30.8.2019/3893 HFD:2019:107

Kommunalbesvär - Jäv hos fullmäktigeledamot - Ansvarsfrihet - Ett understött förslag om att ansvarsfrihet inte beviljas

Fullmäktige hade 20.6.2016 efter omröstning beslutat bevilja medlemmarna i förtroendeorgan och uppgiftsområdenas ledande tjänsteinnehavare vilka handhaft kommunens förvaltning och ekonomi för räkenskapsperioden 1.1 - 31.12.2015 ansvarsfrihet. Vid handläggningen hade framställts ett understött förslag om att ansvarsfrihet tillsvidare inte beviljas för de fullmäktigeledamöter som tidigare som kommunstyrelseledamöter hade röstat för att kommunen inte ger utlåtande till förvaltningsdomstolen i ett annat ärende, och att ärendet tas till ny behandling då riksdagens justitieombudsman har gett sitt ställningstagande till den inlämnade klagan om saken. Rättsfrågan i högsta förvaltningsdomstolen gällde huruvida kommunstyrelsens ledamöter X och Y, som hört till den ovan nämnda majoriteten, varit jäviga att i fullmäktige besluta om ansvarsfrihet för kommunstyrelsens ledamöter.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att de i besvären angivna fullmäktigeledamöterna hade hört till de ledamöter förslaget om att inte bevilja ansvarsfrihet hade gällt. Enbart det att ovan nämnda understödda förslag hade framställts i fullmäktige och att förslaget hade varit riktat mot enskilda personer, innebar inte att ärendet gällde nämnda personer personligen på det sätt som avses i 52 § 1 mom. (1034/2003) i kommunallagen (365/1995). Frågan om jäv ska bedömas utgående från omständigheterna och fakta i ärendet.

I det aktuella fallet hade frågan om beviljande av ansvarsfrihet inte gällt X och Y personligen på det sätt som avses i 52 § 1 mom. i kommunallagen (365/1995). Kommunfullmäktiges beslut hade inte tillkommit i felaktig ordning. Besvären avslogs.

Kommunallagen (365/1995) 52 § (1034/2003) 1 mom.

Se även HFD 1999:36

Beslut som överklagas

Åbo förvaltningsdomstol 26.10.2017 nr 17/0311/1

Ärendets tidigare handläggning

Kommunfullmäktige i Kimitoöns kommun har 20.6.2016 (§ 28) beslutat bland annat att ansvarsfrihet beviljas medlemmarna i förtroendeorganen och uppgiftsområdenas ledande tjänsteinnehavare vilka handhaft kommunens förvaltning och ekonomi för räkenskapsperioden 1.1 - 31.12.2015.

Handläggning i förvaltningsdomstolen

A har yrkat att kommunfullmäktiges beslut ska upphävas till den del ansvarsfriheten gäller kommunstyrelsen och ärendet ska återförvisas för ny behandling.

Som grunder för sitt yrkande har ändringssökanden framfört bland annat följande:

Kommunstyrelsen hade upprepade gånger beslutat att inte ge det utlåtande Åbo förvaltningsdomstol hade bett gällande besvär över vindkraftsplan. De ledamöter av kommunstyrelsen som företrätt denna åsikt har handlat i strid med förvaltningsstadgan i kommunen samt mot sina skyldigheter. Till följd av detta har X och Y som ledamöter av kommunstyrelsen i fullmäktige varit jäviga att delta i behandlingen av ärendet som gäller ansvarsfrihet. Ändringssökanden hade gjort ett understött förslag för fullmäktige att de ledamöter som röstade för att kommunen inte ger ett utlåtande till förvaltningsdomstolen tillsvidare inte beviljas ansvarsfrihet förrän justitieombudsmannen avgjort klagan över majoritetens agerande. Trots detta har X och Y röstat för att bevilja sig själva ansvarsfrihet. Också beredningen av ärendet har varit bristfällig. Vare sig revisorn eller revisionsnämnden har förmedlat till fullmäktige den förklaring som kommunstyrelsen har gett till sitt agerande. Kommunfullmäktige borde inte heller ha beslutat om ansvarsfrihet förrän riksdagens justitieombudsman avgjort klagomålet över kommunstyrelsens vägran att ge utlåtande till förvaltningsdomstolen.

Kommunfullmäktige har i sitt utlåtande till förvaltningsdomstolen yrkat att besvären avslås. Kommunstyrelsen har själv 26.4.2016 i sin förklaring till revisorn konstaterat att agerandet gällande avgivande av utlåtande till förvaltningsdomstolen inte följde förvaltningsstadgan och inte heller gott förvaltningsförfarande. Fullmäktige har ansett att beredningen har varit tillräcklig. Fullmäktige har med stöd av sin prövningsrätt på förslag av revisionsnämnden beslutat att kommunstyrelsen kan beviljas ansvarsfrihet. Revisorerna hade föreslagit att bokslutet godkänns och ansvarsfrihet beviljas. Revisorerna hade inte heller framställt några anmärkningar mot de redovisningsskyldiga. Med hänvisning till rättspraxis (HFD 1999:36) har inget jäv uppstått.

A har gett genmäle till förvaltningsdomstolen.

Förvaltningsdomstolens avgörande

Förvaltningsdomstolen har med sitt överklagade beslut avslagit A:s besvär över kommunfullmäktiges beslut.

Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut enligt följande:

Tillämpade rättsnormer

Enligt 125 § i kommunallagen ska revisorerna för varje räkenskapsperiod avge en berättelse till fullmäktige med en redogörelse för resultaten av revisionen. Berättelsen ska också innehålla ett uttalande om huruvida bokslutet bör godkännas och ansvarsfrihet beviljas en medlem i organet i fråga och den ledande tjänsteinnehavaren inom organets uppgiftsområde (redovisningsskyldig). Om revisorerna konstaterar att kommunens förvaltning och ekonomi har skötts i strid med lag eller fullmäktiges beslut och felet eller den åsamkade skadan inte är ringa, ska det i revisionsberättelsen riktas en anmärkning om saken mot den redovisningsskyldige. Revisionsnämnden ska inhämta en förklaring av den som saken gäller samt kommunstyrelsens utlåtande om en anmärkning i revisionsberättelsen. Fullmäktige fattar beslut om de åtgärder som revisionsnämndens beredning, revisionsberättelsen och anmärkningar i den föranleder. När fullmäktige godkänner bokslutet ska fullmäktige besluta om ansvarsfrihet för de redovisningsskyldiga. Enligt 52 § 1 mom. i kommunallagen (365/1995) är en fullmäktigeledamot i fullmäktige jävig att behandla ett ärende som gäller honom eller henne personligen.

Enligt 90 § 2 mom. i kommunallagen (365/1995) får besvär anföras på den grunden att beslutet har tillkommit i felaktig ordning, den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet annars strider mot lag.

Utredning i ärendet

Av handlingarna framgår att kommunens revisor har påpekat i den 9.12.2015 daterade revisionsrapporten "Centrala granskningsobservationer samt åtgärdsrekommendationer" att kommunens förvaltning till granskad del år 2015 har handhafts i enlighet med lag och fullmäktiges beslut. Rapporten efterlyste dock en förklaring av kommunstyrelsen till sitt beslut att inte ge utlåtande till förvaltningsdomstolen. Kommunstyrelsen har 26.4.2016 efter omröstning gett förklaring till revisorn. Enligt förklaringen borde kommunstyrelsen enligt förvaltningsstadgan ha gett ett utlåtande till förvaltningsdomstolen.

I revisionsberättelsen av 29.4.2016 har det föreslagits att bokslutet godkänns och ansvarsfrihet beviljas, förutsatt att fullmäktige godkänner vissa budgetöverskridningar som ingår i bokslutet. I berättelsen finns inga anmärkningar mot de redovisningsskyldiga.

Revisionsnämnden har 29.4.2016 beslutat förelägga revisionsberättelsen fullmäktige för kännedom och föreslå att bokslutet för år 2015 fastställs samt att ansvarsfrihet beviljas medlemmarna i förtroendeorgan och uppgiftsområdenas tjänsteinnehavare vilka handhaft kommunens förvaltning och ekonomi för räkenskapsperioden 1.1 - 31.12.2015, förutsatt att fullmäktige godkänner de i bokslutet ingående budgetöverskridningarna.

Fullmäktige har 20.6.2016 beslutat att bokslutet för år 2015 fastställs och att det innefattar överskridningarna som gäller Kimitoöns Vatten och Kimito brandstation. Efter omröstning har fullmäktige också beslutat bevilja medlemmarna i förtroendeorgan och uppgiftsområdenas tjänsteinnehavare vilka handhaft kommunens förvaltning och ekonomi för räkenskapsperioden 1.1 - 31.12.2015 ansvarsfrihet. Vid handläggningen hade det framställts ett understött förslag om att ansvarsfrihet tillsvidare inte beviljas för de kommunstyrelseledamöter som hade röstat för att kommunen inte ger utlåtande till förvaltningsdomstolen och att ärendet tas till ny behandling då riksdagens justitieombudsman har gett sitt ställningstagande till den inlämnade klagan om saken. Enligt protokollet har bl. a. fullmäktigeledamöterna X och Y deltagit i behandlingen av ärendet.

Riksdagens biträdande justitieombudsman har med sitt beslut av 29.8.2016 avgjort A:s klagomål över det förfarande kommunstyrelsen i Kimitoöns kommun iakttagit med anledning av Åbo förvaltningsdomstols begäran om utredning på grund av besvär över Kimitoöns fullmäktiges beslut. Biträdande justitieombudsmannen har beslutat tilldela majoriteten av medlemmarna i Kimitoöns kommunstyrelse en anmärkning för framtiden eftersom dessa genom sitt förfarande försummat sin skyldighet att främja rättsskyddet och således agerat lagstridigt.

Rättslig bedömning

A har anfört som grund för besvären att majoriteten i kommunstyrelsen inte borde ha beviljats ansvarsfrihet eftersom de beslutat om att inte avge utlåtande till förvaltningsdomstolen.

Som besvärsgrund angående jäv har A framfört att kommunstyrelsens ledamöter X och Y, som hört till den ovan nämnda majoriteten, har varit jäviga att i fullmäktige besluta om ansvarsfrihet för kommunstyrelsen eftersom det under pågående förhandling föreslagits att majoriteten i kommunstyrelsen inte beviljas ansvarsfrihet på grund av lagstridigt förfarande.

Förvaltningsdomstolen konstaterar att det har ansetts att fullmäktiges beslut om att bevilja ansvarsfrihet för de redovisningsskyldiga inte befriar de redovisningsskyldiga från straffrättsligt ansvar eller skadeståndsansvar gentemot annan än kommunen. Beslutet om att bevilja ansvarsfrihet innebär som en utgångspunkt endast att kommunen avstår från att kräva skadestånd av de redovisningsskyldiga för skada de eventuellt har orsakat kommunen vid skötseln av sina uppdrag. Då man prövar huruvida beslutet om att bevilja ansvarsfrihet berör en fullmäktigeledamot personligen enligt 52 § 1 mom. i kommunallagen (365/1995) bör man således fästa särskild uppmärksamhet vid huruvida det i revisionsberättelsen eller vid beredningen i övrigt framförts att ledamoten har förorsakat kommunen skada med sitt lagstridiga förfarande.

I det förevarande fallet har det inte riktats någon anmärkning mot de redovisningsskyldiga i revisionsberättelsen. Det har inte heller framförts vid beredningen eller annars framkommit att X och Y har orsakat kommunen eller tredje part ersättningsgill skada genom det lagstridiga förfarandet som biträdande justitieombudsmannen påtalat. Frågan om beviljande av ansvarsfrihet har således inte gällt X och Y personligen på det sätt som avses i 52 § 1 mom. i kommunallagen (365/1995).

Fullmäktige utövar den högsta makten i kommunen, och det hör till fullmäktiges befogenheter att också avgöra på basis av hurudana utredningar fullmäktige är färdigt att fatta beslut. I det förevarande fallet har kommunstyrelsens agerande i fråga om utlåtandet till förvaltningsdomstolen varit vida känt och har även tagits upp av ändringssökanden under handläggningen av ansvarsfrihetsfrågan. Kommunstyrelsens förklaring har inte innehållit någon väsentlig ny information om saken. Det överklagade beslutet har således inte tillkommit i felaktig ordning av den anledningen att beslutsunderlaget inte innehöll den förklaring av kommunstyrelsen som revisorerna hade efterlyst.

Fullmäktige har prövningsrätt när det gäller att besluta om ansvarsfrihet. I revisionsberättelsen och revisionsnämndens beslut har det föreslagits att ansvarsfrihet beviljas. Även om klagomålet mot vissa ledamöter i kommunstyrelsen har varit anhängigt hos riksdagens justitieombudsman har fullmäktige efter sin bedömning kunnat bevilja de redovisningsskyldiga ansvarsfrihet.

Fullmäktiges beslut har inte tillkommit i felaktig ordning och är inte heller annars lagstridigt.

Rättsnormer som tillämpats av förvaltningsdomstolen

Kommunallagen (365/1995) 52 § (1034/2003) 1 mom. och

90 § (1375/2007) 2 mom.

Kommunallagen 125 § och 147 §

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Tiina Saari, Matti Leikkonen och Juho Vuori, som även har föredragit ärendet.

Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen

A har i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens och kommunfullmäktiges beslut upphävs samt att ärendet återförvisas till kommunfullmäktige för ny behandling.

Som grunder för sitt yrkande har ändringssökanden framfört bland annat följande:

Kommunen har i sitt utlåtande till förvaltningsdomstolen åberopat högsta förvaltningsdomstolens beslut HFD 1999:36. Vid tidpunkten för beslutet föranledde dess följder diskussion. Beslutet tolkades också så att det inte gällde huruvida jäv uppkommer om någon i fullmäktige under pågående behandling föreslår att ansvarsfrihet inte ska beviljas. Det fanns dåförtiden sådana som menade att om någon under pågående behandling föreslår att ansvarsfrihet inte ska beviljas, så inträder jävsregler i enlighet med förvaltningsprocesslagen. Också ändringssökanden är av denna mening.

Fullmäktigeledamöterna X och Y satt kvar i fullmäktige och beviljade ansvarsfrihet åt sig själva, trots att det uttryckligen föreslagits att ansvarsfrihet inte skulle beviljas dem. Frågan gäller huruvida kommunfullmäktiges beslut att bevilja ansvarsfrihet tillkommit i oriktig ordning eller inte.

Kimitoöns kommunstyrelse har i sin förklaring hänvisat till kommunens utlåtande till förvaltningsdomstolen.

A har i sitt genmäle hänvisat till sina besvär och uppgett att han inte har något att tillägga.

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat ärendet. Besvären avslås. Ärendet slutar på det sätt som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

De jävsgrunder som föreskrivs i förvaltningslagen är inte tillämpliga i ärendet. I stället tillämpas kommunallagens bestämmelser om jäv i fullmäktige, enligt vilka uppkomsten av jäv förutsätter att ärendet gäller fullmäktigeledamoten personligen eller någon närstående till honom eller henne. Vid det aktuella ärendets behandling i fullmäktige hade framställts ett understött förslag om att ansvarsfrihet tillsvidare inte beviljas för de kommunstyrelseledamöter som i ett annat ärende hade röstat för att kommunen inte ger ett utlåtande till förvaltningsdomstolen, och att ärendet tas till ny behandling då riksdagens justitieombudsman har gett sitt ställningstagande till den inlämnade klagan om saken. Rättsfrågan i högsta förvaltningsdomstolen gäller huruvida kommunstyrelsens ledamöter X och Y, som hört till den ovan nämnda majoriteten, varit jäviga att i fullmäktige besluta om ansvarsfrihet för kommunstyrelsen.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att de i besvären angivna fullmäktigeledamöterna har hört till de ledamöter förslaget om att inte bevilja ansvarsfrihet har gällt. Enbart det att ovan nämnda understödda förslag har framställts i fullmäktige och att förslaget har varit riktat mot enskilda personer, innebär inte att ärendet gäller nämnda personer personligen på det sätt som avses i 52 § 1 mom. (1034/2003) i kommunallagen (365/1995). Frågan om jäv ska bedömas utgående från omständigheterna och fakta i ärendet.

På de grunder som förvaltningsdomstolen anfört i sitt beslut har det inte varit fråga om ett ärende som gällt ledamöterna personligen på det sätt som avses i kommunallagen. Den omständigheten att ovan nämnda understödda förslag om att tillsvidare inte bevilja ansvarsfrihet har framställts, ändrar inte på denna slutsats.

Kommunfullmäktiges beslut har inte tillkommit i felaktig ordning. Beslutet strider inte heller annars mot lag.

Av dessa skäl och med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som förvaltningsdomstolen har anfört till stöd för sitt beslut, yrkandena i högsta förvaltningsdomstolen och utredningen i ärendet, finns det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av förvaltningsdomstolens beslut.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Antti Pekkala och Toomas Kotkas. Föredragande Riitta Kreula.

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.