7.5.2021

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Hankintayksikkö on 29.10.2020 tekemillään päätöksillä kumonnut 22.10.2020 tehdyn päätöksen, jolla se on valinnut valittajan rakennushankkeen urakoitsijaksi, ja keskeyttänyt hankintamenettelyn. Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko hankintayksikkö näin toimiessaan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I (1 — 31 §) ja IV (123 — 174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 11 luvun (99 — 106 §) säännöksiä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 104 §:n 2 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintailmoitusta, tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava pois tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta määräajassa toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään puutteellisia tai virheellisiä tietoja ja asiakirjoja.

Hankintalain 104 §:n 2 momenttia koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 212 ja 213) mukaan hankintayksikkö voi kuitenkin pyytää täydennyksiä ja täsmennyksiä tarjouksiin ja osallistumishakemuksiin lain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 173) mukaan tarjousten täsmentäminen ja täydentäminen on sallittua, jos kysymys on epäolennaisesta puutteesta, ristiriidasta taikka virheestä. Hankintayksikkö voi muun ohella pyytää tarjoajaa toimittamaan tarjouksesta puuttuvan liitteen, jota ei käytetä tarjousten vertailussa ja jolla ei ole olennaista merkitystä, mutta joka on tarpeen esimerkiksi hankintasopimuksen tekemistä varten.

Esitöissä (HE 108/2016 vp s. 173 ja 174) on edelleen todettu, että hankintayksikön ei tule kuitenkaan sallia osallistumishakemusten taikka tarjousten olennaista muuttamista. Sallittua ei ole pyytää täsmennyksiä, korjauksia ja täydennyksiä siten, että menettelyllä on olennainen vaikutus ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Hankintayksikkö ei voi muun ohella pyytää tarjoajaa toimittamaan kokonaan puuttuvaa olennaista asiakirjaa, joka olisi tullut liittää tarjoukseen.

Esitöiden (HE 108/2016 vp s. 174) mukaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa siitä pyytääkö se ehdokkaita tai tarjoajia täsmentämään tai täydentämään asiakirjoja. Hankintayksiköllä ei sitä vastoin ole velvollisuutta antaa ehdokkaille tai tarjoajille oikeutta täsmentää tai täydentää tarjouksia tai osallistumishakemuksia.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Hankintalain 125 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Edellä mainitun säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on tuotu esiin, että hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Esitöiden mukaan hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti, eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallinnutta tulkintakäytäntöä. Esitöissä on tuotu esiin, että oikeuskäytännössä hyväksyttävinä hankinnan keskeyttämisen perusteina on pidetty muun ohella hankintayksikön muuttunutta rahoitustilannetta. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu oikeuskäytännössä katsotun, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Tarjouspyyntö ja hankintamenettely

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia rivi- ja paritalon rakennusurakasta. Tarjouspyynnön liitteen 3 ”Urakkaohjelma” kohdan 18 ”Tarjous” alakohdassa 18.2 ”Tarjouksessa annettavat tiedot ja liitteet” on todettu muun ohella, että tarjoajan tulee liittää tarjoukseensa liitteessä 3.1 ”Tarjousten arviointiperusteet” vaaditut asiakirjat ”Selvitys liikevaihdosta”, ”Referenssikohteet” ja ”Suunnittelun ja rakentamisen projektisuunnitelma”.

Tarjouspyynnön liitteessä 3.1 ”Tarjousten arviointiperusteet” on esitetty hinta-laatusuhteen vertailuperusteet, jotka ovat olleet hinta, urakoitsijan referenssit, urakoitsijan laatujärjestelmä, suunnitteluratkaisun elinkaarinäkökulma ja energiatehokkuus sekä suunnittelun ja rakentamisen projektisuunnitelma. Edellä mainitun liitteen kohdan 2 ”Tarjouksen hinta-laatusuhteen vertailuperusteet” alakohdassa 2.5 ”Suunnittelun ja rakentamisen projektisuunnitelma” on todettu, että suunnittelun ja rakentamisen projektisuunnitelmasta on voinut saada enintään 10 pistettä sekä kuvattu, mitä suunnitelman on tullut pitää sisällään ja miten suunnitelmat pisteytetään. Edellä mainitussa kohdassa on lisäksi todettu, että päästäkseen mukaan tarjouskilpailuun tarjoajan tulee toimittaa tarjouksensa liitteenä suunnittelun ja rakentamisen projektisuunnitelma.

Hankintayksikkö on saanut tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä tarjoukset viideltä tarjoajalta, joista se on 2.9.2020 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Keco Oy:n rakennushankkeen urakoitsijaksi. Hankintapäätöksen liitteenä olleessa asiakirjassa ”Laatupisteiden jakautuminen” on esitetty tarjoajien saamat laatupisteet. Edellä mainitusta asiakirjasta on käynyt ilmi muun ohella, että suunnittelun ja rakentamisen projektisuunnitelma on puuttunut valittajan tarjouksesta, eikä valittaja ole saanut kyseisestä laadullisesta vertailuperusteesta yhtään pistettä.

Hankintayksikkö on 22.10.2020 tekemillään päätöksillä sulkenut Keco Oy:n tarjouskilpailusta yrityksen konkurssin takia ja valinnut valittajan rakennushankkeen urakoitsijaksi.

Hankintayksikkö on valituksenalaisilla päätöksillään kumonnut 22.10.2020 tehdyn päätöksen, jolla se on valinnut valittajan rakennushankkeen urakoitsijaksi, ja keskeyttänyt hankintamenettelyn. Aiemman päätöksen kumoamiselle ja hankintamenettelyn keskeyttämiselle on esitetty seuraavat perustelut:  

”Tarjouspyyntöasiakirjoissa lukee ’Tarjoajan tulee, päästäkseen tarjouskilpailuun mukaan, toimittaa tarjouksen liitteenä suunnittelun ja rakentamisen projektisuunnitelma’. Koska Keski-Suomen Rakennuskeskus Oy:llä ei ole ollut tätä liitettä tarjouksen liitteenä, olisi yritys pitänyt hylätä tarjouskilpailusta. Keski-Suomen Rakennuskeskus on kuitenkin otettu mukaan kilpailutuksen pisteytykseen ja mukaan tarjouskilpailuun. Vaikka liitteen puuttuminen ei ole aiheuttanut yritykselle etua pisteytyksessä, on toimintatapa ollut vastoin tarjouspyyntöä.

[ — — ]

Konneveden Vuokra-asunnot Oy:n hankintamenettelyssä on tapahtunut virhe, kun kilpailutukseen on otettu mukaan yritys, joka olisi pitänyt hylätä puutteellisen tarjouksen perusteella, vaikka liitteen puuttuminen on huomioitu kilpailutuksen pisteytyksessä, eikä yritys ole saanut siitä mitään etua. Virheen vaikutus on muuttunut merkittäväksi tilanteessa, jossa kilpailutuksen voittanut ja alun perin hankkeen urakoitsijaksi valittu Keco Oy jouduttiin sulkemaan pois hankintamenettelystä konkurssin takia. Muuttuneen tilanteen takia Konneveden Vuokra-asunnot Oy joutunee käymään rahoitusneuvottelut uudelleen. Jotta voitaisiin taata kaikille urakan tarjoajille tasapuolinen kohtelu kilpailutuksessa, on syytä keskeyttää hankintamenettely.”

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön ei olisi tullut kumota päätöstä, jolla valittaja on valittu urakoitsijaksi, eikä keskeyttää hankintamenettelyä. Hankintayksikön menettely on ollut valittajaa kohtaan syrjivää, koska hankintayksikkö on vasta kolmannella kerralla arvioinut, että suunnittelun ja rakentamisen projektisuunnitelman puuttuminen on ollut peruste kumota päätös, jolla valittaja on valittu rakennushankkeen urakoitsijaksi. Valittajan mukaan sillä on ollut perusteltu syy luottaa siihen, että se on voittanut tarjouskilpailun ja hankkeessa tullaan etenemään. Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö olisi voinut pyytää valittajaa täydentämään tarjoustaan puuttuvan liitteen osalta syrjimättä muita tarjoajia. Valittaja on edelleen esittänyt, että hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on ollut perusteltu syy kumota 22.10.2020 tehty päätös, jolla valittaja on valittu rakennushankkeen urakoitsijaksi, ja keskeyttää hankintamenettely. Hankintayksikön mukaan valittajan tarjous olisi pitänyt alun perin sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, eikä hankintayksiköllä ole ollut velvollisuutta pyytää valittajaa täydentämään tarjoustaan. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että hankintamenettely on keskeytetty, koska tarjouskilpailussa hyväksyttävällä tavalla seuraavaksi eniten pisteitä saaneen urakoitsijan tarjous on ollut huomattavasti kalliimpi kuin alun perin urakoitsijaksi valitun tarjoajan tarjous, mistä syystä hankintayksikkö joutunee käymään rahoitusneuvottelut uudelleen.  

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalaissa ei ole säädetty siitä, missä vaiheessa hankintamenettely voidaan keskeyttää. Hankintamenettelyn keskeyttäminen vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen ei ole hankintasäännösten vastaista tai tarjouskilpailun voittanutta tarjoajaa syrjivää, mikäli hankinnan keskeyttämiseen on ollut todellinen ja perusteltu syy. Keskeyttämispäätöksen tekeminen ei myöskään edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua muun ohella hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä. Oikeuskäytännössä hyväksyttävänä syynä hankintamenettelyn keskeyttämiselle on pidetty myös hankintayksikön muuttunutta rahoitustilannetta.

Hankintayksikkö on edellä esitetyllä tavalla perustellut aikaisemman päätöksen kumoamista sillä, että valittajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Lisäksi hankintayksikkö on perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä sillä, että se joutuu muuttuneen tilanteen takia käymään rahoitusneuvottelut uudelleen.

Edellä kuvatulla tavalla tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoaja liittää tarjoukseensa muun ohella suunnittelun ja rakentamisen projektisuunnitelman. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut toimittaa kyseinen liite päästäkseen mukaan tarjouskilpailuun. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella valittajan tarjouksesta on puuttunut kyseinen pakollinen liite. Hankintayksikkö ei ole kuitenkaan sulkenut valittajan tarjousta tarjouskilpailusta ennen tarjousten vertailua edellä mainitusta puutteesta huolimatta. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on tältä osin menetellyt hankintasäännösten vastaisesti. Hankintayksikön ei sen sijaan ole katsottava menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se on 29.10.2020 tekemällään päätöksellä pyrkinyt poistamaan edellä mainitun virheensä. Kun otetaan huomioon, että kyseessä on ollut kokonaan puuttuva olennainen asiakirja, joka olisi tullut liittää tarjoukseen, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole varannut valittajalle tilaisuutta täydentää puutteellista tarjoustaan. Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaiseksi ja kumotessaan 22.10.2020 tekemänsä päätöksen, jolla se on valinnut valittajan rakennushankkeen urakoitsijaksi.

Hankintayksikkö on tämän seurauksena havainnut, että se joutuu muuttuneen tilanteen takia käymään rahoitusneuvottelut uudelleen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella tarjouskilpailussa kolmanneksi tulleen tarjoajan tarjoushinta on ollut noin 40.000 euroa kalliimpi kuin tarjouskilpailun alun perin voittaneen tarjoajan tarjoushinta ja noin 43.000 euroa kalliimpi kuin valittajan tarjoushinta. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on siten ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely tilanteessa, jossa tarjouskilpailussa kolmanneksi tulleen tarjoajan tarjoushinta on ylittänyt hankinnan toteuttamiseen varatut määrärahat. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyä keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.  

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti kumotessaan 22.10.2020 tekemänsä päätöksen, jolla se on valinnut valittajan rakennushankkeen urakoitsijaksi, ja keskeyttäessään hankintamenettelyn.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.