16.5.2025

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hinnan vertailuperusteita ja niiden painokertoimia asettaessaan. Lisäksi asiassa on kysymys siitä, onko tarjouspyyntö ollut epäselvä tilattavien asiantuntijapalveluiden osalta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 2 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 72) mukaan kilpailuolosuhteiden hyödyntämisellä tarkoitetaan markkinoiden ja markkinakilpailun hyödyntämistä parhaan lopputuloksen aikaansaamiseksi. Julkisia hankintoja koskevat menettelyt tulee toteuttaa siten, että tarjouskilpailussa saadaan aikaan todellista kilpailua, jolla optimaalinen hinta tai hinta-laatusuhde voidaan määrittää.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. 

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä. Pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten.

Hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia ikääntyneiden ja vammaisten liikkumista tukevien palveluiden välitys- ja hallintaoperaattorista.

Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” mukaan kokonaishinnan maksimipisteet ovat olleet 80 pistettä ja hintapisteiden laskentatapa on ollut (pienin annettu arvo / tarjottu arvo) * maksimipisteet. Laadun maksimipisteet ovat olleet 20 pistettä ja laatupisteiden laskentatapa on ollut (tarjottu arvo / suurin annettu arvo) * maksimipisteet.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on ilmoitettu ensimmäisenä vertailuhintaan vaikuttavana osa-alueena käyttöönottoprojektin kokonaishinta 30 prosentin painoarvolla. Kohdan mukaan käyttöönottoprojektin kokonaishinta pitää sisällään palvelun käyttöönoton, käynnistämisen ja tiedonsiirtojen vaatiman työn sekä tietojärjestelmätestauksen ja käyttökoulutukset käyttäjille ja autoilijoille. Palvelun käyttöön ottamisesta maksetaan korvaus kahdessa erässä siten, että ensimmäinen erä maksetaan käyttöönottoprojektin puolivälissä ja toinen erä, kun palvelu on ollut hyväksytysti käytössä yhden kuukauden ajan. Toisena vertailuhintaan vaikuttavana tekijänä on ilmoitettu tarjouspyynnön edellä mainitussa kohdassa tilausten käsittely järjestelmässä, puhelimella, tekstiviestinä, sähköpostilla tai muilla keinoin hinnan painoarvolla 25 prosenttia. Tarjouspyynnön perusteella kohdassa on annettava tilauksen hinta tilauksen tekemisen tavasta riippumatta.

Kolmantena vertailuhintaan vaikuttavana tekijänä on ilmoitettu tarjouspyynnön edellä mainitussa kohdassa asiantuntijaveloitus, jonka osalta on tullut ilmoittaa tuntihinta. Asiantuntijaveloituksen painoarvo vertailuhinnassa on ollut 15 prosenttia. Tarjouspyynnön perusteella kohtaan on tullut antaa tuntihinta erikseen tilaajan kanssa sovituille ja erillistilauksesta toteutettaville muutostöille sopimuskaudella. Neljäntenä vertailuhintaan vaikuttavana tekijänä on ilmoitettu välityskeskuksen kuukausiveloitus painoarvolla 30 prosenttia. Hinnan on tarjouspyynnön mukaan tullut sisältää uusien liikennöitsijöiden lisääminen välitysjärjestelmään, kuljetustilausten vastaanotto ja kuljetussuunnittelu, kuljetusten välittäminen ja yhdistely, kuljetusten valvonta, matkatietojen käsittely ja päivittäminen, järjestelmän ylläpito ja käyttö, palvelun toimittaminen, koulutukset, lisenssit, raportointi ja järjestelmän päivityksestä johtuvat kustannukset.

Tarjouspyynnön kohdan ”Päätöksenteon perusteet” mukaan vertailuhintana on kokonaishinta. Tarjouksen kokonaishinta on Hankinnan kohteen kriteerit ‑kohdassa esitettyjen painokertoimien ja tarjottujen yksikköhintojen tulojen summa. Lisäksi kohdan mukaan kokonaishinnaltaan halvin tarjous saa lopulliseen vertailuun 80 vertailupistettä. Muiden tarjousten vertailupisteet lasketaan seuraavasti: Tarjouksen vertailupistemäärä = edullisimman tarjouksen kokonaishinta (X) jaetaan asianomaisen tarjouksen hinnalla (Y) ja kerrotaan 80 vertailupisteellä. Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous on se, jonka yhteenlasketut vertailupisteet ovat suurimmat.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen hankinnan kohteen kuvauksen (tarjouspyynnön liite 1) kohdan 5.3.4. (Asiakkuuden päivittäminen) mukaan kun tilaaja tai palveluntuottaja päivittää asiakasprofiilia tai asiakkaan kuljetuspalvelupäätöstä järjestelmässä, muutokset näkyvät heti ja asiakkaan kuljetustilaukset päivittyvät heti automaattisesti, viimeistään seuraavana kalenteripäivänä. Asiakkaalle, jolla on säännölliset kuljetukset, voidaan muokata aikatauluja ja määritellä, koska muutokset astuvat voimaan. Kohdassa määritellään myös muun ohella tapoja, joilla järjestelmän tulee olla muokattavissa tilaajan muuttuvien tarpeiden mukaisesti. Tällaisina tapoina mainitaan matka- ja päätöstyyppien nimien muuttaminen, kustannuspaikkatietojen muuttaminen, erilaisten omavastuuosuuksien muuttaminen (esimerkiksi euroa per matka tai euroa per kilometri) ja välitykseen liittyvien parametrien muuttaminen kuten esimerkiksi yhdistelyn toteuttamisen ehdot. Kohdan mukaan tilaaja korvaa etukäteen hyväksytyt järjestelmämuutostyöt palveluntuottajan asiantuntijaveloituksen mukaisesti.

Mainitun hankinnan kohteen kuvauksen kohdan 6 (Palvelun käyttöönotto) mukaan kuljetusten välitys- ja hallintapalvelun käyttöönotto toteutetaan vaiheittain ja alueittain tilaajan hyväksymän käyttöönottoprojektisuunnitelman mukaisesti vuoden 2025 aikana. Kohdan 6.1 (Käyttöönoton ensimmäinen vaihe) mukaan kuljetuksia on tällä hetkellä noin 640.000 vuodessa ja määrä kasvaa tasaisesti. Hankinnan kohteen kuvauksen kohdan 7 (Raportointi) mukaan palveluntuottaja raportoi tilaajalle reaaliaikaisesti ja erikseen tilaajan määrittelemin aikavälein toiminnan keskeisiä tunnuslukuja. Tilaajalla on oikeus muuttaa raportin vaadittua sisältöä sopimuskaudella. Raportointi tapahtuu tilaajan käyttämää raportointijärjestelmää hyödyntäen. Säännöllisen raportoinnin lisäksi palveluntuottajan on kyettävä toteuttamaan tilaajan pyynnöstä erillisraportteja järjestelmässä olevasta datasta asiantuntijaveloitusta hyödyntäen.

Hankintayksikön 11.10.2024 tekemän päätöksen § 30/2024 mukaan hankintayksikkö on valinnut palveluntuottajaksi kuultavan ja varatoimittajaksi valittajan. Päätöksen mukaan valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Kokonaistaloudellisesti edullisimpana tarjouksena on pidetty tarjousta, joka on hankintayksikön kannalta hinta-laatusuhteeltaan paras. Vertailuhintana on ollut kokonaishinta. Tarjouksia on tullut määräaikaan mennessä kahdeksan. Päätöksen mukaan hankintayksikkö on vertaillut tarjoukset esitettyjen valintaperusteiden mukaisesti.

Hankintaoikaisuvaatimukseen 29.11.2024 annetulla päätöksellä § 35/2024 ei ole muutettu 11.10.2024 annettua päätöstä § 30/2024 valituksen kannalta olennaisilta osin. Hankintapäätös on pysynyt ennallaan hankinnan palveluntuottajan ja varatoimittajan valinnan osalta.

Asian arviointi

Vertailuperusteiden asettaminen

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön tarjouspyynnössään asettamat hintavertailuperusteet ja niiden painotukset ovat johtaneet siihen, että tarjouskilpailun voittanut tarjous ei ole ollut hankintasäännösten edellyttämällä tavalla hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Valittajan mukaan hintavertailun vertailuperusteet on asetettu niin, ettei niissä ole otettu huomioon hankinnan todellista laajuutta.

Hinnan pisteiden laskentatapa on ollut tarjouspyynnön mukaan: (pienin annettu arvo / tarjottu arvo) * maksimipisteet. Vertailuhintaan vaikuttaviksi hinnan vertailuperusteiksi on asetettu käyttöönottoprojektin kokonaishinta 30 prosentin painoarvolla, tilausten käsittely (järjestelmässä, puhelimella, tekstiviestinä, sähköpostilla tai muilla keinoin) 25 prosentin painoarvolla, asiantuntijaveloituksen tuntihinta 15 prosentin painoarvolla ja välityskeskuksen kuukausiveloitus 30 prosentin painoarvolla.

Käyttöönottoprojektin kokonaishinnan on tarjouspyynnön perusteella tullut pitää sisällään palvelun käyttöönotto, käynnistäminen ja tiedonsiirtojen vaatima työ sekä tietojärjestelmätestaus ja käyttökoulutukset käyttäjille ja autoilijoille. Tilausten käsittelyn osalta tarjouspyynnössä on mainittu, että kyseessä on tilauksen hinta tilauksen tekemisen tavasta riippumatta. Asiantuntijaveloituksen osalta on tullut ilmoittaa tuntihinta, ja tarjouspyynnön perusteella kysymys on ollut erikseen tilaajan kanssa sovituista ja erillistilauksesta toteutettavista muutostöistä sopimuskaudella. Välityskeskuksen kuukausiveloituksen on tarjouspyynnön mukaan tullut sisältää uusien liikennöitsijöiden lisääminen välitysjärjestelmään, kuljetustilausten vastaanotto ja kuljetussuunnittelu, kuljetusten välittäminen ja yhdistely, kuljetusten valvonta, matkatietojen käsittely ja päivittäminen, järjestelmän ylläpito ja käyttö, palvelun toimittaminen, koulutukset, lisenssit, raportointi ja järjestelmän päivityksestä johtuvat kustannukset.

Tarjouspyynnön mukaan kokonaishinnaltaan halvin tarjous on saanut lopulliseen vertailuun 80 vertailupistettä. Kokonaistaloudellisesti edullisin on ollut se tarjous, jonka myös laatupisteet huomioon ottaen yhteenlasketut vertailupisteet ovat olleet suurimmat.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteiden asettamisessa. Hankintayksikkö voi itse vapaasti valita, kuinka se haluaa hankittavan palvelun hinnoiteltavan. Hankintayksikön harkintavallassa on myös hintojen vertailutapa ja se, mitä seikkoja se haluaa vertailussa painottaa. Vertailuhinnan laskennassa ei lähtökohtaisesti tarvitse käyttää tuotteiden tai palveluiden arvioitujen toimitusmäärien perusteella painotettuja hintoja tai tarkastelujaksona sitä ajanjaksoa, jonka perusteella hankinnan ennakoitu arvo on laskettu. Vertailuperusteiden on sovelluttava sen toteamiseen, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Olennaista on, että tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntö tuottaa vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että esillä olevassa asiassa vertailuhinnan laskentatapa on ollut avoimesti kaikkien tarjoajien tiedossa etukäteen. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 9.500.000 euroa. Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella käyttöönottoprojekti on kertaluonteinen. Mikäli kuljetusten määrä vastaa tilausten käsittelyä, olisi tilauksia vuodessa tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella noin 640.000 kappaletta. Asiantuntijaveloituksen osa-alueelle ei ole ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoilla tuntimäärää tai arviota siitä. Välityskeskuksen veloituksen osalta kysymys on ollut edellä todetuin tavoin kuukausittain toistuvasta veloituksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että kolmen tarjouskilpailussa parhaiten sijoittuneen tarjoajan tarjoukset on hinnoiteltu saapuvien tilausten käsittelyä lukuun ottamatta nollahintaisesti. Vertailuhinnasta saatavat pisteet ovat siten muodostuneet todellisuudessa sen perusteella, miten tarjoajat ovat hinnoitelleet tilausten käsittelyn.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainituin perustein käyttöönottoprojektille kokonaishinnan vertailussa annetun painoarvon ei voida todeta olleen yksiselitteisesti ylimitoitettu tai tilausten käsittelyn osa-alueen painoarvon puolestaan alimitoitettu. Toteutuneessa tarjouskilpailussa merkitykselliseksi on tarjoajien valitseman hinnoittelun myötä kolmen parhaaksi sijoittuneen tarjoajan välillä osoittautunut nimenomaan tilausten käsittelyn hinnoittelu. Kun otetaan huomioon se, miten kolme parhaiten sijoittunutta tarjoajaa ovat hinnoitelleet tarjouksensa, ei asiassa olisi lopputuloksen kannalta ollut merkitystä sillä, olisiko vertailuhinta laskettu valittajan esittämällä tavalla volyymien vai tarjouspyynnön mukaisten painotusten mukaan. Kolmen parhaan tarjouksen sijoittuminen suhteessa toisiinsa on hintojen osalta vastannut myös todellisuudessa sitä, mikä tarjouksista tulee olemaan hankintayksikölle sopimuskaudella halvin.

Esitetyn selvityksen perusteella hinnoittelua koskevat vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen, eivätkä ne ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Markkinaoikeus katsoo hankintayksikön menetelleen hankintasäännösten mukaisesti hinnoittelun vertailuperusteet ja niiden painotukset asettaessaan ja pyrkineen asianmukaisesti kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, ettei arvioitavana olevassa tarjouskilpailussa kokonaistaloudellisen edullisuuden määrittämiseen ole käytetty ainoastaan hintavertailua, vaan myös laadulle eli järjestelmän käytettävyydelle on annettu 20 prosentin painoarvo. Hinnoittelun vertailuperusteet ja niiden painoarvot on esitetty tarjouspyynnössä selkeästi, eikä vertailuperusteiden merkitys ole voinut jäädä alalla toimiville tarjoajille epäselväksi.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt vertailuperusteita asettaessaan hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjouspyynnön väitetty epäselvyys asiantuntijapalveluiden sisällön osalta 

Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä asiantuntijapalveluiden sisällön osalta. Tarjouspyynnössä ei ole kuvattu asiantuntijapalveluiden konkreettista sisältöä, eikä ilmoitettu arviota tarvittavasta tuntimäärästä sopimuskaudella.

Hankintayksikkö on esittänyt ilmoittaneensa tarjouspyynnössä kaikki tarvittavat ja saatavilla olleet tiedot. Ammattimaisesti toimivan tarjoajan on tullut ymmärtää, mistä asiantuntijaveloituksessa on kysymys, eikä tarjouspyyntöä ole pidettävä epäselvänä.

Markkinaoikeus toteaa, että asiantuntijaveloitus on ilmoitettu tarjouspyynnössä 15 prosentin painoarvolla painotettavaksi hintavertailuperusteeksi, jolle tarjoajien on tullut antaa tuntihinta. Kysymys on tarjouspyynnön perusteella ollut hankintayksikön kanssa erikseen sovittavista ja erillistilauksesta toteutettavista muutostöistä sopimuskaudella. Asiantuntijaveloituksen mukaisista töistä on esitetty esimerkkejä tarjouspyynnön liitteenä olleen hankinnan kohteen kuvauksen kohdissa 5.3.4 (Asiakkuuden päivittäminen) ja 7 (Raportointi). Tarjoajat eivät saadun selvityksen perusteella ole tarjousaikana esittäneet asiantuntijaveloitukseen liittyviä lisätietokysymyksiä.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien on tarjouspyynnössä asiantuntijapalveluista annettujen tietojen perusteella tullut ymmärtää tarjouksen laatimisen kannalta riittävällä tarkkuudella se, minkä luonteisista suorituksista asiantuntijaveloituksessa olisi kysymys ja annettujen esimerkkien perusteella myös se, millaisissa tilanteissa kyseisten asiantuntijapalveluiden tarve voisi mahdollisesti ajankohtaistua. Asiantuntijapalvelujen luonne huomioiden on lisäksi ollut pääteltävissä, että kyseisten palvelujen tarve on epäsäännöllinen ja tuntimäärältään vaikeasti ennustettava. Tarjoajien on tullut ottaa kyseinen seikka huomioon tarjoushinnoissaan. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen tarjouspyyntö on ollut asiantuntijaveloituksen osalta riittävän selvä ja alalla toimivat palveluntarjoajat ovat tarjouksia laatiessaan saaneet myös tältä osin tarjouspyynnöstä riittävät tiedot siitä, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.