21.1.2003

Päätökset, joista valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 19.4.2002 n:o 02/0306/5 (toimenpidelupa), valitukset 1 ja 2

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 28.6.2002 n:o 02/0493/5 (rakennustöiden aloittamisoikeutta koskeva asia), valitus 3

1. Toimenpideluvan myöntäminen

Kirkkonummen kunnan yhdyskuntatekniikan lautakunnan lupa- ja valvontajaosto on 29.5.2001 §:n 115 kohdalla myöntänyt Insinööritoimisto A Oy:lle toimenpideluvan 9-väyläisen golfkentän perustamiseen Kirkkonummen kunnan Sundsbergin kylässä sijaitseviin tiloihin Södergård RN:o 2:6 ja Norrgård RN:o 1:107 kuuluvalle määräalalle päätöksestä tarkemmin ilmenevillä ehdoilla.

2. Valitukset hallinto-oikeudessa

Kirkkonummen ympäristöyhdistys ry on vaatinut lupa- ja valvontajaoston päätöksen kumoamista. Golfkentän rakentamishanke edellyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettua suunnittelutarveratkaisua ja poikkeamista koskevaa päätöstä. Näin myös yhdistyksellä on valitusoikeus asiassa.

Golfkentän perustamisesta aiheutuisi sellaisia maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:ssä tarkoitettuja maankäytöllisiä vaikutuksia, jotka vaikeuttaisivat yleiskaavan toteutumista. Tämä on vastoin maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaista luvan myöntämisen edellytystä ja maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentissa säädettyä rajoitusta.

B on vaatinut lupa- ja valvontajaoston päätöksen kumoamista sekä pitempiaikaisen toimenpidekiellon määräämistä kattavan ympäristöselvityksen ja osayleiskaavan laatimisen ajaksi. Vaatimustensa tueksi B on muun ohella esittänyt seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n mukaan maankäytölliset ja ympäristölliset vaikutukset tulee ottaa huomioon toimenpidelupaa käsiteltäessä. Asian ratkaiseminen suoraan toimenpideluvin on vastoin maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 1 momentin 5 kohdan määrittelemiä luvan myöntämisen edellytyksiä ja maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentissa esitettyä rajoitusta. Asiassa olisi tullut noudattaa maankäyttö- ja rakennuslain 23 luvun mukaisia poikkeamismenettelysäännöksiä. Niiden mukaan kunta ei saa myöntää poikkeamista maankäyttö- ja rakennuslain mukaisista säännöksistä, mikäli se aiheuttaa haittaa alueen kaavoitukselle tai vaikeuttaa luonnonsuojelun etua. Poikkeamista ei saa myöskään myöntää, jos se johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen.

Golfkentän vaatima alue on yleiskaavassa osoitettu MU-alueeksi. Tätä merkintää käytetään alueista, joille on tarkoitus sijoittaa ulkoilun ohjaamistarpeen vuoksi polkuja tai ulkoilureittejä levähdys- ja tukialueineen. Merkintää voidaan käyttää myös alueilla, joilla luonnonmaiseman arvoihin ja ympäristönhoitoon tulee kiinnittää erityistä huomiota. Tämä merkitsee selvää ohjeistusta alueen käytölle ja edellyttää sekä ympäristöarvojen että asukkaiden virkistys- ja ulkoilutarpeiden huomioon ottamista. Sundsbergin alue on kunnan yleiskaavassa kaiken kaikkiaan osoitettu asunto- ja virkistysalueeksi. Tuleva asukasmäärä on vaihdellut yleiskaavan arvion 4 000 ja maanomistajan esittämän 10 000 - 12 000 asukkaan välillä.

Kirkkonummen kunnan kaavoitusyksikkö on lausunnossaan todennut, että golfkentän perustaminen suunnitellun kaltaisena aiheuttaa sellaisia vaikutuksia, jotka vaikeuttavat yleiskaavan toteuttamista ja alueen käytön muuta järjestelyä, kuten asukkaiden virkistystarpeiden turvaamista. Golfrata ei ole yleinen virkistysalue, vaan se voidaan lähinnä tulkita alueen asukkaiden enemmistön käyttöön soveltumattomaksi suljetuksi yritystoiminnan alueeksi. Suunniteltu golfrata halkaisee koko Sundsbergin metsäalueen ja sitoo merkittävästi kaikkea myöhempään suunnitteluun liittyvää toimintaa.

Finnträskin suojeluyhdistys ry asiakumppaneineen ovat vaatineet lupa- ja valvontajaoston päätöksen kumoamista. Toissijaisesti on vaadittu, että asia palautetaan suunnittelutarveratkaisun ja poikkeamispäätöksen tekoa varten, koska hanke tulee asettaa laajempaan tarkasteluun. Golfkentän perustaminen ei sovi alueelle, koska se vaikeuttaisi kaavan toteuttamista.

Vaatimustensa tueksi yhdistys ja sen asiakumppanit ovat muun ohella esittäneet seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1-3 kohdan mukaan valitusoikeus on niillä, joiden oikeutta ja etua päätös suoranaisesti koskee. Muutoksenhakijat ovat vesialueiden omistajia, rantakiinteistöjen ja niihin liittyvien oikeuksien omistajia ja kalastuskuntien jäseniä. Golfkenttähanke, joka on jo aloitettu haetun lupa-alueen ulkopuolella Finnträskin valuma-alueella ilman asianomaista lupaa, vaikuttaa suoraan heidän tonttiensa käyttöön ja arvoon puhtaan vesistön varrella. Ilman lupaa kaadetulta metsä- ja suoalueelta on suovedet johdettu järveen. Tällä on haitallinen vaikutus järven vesien rehevöityessä. Mitatut arvot osoittavat selvästi lisääntyvää suola- ja ravintokuormitusta järvessä. Hanke loukkaa näin ollen suoranaisesti muutoksenhakijoiden kiinteistöjen käyttöä ja heidän oikeuksiaan, joten he ovat oikeutettuja hakemaan päätökseen muutosta.

Siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n mukaan, mitä rakennusluvan edellytyksistä on säädetty. Golfkentän maankäytölliset ja ympäristölliset vaikutukset alueella ovat suuret, joten toimenpidelupaa ei olisi tullut myöntää ilman suunnittelutarveratkaisua.

Maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 5 kohdan mukaan lupaa myönnettäessä on otettava huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n asettamat rajoitukset, joiden mukaan hanke ei saa vaikeuttaa kaavan toteutumista. Golfkenttä ei sovellu kaavaan merkitylle MU-alueelle. Toimenpide edellyttää huomattavien maamassojen siirtämistä metsäalueelle ja arvokkaiden rinteiden avohakkuuta, täyttöä ja muotoilua. Toimenpiteet muuttaisivat täysin nykyisen ehjän metsälinjan maisemaa.

Muun muassa mainitut seikat osoittavat, että hanke edellyttää laajempaa käsittelyä, suunnittelutarveratkaisua ja poikkeamismenettelyä maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n mukaisesti. Tällöin myös yhdistyksillä on maankäyttö- ja rakennuslain mukainen valitusoikeus.

3. Lausunnot ja selitykset hallinto-oikeudessa

Insinööritoimisto A Oy on antamassaan vastineessa muun ohella lausunut, että Kirkkonummen ympäristöyhdistys ry:llä ei ole valitusoikeutta asiassa. Toimenpidelupa ei edellytä suunnittelutarvepäätöstä. Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentista käy yksiselitteisesti ilmi, että suunnittelutarvepäätös koskee vain sellaista hanketta, joka on rakennusluvan varainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa on säädetty myös siitä, missä asioissa yhdistyksillä on asianosaisasemasta riippumaton valitusoikeus. Lain mukaista toimenpidettä ei tule tulkita toimenpideluvanvaraisen sijasta rakennuslupaa edellyttäväksi siinä tarkoituksessa, että yhdistys saisi valitusoikeuden sitä kautta, että rakennuslupa edellyttäisi suunnittelutarvepäätöksen.

Yhdyskuntatekniikan lautakunnan lupa- ja valvontajaosto on antamassaan lausunnossa viitannut päätökseensä ja siinä esitettyihin ehtoihin golfkentän rakentamiseksi. Golfkentän rakentaminen ei vaikeuta yleiskaavan toteutusta eikä kaavoitusta. Ulkoilu- ja virkistystarpeet on otettu paikallisten olosuhteiden vaatimalla tavalla huomioon toimenpideluvan ehdoissa. Jaosto on ottanut liito-oravaselvityksen tulokset huomioon asettaessaan toimenpideluvan ehtoja. Valitukset tulee aiheettomina hylätä. Valittajilla ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin mukaista valitusoikeutta toimenpidelupaa koskevassa asiassa.

Uudenmaan ympäristökeskus on hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut asiassa lausunnon siltä osin kuin valituksissa on kysymys liito-oravista ja alueen muista luontoarvoista. Lausunnossa esitetään muun ohella, että jo yleiskaavavaraus MU osoittaa, että tällä alueella on todettu olevan ympäristöarvoja.

Insinööritoimisto A Oy on antanut vielä selityksen. Kirkkonummen kunta on laatinut Sundsbergin golfkentän alueelle yleiskaavan, jonka Uudenmaan ympäristökeskus on perusteellisten ympäristöselvitysten jälkeen vahvistanut. Golfkenttä on lainvoimaisen yleiskaavan asunto-, teollisuus- ja maatalousalueella. Ympäristöarvot ovat maisemaan ja ulkoiluun liittyviä arvoja, eivätkä ne ole golfkentän osalta uhattuina. Kaavamerkinnät A, PT ja MU eivät osoita, että kysymyksessä olisi eliöiden tai lajien suojelu.

Kirkkonummen ympäristöyhdistys ry on antanut vastaselityksen.

Finnträskin suojeluyhdistys ry asiakumppaneineen ovat antaneet vastaselityksen, jossa todetaan muun ohella, että valitusoikeus on kiistatta niillä, joiden etua ja oikeutta päätös suoranaisesti koskee. Hanke vaikeuttaa kaavan toteuttamista muutoksenhakijoiden asuinalueella.

B on katsonut vastaselityksessään, että hänellä on rajanaapurina valitusoikeus asiassa.

4. Helsingin hallinto-oikeuden 19.4.2002 antama päätös toimenpidelupa-asiassa

Hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta valitukset ja niissä esitetyt muut vaatimukset, koska muutoksenhakijoilta puuttuu valitusoikeus.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan valitusoikeuden puuttumisesta seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 1 momentin mukaan kunnan viranomaisen toimenpidelupa-asiassa antamaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Saman pykälän 3 momentin mukaan muutoksenhaussa noudatetaan muutoin, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus toimenpidelupapäätöksestä on 1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla; 2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa; 3) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa; sekä 4) kunnalla. Sanotun lain 193 §:n mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksestä ja suunnittelutarveasiassa tehdystä 137 §:n mukaisesta päätöksestä on edellä mainittujen lisäksi muun muassa toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- ja ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen (193 § 6 kohta).

B:n valitusoikeudesta hallinto-oikeus on lausunut, että toimenpidelupa on myönnetty tiloille RN:ot 2:6 ja 1:107 sijoittuvalle rakennuspaikalle. B:n asuinkiinteistö RN:o 1:106 on ollut rajanaapuri eräälle tilan RN:o 1:107 lohkoista. Tiloista RN:ot 2:6 ja 1:107 on nyttemmin muodostettu tila RN:o 2:12, joka on B:n tilan rajanaapuri. B:n tila RN:o 1:106 on lähimmillään noin 600 metrin etäisyydellä itse golfkenttäalueesta. Tämän vuoksi B:llä ei ole valitusoikeutta sillä perusteella, että hän olisi viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistaja ja haltija. B ei sanotulla perusteella ole myöskään sellaisen kiinteistön omistaja ja haltija, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa. Kun lisäksi toimenpidelupapäätöksen ei voida katsoa välittömästi vaikuttavan B:n oikeuteen, velvollisuuteen, tai etuun, ei hänellä ole valitusoikeutta millään maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin 1, 2 tai 3 kohdissa mainitulla perusteella.

C, D, E, F ja G ovat ilmoittaneet valittaneensa toimenpidelupapäätöksestä ranta-asukkaina, kiinteistöjen ja vesialueiden omistajina ja kalastuskunnan jäseninä. C:n, D:n, E:n, F:n ja G:n valituksessa ilmoitetut asuinkiinteistöt sijaitsevat Jorvaksentien eteläpuolella yli kilometrin etäisyydellä golfkenttäalueesta. Heillä ei ole kiinteistöjen omistajina eikä muillakaan mainitsemillaan perusteilla maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin 1-3 kohdissa tarkoitettua valitusoikeutta asiassa.

Kirkkonummen ympäristöyhdistys ry:n ja Finnträskin Suojeluyhdistys ry:n osalta asiassa ei ole ilmennyt, että yhdistyksillä olisi valitusoikeus asiassa suoraan maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentissa mainituilla perusteilla. Oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, että tilanteessa, jossa rakennuslupa on myönnetty virheellisesti ilman edeltävää suunnittelutarveratkaisua, on yhdistykselle voinut syntyä rakennuslupapäätöstä koskeva valitusoikeus maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 6 kohdan ja 192 §:n 1 momentin 3 kohdan säännökset yhdessä huomioon ottaen.

Insinööritoimisto A Oy:lle myönnetyssä luvassa on ollut kysymys 9-reikäisen golfkentän perustamisesta. Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 2 momentin mukaan tarvitaan toimenpidelupa sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan. Saman pykälän 4 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden luvanvaraisuudesta säädetään tarkemmin asetuksella. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 § sisältää yksityiskohtaiset säännökset luvanvaraisista rakennelmista tai laitoksista. Kuitenkin saman asetuksen 106 §:n 2 momentin mukaan kyseisen asetuksen 62 §:n sijasta sovelletaan vastaavia aikaisemman asetuksen eli rakennusasetuksen 50, 121 ja 137 §:n säännöksiä ja niiden nojalla kunnan rakennusjärjestyksessä annettuja määräyksiä, kunnes rakennusjärjestyksen muutos on tullut voimaan. Koska Kirkkonummella on ollut toimenpidelupaa myönnettäessä voimassa uusi 31.8.2000 hyväksytty rakennusjärjestys, on golfkentän perustamisen luvanvaraisuus tullut ratkaista maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n säännösten perusteella. Mainitun 62 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan toimenpidelupa tarvitaan muun muassa urheilu- ja kokoontumispaikan perustamiseen ja sijoittamiseen. Näin ollen 9-reikäisen golfkentän perustaminen on tarvinnut sanotunlaisen toimenpideluvan.

Väitteet yhdistyksille kuuluvasta valitusoikeudesta asiassa perustuvat siihen, että myönnettyä toimenpidelupaa olisi tullut edeltää maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä säädetyn suunnittelutarvealueratkaisun tekeminen. Mainitussa 137 §:ssä on tarkoitettu nimenomaisesti vain rakennuslupaa edellyttäviä toimenpiteitä, jollainen nyt kysymyksessä oleva golfkentän perustaminen ei ole ollut. Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentin mukaan toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan, mitä rakennusluvan edellytyksistä säädetään, vain siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi. Hallituksen esityksessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998) on toimenpideluvan edellytysten osalta todettu muun muassa, etteivät rakentamisen ohjauksen säännökset kaikilta osin olisi noudatettavina. Niinpä muun ohessa suunnittelutarvetta, kaavoituksesta johtuvia rakennuskieltoja, rakennuspaikkaa tai tonttijakoa tai asemakaavan rakentamisrajoitusta koskevat säännökset eivät kaikilta osin koskisi näitä toimenpiteitä. Oikeuskäytännöstä ei ole vielä löydettävissä tapauksia, joiden perusteella mainitun kysymyksen suunnittelutarveratkaisun tarpeesta toimenpideluvan edellytyksenä olisi katsottava tulleen ratkaistuksi. Hallinto-oikeuden päätöksessä selostetussa oikeuskirjallisuudessa esitetyt kannanotot suunnittelutarvealueratkaisun tarpeesta toimenpideluvan myöntämisen edellytyksenä ovat ristiriitaisia.

Edellä sanotun perusteella ja ottaen huomioon myös sen, että rakennuslain voimassa ollessa taaja-asutuskieltosäännöstö, jota maankäyttö- ja rakennuslain suunnittelutarvealuesäännöstö pääosin vastaa, kohdistui vain uudisrakentamiseen, hallinto-oikeus on katsonut, että maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa säädettyjä rakennusluvan erityisiä edellytyksiä ei ole saman lain 138 §:n perusteella sovellettava toimenpidelupamenettelyssä. Tämän vuoksi yhdistyksillä ei ole valitusoikeutta kysymyksessä olevassa toimenpidelupa-asiassa.

5. Valitukset hallinto-oikeuden toimenpidelupa-asiassa antamasta päätöksestä

Kirkkonummen ympäristöyhdistys ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Yhdistys on myös vaatinut lupa- ja valvontajaoston toimenpidelupapäätöksen kumoamista.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt, että golfkenttä sijaitsee maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella. Toimenpidelupaa ei olisi tullut myöntää selvittämättä täyttyvätkö maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä säädetyt rakennusluvan erityiset edellytykset. Rakennusluvan edellytyksiä sovelletaan lain 138 §:n mukaan myös toimenpidelupaa myönnettäessä. Yhdistyksellä on asiassa valitusoikeus, koska suunnittelutarveratkaisua ei ole tehty.

Finnträskin suojeluyhdistys ry asiakumppaneineen ovat valituksessaan vastaavin perustein vaatineet hallinto-oikeuden sekä lupa- ja valvontajaoston päätösten kumoamista.

6. Rakennustöiden aloittamisoikeutta koskevan asian käsittely

Kirkkonummen kunnan yhdyskuntatekniikan lautakunnan lupa- ja valvontajaosto on 29.5.2001 §:n 135 kohdalla tekemällään päätöksellä maankäyttö- ja rakennuslain 144 §:n nojalla antanut Insinööritoimisto A:lle luvan golfkentän rakennustöiden aloittamiseen 300 000 markan vakuutta vastaan ennen kuin lautakunnan samana päivänä §:n 115 kohdalla myöntämä toimenpidelupa on saanut lainvoiman.

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 15.6.2001 n:o 01/0401/5 kieltänyt toimenpidelupapäätöksen täytäntöönpanon, kunnes päätöstä koskeva valitus on lainvoimaisesti ratkaistu tai hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus sitä ennen ehkä toisin määrää.

Lupa- ja valvontajaosto on 18.6.2002 §:n 202 kohdalla tekemällään ja 27.6.2002 julkipanon jälkeen annetulla päätöksellä antanut maankäyttö- ja rakennuslain 144 §:n nojalla Insinööritoimisto A Oy:lle luvan golfkentän rakennustöiden aloittamiseen 50 500 euron vakuutta vastaan.

Kirkkonummen ympäristöyhdistys ry on 20.6.2002 Helsingin hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamissaan kirjelmissä pyytänyt päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä, koska lupa- ja valvontajaosto oli 18.6.2002 myöntänyt hankkeelle maankäyttö- ja rakennuslain 144 §:n mukaisen aloittamisluvan.

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 28.6.2002 todennut, että se oli jo päätöksellään 15.6.2001 kieltänyt rakennustöiden aloittamisen, kunnes toimenpidelupapäätöstä koskeva valitus on lainvoimaisesti ratkaistu tai korkein hallinto-oikeus sitä ennen ehkä toisin määrää. Hallinto-oikeus on todennut, että tämä töiden aloittamista koskeva kielto on edelleen voimassa.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan sillä, että se oli 15.6.2001 julkipannulla päätöksellään kieltänyt päätöksen täytäntöönpanon, kunnes päätöstä koskeva valitus on lainvoimaisesti ratkaistu tai hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus sitä ennen ehkä toisin määrää. Hallinto-oikeus on 19.4.2002 antanut päätöksen toimenpidelupaa koskeviin valituksiin. Vaikka valitukset on jätetty tutkimatta valitusoikeuden puuttumisen perusteella, on päätöksistä valitettu edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jossa asia on edelleen vireillä. Siten valitusoikeuksia tai asiaa muutoinkaan ei ole lainvoimaisesti ratkaistu. Hallinto-oikeus tai korkein hallinto-oikeus ei ole antanut uutta täytäntöönpanoa koskevaa määräystä. Helsingin hallinto-oikeuden antama täytäntöönpanoa koskeva kieltopäätös 15.6.2001 on siten voimassa. Lupa- ja valvontajaostolla ei ole ollut oikeutta antaa aloittamislupaa.

Insinööritoimisto A Oy on korkeimpaan hallinto-oikeuteen 12.8.2002 toimittamassaan kirjelmässä vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa ensi tilassa Helsingin hallinto-oikeuden antaman toimenpidekiellon ja ratkaisee itse pääasian mahdollisimman pian.

Yhtiö on lausunut, että se on luvan saajana perustellusti todennut, ettei valittajilla ole myönnetystä toimenpideluvasta valitusoikeutta. Lähes vuoden kestäneen valituksen käsittelyn jälkeen hallinto-oikeus on jättänyt valitukset tutkimatta sen itsestään selvän seikan vuoksi, ettei valittajilla ole asiassa valitusoikeutta. Kirkkonummen ympäristöyhdistys ry on edelleen valittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen, vaikka siltä puuttuu valitusoikeus. Yhtiö on pyytänyt, että asian laatu ja käsittelyyn kulunut aika otettaisiin huomioon ja että hallinto-oikeuden antama toimenpidekielto kumottaisiin ja lupa töiden aloittamiseen annettaisiin jaoston päätöksen mukaisesti.

7. Selitykset, lausunnot ja vastaselitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhdyskuntatekniikan lautakunnan lupa- ja valvontajaosto on toimenpidelupa-asiassa tehtyjen valitusten johdosta antamassaan selityksessä lausunut, ettei golfkentän rakentaminen ole edellyttänyt suunnittelutarveratkaisua ja ettei muutoksenhakijoilla ole valitusoikeutta asiassa. Alueella ei edes vallitse maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentissa tarkoitettu suunnittelutarve, koska alueella ei ole rakennuksia. Jaosto katsoo, että golfkentän rakentaminen ei vaikeuta yleiskaavan toteutusta tai kaavoitusta ja että paikalliset olosuhteet huomioon ottaen ulkoilu- ja virkistystarpeet on otettu huomioon toimenpideluvan ehdoissa. Liito-oravaselvityksen tulokset on otettu huomioon lupaehdoissa.

Insinööritoimisto A Oy:n vaatimusten osalta jaosto on antamassaan selityksessä yhtynyt hallinto-oikeuden päätökseen ja on katsonut, ettei asiassa ole aihetta töiden aloittamiseen ennen kuin päätös on saanut lainvoiman.

Finnträskin suojeluyhdistys ry on antanut vastaselityksen.

Kirkkonummen ympäristöyhdistys ry on toimenpidelupa-asiassa antamassaan vastaselityksessä kiistänyt, että siltä puuttuisi valitusoikeus, ja lausunut, että golfkentän rakentaminen vaikeuttaa olennaisesti kaavoitusta eikä ulkoilu- ja virkistystarpeita ole otettu riittävästi huomioon toimenpideluvan ehdoissa. Asia on tullut esille laadittaessa Sundet I ja Sundet II asemakaavoja.

Insinööritoimisto A Oy on ilmoittanut, ettei sillä ole aiempiin kirjelmiinsä lisättävää.

8. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valitusoikeutta toimenpideluvasta koskevat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin mukaan valitusoikeus rakennus- ja toimenpidelupapäätöksestä on muun muassa viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla, sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa sekä sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Valitusoikeus poikkeamispäätöksestä on edellä mainittujen lisäksi maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 3 kohdan mukaan sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa, ja 6 kohdan mukaan toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen.

Valitusoikeus rakennus- ja toimenpideluvastakin voi perustua maankäyttö- ja rakennuslain 193§:ään, jos lupa todetaan myönnetyn ilman lain 137 §:ssä tarkoitettua suunnittelutarveratkaisua taikka 171 §:ssä säädettyä poikkeusta, vaikka tällainen olisi ollut tarpeen.

Suunnittelutarveratkaisun tarve

Asiakirjoissa olevan alueen rakentamistilannetta sekä hankkeen laatua koskevan selvityksen mukaan alueella ei ole asiaa lupa- ja valvontajaostossa ratkaistaessa ollut maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:ssä tarkoitettua suunnittelutarvetta. Siten yhtiö ei ole ollut lain 137 §:ssä tarkoitetun suunnittelutarveratkaisun tarpeessa.

Poikkeamisen tarve

Toimenpidelupahakemuksessa tarkoitettu golfkenttä on suunniteltu perustettavaksi alueelle, jolla on voimassa Uudenmaan ympäristökeskuksen 19.5.1999 vahvistama ja korkeimman hallinto-oikeuden 13.9.2000 antamalla päätöksellä taltio n:o 2282 lainvoiman saanut Kirkkonummen kokonaisyleiskaava (Yleiskaava 2020).

Yleiskaavassa Sundsbergiin on suunniteltu uusi taajama, joka käsittää pääasiassa alueita pientaloasutusta varten. Taajama muodostuu kolmesta AP-alueesta, yhdestä RM-alueesta, yhdestä A-alueesta, yhdestä C-alueesta sekä neljästä PT-alueesta. Natura 2000 -verkostoon kuuluvan Espoonlahden rantavyöhyke on varattu kaavassa VL-alueeksi. A- ja AP-alueiden välinen alue on varattu kaavassa MU-alueeksi. Vesialue on varattu SL/v-alueeksi.

Suunniteltu golfkenttä sijoittuu yleiskaavassa MU (maa- ja metsätalousvaltainen alue, jolla on ulkoilun ohjaamistarvetta ja/tai ympäristöarvoja), A (asuntoalue) ja PT (yritystoiminnan alue) -alueiksi varatuille alueille.

MU-merkintään liittyvien kaavamääräysten mukaan rakennuslain 31 §:n perusteella kielletään rakentamasta MU-alueelle siten, että vaikeutetaan alueen käyttämistä yleiskaavassa varattuun tarkoitukseen. Alueella sallitaan maatalouden ja siihen soveltuvien elinkeinojen harjoittaminen ja tätä palveleva rakentaminen.

Kaavaselostuksen mukaan MU-merkintää on käytetty sellaisilla maa- ja metsätalousalueilla, joille suuntautuu ulkoilupaineita ja joilla ulkoilun ohjaamiseksi tarvitaan polkuja ja ulkoilureittejä. Tällaisia alueita ovat eräät metsäalueet taajamien ja kylien läheisyydessä.

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:n 2 momentin mukaan toimenpidelupa tarvitaan sellaisen rakennelman tai laitoksen pystyttämiseen ja sijoittamiseen, jota ei pidetä rakennuksena, jos toimenpiteellä on vaikutusta luonnonoloihin, ympäröivän alueen maankäyttöön taikka kaupunki- tai maisemakuvaan. Saman pykälän 4 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden luvanvaraisuudesta säädetään tarkemmin asetuksella. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan toimenpidelupa tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin muun muassa urheilu- ja kokoontumisalueen perustamiseen tai rakentamiseen (yleisörakennelma).

Golfkenttää on pidettävä mainitussa asetuksen säännöksessä tarkoitettuna yleisörakennelmana, jonka sijoittaminen vaatii toimenpideluvan. Yleisörakennelman luvanvaraisuudesta ei Kirkkonummen kunnan 12.10.2000 voimaan tulleen rakennusjärjestyksen kohdassa 2.2. ole määrätty laista ja asetuksesta poikkeavasti.

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentin mukaan toimenpidelupaa myönnettäessä noudatetaan, mitä rakennusluvan edellytyksistä säädetään vain siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 136 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueen ulkopuolella on, että yleiskaavasta johtuvat lain 43 §:n mukaiset rajoitukset otetaan huomioon.

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentissa säädetään yleiskaavaan liittyvästä ehdollisesta rakentamisrajoituksesta. Momentin mukaan lupaa rakennuksen rakentamiseen ei saa myöntää siten, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Lupa on kuitenkin myönnettävä, jos yleiskaavasta johtuvasta luvan epäämisestä aiheutuisi hakijalle huomattavaa haittaa eikä kunta tai, milloin alue on katsottava varatuksi muun julkisyhteisön tarkoituksiin, tämä lunasta aluetta tai suorita haitasta kohtuullista korvausta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa säädetään yleiskaavaan liittyvästä rakentamisrajoituksesta. Tämän momentin mukaan yleiskaavassa voidaan määrätä, ettei yleiskaava-alueella tai sen osalla saa rakentaa niin, että vaikeutetaan yleiskaavan toteutumista. Tällöin rakentamisrajoitus ei ole pykälän 1 momentissa tarkoitetuin tavoin ehdollinen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 211 §:n mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut vahvistettu yleiskaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena oikeusvaikutteisena yleiskaavana. Kirkkonummen yleiskaavassa rakennuslain 31 §:n nojalla annetut määräykset ovat näin ollen voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa tarkoitettuina määräyksinä ja rakennuslain 27 §:n 1 momentin ja 30 §:n 2 momentin mukaisin oikeusvaikutuksin voimassa olevat määräykset maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 1 momentissa tarkoitettuina määräyksinä.

Kun otetaan huomioon perustettavan golfkentän maankäytölliset ja ympäristölliset vaikutukset verrattuina yleiskaavassa MU-alueelle suunnitellun toiminnan maankäytöllisiin ja ympäristöllisiin vaikutuksiin sekä esillä olevan MU-alueen luonne alueelle suunniteltua asutusta palvelevana vapaa-alueena, golfkentän perustaminen vaikeuttaa yleiskaavan toteuttamista. Yleiskaavassa on kielletty rakennuslain 31 §:n 1 momentin nojalla rakentamasta niin, että yleiskaavan toteutuminen vaikeutuu. Ennen toimenpideluvan myöntämistä on siten tarpeen saada maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä säädetty poikkeus yleiskaavasta aiheutuvasta maankäyttö- ja rakennuslain 43 §:n 2 momentissa säädetystä rakentamisrajoituksesta.

Valitusoikeus

B:llä, C:llä, D:llä, E:llä, F:llä ja G:llä ei hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevin perustein ole maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n 1 momentin nojalla valitusoikeutta toimenpidelupa-asiassa. Toimenpideluvassa tarkoitetulla golfkentällä ei liioin ole sellaista huomattavaa vaikutusta mainittujen henkilöiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin, että heillä olisi valitusoikeus lain 193 §:n 3 kohdan perusteella. Tämän vuoksi ei ole syytä muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä siltä osin kuin B:n, C:n, D:n, E:n, F:n ja G:n valitukset on jätetty tutkimatta.

Kirkkonummen ympäristöyhdistys ry ja Finnträskin suojeluyhdistys ry ovat sellaisia rekisteröityjä yhdistyksiä, joiden tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. Kun golfkentän perustamiseen tarvittava toimenpidelupa on myönnetty yhdistysten toimialueella, on yhdistyksillä maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 6 kohdan mukaan oikeus valittaa lupa- ja valvontajaoston päätöksestä. Sen vuoksi korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin yhdistysten valitukset on jätetty tutkimatta.

Asian välitön tutkiminen ja ratkaiseminen

Viivytyksen välttämiseksi ja ottaen huomioon, että toimenpidelupaa ei voida myöntää ennen kuin maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukainen poikkeus yleiskaavasta on saatu, yleiskaavaa on muutettu tai alueelle on vahvistettu asemakaava, korkein hallinto-oikeus on ottanut asian mainittujen yhdistysten valitusten johdosta välittömästi tutkittavakseen ja harkitsee oikeaksi kumota Kirkkonummen yhdyskuntatekniikan lautakunnan lupa- ja valvontajaoston päätöksen ja hylätä Insinööritoimisto A Oy:n toimenpidelupahakemuksen.

Täytäntöönpanon kieltämistä koskevat vaatimukset

Toimenpidelupaa koskevan asian tultua tällä päätöksellä lopullisesti ratkaistuksi raukeaa lausunnon antaminen päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä ja rakennustöiden sallimista koskevista vaatimuksista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Erkki Onikki, Esa Aalto, Pirkko Ignatius, Marjatta Kaján ja Niilo Jääskinen. Asian esittelijä Hannu Ranta.