29.12.2016/5646 HFD:2016:221

Konkurrensärende - Missbruk av dominerande marknadsställning - Underprissättning i konkurrenssyfte - Bedömningsgrunder för underprissättning i konkurrenssyfte - Prissättning som underskrider de rörliga kostnaderna - Basmjölk - Betydelsen av annan verksamhet - Lika effektiv konkurrent - Rätten till försvar - Rätten att ta del av handlingar - Fel i förfarandet - Rättande av fel i förfarandet under rättegången - Påföljdsavgift - Betydelsen av tidigare praxis i fråga om påföljdsavgifter - Skadeståndstalans inverkan på åläggande av påföljdsavgift

1. Underprissättning i konkurrenssyfte

Konkurrens- och konsumentverket (KKV, i det tidigare skedet av handläggningen Konkurrensverket) hade utrett prissättningen hos aktiebolaget A, som hade en dominerande ställning på marknaden för framställning och grossistförsäljning av basmjölk. Verket hade konstaterat att A:s prissättning enligt unionens domstols rättspraxis innebar sådant missbruk av dominerande marknadsställning som skulle betraktas som underprissättning i konkurrenssyfte, då de genomsnittliga priserna för de basmjölkprodukter som bolaget framställde hade underskridit de genomsnittliga rörliga kostnaderna. Marknadsdomstolen bedömde frågan på samma sätt och avslog bolagets besvär över verkets beslut, med vilket A med hot om vite hade ålagts att upphöra med den förbjudna konkurrensbegränsningen.

I sina besvär i högsta förvaltningsdomstolen ansåg A att prissättningen hade bedömts oriktigt såväl av verket som av marknadsdomstolen. Enligt bolaget skulle prissättningen inte bedömas med metoder som baserade sig på unionens domstols rättspraxis och som utgick från granskning av de rörliga kostnaderna. Bolagets prissättning borde i stället ha bedömts med alternativkostnader som utgångspunkt, varvid man skulle ha beaktat de intäkter som bolaget kunnat få genom en möjlig alternativ verksamhetsmodell. Om man trots allt använde sådana mätare för att bestämma lönsamheten som unionens domstol gjort i sin rättspraxis, skulle verksamhetens lönsamhet bedömas med bolagets så kallade resultatenhet för basmjölk som underlag och så att man beaktade också de gräddprodukter som uppstår vid framställning av basmjölk.

Enligt högsta förvaltningsdomstolens beslut skulle bedömningen av frågan om missbruk av dominerande marknadsställning förekommit samt bedömningen av A:s prissättningspraxis basera sig på en bedömning där alla omständigheter i ärendet beaktades. En central faktor som skulle beaktas var att den mjölkråvara som används för framställning av basmjölk, liksom de produkter som vid framställningen separeras från mjölkråvaran, används som råvara för flera andra produkter, vilkas lönsamhet varierar.

Utvärderingen av lönsamheten i A:s affärsverksamhet och lönsamheten i användningen av råmjölk med bolagets affärsverksamhet i sin helhet som underlag kunde göras med tillämpning av olika ekonomiska modeller och sätt att kalkylera lönsamhet. Om underlaget för bedömningen var affärsverksamheten i dess helhet, gällde det att framför allt se vilken intäkt bolaget genererat eller kunnat generera med en liter mjölkråvara samt om intäkterna av samtliga sålda produkter täckte kostnaderna för anskaffning och förädling av råvaran. Om man närmade sig frågan på detta sätt, kunde prissättningen, även om den inte täckte de råvarukostnader som kunde hänföras till en bestämd produktgrupp, trots detta bedömas som lönsam för affärsverksamheten i dess helhet.

Verkets beslut gällde emellertid inte A:s affärsverksamhet i dess helhet eller samtliga de produkter som bolaget framställde av mjölkråvaran, utan bolagets förfarande på marknaden för framställning och grossistförsäljning av basmjölk. Bedömningskriterierna för den prissättning som bolaget tillämpade på denna marknad skulle vara sådana att det med användning av dem var möjligt att pröva om bolagets prissättningspraxis var sådan att en konkurrent som fungerade lika effektivt som A genom A:s prissättningspraxis kunde komma att utestängas från marknaden.

Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade till de metoder för bedömning av underprissättning i konkurrenssyfte som unionens domstol tidigare slagit fast i sin rättspraxis och enligt vilka priser som underskrider medeltalet av de rörliga kostnaderna i princip ska betraktas som tecken på missbruk av dominerande marknadsställning, eftersom ett företag som tillämpar sådana priser inte kan ha något annat ekonomiskt syfte än att utestänga en konkurrent från marknaden. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att KKV på det sätt som tillämpningen av de nyss nämnda metoderna förutsatte hade kunnat bestämma av vilken art A:s kostnader skulle vara för att ha relevans i ärendet och hänföra dessa relevanta kostnader till den verksamhet som granskningen gällde. I ärendet kunde inte konstateras att de på unionens rättspraxis baserade bedömningskriterierna för underprissättning i konkurrenssyfte av skäl som A anfört inte skulle ha varit tillämpliga vid bedömningen av bolagets förfarande.

Den prissättning som A tillämpade på ovan nämnda marknad kunde konstateras innebära underprissättning i konkurrenssyfte, även om A eventuellt hade kunnat använda intäkter från verksamhet som inte ägde rum på den relevanta marknaden till att uppväga prissättningen av basmjölken så att priset underskred de kostnader som bolaget hade för denna mjölk. Underprissättning i konkurrenssyfte kunde också konstateras ha skett oberoende av om A eventuellt ansett att det för A:s affärsverksamhet som helhet var ändamålsenligare att tillämpa en sådan prissättning för basmjölk som underskred kostnaderna än att styra verksamheten mot alternativ verksamhet.

Enligt högsta förvaltningsdomstolens beslut hade de genomsnittliga priserna på A:s basmjölk underskridit de genomsnittliga rörliga kostnaderna. Utgående från vad bolaget hade anfört i ärendet var det inte möjligt att konstatera att bolaget trots en prissättning som underskred de rörliga kostnaderna skulle ha haft någon annan avsikt än att utestänga konkurrenter från marknaden. A hade gjort sig skyldig till sådan underprissättning i konkurrenssyfte som skulle betraktas som missbruk av dominerande marknadsställning.

2. Rätten till försvar

Enligt A hade A:s rätt till försvar kränkts både vid handläggningen av ärendet hos KKV och i marknadsdomstolen. Bolaget har inte på tillbörligt sätt fått tillgång till utredningar som KKV under prövningen av konkurrensärendet har begärt in av konkurrenter, särskilt de utredningar som hade gällt den förtjänst som konkurrenterna fått från framställning av grädde. Verket hade under prövningen av ärendet till A överlämnat en sådan version av konkurrenternas utredningar där de uppgifter som betraktats som konkurrenternas affärshemligheter hade täckts över. Till övriga delar hade verket vägrat låta A ta del av konkurrenternas utredningar (verkets beslut om handlingars offentlighet).

Under handläggningen av konkurrensärendet i marknadsdomstolen hade A fått ta del av vissa sådana uppgifter i konkurrenternas utredningar som tidigare undanhållits A genom att uppgifterna täckts över. Dessutom hade bolaget, efter att i en särskild rättegång ha sökt ändring i verkets beslut om handlingsoffentlighet, först hos förvaltningsdomstolen och sedan hos högsta förvaltningsdomstolen, som partiellt bifallit A:s besvär, fått ta del av andra dylika uppgifter, vilket skett när bolagets besvär i konkurrensärendet redan lämnats till högsta förvaltningsdomstolen.

Frågan om rätten till försvar har tillgodosetts enligt 38 § i konkurrenslagen skulle enligt högsta förvaltningsdomstolens beslut bedömas med beaktande av bland annat de krav som följer av unionens rättsregler. I denna bedömning skulle hänsyn dock tas även till den omständigheten att utredningen av konkurrensbegränsningar, bestämmandet av påföljder och domstolskontrollen i Finland sker genom ett väsentligen annat förfarande än det om vilket bestäms i unionens rättsregler.

De skillnader som förekommer i systemen för genomförandet av konkurrensrätten och de till dessa system kopplade systemen för meddelande av rättsskydd medförde att möjligheterna att under rättegången korrigera fel och brister i det förfarande om vilket föreskrivs i 38 § 4 mom. i konkurrenslagen nationellt inte var lika begränsade i de konkurrensärenden som behandlas av KKV som i dem som behandlas inom unionens domstolssystem. Felets eller bristens betydelse skulle bedömas med förfarandet i dess helhet som utgångspunkt samt särskilt med hänsyn till felets eller bristens inverkan på hur näringsidkarens rättigheter att förvara sig hade tillgodosetts.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att KKV:s förfarande hade varit felaktigt till den del som A inte före avgörandet av konkurrensärendet hos verket hade fått ta del av samtliga partsoffentliga och offentliga delar av de utredningar som konkurrenterna på ovan nämnt sätt lämnat till verket. Det gällde därför att avgöra vilken betydelse det felaktiga förfarandet hade vid högsta förvaltningsdomstolens handläggning av A:s besvär över marknadsdomstolens beslut.

A hade i marknadsdomstolen haft tillfälle att ta ställning till vilken betydelse de delar av konkurrenternas utredningar som A där hade fått ta del av hade för A:s försvar och även haft tillfälle att uttala sin uppfattning om dessa delar av utredningarna. Marknadsdomstolen hade således kunnat bedöma vilken betydelse dessa delar av utredningarna samt det som A med anledning av dem anfört hade för avgörandet av ärendet. KKV:s felaktiga förfarande hade till denna del korrigerats i god tid före beslutet om den i konkurrenslagen föreskrivna administrativa påföljdsavgiften av straffkaraktär. Förfarandet hade inte försvagat bolagets möjlighet att försvara sig.

I högsta förvaltningsdomstolen hade A på motsvarande sätt haft möjlighet att bedöma vilken betydelse för A:s försvar de delar av utredningarna hade som A fått ta del av och som inte hade ingått i rättegångsmaterialet i marknadsdomstolen. Konkurrenternas utredningar gällde till delar som A ansåg vara väsentliga sådana nyttigheter som inte hörde till nyttigheterna på den i konkurrensärendet relevanta marknaden och som inte hade den juridiska betydelse i ärendet som A hävdat. Den omständigheten att A fått ta del av en del av utredningarna först i det sista skedet, i högsta förvaltningsdomstolen, hade inte försvagat bolagets möjlighet att försvara sig.

3. Påföljdsavgiften

Marknadsdomstolen hade som påföljd för missbruk av dominerande marknadsställning ålagt A att till staten betala en påföljdsavgift om 70 miljoner euro. Marknadsdomstolen hade bestämt avgiften till det belopp som KKV hade framfört i sin framställning till marknadsdomstolen om påföljdsavgift. I sina besvär i högsta förvaltningsdomstolen hade A ansett att påföljdsavgiften saknade grund och var överstor. Enligt bolaget var avgiften oproportionellt hög i jämförelse med tidigare utdömda påföljdsavgifter. Dessutom skulle det när påföljden bestämdes beaktas att mot bolaget även genom talan i domstol hade framställts skadeståndsyrkanden för konkurrensbegränsning.

Enligt konkurrenslagen får påföljdsavgiften vara högst 10 procent av näringsidkarens relevanta omsättning. Motsvarande övre gräns fanns också i tidigare lag. Bestämmelsen om påföljdsavgiftens högsta tillåtna belopp kunde anses bidra till att förhindra att de totala påföljderna för näringsidkaren blev oskäligt tunga. Den påföljdsavgift om 70 miljoner euro som A ålagts att betala utgjorde cirka 3,5 procent av A:s totalomsättning.

Högsta förvaltningsdomstolen ansåg att i konkurrenslagen och i den lag om konkurrensbegränsningar som föregick konkurrenslagen uttryckligen bestämdes om skyldighet att ersätta den skada som konkurrensbegränsningen hade förorsakat. A hade följaktligen redan när bolaget inledde det förfarande som utgjorde en förbjuden konkurrensbegränsning kunnat bedöma och förutse den sammanlagda verkan av de påföljder och den skadeståndsskyldighet som konkurrensbegränsningen eventuellt skulle kunna medföra för bolaget. Skadeståndsyrkandena var ingen grund för att sänka påföljdsavgiften.

Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att en näringsidkare som hade gjort sig skyldig till konkurrensbegränsning inte hade motiverad anledning att förutsätta att den påföljdsavgift som näringsidkaren åläggs att betala för konkurrensbegränsningen inte kan vara strängare än de påföljdsavgifter som tidigare påförts i andra ärenden eller att tolkningspraxis inte annars skulle kunna utvecklas mot högre påföljdsavgifter. Hos A har inte kunnat uppstå någon berättigad förväntan om att det högsta möjliga beloppet av den påföljdsavgift som bolaget till följd av sitt förfarande eventuellt skulle komma att åläggas att betala skulle basera sig på de påföljdsavgifter som påförts i tidigare fall, i stället för att basera sig på de grunder för dessa avgifter om vilka bestäms i konkurrenslagen och bestämts i lagen om konkurrensbegränsningar.

På de grunder som närmare framgår av högsta förvaltningsdomstolen beslut höll högsta förvaltningsdomstolen i kraft den påföljdsavgift om 70 miljoner euro som marknadsdomstolen ålagt A att betala.

De viktigaste rättsreglerna som tillämpats i ärendet

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt artikel 102
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna artikel 47.1
Finlands grundlag 21 §
Konkurrenslagen 3 §, 4 § 2 mom., 7 §, 9 § 1 punkten, 12 §, 13 § och 38 § 4 mom.
Förvaltningslagen 34 § 1 mom., 44 § 1 mom. och 45 § 1 mom.
Förvaltningsprocesslagen 33 § 1 mom. och 51 § 1 mom.

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.