26.5.2009

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus (myöhemmin Pohjois-Pohjanmaan työ- ja elinkeinokeskus, jäljempänä myös Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus) on pyytänyt avointa menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella ja 31.8.2007 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia muun ohella Oulussa järjestettävästä työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen kuuluvasta maahanmuuttajien luki- ja kotouttamiskoulutuksesta (koulutus 10/2008). Tarjouspyynnössä on lisäksi varattu mahdollisuus kahteen lisähankintaan. Hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta.

Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus on päätöksellään 2.1.2008 (Dnro 111/632/07) muun ohella hylännyt Arffman Consulting Oy:n tarjouksen ja päättänyt tilata koulutuksen Pohjois-Suomen Koulutuskeskussäätiön ylläpitämältä PSK-Aikuisopistolta.

Hankittavan koulutuksen arvo on hankintayksikön mukaan noin 110.000–145.000 euroa.

Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus on 30.1.2008 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei hankintasopimusta allekirjoiteta sinä aikana, kun asia on vireillä markkinaoikeudessa.

HAKEMUS

Arffman Consulting Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Pohjanmaan TE-keskuksen päätöksen 2.1.2008 (Dnro 111/632/07) edellä mainitun koulutushankinnan osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hankintayksikön menettely hakijan tarjouksen hylkäämisessä ei ole ollut johdonmukaista eikä muutoinkaan perusteltua. Hakija on hintaerittelyssään esittänyt vakiolausekkeen, jonka mukaan opiskelijamäärämuutokset eivät vaikuta koulutuksen hintaan. Aikaisemmissa kilpailutuksissa lausekkeen käyttö ei ole johtanut tarjouksen hylkäämiseen. Vuonna 2007 hakija on järjestänyt Pohjois-Pohjanmaan TE-keskuksen alueella 22 koulutusta. Kaikissa näitä koulutushankintoja koskevissa hakijan tarjouksissa on ollut vastaava lauseke. Hankintayksikkö ei ole myöskään tiedottanut hakijalle ennen päätöksen tekemistä siitä, että hakijan käyttämä hintaerittelyn vakiolauseke johtaa tarjouksen hylkäämiseen.

Hakija on antanut nyt kysymyksessä olevalla tarjouskierroksella muitakin koulutushankintoja koskevia tarjouksia. Näitä tarjouksia on vastaavista lausekkeista huolimatta hyväksytty tarjousvertailuihin. Myös muilla tarjoajilla on tarjouksissaan ollut vastaavia hintalausekkeita. Näitäkään tarjouksia ei ole pidetty tarjouspyynnön vastaisina. Lisäksi hakijan tarjouksen hylkäämistä koskevan hankintayksikön päätöksen säädösperustelut eivät ole vaikuttaneet asiaankuuluvilta.

VASTINE

Pohjois-Pohjanmaan TE-keskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintamenettelyssä on noudatettu työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta ja siihen hakeutuville ja osallistuville maksettavista etuuksista annettua työministeriön ohjetta. Ohjeen mukaan rintamakoulutuksena toteutettavasta koulutuksesta (rintamakoulutuksella tarkoitetaan koulutusta, jossa opiskelijat aloittavat ja päättävät koulutuksen yhtä aikaa) maksetaan hankintasopimuksessa sovittu hinta, jos toteutus ei poikkea oleellisesti hankintasopimuksessa sovitusta. Oleellisena koulutuksen hintaan vaikuttavana poikkeamana pidetään rintamakoulutuksessa kahden tai useamman (vähintään 15 prosenttia) opiskelijan puuttumista koulutuksen alkaessa tai vastaavan suuruista keskeytystä. Ohjeessa on todettu, ettei rintamakoulutuksessa opiskelijoiden sairaus- tai muista sellaisista kouluttajasta riippumattomista poissaoloista aiheutuva opiskelijatyöpäivien vajaus ole tässä tarkoitettu oleellinen poikkeama hankintasopimuksesta.

Hakijan tarjouksen hintaerittelyssä mainitussa poikkeamassa ei ole ollut kysymys ainoastaan poissaolojen vaikutuksesta koulutuksen hintaan, vaan myös siitä, etteivät koulutuksen vajaana alkaminen tai opiskelijoiden keskeyttämiset vaikuttaisi hakijan tarjouksen perusteella koulutuksen kokonaishintaan.

Kun ryhmän opiskelijamäärä poikkeaa olennaisesti (yli 15 prosenttia) tarjouspyynnöllä pyydetystä, hankintayksikkö pyytää kouluttajaa toimittamaan päivitetyn hintaerittelyn uuden opiskelijamäärän mukaisesti. Kustannusvähennyksiä tehdään lähinnä muuttuvista kustannuksista, kuten opetus- ja oppimateriaalikustannuksista, raaka- ja tarveainekustannuksista, opintomatkakustannuksista, opiskelijoiden tapaturma- ja ryhmävakuutusmaksuista sekä muista kuluista.

Tarjouksen hylkäävästä päätöksestä voidaan tiedottaa vasta, kun päätös on allekirjoitettu. Hankintayksikkö ei myöskään voi pyytää tarjouksen tarkennusta tai korjausta vain yhden tarjouksen osalta, jos muut tarjoukset ovat olleet ehdon osalta tarjouspyynnön mukaisia. Tarjousta, joka olisi puutteellisuutensa tai tarjouspyynnön vastaisuutensa vuoksi hylättävä, ei voida pyytää täsmentämään tai täydentämään.

Hankintayksikkö ei ole etukäteen ilmoittanut hakijalle, että sen tarjouksen hintaerittelyssä oleva tarjouspyynnön vastainen lisäehto aiheuttaa tarjouksen hylkäämisen, koska hankintayksikkö ei voi kesken hankintamenettelyn tiedottaa tarjoajille hankintaan liittyviä tietoja. Hankintayksikkö ei ole pyytänyt hakijaa täsmentämään tarjoustaan, koska muiden tarjoajien tarjoukset ovat olleet kysymyksessä olevan hintaerittelyä koskevan kohdan osalta tarjouspyynnön mukaisia.

LAUSUNTO

PSK-Aikuisopisto ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Arffman Consulting Oy on antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella, että tarjouskilpailun voittaneen PSK-Aikuisopiston tarjouksen hintaosiosta on puuttunut vuosittainen hintaerittely. Tarjousta ei ole kuitenkaan tästä huolimatta pidetty tarjouspyynnön vastaisena.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus

Hakija on esittänyt hankintayksikön menetelleen virheellisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tarjouskilpailun ulkopuolelle tarjouspyynnön vastaisena.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu voi toteutua tarjousvertailussa ainoastaan, jos tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tästä syystä velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa.

Hankintapäätöksestä ilmenee, että hakijan tarjous on suljettu tarjouskilpailun ulkopuolelle tarjouksessa olleen lisäehdon vuoksi. Lisäehdon on todettu olleen tarjouspyynnön ja/tai sen perusteena olevan ohjeistuksen ja lainsäädännön vastainen.

Tarjouspyynnön kohdassa koulutuksen maksatuskäytännöt on todettu muun ohella, että rintamakoulutuksena (koulutus, jossa opiskelijat aloittavat ja päättävät koulutuksen yhtä aikaa) toteutettavasta koulutuksesta maksetaan hankintasopimuksessa sovittu hinta, jos toteutus ei poikkea oleellisesti hankintasopimuksessa sovitusta. Kohdassa on edelleen todettu, että oleellisena koulutuksen hintaan vaikuttavana poikkeamana pidetään rintamakoulutuksessa kahden tai useamman (vähintään 15 prosenttia) opiskelijan puuttumista koulutuksen alkaessa tai vastaavan suuruista keskeytystä. Kohdassa on vielä todettu, että rintamakoulutuksessa opiskelijoiden sairaus- tai muista sellaisista kouluttajasta riippumattomista poissaoloista aiheutuva opiskelijatyöpäivien vajaus ei ole tässä tarkoitettu oleellinen poikkeama hankintasopimuksesta.

Edellä mainitut maksatuskäytäntöä kuvaavat periaatteet ovat käyneet ilmi myös tarjouspyynnössä mainitusta työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta ja siihen hakeutuville ja osallistuville maksettavista etuuksista annetusta työministeriön ohjeen (8.6.2007 Nro O/8/2007TM) kohdasta 40.

Edellä mainitussa kohdassa on todettu maksatuskäytännön ohjeisiin liittyen muun ohella, että ehdot käynnistävät toteutuessaan neuvottelut koulutuspalvelun tuottajan kanssa. Kohdassa on todettu myös, että koulutukset ovat kustannusrakenteeltaan hyvin erilaisia ja että vaikka poikkeama hankintasopimuksesta olisi edellä kuvatulla tavalla oleellinen, se ei automaattisesti merkitse hankintahinnan tarkistamista.

Tarjousten hinnat on tullut antaa tarjouspyynnön liitteenä olleella lomakkeella. Hakija on osana tarjoustaan sen hintaerittelylomakkeessa ilmoittanut kohdassa ”opiskelijamäärämuutosten (esimerkiksi vajaana alkaminen, keskeyttäminen) vaikutus koulutuksen hintaan ja arvonlisäveron määrään”, etteivät koulutusmäärämuutokset vaikuta hintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen. Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa hankintayksikölle tarjouksensa sisällöstä. Lähtökohtana tarjouskilpailuna järjestetyissä julkisissa hankinnoissa on myös määräaikaan mennessä jätettyjen tarjousten lopullisuus.

Hankintayksikkö on katsonut, että lisäehto on vaikuttanut tarjousten yhteismitallisuuteen.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on yksiselitteisesti todettu rintamakoulutuksena toteutettavasta koulutuksesta maksettavan hankintasopimuksessa sovittu hinta, jos toteutus ei poikkea oleellisesti hankintasopimuksessa sovitusta. Tarjouspyynnössä on myös yksiselitteisesti määritelty, mitä pidetään hintaan vaikuttavana olennaisena poikkeamana siten, että rintamakoulutuksessa opiskelijoiden sairaus- tai muista sellaisista kouluttajasta riippumattomista poissaoloista aiheutuva opiskelijatyöpäivien vajaus ei ole oleellinen poikkeama hankintasopimuksesta.

Markkinaoikeus katsoo, että hakija ei ole tarjouksessaan rajannut hintaan vaikuttamattomia poissaoloja tarjouspyynnössä mainitulla tavalla sairaus- tai muista sellaisista syistä kouluttajasta riippumattomiin poissaoloihin, vaan tarjouksessa on tässä yhteydessä viitattu yleisesti kouluttajasta riippumattomiin poissaoloihin. Markkinaoikeus katsoo, että hakijan tarjouksensa hintaerittelyssä opiskelijamäärämuutoksista ilmoittama seikka on merkinnyt poikkeamaa tarjouspyynnössä edellytystä.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisessa ehdossa on ollut kysymys tarjouksen hintaan ja siten sen sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin tarjouspyyntöasiakirjoista ilmi käynyt seikka siitä, etteivät olennaiset poikkeamat automaattisesti merkitse hinnanmuutosta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena.

Hakijan mukaan hankintayksikön olisi joka tapauksessa tullut tiedottaa hakijalle siitä, että hakijan tarjouksessaan käyttämä lauseke johtaa tarjouksen hylkäämiseen.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouksia arvioidaan kulloinkin kysymyksessä olevan, kaikille tarjoajille samansisältöisen tarjouspyynnön pohjalta. Tarjouksen tekijän vastuulla on, että määräaikaan mennessä jätetty tarjous on sisällöltään oikea. Tarjouspyynnön vastaisesta ehdosta tiedottaminen ennen tarjouksen hylkäämistä ja hakijan mahdollisesti tekemä tarjouksen korjaaminen olisi koskenut hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaiseksi katsottavaa ehtoa. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta tiedottaminen ja tilaisuuden varaaminen tarjouksen korjaamiseen olisi ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista kohtelua. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi, kun se ei ole varannut hakijalle tilaisuutta tarjouksen korjaamiseen.

Tarjousten vertailuun hyväksyttyjen muiden tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus

a) Hintalauseke

Hakija on katsonut hankintayksikön menetelleen hakijaa kohtaan epätasapuolisesti ja syrjivästi, koska hankintayksikkö on hyväksynyt tarjousten vertailuun muita tarjouksia, joissa on ollut vastaava hintalauseke kuin hakijan tarjouksessa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailun voittaneen PSK-Aikuisopiston tarjouksessa on ilmoitettu, että opiskelijamäärämuutosten vaikutuksesta ”neuvotellaan erikseen”. Hengitysliitto Heli ry:n ylläpitämän Ammattiopisto Luovin tarjouksen hintaliitteessä ei ole ilmoitettu mitään kantaa opiskelijamäärämuutosten vaikutuksesta hinnoitteluun. Oulun Osaamiskeskus Oy:n tarjouksessa on ilmoitettu tällä kohdin, että koulutuksen keskeyttäneiden tilalle voidaan kurssin kestäessä yhteystyövoimatoimiston päätöksellä ottaa uusia pääsyedellytykset täyttäviä opiskelijoita, mikäli se kurssin opetustavoitteet huomioon ottaen on perusteltua.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainituissa tarjouksissa ei niissä käytetyt ilmaisut huomioon ottaen ole suljettu pois tarjouspyynnössä esitettyä maksatuskäytäntöä, jonka mukaan opiskelijamäärään vaikuttavat tarjoajasta riippumattomat muutokset voivat vaikuttaa lopulliseen hankintahintaan hankintayksikön ja tarjoajan välisissä neuvotteluissa sovittavalla tavalla. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin myöskään se seikka, että Hengitysliitto Heli ry:n ylläpitämän Ammattiopisto Luovin tarjouksessa ei ole otettu mitään kantaa asiaan tai että Oulun Osaamiskeskus Oy:n tarjouksessa on esitetty tällä kohden lisätietona hankintayksikön valmius tuolloin täydentää kurssin opiskelijamäärää. Kummassakaan tarjouksessa ei ole nimenomaisesti ilmoitettu, että tarjoaja ei sitoudu tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla siihen, että opiskelijamäärämuutokset voivat vaikuttaa hintaan.

Hankintayksikön menettely, jonka mukaan edellä mainitut tarjoukset on hyväksytty tarjousten vertailuun, ei siten ole ollut hakijan esittämällä tavalla syrjivää ja epätasapuolista, koska hakijan käyttämä hintaehto on poikennut tarjousten vertailuun hyväksytyistä tarjouksista tältä osin.

b) Vuosittainen hintaerittely

Hakija on lisäksi esittänyt, että hankintayksikkö on hyväksynyt PSK-Aikuisopiston tarjouksen tarjousten vertailuun, vaikka tarjouksen hintaosiosta on puuttunut tarjouspyynnön vastaisesti vuosittainen hintaerittely.

Markkinaoikeus toteaa, että PSK-Aikuisopiston tarjouksessa on ilmoitettu koulutuksen kokonaishinta ja opiskelijatyöpäivän hinta. Tarjouksesta on hakijan esittämällä tavalla puuttunut vuosittainen hintaerittely. Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten hintavertailu on kuitenkin tapahtunut kokonaishinnan ja opiskelijatyöpäivän hinnan perusteella. Sanottuun nähden markkinaoikeus katsoo, ettei edellä mainitun vuosittaisen hintaerittelyn puuttuminen ole aiheuttanut tarjouksen vertailukelvottomuutta. PSK-Aikuisopiston tarjouksen ottamisesta tarjousten vertailuun ei ole seurannut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaarantumista tarjousvertailussa.

Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että PSK-Aikuisopiston tarjousta ei siten ole tullut pitää sillä tavoin tarjouspyynnön vastaisena, että hankintayksikön olisi katsottava menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole tällä perusteella jättänyt sitä tarjousvertailun ulkopuolelle.

Johtopäätös

Edellä lausuttuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan hakijan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakijan hakemus on näin ollen hylättävä.

Asian näin päättyessä ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti huomioon ottaen kohtuutonta, että hakija pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää Arffman Consulting Oy:n hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne ja Perttu Koivula.