2.9.2004

Asian aikaisempi käsittely

O:n kunnan ympäristölautakunta on asiakirjoista lähemmin ilmenevän menettelyn jälkeen 12.2.2003 pöytäkirjan 10 §:n kohdalla tekemällään päätöksellä tuominnut A Oy:lle 18.12.2002 asetetun uhkasakon 10 000 euron suuruisena, koska ympäristölautakunnan asettamaa päävelvoitetta ei ollut noudatettu. Päävelvoitteessa oli kysymys yhtiön O:n kunnassa sijaitsevassa alle 5 megawatin lämpökeskuksessa harjoittaman viljan kuoren ja viljapölyn polttamisen kieltämisestä, kunnes laitoksen savukaasupäästöjen hiukkaspitoisuus oli puhdistettu tasolle 200 mg/MJ tai alhaisemmaksi ja pitoisuus lämpökeskuksen ympäristössä alitti valtioneuvoston ilmanlaadusta antamassa asetuksessa hiukkasille asetetut raja-arvot. Lämpökeskus palveli yhtiön puheena olevalla kiinteistöllä harjoittamaa kasvihuonetoimintaa.

Uhkasakon asettamista koskevassa ympäristölautakunnan 18.12.2002 tekemässä päätöksessä oli ympäristönsuojelulain 101 §:n 2 momentin nojalla määrätty, että päätöstä oli noudatettava muutoksenhausta huolimatta.

Ympäristölautakunta on mainitulla 12.2.2003 pöytäkirjan 10 §:n kohdalla tekemällään päätöksellä niin ikään, viitaten 17.1.2003 suoritettuihin hiukkaspäästömittauksiin ja viranomaistarkastuksissa havaittuun nokeentumisena ilmenevään ympäristön pilaantumiseen ja sen vaaraan, kieltänyt ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla yhtiötä 31.3.2003 jälkeen jatkamasta edellä tarkoitetussa lämpökeskuksessaan viljan kuoren ja viljapölyn käyttämistä polttoaineena. Kielto on voimassa siihen saakka, kun päävelvoite oli täytetty. Kiellon ja määräyksen tehostamiseksi on asetettu uusi 20 000 euron uhkasakko.

Ympäristölautakunta on vielä määrännyt ympäristönsuojelulain 101 §:n 2 momentin nojalla, että edellä mainittua kieltoa tulee noudattaa muutoksenhausta huolimatta. Muutoksenhakuviranomainen voi kuitenkin kieltää päätöksen täytäntöönpanon.

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

Vaatimukset hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut tuomitun uhkasakon poistamista ja määräajan jatkamista 15.6.2003 saakka.

Yhtiö on valituksesta tarkemmin ilmenevin tavoin viitannut lämpökeskuksen käytössä ja savukaasujen puhdistamisessa ilmenneisiin yksilöityihin vastoinkäymisiin ja niihin toimenpiteisiin, joita yhtiö oli toteuttamassa tilanteen parantamiseksi. Vastoinkäymiset olivat muun ohessa johtaneet savukaasuja koskevien mittaustulosten vääristymiseen.

Selvitykset hallinto-oikeudessa

O:n kunnan ympäristölautakunta on yhtiön valituksesta antamassaan lausunnossa esittänyt valituksen hylkäämistä ja lautakunnan päätöksen pitämistä voimassa.

Ympäristölautakunta on muun ohessa todennut, ettei syntynyt haitta voi aiheutua yhtiön mainitsemista yksittäisistä käyttövirheistä, koska haittaa oli aiheutunut jo puolentoista vuoden ajan. Laitoksen normaalikäytössäkin savukaasujen hiukkaspäästöarvo oli ollut 464 mg/MJ, minkä lisäksi häkäpitoisuus oli noussut noin kaksinkertaiseksi. Yhtiön yritykset kattilalaitoksen päästöjen vähentämiseksi eivät olleet toimineet toivotulla tavalla, vaan oikeastaan päästöt olivat lisääntyneet. Lautakunnan käsityksen mukaan yhtiön käyttämää kattilaa ei ollut lainkaan suunniteltu viljan kuorta polttoaineena käyttäväksi kattilaksi.

A Oy on antanut ympäristölautakunnan lausunnon johdosta vastaselityksen.

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on hylännyt A Oy:n ympäristölautakunnan päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus, joka on asiassa soveltaminaan oikeusohjeina viitannut ympäristönsuojelulain 3 §:ään ja 84 §:n 1 ja 2 momenttiin, ympäristönsuojeluasetuksen 7 §:n 1 momentin 3 kohtaan ja uhkasakkolain 10, 11 ja 22 §:ään, on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan luvanvaraisen toiminnan osalta toimivaltainen lupaviranomainen ja muussa tapauksessa valvontaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo ympäristönsuojelulakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä. Ympäristönsuojelulain 3 §:n mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista ihmisen toiminnasta johtuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä tai jättämistä ympäristöön, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa terveyshaittaa, haittaa luonnolle ja sen toiminnoille, luonnonvarojen käyttämisen estymistä tai melkoista vaikeutumista, ympäristön yleisen viihtyisyyden tai erityisten kulttuuriarvojen vähentymistä, ympäristön yleiseen virkistyskäyttöön soveltuvuuden vähentymistä, vahinkoa tai haittaa omaisuudelle taikka sen käytölle tai muu näihin rinnastettava yleisen tai yksityisen edun loukkaus.

Asiassa saadun selvityksen mukaan kasvihuoneen lämpölaitoksessa käytetään viljan kuorta ja viljapölyä polttoaineena. Lämpökeskuksessa suoritettujen päästömittausten mukaan hiukkaspäästöjen ominaispäästöt ovat ylittäneet valtioneuvoston yleisistä ohjeista voimalaitosten ja kattilalaitosten hiukkaspäästöjen rajoittamiseksi antaman päätöksen (12.2.1987/157) 1 §:n mukaisen päästöohjearvon 200 mg/MJ. Asiakirjojen mukaan noin 500 metrin etäisyydellä lämpökeskuksesta sijaitsevalla kiinteistöllä on ilmennyt nokipäästöjä. Lämpölaitoksen läheisyydessä sijaitsevien muiden kasvihuoneiden lasitukset ja muovit, omakotitalon ikkunat ja ikkunapenkit ja autot nokeutuvat laitoksen aiheuttamasta noesta. Hallinto-oikeus katsoo, että viljan kuoren ja viljapölyn polttamisesta aiheutuu sellaisia nokipäästöjä, jotka aiheuttavat ympäristönsuojelulain 3 §:ssä tarkoitettua yleisen viihtyisyyden vähentymistä. Ympäristölautakunta on aikaisemmalla päätöksellään 4.2.2002 § 4 keskeyttänyt viljan kuoren ja viljapölyn käyttämisen polttoaineena ja päätöksellään 18.12.2002 § 66 antanut viljan kuoren ja viljapölyn polttoaineena käyttämistä koskevan kiellon.

Edellä olevan perusteella hallinto-oikeus katsoo, että ympäristölautakunta on voinut tuomita A Oy:lle aikaisemmin asetetun uhkasakon. Ympäristölautakunnan antamat aikaisemmat kiellot huomioon ottaen ympäristölautakunnan päätöksessä annettua määräaikaa ei ole syytä pidentää. Näin ollen ympäristölautakunnan päätöstä ei muuteta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätösten kumoamista, lautakunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä ja lautakunnan velvoittamista korvaamaan yhtiölle asian käsittelystä Vaasan hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Yhtiö on lausunut Insinööritoimisto Paavo Ristola Oy:n toimesta 15.10.2002 ja 17.1.2003 suoritetuissa yhtiön lämpölaitoksen savukaasujen päästömittauksissa saatujen toisistaan olennaisesti poikkeavien tulosten osoittavan, että savukaasujen puhdistuksen toimivuutta on selvitettävä yhä uusilla päästömittauksilla ennen kuin uhkasakko voidaan tuomita maksettavaksi. Viljan kuoren käyttäminen polttoaineena on uusi menetelmä, jossa pyritään löytämään oikea käyttötapa edulliselle polttoaineelle yhtiön ollessa alan uranuurtaja Suomessa. Yhtiön noin kaksi vuotta aikaisemmin rakennetut kasvihuoneet lämmitetään puheena olevalla menetelmällä tuotetulla lämmöllä.

Savukaasujen päästömittauksessa 15.10.2002 saatujen mittaustulosten mukaan hiukkaspäästöjen ominaispäästöt olivat lämpökeskuksen jatkuvasti käydessä 228 mg/MJ ja jaksottaisesti käydessä 180 mg/MJ. Näin ollen 200 mg/MJ:n päästöraja ylittyi käytettäessä lämpökeskusta jatkuvasti, kun taas päästöraja alittui käytettäessä lämpökeskusta jaksottaisesti. Hiukkaspäästöt olivat kylmemmillä ajanjaksoilla suuremmat kuin lämpimillä ajanjaksoilla.

Uusissa savukaasujen päästömittauksissa 17.1.2003 saatujen mittaustulosten mukaan hiukkaspäästöjen ominaispäästöt olivat lämpökeskuksen käydessä jaksottain 230-464 mg/MJ. Mittaustulosten erilaisuus 15.10.2002 saatuihin aikaisempiin tuloksiin nähden johtui polttoaineen seassa jälkimmäisellä kerralla olleesta lumesta, mikä huononsi mittaustuloksia ja osoitti, että mittausolosuhteet vaikuttavat ratkaisevasti tuloksiin mittausmenetelmien säilyessä samanlaisina.

Yhtiö on koko prosessin ajan pyrkinyt kehittämään lämpölaitosta ja poistamaan sen toiminnasta aiheutuvia haittoja esimerkiksi niin, että 15.10.2002 ja 17.1.2003 tehtyjen kahden päästömittauksen välisenä aikana ja viranomaisille luvatussa aikataulussa lämpökeskuksen puhdistusjärjestelmään on asennettu savukaasujen ja tuhkan suodattimena toimiva kolmas sykloni. Uusia savukaasumittauksia ei kuitenkaan voida suorittaa ennen kuin vasta syystalvella 2003, jolloin kylmän ajanjakson vallitessa mahdollisten hiukkaspäästöjen määrä on luotettavasti todettavissa.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

O:n ympäristölautakunta on selityksessään esittänyt yhtiön valituksen ja siihen sisältyneen oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimuksen hylkäämistä.

Lautakunta on selityksessään viitannut yhtiön valituksesta hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon. Uhkasakon tuomitseminen lautakunnan päätöksellä 12.2.2003 oli välttämätöntä, koska useista kehotuksista ja yhtiön lupauksista huolimatta lämpökeskuksen päästöjä ei ollut saatu säädetyn raja-arvon tasolle eikä ympäristölle aiheutuvia haittoja siedettäviksi. Viljan kuoren käyttäminen polttoaineena on ilmeisen ongelmallista, sillä polttoaineen edullisuuden vuoksi muutkin käyttäisivät sitä, jos se muun muassa ympäristönäkökohdat huomioon ottaen olisi mahdollista. Tästä syystä näin mittavan laitoksen sijaintipaikka asutuksen vieressä ei ole kokeilulaitoksen paikkana oikea.

Mittaustulokset kuvaavat luotettavasti mittausajankohtana 17.1.2003 käytetyllä polttoaineella lämpökeskuksesta ympäristöön levinneitä päästöjä. Lautakunnan puheenjohtaja oli itse paikalla koko ajan seurannut tuota päästömittausta. Uhkasakon tuomitseminen 12.2.2003 ei ole perustunut vain tehtyihin mittauksiin, vaan myös lämpökeskuksen ympäristössä todettuun nokeentumiseen ja löyhkään.

Lautakunta on vielä huomauttanut, ettei se ollut tuominnut päätöksessään 12.2.2003 asettamaansa uutta uhkasakkoa maksettavaksi, vaan oli 18.6.2003 päättänyt jättää asetetun uuden uhkasakon tuomitsemista koskevan asian pöydälle odottamaan uusia luotettavia mittaustuloksia. Yhtiölle asetettua määräaikaa oli pidennetty, kunnes uusi lämmityskausi on alkanut.

A Oy on vastaselityksessään uudistanut uhkasakon tuomitsemisen ja uuden uhkasakon asettamisen perusteettomuudesta aikaisemmin esittämänsä ja todennut ympäristölautakunnan jääneen odottamaan uusia luotettavia päästömittauksia sekä siinä tarkoituksessa jättäneen asian päätöksellään 18.6.2003 pöydälle seuraavan lämmityskauden alkuun saakka. Juuri tällaista menettelyä yhtiö on aikaisemmin ehdottanut, ja ympäristölautakunta on siihen nyt suostunut lykkäämällä asian käsittelyä.

Yhtiö on vielä huomauttanut, että viljan kuorta käyttävät polttoaineenaan muun muassa P:n, L:n, S:n ja F:n lämpökeskukset sekä U:n kaupungissa sijaitseva lämpökeskus. Nämä lämpökeskukset sijaitsevat keskellä asutusta ja ovat kooltaan huomattavasti suurempia kuin yhtiön nyt kysymyksessä oleva lämpökeskus, jonka kaikki kolme syklonia on asennettu asianmukaisesti.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1) Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2) Lausunnon antaminen ympäristölautakunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä raukeaa.

Perustelut:

1) Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla lupaviranomainen tai valvontaviranomainen voi kieltää sitä, joka rikkoo tätä lakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä.

Ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 1 kohtaan sisältyvän määritelmän mukaan ympäristön pilaantumisella tarkoitetaan sellaista ihmisen toiminnasta johtuvaa aineen, energian, melun, tärinän, säteilyn, valon, lämmön tai hajun päästämistä tai jättämistä ympäristöön, jonka seurauksena aiheutuu joko yksin tai yhdessä muiden päästöjen kanssa muun ohella mainitun 1 kohdan f alakohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa omaisuudelle tai sen käytölle.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan ympäristölupa on oltava toimintaan, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentin (90/2000) mukaan kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa ei saa käyttää siten, että naapurille, lähistöllä asuvalle tai kiinteistöä, rakennusta tai huoneistoa hallitsevalle aiheutuu kohtuutonta rasitusta ympäristölle haitallisista aineista, noesta, liasta, pölystä, hajusta, kosteudesta, melusta, tärinästä, säteilystä, valosta, lämmöstä tai muista vastaavista vaikutuksista.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei ympäristön pilaamista ole hallinto-oikeuden tarkoittamassa ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa välittömästi kielletty. Näin ollen kysymyksessä olevaa hallintopakkoasiaa koskevia määräyksiä ei voida antaa pelkästään mainitun lainkohdan ja ympäristönsuojelulain 84 §:n sekä ympäristönsuojeluasetuksen ja uhkasakkolain säännöksiin tukeutuen, vaan mainittujen ympäristönsuojelulain säännösten ja uhkasakkolain säännösten soveltamisen lisäksi on tutkittava hallintopakon soveltamisen edellytyksiä tätä laajemmin. Nyt kysymyksessä olevalla tavalla harjoitettuna polttotoiminnasta saattaa aiheutua naapureille tai lähistöllä asuville ympäristön pilaantumisena sellaista kohtuutonta rasitusta, jota tarkoitetaan eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa. Ympäristönsuojelulain 28 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan toimintaan olisi siten oltava ympäristölupa. Kun yhtiöllä ei tällaista lupaa ole, toiminta on ympäristönsuojelulain vastaista. Näin ollen hallintopakon käyttämiselle ovat tällä perusteella olemassa ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetyt edellytykset.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden antaman päätöksen perustelut, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä hallinto-oikeuden soveltamien oikeusohjeiden asemesta ympäristönsuojelulain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan falakohta, 28 §:n 2 momentin 3 kohta ja 84 §:n 1 momentin 1 kohta, eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentti sekä uhkasakkolain 10 §:n 1 momentti ja 11 §, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2) Kun asia on tällä korkeimman hallinto-oikeuden antamalla päätöksellä ratkaistu, on lausunnon antaminen ympäristölautakunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä tarpeetonta.

Oikeudenkäyntikulut

Hallinto-oikeuden osalta oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on esitetty ensimmäisen kerran vasta korkeimmassa hallinto- oikeudessa. Yhtiö on lisäksi hävinnyt asian korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, yhtiölle ei määrätä maksettavaksi korvausta sille aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Irma Telivuo ja Jukka Mattila sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Vakkilainen ja Ilkka Hirsto. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.