12.12.2003

1. ROVANIEMEN KAUPUNGIN YMPÄRISTÖLAUTAKUNNAN PÄÄTÖS

Rovaniemen kaupungin ympäristölautakunta on julkipanon jälkeen 12.7.2002 antamallaan päätöksellä myöntänyt Osuuskauppa Arinalle rakennusluvan Rovaniemen Prisma -automarketin huolto- ja varastotilojen laajentamiseen sekä myymälän osittaiseen laajentamiseen. Rakennettava kerrosala on 3 525 neliömetriä aikaisemmin rakennetun kerrosalan ollessa 10 846 neliömetriä, jolloin kerrosala on yhteensä 14 371 neliömetriä. Rakennuspaikka on Rovaniemen kaupungin 9. kaupunginosan korttelin nro 9013 tontti nro 5.

2. ASIAN KÄSITTELY ROVANIEMEN HALLINTO-OIKEUDESSA

Lapin ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että ympäristölautakunnan päätös kumotaan ja sen täytäntöönpano keskeytetään. Vaatimusten perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksikköä ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten. Saman lain 114 §:n mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää.

Ympäristöministeriön 2.11.2001 vahvistamassa Rovaniemen maakuntakaavassa Rovaniemen ja Rovaniemen maalaiskunnan keskusta-alueet samoin kuin olevat ja suunnitellut asunto- ynnä muut alueet on osoitettu merkinnällä A (asumiseen ja muille taajamatoiminnoille, kuten keskustatoiminnoille, palveluille ja teollisuudelle osoitetut rakentamisalueet, pääväyliä pienemmät liikenneväyläalueet, virkistys- ja puistoalueet sekä erityisalueet). Kaavaselostuksen mukaan yksityiskohtaisempi taajamatoimintojen alajako ratkaistaan kuntakaavoilla.

Voimassa olevassa asemakaavassa alue on osoitettu merkinnällä TL II eli teollisuus- ja liikerakennusten korttelialue. Asemakaavaan ei sisälly erityistä määräystä siitä, että puheena oleva alue olisi osoitettu vähittäiskaupan suuryksikköä varten. Rakennusoikeutta Osuuskauppa Arinan hallitsemilla korttelin osilla on noin 15 000 kerrosneliömetriä.

Rovaniemen maakuntakaavassa ei ole osoitettu eikä ole ollut tarkoituskaan osoittaa keskustatoimintoja maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin tarkoittamalla tavalla. Kun alueella ei myöskään ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, vähittäiskaupan suuryksikön sijoittaminen alueelle edellyttäisi, että alue olisi asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten. Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin tarkoituksena on, että vähittäiskaupan suuryksikön sijoittuminen keskusta-alueen ulkopuolelle edellyttäisi aina sellaista asemakaavaa, jossa alue on nimenomaan osoitettu tähän tarkoitukseen. Tällöin myös sijoittumisen vaikutukset, muun muassa palvelujen alueellisen saatavuuden turvaaminen, voidaan asianmukaisesti selvittää ja arvioida. Laissa tai sitä koskevissa valmisteluasiakirjoissa ei ole eritelty, onko kysymyksessä uusi vähittäiskaupan suuryksikkö vai entisen laajentaminen. Erityisesti suuren laajennuksen vaikutukset ovat verrattavissa uuden yksikön rakentamiseen. Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa laajennuksen suuruus ylittää selvästi laissa säädetyn 2 000 kerrosneliömetrin rajan. Vähittäiskaupan suuryksikköön kuuluvat luonnollisena osana varasto- ja huoltotilat, joten asian ratkaisun kannalta merkitystä ei ole sillä, että laajennusosa käsittää näitä tiloja. Rakennusluvan myöntämiselle ei näin ollen ole ollut edellytyksiä.

Rovaniemen kaupungin ympäristölautakunta on lausunnossaan vaatinut, että ympäristökeskuksen valitus ja vaatimus täytäntöönpanon keskeyttämisestä hylätään. Lautakunta on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Voimassa olevassa asemakaavassa alue on varattu teollisuus- ja liikerakennusten korttelialueeksi (TL). Tehokkuusluku on e=0.30. Rakennusoikeuden 15 281 kerrosneliömetrin määrästä on käytetty 10 846 kerrosneliömetriä. Laajennuksen suuruus olisi 3 525 kerrosneliömetriä. Myymälä sijaitsee keskustan tuntumassa olevalla palvelualueella. Alueelle on keskittynyt useita kauppoja, jotka palvelevat Rovaniemen lisäksi koko Rovaniemen seutua ja Lapin maakuntaa. Etäisyys Rovaniemen ydinkeskustaan on noin kaksi kilometriä. Alueen saavutettavuus ja liikenteen välityskyky ovat hyvät, sillä alue sijaitsee valtatie 4:n ja kaupungin pääkokoojaverkoston solmukohdassa. Kevyen liikenteen ja joukkoliikenteen yhteydet alueelle ovat hyvät.

Automarket Prisma on toiminut alueella vuodesta 1996 alkaen. Sen vaikutus Rovaniemen keskustan kaupoille ja palveluiden alueelliselle saatavuudelle on tällä hetkellä jo vakiintunut.

Prisma sijaitsee vahvistetun maakuntakaavan keskustatoimintojen alueella, jolloin asemakaavan muuttaminen ei maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin perusteella ole tarpeen. Koska vähittäiskaupan suuryksikkö on jo olemassa, asemakaavan muuttamisella ei ole maankäyttö- ja rakennuslain alunperin tarkoittamaa vähittäiskaupan suuryksikön sijoittamista ohjaavaa vaikutusta. Laajentaminen ei myöskään vaikeuta kaavoitusta tai kaavan toteuttamista. Laajennus parantaa maakunnallisestikin merkittävän palvelukeskuksen palveluvarustusta.

Ympäristölautakunta on vielä viitannut korkeimman hallinto-oikeuden 16.1.2002 antamaan päätökseen taltionumero 107.

Osuuskauppa Arina on vastineessaan vaatinut, että ympäristökeskuksen valitus ja vaatimus täytäntöönpanon keskeyttämisestä hylätään. Lisäksi Osuuskauppa Arina on vaatinut, että ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen 2 379 eurolla sekä asianosaiskulut 610 eurolla. Yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Rovaniemen Prisma on rakennettu ympäristölautakunnan 24.3.1993 myöntämällä rakennusluvalla. Tavarataloa on laajennettu 15.8.1997 myönnetyn luvan perusteella. Valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettu laajennus muodostaa myymälän vastaanotto-, varasto-, huolto- ja jätehuoltotilan. Hankkeella parannetaan yksikön toimivuutta. Liikenteellisiä tai muitakaan kaavan toteuttamiseen liittyviä vaikutuksia myönnetyllä rakennusluvalla ei ole.

Voimassa olevassa maakuntakaavassa alue on osoitettu taajamatoimintojen alueeksi (A). Mainittu alue käsittää kaikki taajamissa esiintyvät toiminnot keskustatoimintojen alueet mukaan lukien. Tapauksessa ei näin ollen ole kyse maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin tarkoittamasta tilanteesta.

Osuuskauppa Arina on vielä viitannut korkeimman hallinto-oikeuden 16.1.2002 antamaan päätökseen taltionumero 107, jossa on todettu, että "siihen nähden, että alueella on jo sijainnut maankäyttö- ja rakennuslain 114 §:ssä tarkoitettu vähittäiskaupan suuryksikkö, ei kaupunkirakennelautakunnan päätös, jolla on myönnetty kysymyksessä oleva rakennuslupa sanotun myymälän laajentamiselle, perustu ilmeisesti väärään lain soveltamiseen". Päätös tarkoittaa, että maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momenttia ei voida soveltaa tapauksiin, joissa vähittäiskaupan suuryksikkö on jo olemassa.

Lapin ympäristökeskus on vastauksessaan todennut, että korkeimman hallinto-oikeuden 16.1.2002 antamassa päätöksessä, joka koski Lapin ympäristökeskuksen hakemusta rakennuslupapäätöksen purkamisesta, oli kysymys alle 1 000 kerrosneliömetrin suuruisesta laajennuksesta. Laajennuksen suuruus oli näin ollen nyt käsiteltävänä olevasta tapauksesta poiketen selvästi alle vähittäiskaupan suuryksikölle asetetun 2 000 kerrosneliömetrin rajan. Lisäksi laajennettunakin mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä tarkoitettu myymälä oli suuruudeltaan alle 5 000 kerrosneliömetriä ja siten olennaisesti nyt kysymyksessä olevaa myymälää pienempi.

Asiaa ratkaistaessa on tarkasteltava erityisesti hankkeen mahdollisia vaikutuksia. Tältä kannalta ei ole merkittävää eroa siinä, onko kysymyksessä kokonaan uusi yksikkö vai entisen laajennus. Laajennuskin lisää myyntivolyymiä uutta vastaavalla tavalla. Koska vähittäiskaupan suuryksikön pinta-alaan luetaan myös vastaanotto-, varasto-, huolto- ja jätehuoltotilat, vähittäiskaupan suuryksikköä koskevia säännöksiä on sovellettava, vaikka laajennus koskisikin vain mainittuja tiloja.

Koska ympäristökeskus on valittamalla päätöksestä käyttänyt sille laissa asetettua valvontavelvollisuutta ja kun nyt kysymyksessä oleva tapaus ei ole verrattavissa edellä mainittuun korkeimman hallinto-oikeuden antamaan päätökseen, Osuuskauppa Arinan vaatimus ympäristökeskuksen velvoittamisesta korvaamaan sille asiassa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut on hylättävä.

Rovaniemen hallinto-oikeus on 27.8.2002 antamallaan välipäätöksellä hylännyt täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen.

3. ROVANIEMEN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 4.11.2002 hylännyt ympäristökeskuksen valituksen. Hallinto-oikeus on velvoittanut Lapin ympäristökeskuksen korvaamaan Osuuskauppa Arinan oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeuden kohtuulliseksi arvioimalla 1 500 eurolla. Päätöksen perusteluina on lausuttu seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksikköä ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten. Vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan saman lain 114 §:n 1 momentin mukaan yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää.

Alueella sijaitsee 24.3.1993 myönnetyn rakennusluvan ja 15.8.1997 myönnetyn rakennuksen laajentamista koskevan luvan nojalla rakennettu 10 846 kerrosneliömetrin suuruinen Rovaniemen Prisma -myymälä. Kun alueella näin ollen on jo olemassa vähittäiskaupan suuryksikkö, asemakaavan muuttamisella vähittäiskaupan suuryksikön sijoittumisen mahdollistavaksi kaavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin tarkoittamaa suuryksiköiden sijoittumisen ohjaavaa vaikutusta. Näin ollen ympäristölautakunta on voinut myöntää laajennukselle rakennusluvan maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin estämättä. Syytä valituksenalaisen päätöksen kumoamiseen ei näin ollen ole.

4. KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

Lapin ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset kumotaan. Hallinto-oikeuden päätös on kumottava myös siltä osin kuin ympäristökeskus on velvoitettu korvaamaan Osuuskauppa Arinalle oikeudenkäyntikuluja. Vaatimuksen perusteluina ympäristökeskus on uudistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä.

Rovaniemen kaupungin ympäristölautakunta on selityksessään vaatinut, että ympäristökeskuksen valitus hylätään ja uudistanut hallinto-oikeudelle antamansa selityksen.

Lapin ympäristökeskus on antanut vastaselityksen.

Osuuskauppa Arina on selityksessään vaatinut, että ympäristökeskuksen valitus hylätään. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että ympäristökeskus velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Yhtiö on uudistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä.

Lapin ympäristökeskus on vastaselityksessään uudistanut aiemmin esittämänsä.

5. KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

5.1. Alueellisen ympäristökeskuksen valitusoikeus

Muutoksenhakua koskevat maankäyttö- ja rakennuslain säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 190 §:n 1 momentin mukaan muutosta muun muassa kunnan viranomaisen tämän lain mukaiseen muuhun kuin 188 §:ssä tarkoitettuun kaavan ja rakennusjärjestyksen hyväksymispäätökseen ja 189 §:ssä tarkoitettuun kehittämisaluepäätökseen haetaan valittamalla hallinto-oikeuteen. Pykälän 2 momentin mukaan tämän lain mukaisen päätöksen tehneellä viranomaisella on valitusoikeus hallinto-oikeuden päätöksestä, jos hallinto-oikeus on muuttanut viranomaisen päätöstä tai kumonnut sen. Pykälän 3 momentin mukaan muutoksenhaussa noudatetaan muutoin, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus rakennus- ja toimenpidelupapäätöksestä on:
1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;
2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;
3) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa; sekä
4) kunnalla.

Pykälän 2 momentin mukaan valitusoikeus maisematyölupaa ja rakennuksen purkamislupaa koskevasta päätöksestä on:
1) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa;
2) kunnan jäsenellä;
3) kunnalla ja naapurikunnalla, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa; sekä
4) alueellisella ympäristökeskuksella.

Saman lain 193 §:n mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja kunnan viranomaisen suunnittelutarveasiassa tekemästä 137 §:n mukaisesta päätöksestä on:
1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;
2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;
3) sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa;
4) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa;
5) kunnalla ja naapurikunnalla, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa;
6) toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen;
7) alueellisella ympäristökeskuksella; sekä
8) muulla viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa.

Hallintolainkäyttölain säännökset

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 3 §:ssä säädetään sanotun lain suhteesta muihin säännöksiin. Jos muussa laissa tai ennen hallintolainkäyttölain voimaantuloa annetussa asetuksessa on hallintolainkäyttölaista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan hallintolainkäyttölain asemesta.

Saman lain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisella on lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Ympäristökeskuksen valitusoikeutta koskevia muiden lakien säännöksiä

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 17 §:n 1 momentin (59/1995) mukaan sen lisäksi, mitä muutoksenhausta on erikseen säädetty, alueellisella ympäristökeskuksella on oikeus valittaa lain 4 §:ssä tarkoitettua hanketta koskevasta muun lain mukaisen lupa-asian ratkaisusta tai hankkeen toteuttamisen kannalta muusta olennaisesta päätöksestä sillä perusteella, että sanotussa laissa tarkoitettua ympäristövaikutusten arviointia ei ole suoritettu.

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 63 §:n mukaan sen lisäksi, mitä muutoksenhausta erikseen säädetään, alueellisella ympäristökeskuksella on oikeus valittaa muun lain mukaisesta luvan myöntämistä tai suunnitelman hyväksymistä koskevasta päätöksestä sillä perusteella, että päätös on sanotun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen.

Maa-aineslain (555/1981) 20 §:n (463/1997) 1 momentin mukaan sanotun lain nojalla annetusta lupaviranomaisen päätöksestä, joka koskee ottamislupaa, haetaan muutosta valittamalla lääninoikeuteen eli nykyisin hallinto-oikeuteen. Valitusoikeus on myös alueellisella ympäristökeskuksella. Muutoin muutoksenhaussa noudatetaan, mitä kuntalaissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan muista maa-aineslain nojalla tehdyistä päätöksistä haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 97 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan valitusoikeus sanotun lain mukaisesta viranomaisen päätöksestä on muun muassa alueellisella ympäristökeskuksella ja 5 kohdan mukaan muulla asiassa yleistä etua valvovalla viranomaisella. Pykälän 2 momentin mukaan muun muassa alueellisella ympäristökeskuksella on lisäksi oikeus valittaa yleisen ympäristönsuojeluedun valvomiseksi sellaisesta päätöksestä, jolla Vaasan hallinto-oikeus on muuttanut sen tekemää päätöstä tai kumonnut päätöksen.

Vesilain (264/1961) 17 luvun 1 §:n (88/2000) 1 momentin mukaan ympäristölupaviraston sanotun lain nojalla antamaan päätökseen haetaan muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, jollei vesilaista muuta johdu. Pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan muutosta ympäristölupaviraston vesilain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muun muassa alueellinen ympäristökeskus ja 5 kohdan mukaan muu 16 luvun 28 §:n 1 momentissa tarkoitettu yleistä etua valvova viranomainen.

Alueellisen ympäristökeskuksen valvontatehtävää koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 1 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus edistää ja ohjaa kunnan alueiden käytön suunnittelun ja rakennustoimen järjestämistä. Pykälän 2 momentin mukaan alueellisen ympäristökeskuksen on erityisesti valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, muut alueiden käyttöä ja rakentamista koskevat tavoitteet sekä kaavoitusasioiden ja rakennustoimen hoitoa koskevat säännökset siten kuin tässä laissa säädetään. Lisäksi alueellinen ympäristökeskus huolehtii sille ympäristöhallinnosta annetun lain (55/1995) 4 §:n mukaan kuuluvista tehtävistä.

Ympäristöhallinnosta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus huolehtii toimialueellaan sille säädetyistä tai määrätyistä ympäristönsuojelua, alueiden käyttöä, luonnonsuojelua, kulttuuriympäristön hoitoa, rakentamisen ohjausta sekä vesivarojen käyttöä ja hoitoa koskevista tehtävistä. Pykälän 2 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus lisäksi toimialallaan erityisesti muun muassa edistää ympäristönsuojelua (1 kohta), valvoo yleistä etua ympäristö- ja vesiasioissa (2 kohta) sekä edustaa valtiota, valvoo valtion etua ja oikeutta sekä kantaa ja vastaa tuomioistuimissa ja muissa viranomaisissa, jollei toisin säädetä tai määrätä (12 kohta).

Tulkintaongelma: täydentävät vai poikkeavat säännökset?

Maankäyttö- ja rakennuslain 192 ja 193 §:ssä säädetään yksilöidysti, keillä on valitusoikeus kyseisen lain nojalla annetuista erilaisista lupapäätöksistä. Vain rakennus- ja toimenpidelupapäätösten osalta asianomaisessa lainkohdassa ei nimenomaisesti säädetä, että alueellisella ympäristökeskuksella olisi valitusoikeus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentissa viitataan yleisesti hallintolainkäyttölain soveltamiseen maankäyttö- ja rakennuslain muutoksenhakusäännöksiä täydentävästi. Lainkohdan yksityiskohtaisten perustelujen (hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamiseksi, HE 101/1998 vp) mukaan hallintolainkäyttölaki tulee noudatettavaksi paitsi lääninoikeuden (nyttemmin hallinto-oikeuden) sekä valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä tehtävää valitusta koskevalta osalta myös esimerkiksi valitusosoitusta (3 luku) ja valituksen tekemistä (5 luku) koskevien säännösten osalta.

Hallintolainkäyttölain 3 §:n mukaisesti mainittu laki yleislakina on toissijainen suhteessa muussa laissa oleviin erityissäännöksiin. Jos muussa laissa säädetään hallintolainkäyttölaista poikkeavasti esimerkiksi valitusoikeudesta, hallintolainkäyttölain 6 §:n säännöksiä ei sovelleta. Toisaalta hallintolainkäyttölain säännökset voivat täydentää muun lain säännöksiä (hallituksen esitys laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyväksi lainsäädännöksi, HE 217/1995 vp). Hallintolainkäyttölain 3 §:n mukaisesti erityislain säännökset syrjäyttävät samasta asiasta hallintolainkäyttölaissa annetut, erityislain kanssa ristiriidassa olevat säännökset, mutta erityislaki ei estä hallintolainkäyttölain säännösten täydentävää soveltamista.

Lain esityöt ja säädössystematiikka

Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin ja hallintolainkäyttölain 3 §:n säännökset mahdollistavat sekä sellaisen tulkinnan, että valitusoikeus on säännelty maankäyttö- ja rakennuslaissa tyhjentävästi, että tulkinnan, jonka mukaan hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin säännöstä viranomaisen valitusoikeudesta on sovellettava maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momenttia täydentävästi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 192 ja 193 §:n perusteluissa ei ole viitattu hallintolainkäyttölain säännöksiin, eikä lain 190 §:n 3 momentin perusteluista käy ilmi, onko viittauksen hallintolainkäyttölakiin tarkoitettu koskevan myös valitusoikeussäännösten täydentävää soveltamista. Maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 101/1998 vp) lausutaan, että "rakennus- ja toimenpidelupapäätöksistä valitusoikeus on ehdotetussa 1 momentissa tarkoitetuilla asianosaisilla ja kunnalla. Asiallisesti säännöksen asianosaiskäsite vastaa hallintolainkäyttölain ja rakennuslain 138 §:n 2 momentin asianosaiskäsitettä. Asianosaisten piiri on rajallisin juuri rakennus- ja toimenpidelupa-asioissa." Lain 193 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että alueellisen ympäristökeskuksen asema muuttuu pykälässä tarkoitettujen asioiden osalta merkittävästi: "Ennen pääsääntöisestä lupaviranomaisesta tulee lupaviranomainen poikkeustapauksissa. Osa alueellisen ympäristökeskuksen valvonnasta siirtyy näin toteutettavaksi muutoksenhaun kautta. Poikkeamis- ja suunnittelutarveasioissa alueellisella ympäristökeskuksella onkin aina valitusoikeus silloin, kun päätöksen on tehnyt kunnan viranomainen."

Lakiteknisesti maankäyttö- ja rakennuslain 192 ja 193 §:n säännökset viittaavat tyhjentävään sääntelytavoitteeseen, koska erilaisista luparatkaisuista valittamaan oikeutetut tahot on kohta kohdalta lueteltu, eikä lain 192 §:n 1 momentissa ole yksilöidysti viitattu hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mahdolliseen täydentävään soveltamiseen. Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin viittauksen hallintolainkäyttölakiin voidaan ymmärtää tarkoittavan vain niitä hallintolainkäyttölain säännöksiä, joita koskevista seikoista maankäyttö- ja rakennuslaissa ei säädetä, kun taas valitusoikeutta koskeva hallintolainkäyttölain 6 § syrjäytyisi lain 3 §:ssä tarkoitetulla tavalla maankäyttö- ja rakennuslain erityissäännösten tieltä.

Valitusoikeus rakennuslupa-asiassa voi vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustua siihen, että rakennuslupa on myönnetty ilman tarvittavaa poikkeamispäätöstä tai suunnittelutarveratkaisua. Tuolloin alueellisella ympäristökeskuksella on maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n säännöksestä huolimatta saman lain 193 §:n 7 kohta huomioon ottaen valitusoikeus. Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 17 §:n ja luonnonsuojelulain 63 §:n mukaan alueellisella ympäristökeskuksella on niin ikään valitusoikeus sillä perusteella, että esimerkiksi rakennuslupa on myönnetty hankkeelle ilman ympäristövaikutusten arviointimenettelyä taikka luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti.

Useissa hallintolainkäyttölain säätämisen jälkeen voimaan tulleissa ympäristölaeissa on säädetty alueellisen ympäristökeskuksen valitusoikeudesta. Näin on tehty myös maankäyttö- ja rakennuslaissa muiden kuin rakennus- ja toimenpideluvan osalta, niin kuin edellä on todettu. Hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin mukaan viranomaisella on, muutoin kuin mahdollisen asianosaisasemansa perusteella, lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Siltä osin kuin tietyn viranomaisen valitusoikeudesta on erikseen säädetty, valitusoikeus perustuu mainittuun lakiin, ja hallintolainkäyttölain mainitun säännöksen merkitys jää toteavaksi.

Maankäyttö- ja rakennuslailla kumotun rakennuslain (370/1958) 138 §:n 2 momentissa (696/1990) ei säädetty valtion viranomaisten valitusoikeudesta rakennuslupa-asiassa. Esimerkiksi alueellisen ympäristökeskuksen valitusoikeutta oli siis tuolloin arvioitava hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perusteella. Maankäyttö- ja rakennuslain säännöksillä ei yleisesti ottaen rajoitettu valitusoikeutta verrattuna aikaisempaan lainsäädäntöön. Lain perusteluista ei myöskään käy ilmi, että rakennuslupa-asioissa haluttaisiin erityisesti ja kaikissa tapauksissa sulkea pois alueellisen ympäristökeskuksen valitusoikeus, vaan päin vastoin 190 §:n 3 momentissa viitataan yleisesti hallintolainkäyttölakiin.

Nimenomaiset säännökset alueellisen ympäristökeskuksen valitusoikeudesta maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 2 momentissa ja 193 §:ssä ovat ymmärrettävissä hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentissa tarkoitetuiksi erityisiksi säännöksiksi, joiden mukaisesti alueellisella ympäristökeskuksella näissä asioissa on aina valitusoikeus. Tällöin ei siis tarvitse erikseen selvittää, onko valitusoikeus viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun turvaamiseksi tarpeen. Koska vastaavaa säännöstä ei ole rakennuslupaa koskevassa maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentissa, alueellisen ympäristökeskuksen valitusoikeus on ratkaistava hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momenttia soveltaen. On siis tulkittava kussakin tapauksessa erikseen, onko valitusoikeus ympäristökeskuksen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Valvottavana oleva julkinen etu

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentin perustelujen (HE 217/1995 vp) mukaan "viranomaisen yleinen valvontavelvollisuus ei vielä riittäisi valitusoikeuden perusteeksi. Tällainen valvontavelvollisuus voisi olla esimerkiksi ministeriöllä, jolle yleensä kuuluu oman hallinnonalansa yleinen valvonta. Viranomaisen valitusoikeuden perusteena voisi olla esimerkiksi erityisen tärkeän julkisen intressin valvominen."

Edellä selostetun maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentin mukaan alueellisen ympäristökeskuksen on erityisesti valvottava, että kaavoituksessa, rakentamisessa ja muussa alueiden käytössä otetaan huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, muut alueiden käyttöä ja rakentamista koskevat tavoitteet sekä kaavoitusasioiden ja rakennustoimen hoitoa koskevat säännökset siten kuin tässä laissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksikköä ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten. Asiassa on kysymys siitä, sovelletaanko mainittua säännöstä jo aikaisemmin sijoitetun suuryksikön olennaiseen laajentamiseen alueella, joka ei täytä mainitussa lainkohdassa mainittua kaavallista suunnitteluvaatimusta.

Vähittäiskaupan suuryksikköjen sijainnin ohjauksen tehostamista koskevat tavoitteet olivat keskeisiä maankäyttö- ja rakennuslakia valmisteltaessa. Suuryksikköjä nimenomaisesti ja välillisesti koskevilla säännöksillä on tärkeä asema mainitussa laissa. Tähän nähden ja ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentin, jonka nojalla ympäristökeskuksen tehtävänä on valvoa muun muassa kaavoituksen ja rakentamisen ohjauksen lainmukaisuutta kunnissa, ympäristökeskuksen valitusoikeus on sen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tässä asiassa tarpeen.

Johtopäätös

Edellä lausutuilla perusteilla alueellisella ympäristökeskuksella on maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin, 192 ja 193 §:n sekä hallintolainkäyttölain 3 §:n ja 6 §:n 2 momentin säännökset huomioon ottaen valitusoikeus rakennuslupa-asiassa, jos valitusoikeus on ympäristökeskuksen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Kun otetaan huomioon edellä asiaan liittyvästä julkisesta edusta lausuttu, Lapin ympäristökeskuksella on ollut oikeus valittaa Rovaniemen kaupungin ympäristölautakunnan antamasta rakennuslupapäätöksestä Rovaniemen hallinto-oikeudelle ja edelleen korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

5.2. Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin soveltaminen vähittäiskaupan suuryksikön laajentamiseen

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Saman lain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava muun muassa siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Lain 58 §:n 3 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksikköä ei saa sijoittaa maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille tarkoitetun alueen ulkopuolelle, ellei alue ole asemakaavassa erityisesti osoitettu tätä tarkoitusta varten. Vähittäiskaupan suuryksikkö määritellään lain 114 §:ssä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 114 §:n 1 momentin mukaan vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan tässä laissa yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää. Mitä 1 momentissa säädetään, ei pykälän 2 momentin mukaan kuitenkaan koske paljon tilaa vaativan erikoistavaran kauppaa.

Lain 135 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen.

Lain 204 §:n mukaan mitä sanotussa laissa säädetään kaavan ja rakennusjärjestyksen laatimisesta, sovelletaan vastaavasti myös niitä muutettaessa ja kumottaessa.

Kaavallinen tilanne ja aikaisemmat rakennusluvat

Ympäristöministeriön 2.11.2001 vahvistamassa Rovaniemen maakuntakaavassa rakennuspaikka kuuluu taajamatoimintojen alueeseen (A), jolla merkinnällä osoitetaan asumiseen ja muille taajamatoiminnoille, kuten keskustatoiminnoille, palveluille ja teollisuudelle rakentamisalueita, pääväyliä pienempiä liikenneväyläalueita, virkistys- ja puistoalueita sekä erityisalueita. Kaavaselostuksessa lausutaan muun ohella, että maakuntakaavassa taajamatoimintojen alue (A) käsittää kaikki taajamissa esiintyvät toiminnot, muun muassa keskustatoimintojen alueet, ja että yksityiskohtaisempi taajamatoimintojen alajako ratkaistaan kuntakaavoilla. Maakuntakaava ei tähän ja kyseistä aluetta koskevan A21-varauksen laajuuteen nähden kyseisen tontin osalta sisällä keskustatoiminnoille tarkoitettua aluetta maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentin tarkoittamalla tavalla.

Rakennuspaikka on 6.10.1997 vahvistetussa asemakaavassa teollisuus- ja liikerakennusten korttelialueella (TL). Aluetta ei asemakaavassa ole erityisesti osoitettu vähittäiskaupan suuryksikölle.

Alueella sijaitsee 24.3.1993 myönnetyn rakennusluvan ja 15.8.1997 myönnetyn rakennuksen laajentamista koskevan luvan nojalla rakennettu 10 846 kerrosneliömetrin suuruinen Rovaniemen Prisma -myymälä. Asiassa on kysymys tuon vähittäiskaupan suuryksikön laajentamisesta.

Erityisen kaavavarauksen tarpeellisuus suuryksikköä laajennettaessa

Maankäyttö- ja rakennuslain yleisperusteluissa (HE 101/1998 vp, kohta 3.2., alaotsikon "Kaupan suuryksiköiden sijoittuminen hallintaan" jälkeen) lausutaan muun muassa seuraavaa: "Kaavojen sisältövaatimuksissa korostetaan eri tasoilla palvelujen saatavuuteen ja yhdyskuntarakenteeseen liittyviä kysymyksiä. Vähittäiskaupan suuryksikön (yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruinen myymälä) rakennusluvan edellytyksenä maakunta- tai yleiskaavan keskustatoiminnoille varatun alueen ulkopuolella on, että alue on varattu asemakaavassa erityisesti tätä toimintaa varten." Lain 58 §:n perusteluissa todetaan, että pykälän 3 momentin säännöksen "tavoitteena on tehostaa kaupan suuryksiköiden sijoittumisen ohjausta. Säännös merkitsisi sitä, että tällaisen toiminnan sijoittaminen keskusta-alueiden ulkopuolelle perustuisi aina sellaiseen asemakaavaan, jossa alue on nimenomaisesti osoitettu tähän tarkoitukseen. Tällöin myös sijoittumisen vaikutukset voidaan asianmukaisesti arvioida kaavaa laadittaessa." Lain 54 §:n perustelujen mukaan "asemakaavaa laadittaessa on siis kiinnitettävä huomiota palveluiden saatavuuteen sekä kaava-alueella että sen ulkopuolella."

Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentti koskee vähittäiskaupan suuryksikön sijoittamista. Lainkohtaa koskevista lainvalmisteluasiakirjoista ei saada tukea sille, että lainkohtaa voitaisiin tulkita niin, että se yleisesti koskisi myös jo olemassa olevan vähittäiskaupan suuryksikön laajentamista. Toisaalta säännöksen sanamuoto ja sen perustelut eivät sulje pois tulkintaa, jonka mukaan suuryksikön laajennus joissakin tapauksissa olisi rinnastettavissa kokonaan uuden suuryksikön sijoittamiseen.

Jos vähittäiskaupan suuryksikön laajennus on maankäyttö- ja rakennuslain palvelujen alueellisen saatavuuden turvaamista koskevien maankäytön ohjaukseen liittyvien tavoitteiden kannalta rinnastettavissa uuden yksikön sijoittamisen vaikutuksiin, maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momenttia on edellä lausutun perusteella sovellettava myös laajennuksen sijoittamisen sallittavuutta arvioitaessa.

Lopputulos

Valituksenalaisessa rakennuslupa-asiassa on kysymys vahvistetun asemakaavan teollisuus- ja liikerakennusten korttelialueella sijaitsevan vähittäiskaupan suuryksikön laajentamisesta 3 525 neliömetrillä. Laajennus muodostaa hakemuksen ja siihen liitettyjen piirustusten mukaan pääasiassa myymälän vastaanotto-, varasto-, huolto- ja jätehuoltotilan. Vähittäiskaupan suuryksiköllä tarkoitetaan maankäyttö- ja rakennuslain 114 §:n 1 momentissa yli 2 000 kerrosneliömetrin suuruista vähittäiskaupan myymälää. Myymälän pinta-alaan sisältyvät sinänsä varsinaisen myyntipinta-alan lisäksi esimerkiksi varastot, sosiaalitilat ja muut myymälään kuuluvat tilat. Suuruudeltaan kysymyksessä oleva laajennus siis ylittäisi vähittäiskaupan suuryksikön laissa säädetyn vähimmäispinta-alan.

Kun kuitenkin otetaan huomioon paikalla jo olemassa olevan vähittäiskaupan suuryksikön suuruus sekä maankäyttö- ja rakennuslain suuryksikköjen sijainnin ohjausta ja palvelurakenteen turvaamista koskevat tavoitteet, rakennusluvan myöntäminen kyseistä laajennusta varten ei ole edellyttänyt maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momentissa tarkoitettua erityistä osoitusta asemakaavassa. Asemakaavaa ei siis ole ollut tarpeen ennen rakennusluvan myöntämistä muuttaa, jotta maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitetuin selvityksin olisi varmistettu, että saman lain 54 §:n 2 momentissa tarkoitetut vaatimukset, kuten palvelujen alueellisen saatavuuden edellytykset, täyttyvät.

Ympäristölautakunta on edellä lausuttuun nähden, ottaen huomioon myös maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 1 kohdan, voinut myöntää laajennukselle rakennusluvan. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa siltä osin kuin sillä on hylätty Lapin ympäristökeskuksen valitus Rovaniemen kaupungin ympäristölautakunnan rakennuslupapäätöksestä.

5.3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Kysymys siitä, onko maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 3 momenttia sovellettava olemassa olevan vähittäiskaupan suuryksikön laajentamiseen, on tulkinnanvarainen. Tämän vuoksi ja alueellisen ympäristökeskuksen maankäyttö- ja rakennuslain 18 §:n 2 momentista ilmenevä valvontatehtävä huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei ole kohtuutonta, että Osuuskauppa Arina joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Edellä lausutuilla perusteilla korkein hallinto-oikeus kumoaa Rovaniemen hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin Lapin ympäristökeskus on velvoitettu korvaamaan Osuuskauppa Arinan oikeudenkäyntikulut 1 500 eurolla. Samoilla perusteilla ja asian laatuun nähden Osuuskauppa Arinalle ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.