21.9.2004

Asian aikaisempi käsittely

K:n kaupunki ja Osuuskunta P ovat 26.10.1998 allekirjoittaneet sopimuksen, jonka mukaan kaupunki sitoutuu yhteistyössä Osuuskunta P:n kanssa laatimaan ja osaltaan hyväksymään sekä tarvittaessa saattamaan ympäristöministeriön vahvistettavaksi sellaisen tonttia 13-3-4 koskevan asemakaavamuutoksen, jolla tontin rakennusoikeutta nostetaan 1 633 kerrosalaneliömetriä Osuuskunta P:n 9.2.1998 tekemän hakemuksen mukaisesti. Osuuskunta P:n on tullut sopimuksen 2. kohdan mukaan suorittaa kaupungille korvauksena rakennusoikeuden lisäyksestä 450 000 markkaa lisättynä mahdollisella arvonlisäverolla.

Kaupunki on muuttanut sopimuksen mukaisesti asemakaavaa (Prisma-automarket). Kaavan sallimaksi kokonaisrakennusoikeudeksi tontilla on muodostunut 11 750 kerrosneliömetriä, josta on toteutettu 11 701 kerrosneliömetriä. Osuuskunta P ei ole suorittanut edellä mainittua sopimuksessa tarkoitettua maksua.

Osuuskunta P on 17.3.2000 päivätyssä, K:n kaupungille 21.3.2000 saapuneessa kirjeessään esittänyt, että kaupunki luopuisi vaatimasta edellä mainitussa sopimuksessa tarkoitettua 450 000 markan suuruista korvausta. Osuuskunta P:n mukaan korvauksen periminen on oikeuskäytäntö huomioon ottaen lainvastaista.

K:n kaupunginhallitus on 4.9.2000 hylännyt Osuuskunta P:n esityksen. Kaupungin saatava Osuuskunta P:ltä perustuu osapuolten allekirjoittamaan sopimukseen ja saatava on myös sopimusehtojen mukaan erääntynyt. Osuuskunta P:n tulisi siten osaltaan täyttää sopimukseen perustuva velvoite.

K:n kaupunginhallitus on 22.1.2001 hylännyt Osuuskunta P:n oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta kaupunginhallituksen 4.9.2000 tekemästä päätöksestä.

Osuuskunta P on valittanut kaupunginhallituksen 22.1.2001 tekemästä päätöksestä hallinto-oikeudelle ja vaatinut, että päätös on kumottava. Sopimuksessa tarkoitettu 450 000 markan suuruinen korvaus rakennusoikeuden lisäyksestä on perusteeton, sillä julkisen vallan rakennuslaissa säännellyn käytön edellytykseksi ei voida laillisesti asettaa sopimuksen tekemistä laissa säädettyä laajemmasta maksuvelvollisuudesta julkisyhteisölle. Kaupunginvaltuusto onkin 26.2.2001 hyväksymässään maapoliittisessa ohjelmassa päättänyt luopua kaavoitusarvomaksujen perimisestä. Osuuskunta P:llä ei ole velvollisuutta suorittaa puheena olevaa korvausta, mistä syystä maksun perimisestä tulee luopua.

K:n kaupunginhallitus on Osuuskunta P:n valituksen johdosta antamassaan lausunnossa esittänyt, että valitus hylätään. Kaupungin saatava perustuu osapuolten allekirjoittamaan sopimukseen. Sopimusehtojen mukaan saatava on erääntynyt. Kaavan muuttamista ja sopimuksen hyväksymistä koskevat kaupungin päätökset ovat lainvoimaisia. Kaavamuutos on tehty Osuuskunta P:n hakemuksesta ja sen mukaisesti. Asiassa on kysymys sopimusehtojen muuttamisesta sen maksun osalta, johon Osuuskunta P on sitoutunut. Sopimusta koskevat riitaisuudet on ratkaistava yleisessä tuomioistuimessa.

Osuuskunta P on kaupunginhallituksen lausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä uudistanut aikaisemmin esittämänsä.

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut Osuuskunta P:n valituksen johdosta kaupunginhallituksen 4.9.2000 ja 22.1.2001 tekemät päätökset. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on johtopäätöksenä lausuttu seuraavaa:

Milloin asemakaavan muutos on pääasiallisesti yksityisen edun vaatima ja maanomistaja on sitä pyytänyt, kaupungilla on ollut rakennuslain 41 §:n mukaan oikeus periä maanomistajalta kohtuullinen palkkio tarvittavien karttojen laatimisesta ja kustannukset kuulutusten julkaisemisesta sanomalehdissä. Rakennuslakiin ei sisälly muita säännöksiä maanomistajan korvausvelvollisuudesta asemakaavan laatimisen tai muuttamisen johdosta. Se ettei asiasta ole säädetty laissa, ei tee kuitenkaan sinänsä lainvastaiseksi kaupungin ja maanomistajan välisiä sopimuksia, joilla muutkin kuin rakennuslain 41 §:ssä tarkoitetut kustannukset asemakaavan laatimisesta tai toteuttamisesta jaetaan sopijapuolten kesken.

Rakennuslaissa säännellyn julkisen vallan käytön edellytykseksi ei kuitenkaan voida laillisesti asettaa suostumusta laissa säädettyä laajempaan maksuvelvollisuuteen julkisyhteisölle. Kaupungin ja Osuuskunta P:n välisen 26.10.1998 sopimuksen mukaan kaupungille suoritettava 450 000 markan korvaus ei ole korvausta kaupungin toimenpiteistä tai sille asiassa aiheutuneista kustannuksista, vaan rakennuslain 41 §:n edellyttämät korvaukset on sovittu perittäväksi erikseen. Asiakirjoista eikäy ilmi, että asemakaavan muutos olisi toteutettu ilman kyseistä 450 000 markan korvauksen suoritusvelvollisuutta, eikä kaupunki ole niin edes väittänyt. Osuuskunta P on hyväksynyt kaavoitussopimuksen edellä mainitun korvauksen osalta saadakseen kaupungin toimielimissä käsitellyksi ja hyväksytyksi hakemansa asemakaavan muutoksen.

Kaavoitusarvomaksun vaatiminen on harkintavallan käyttämistä muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on käytettävissä. Kaupunginhallituksen valituksenalainen päätös menee näin ollen sen toimivaltaa ulommaksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

K:n kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Osuuskunta P:n valitus kaupunginhallituksen päätöksestä 22.1.2001 hylätään tai jätetään tutkimatta.

Kaupunginhallitus on hyväksynyt kysymyksessä olevan sopimuksen 12.10.1998. Päätökseen perustuva sopimus on allekirjoitettu 26.10.1998 päätöksen saatua lainvoiman. Osuuskunta P on omalta osaltaan hyväksynyt sopimuksen sisällön itseään sitovaksi.

Kaupunginhallituksen päätöksessä 22.1.2001 on ollut kysymys siitä, onko kaupunki velvollinen luopumaan maksusta Osuuskunta P:n pyynnöstä ja sen esittämillä perusteilla. Kaupunginhallitus on päätöksessään katsonut, että Osuuskunta P:n tulee sopimuksen toisena osapuolena täyttää velvoite, johon se on sopimuksen allekirjoittaessaan sitoutunut.

Osuuskunta P on antamassaan selityksessä esittänyt valituksen hylkäämistä ja vaatinut, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

K:n kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Osuuskunta P ja K:n kaupunki ovat 26.10.1998 allekirjoittaneet kaavoitussopimuksen. Osuuskunta P:n 17.3.2000 päivätyssä esityksessä on ollut kysymys vaatimuksesta, joka on perustunut tähän sopimukseen sisällytettyyn korvausvelvollisuutta koskevaan ehtoon. Vaatimus on kohdistettu sopimuksen toiseen osapuoleen eli K:n kaupunkiin.

Kaupunginhallituksen edellä mainitun vaatimuksen johdosta 4.9.2000 tekemä päätös ja kaupunginhallituksen Osuuskunta P:n oikaisuvaatimuksen johdosta 22.1.2001 tekemä päätös ovat sisältäneet ainoastaan sopimuksen toisen osapuolen eli kaupungin kannanoton Osuuskunta P:n vaatimukseen. Päätöksillä ei ole sitovasti ratkaistu eikä voitukaan ratkaista kysymystä siitä, onko Osuuskunta P velvollinen maksamaan sopimukseen perustuvaa korvausta kaupungille.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään ottanut Osuuskunta P:n valituksen asiallisesti ratkaistavakseen ja kumonnut edellä mainitut kaupunginhallituksen 4.9.2000 ja 22.1.2001 tekemät päätökset. Hallinto-oikeuden päätöksellä on päätöksen perustelut huomioon ottaen lopulliseksi tarkoitetulla tavalla otettu kantaa sopimuksen korvausvelvollisuutta koskevaan ehtoon kohdistuvaan riita- asiaan. Kun otetaan huomioon, mitä edellä on lausuttu kaupunginhallituksen 22.1.2001 tekemän päätöksen sisällöstä, hallinto-oikeudella ei kuitenkaan ole ollut toimivaltaa ratkaista kysymyksessä olevaa riita-asiaa muutoksenhakuasiana mainitusta päätöksestä tehdyn valituksen johdosta. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kaupunginhallituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemän valituksen johdosta kumoaa ja poistaa hallinto-oikeuden päätöksen.

Korkein hallinto-oikeus on viivytyksen välttämiseksi ottanut Osuuskunta P:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen välittömästi käsiteltäväkseen. Koska valituksessa ei ole esitetty sellaista perustetta, jonka johdosta asia voitaisiin tutkia kunnallisvalituksena, korkein hallinto-oikeus jättää Osuuskunta P:n valituksen tutkimatta. Asian näin päättyessä Osuuskunta P:lle ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Esa Aalto, Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Riitta Mutikainen.