HE 15/2019

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kansaneläkelain väliaikaisesta muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansaneläkelakia väliaikaisesti. Kansaneläkkeen maksamista jatkettaisiin vuoden ajan sellaisille eläkkeensaajille, jotka ovat asuneet Yhdistyneessä kuningaskunnassa, kun sen ero Euroopan unionista ilman erosopimusta tuli voimaan. Vuoden niin sanottu suoja-aika vastaa kestoltaan kolmansiin maihin muuttavien eläkkeensaajien kohdalla sovellettavaa suoja-aikaa.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan syksyllä 2019, mutta sen soveltaminen alkaisi siitä päivästä, jona Yhdistynyt kuningaskunta on eronnut Euroopan unionin jäsenyydestä ilman erosopimusta.

YLEISPERUSTELUT

1 Johdanto

Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistynyt kuningaskunta (jäljempänä Yhdistynyt kuningaskunta) ilmoitti 29 päivänä maaliskuuta 2017 aikomuksestaan erota Euroopan unionista siitä tehdyn sopimuksen 50 artiklassa vahvistetun menettelyn mukaisesti.

Euroopan unioni ja Yhdistynyt kuningaskunta neuvottelivat erosopimuksesta toukokuusta 2017 alkaen. Ylimääräinen Eurooppa-neuvosto vahvisti 25 päivänä marraskuuta 2018 erosopimuksesta saavutetun yhteisymmärryksen. Yhdistynyt kuningaskunta ei kuitenkaan ratifioinut erosopimusta kahden vuoden määräajassa eli 29 päivään maaliskuuta 2019 mennessä. EU-maiden johtajat päättivät 11 päivänä huhtikuuta 2019 pidentää eron määräaikaa 31 päivään lokakuuta 2019 asti, mutta ero voi tapahtua jo tätä aiemmin, jos Yhdistynyt kuningaskunta hyväksyy mainitun erosopimuksen. Pidennyksen ehtona on, että Yhdistynyt kuningaskunta järjestää Euroopan parlamentin vaalit toukokuussa 2019.

Yhdistyneestä kuningaskunnasta tulee eron jälkeen suhteessa Suomeen ja Euroopan unioniin niin sanottu kolmas maa ja sen kansalaisista kolmannen maan kansalaisia. Ulkomaalaislain (301/2004) 3 §:n 2 a kohdan mukaan kolmannen maan kansalaisella tarkoitetaan muun maan kansalaista kuin unionin kansalaista ja häneen rinnastettavaa Islannin, Liechtensteinin, Norjan tai Sveitsin kansalaista.

Euroopan unionin oikeuden soveltaminen Yhdistyneeseen kuningaskuntaan lakkaa eropäivänä, jollei erosopimuksessa määrätä eri päivämäärästä tai jollei Eurooppa-neuvosto yhteisymmärryksessä Yhdistyneen kuningaskunnan kanssa päätä yksimielisesti eri päivämäärästä.

2 Nykytila ja sen arviointi
2.1 Lainsäädäntö

Kansaneläkkeen tarkoituksena on turvata Suomessa asuvan henkilön toimeentuloa vanhuuden ja työkyvyttömyyden ajalta sekä Suomessa asuvan lesken ja lapsen toimeentuloa Suomessa asuvan henkilön kuoltua. Kansaneläkkeestä säädetään kansaneläkelaissa (568/2007). Lähtökohtaisesti kansaneläkettä voidaan maksaa vain Suomessa asuvalle henkilölle.

Kansaneläkelain mukaisia etuuksia maksetaan nykyisin Euroopan unionin jäsenvaltioissa, Euroopan talousalueeseen kuuluvissa valtioissa ja Sveitsissä (jäljempänä jäsenvaltioissa) asuville ja siten myös Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuville eläkkeensaajille sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 883/2004 sekä sosiaaliturvajärjestelmien yhteensovittamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 883/2004 täytäntöönpanomenettelystä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 987/2009 (jäljempänä EU-asetukset) perusteella. Kansaneläkettä voidaan maksaa kolmansiin maihin lisäksi eräiden Suomea sitovien sosiaaliturvasopimusten perusteella. Yhdistyneen kuningaskunnan erotessa Euroopan unionista ilman erosopimusta edellä todettu Euroopan unionin oikeuden mukainen oikeusperusta kansaneläkelain mukaisten etuuksien maksamiselle poistuu ja sovellettavaksi tulevat kansalliset säännökset.

Kansaneläkelain (568/2007) 65 §:n mukaan etuuden maksu ulkomaille keskeytetään vuoden kuluttua ulkomaille muutosta. Kansaneläkelaitoksen soveltamiskäytäntönä on ollut, että henkilön muuttaessa Suomesta jäsenvaltioon muuttoajankohdaksi katsotaan ulkomaille lähtöpäivä, mutta kansaneläkettä maksetaan kuitenkin keskeytyksettä soveltamalla EU-asetuksia. Henkilön muuttaessa jäsenvaltiosta kolmanteen maahan, kansaneläkelain 65 §:n mukaisen vuoden suoja-ajan on katsottu kuluneen jäsenvaltiossa asumisen aikana ja etuuden maksaminen on keskeytetty heti, jos henkilö on muuttanut jäsenvaltiosta kolmanteen valtioon. Käytännössä tämä tarkoittaisi monen Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvan osalta sitä, että etuuden maksaminen päättyisi sopimuksettoman eron eropäivää seuraavan kuukauden alusta. Kansaneläkelain 65 §:ää säädettäessä ei ole voitu ennakoidu tilannetta, jossa jäsenvaltio eroaisi Euroopan unionista.

2.2 Euroopan unionin varautuminen Yhdistyneen kuningaskunnan eroon

Euroopan komissio on 19 päivänä joulukuuta 2018 antanut Yhdistyneen kuningaskunnan sopimuksetonta eroa koskevan tiedonannon (COM(2018) 890 final). Komissio suosittelee tiedonannossaan, että jäsenvaltiot tilapäisesti jatkaisivat vanhuuseläkkeiden maksamista Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille, jotka asuvat Yhdistyneessä kuningaskunnassa eropäivänä. Yhdistyneen kuningaskunnan odotetaan vastavuoroisesti soveltavan tätä lähestymistapaa jäsenvaltioissa asuvien kansalaisten oikeuksien suojelemiseksi. Etuuksien maksamisen osalta EU-oikeuteen ei kuitenkaan sisälly säännöstä, jonka perusteella jäsenvaltion tulisi maksaa etuuksia kolmansiin valtioihin. Tästä päättäminen on kansallisessa toimivallassa.

Yhdistyneen kuningaskunnan eron toteutumista ja tarkkoja vaikutuksia ei ole voitu ennakoita eikä niistä tiedottaa, vaikka erosta on laajasti uutisoitu ja se on ollut tunnettu asia. Tiedossa ei ole, eroaako Yhdistynyt kuningaskunta erosopimuksen ehtojen mukaisesti, jatketaanko eroprosessin määräaikaa, päättyykö tilanne sopimuksettomaan eroon tai peruuko Yhdistynyt kuningaskunta eroilmoituksen. Yhdistyneen kuningaskunnan eroilmoituksen jälkeen Euroopan unioni, muut Euroopan unionin jäsenvaltiot kuin Yhdistynyt kuningaskunta (EU27-maat) sekä Yhdistynyt kuningaskunta keskittyivät erosopimuksen neuvotteluun ja tavoitteena oli muun muassa kansalaisten oikeuksien turvaaminen. Erosopimus turvaisi Yhdistyneessä kuningaskunnassa Suomesta kansaneläkettä saavien oikeuden eläkkeeseen vähintään vuoden 2020 loppuun saakka.

Jäsenvaltion eroaminen Euroopan unionista on täysin ainutkertainen tilanne, jossa Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset menettävät unionin kansalaisuutensa ja Euroopan unionin oikeudesta johtuvat oikeutensa. Sopimuksetonta eroa koskevissa varautumistoimissa Euroopan unionissa ja sen jäsenvaltioissa, Suomi mukaan luettuna, on lähtökohtaisesti pyritty suojaamaan yksilöitä sopimuksettoman eron haittavaikutuksilta.

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on suojata Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvia kansaneläkkeensaajia Yhdistyneen kuningaskunnan sopimuksettoman eron vaikutuksilta, joihin on ollut vaikea varautua ennakolta ja joista voi aiheutua kohtuuttomia seurauksia. Eläkkeen maksun katkeaminen heti eropäivää seuraavan kuukauden alusta olisi eläkkeensaajan kannalta kohtuutonta.

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi etuuden maksamisen suoja-ajasta, joka antaisi eläkkeensaajalle kohtuullisen ajan sopeuttaa toimintansa ja toimeentulonsa erosta aiheutuviin muutoksiin ja jonka päätyttyä kansaneläkkeen maksaminen päättyisi. Ehdotettu suoja-aika olisi yhden vuoden mittainen eli yhtä pitkä kuin muihin kolmansiin maihin muuttavilla henkilöillä. Suoja-aika alkaisi kulua Yhdistyneen kuningaskunnan sopimuksettoman eron tultua voimaan.

4 Esityksen vaikutukset
4.1 Taloudelliset vaikutukset
Vaikutukset kotitalouksien asemaan

Esityksellä turvattaisiin Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuvien eläkkeensaajien oikeus saada kansaneläkettä vuoden ajan Yhdistyneen kuningaskunnan sopimuksettomasta erosta lukien eli lailla säilytettäisiin tältä osin nykyinen maksutilanne määräajan. Kansaneläkkeen maksamisen päättyminen tulee myöhemmin muuttamaan nykyisin eläkettä saavien asemaa, jos he jatkavat asumista Yhdistyneessä kuningaskunnassa, mutta tämä vaikutus johtuu suoraan erosta. Esityksellä ei arvioida olevan suoria tai välillisiä vaikutuksia muiden eläkkeensaajien asemaan.

Kansaneläkelain mukaisia etuudensaajia on Yhdistyneessä kuningaskunnassa 320 henkilöä (tilanne vuoden lopussa 2018). Heistä vanhuuseläkettä saa 288 henkilöä, työkyvyttömyyseläkettä 19 henkilöä ja perhe-eläkettä 12 henkilöä. Rintamalisää maksetaan yhdelle henkilölle. Yli 80 prosenttia eläkkeensaajista on naisia. Oikeus kansaneläkkeeseen perustuu Suomessa asumiseen tai Suomessa työskentelyyn. Keskimääräinen Yhdistyneeseen kuningaskuntaan maksettava eläke on 105,22 euroa kuukaudessa (tilanne vuoden lopussa 2018). EU-asetusten perusteella vanhuuseläkkeen määrään vaikuttaa Suomesta maksettava työeläke ja vastaava toisesta jäsenvaltiosta ja Yhdistyneestä kuningaskunnasta maksettava työskentelyyn perustuva eläke. Nämä eläkkeet vähentävät kansaneläkkeen määrää.

Vaikutukset kansantalouteen ja julkiseen talouteen

Yhdistyneessä kuningaskunnassa asuville eläkkeensaajille maksettiin vuonna 2018 kansaneläkettä yhteensä noin 460 000 euroa. Suoja-ajalta maksettavien eläkkeiden määrä olisi vuositasolla tätä vastaava eli suoja-ajan eläkkeet eivät aiheuttaisi varsinaisia lisäkustannuksia julkiselle taloudelle. Vuoden suoja-ajan jälkeen valtion menot vähenisivät edellä mainitulla määrällä, jos kyseiset eläkkeensaajat asuisivat edelleen Yhdistyneessä kuningaskunnassa tai muussa kolmannessa valtiossa.

Esityksellä on arvioitu olevan vähäinen menoja korottava vaikutus Kansaneläkelaitoksen toimintamenoihin.

4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Yhdistyneen kuningaskunnan mahdollinen ero Euroopan unionista vaikuttaa itsessään Kansaneläkelaitoksen toimintaan lisäämällä mm. viestinnän tarvetta vakuutetuille. Yhdistyneen kuningaskunnan erosta ja myös tämän esityksen johdosta etuudensaajille tulee mahdollisesti annettavaksi päätöksiä esityksen mukaisesta etuuden maksamisen jatkamisesta ja keskeyttämisestä. Tähän ratkaisutoimintaan tulee liittymään myös tiedottamisen tarvetta sekä joitakin muutoksia tietojärjestelmiin.

4.3 Muut yhteiskunnalliset vaikutukset
Vaikutukset kansalaisten asemaan ja toimintaan yhteiskunnassa sekä vaikutukset yhdenvertaisuuteen, lapsiin ja sukupuolten tasa-arvoon

Ehdotettu muutos liittyy perustuslain 6 §:n turvaamaan yhdenvertaisuuteen. Ehdotetulla säännöksellä suojattaisiin eläkkeensaajia Yhdistyneen kuningaskunnan sopimuksettoman eron haittavaikutuksilta, joihin on ollut vaikea varautua ja joista voi aiheutua eläkkeensaajille kohtuuttomia seurauksia. Toisaalta säännös osaltaan toteuttaisi luottamuksensuojaa viranomaisen päätökseen antamalla kohtuullisen siirtymäajan muutosten toteutumiselle.

Ehdotus vaikuttaa erityisesti naisten taloudelliseen asemaan, koska valtaosa eläkkeensaajista on naisia. Lisäksi suoja-aika kohdistuu kansaneläkelain mukaista työkyvyttömyyseläkettä sekä perhe-eläkettä saaviin leskiin ja lapsiin.

5 Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä yhteistyössä Kansaneläkelaitoksen kanssa. Asian kiireellisyyden vuoksi esityksestä ei ole pyydetty kirjallisia lausuntoja.

Ensisijaisesti sosiaali- ja terveysministeriössä selvitettiin mahdollisuutta tulkita kansaneläkelain etuuden keskeyttämistä koskevia säännöksiä, erityisesti kansaneläkelain 65 §:ää siten, että Yhdistyneessä kuningaskunnassa sopimuksettoman eron voimaan tullessa siellä asuneille etuudensaajille voitaisiin jatkaa etuuden maksamista yleisen ulkomaille muuttaneita koskevan suojasäännöksen perusteella. Tulkintamahdollisuuden osoittauduttua tuloksettomaksi sosiaali- ja terveysministeriössä ryhdyttiin valmistelemaan tarvittavia lainmuutoksia.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotuksen perustelut

65 a §. Etuuden maksaminen ja keskeyttäminen yhdistyneen kuningaskunnan erottua Euroopan unionista. Pykälä on uusi ja siinä säädettäisiin kansaneläkelain mukaisten etuuksien maksamisen jatkamisesta yhden vuoden ajan niille eläkkeensaajille, jotka asuivat Yhdistyneessä kuningaskunnassa sen erotessa Euroopan unionin jäsenyydestä ja joille ennen eroa maksettiin kansaneläkettä EU-lainsäädännön perusteella. Pykälän mukaan etuuden maksaminen keskeytetään vuoden kuluttua eroa seuraavan kuukauden alusta lukien, jollei etuutta tule muusta kuin em. Yhdistyneessä kuningaskunnassa asumisesta johtuvasta syystä tätä aiemmin keskeyttää tai lakkauttaa. Ehdotetun yhden vuoden suoja-aikaa koskevan säännöksen perusteella eläkkeen maksamista jatkettaisiin muiden olosuhteiden säilyessä ennallaan. Etuuden keskeyttäminen ja lakkaaminen olisi kuitenkin edelleen mahdollista muusta kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa asumisesta johtuvasta syystä. Kansaneläkelaissa keskeyttämis- tai lakkaamistilanteista säädetään kansaneläkelain 65, 73 ja 74 §:ssä.

Jos ehdotetussa pykälässä tarkoitettu eläkkeensaaja muuttaisi suoja-aikana muuhun kolmanteen maahan kuin Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, muuttoajankohdaksi katsottaisiin ulkomaille lähtöpäivä samalla tavoin kuin silloin, jos eläkkeensaaja muuttaa jäsenvaltiosta kolmanteen maahan.

74 §. Etuuden lakkaaminen. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi viittaus ehdotettuun uuteen 65 a §:ään. Viitauksen mukaan 65 a §:n tarkoittamassa tilanteessa suoja-ajan jälkeen keskeytetty eläke lakkaisi ilman eri päätöstä, jos sitä ei kahden vuoden kuluessa ole vaadittu maksettavaksi, mikä olisi mahdollista kansaneläkelain 65 §:n 2 momentin perusteella eläkkeensaajan palattua Suomeen asumaan. Jos paluu Suomeen tapahtuu myöhemmin, eläkettä on haettava uudestaan. Suomessa asuminen määräytyy tältä osin samoin kuin muissakin maahan muutto ja maasta muutto -tilanteissa.

2 Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan syksyllä 2019. Lakia sovellettaisiin siitä päivästä, jona Yhdistynyt kuningaskunta on eronnut Euroopan unionin jäsenyydestä ilman erosopimusta.

Esityksessä ehdotettu suoja-aika on poikkeuksellinen ja ainoastaan Yhdistyneen kuningaskunnan eroa koskeva järjestely, minkä vuoksi laki ehdotetaan säädettäväksi määräaikaisena. Lain voimassaolo päättyisi 31 päivänä joulukuuta 2022. Väliaikaisen lain on tarkoitus olla voimassa niin kauan kuin eläke voidaan vielä laittaa maksuun Suomeen paluun perusteella.

Ehdotetun lain voimaan tullessa maksussa olevan 65 a §:ssä tarkoitetun eläkkeen maksamista jatkettaisiin ilman hakemusta. Kansaneläkelaitos antaisi kuitenkin maksamisen jatkamisesta päätöksen, jolloin menettely olisi sama kuin kansaneläkelain 65 §:n mukaisessa ulkomaille muutto tilanteessa.

3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Ehdotetut muutokset liittyvät perustuslain 6 §:ssä säädettyihin perusoikeuksiin. Mainittu säännös koskee yhdenvertaisuutta.

Perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Säännös ilmaisee paitsi perinteisen vaatimuksen oikeudellisesta yhdenvertaisuudesta myös ajatuksen tosiasiallisesta tasa-arvosta. Siihen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa (HE 309/1993 vp, s. 42). Yhdenvertaisuussäännös kohdistuu myös lainsäätäjään. Lailla ei voida mielivaltaisesti asettaa kansalaisia tai kansalaisryhmiä toisia edullisempaan tai epäedullisempaan asemaan. Yhdenvertaisuussäännös ei kuitenkaan edellytä kaikkien kansalaisten kaikissa suhteissa samanlaista kohtelua, elleivät asiaan vaikuttavat olosuhteet ole samanlaisia. Yhdenvertaisuusnäkökohdilla on merkitystä sekä myönnettäessä lailla etuja ja oikeuksia kansalaisille että asetettaessa heille velvollisuuksia. Toisaalta lainsäädännölle on ominaista, että se kohtelee tietyn hyväksyttävän yhteiskunnallisen intressin vuoksi ihmisiä eri tavoin edistääkseen muun muassa tosiasiallista tasa-arvoa (HE 309/1993 vp, s. 42—43).

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi Yhdistyneen kuningaskunnassa asuville kansaneläkettä saaville henkilöille Yhdistyneen kuningaskunnan sopimuksettomaan eroon liittyen suoja-aika, jonka aikana kansaneläkkeen maksaminen jatkuisi. Ehdotettu säännös olisi positiivista erityiskohtelua, jolla suojattaisiin eläkkeensaajia Yhdistyneen kuningaskunnan sopimuksettoman eron haittavaikutuksilta, joihin on ollut vaikea varautua ja joista voi aiheutua eläkkeensaajille kohtuuttomia seurauksia.

Ehdotetussa sääntelyssä turvattaisiin kansaneläkelain mukaisen etuuden saaminen tietyn ennalta tiedossa olevan ajan, joka antaisi eläkkeensaajalle kohtuullisen ajan sopeuttaa toimeentulonsa ja toimintansa sopimuksettomasta erosta aiheutuviin muutoksiin.

Edellä esitetyn perusteella katsotaan, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Lakiehdotus

Laki kansaneläkelain väliaikaisesta muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan väliaikaisesti kansaneläkelain (568/2007) 74 §:n 2 momentti,

sellaisena kuin se on laissa 1223/2009, ja

lisätään lakiin väliaikaisesti uusi 65 a § seuraavasti:

65 a §
Etuuden maksaminen ja keskeyttäminen Yhdistyneen kuningaskunnan erottua Euroopan unionista

Sen estämättä mitä 65 §:ssä säädetään, jos etuudensaaja asui Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneessä kuningaskunnassa, kun kuningaskunnan ero Euroopan unionin jäsenyydestä tuli voimaan, etuuden maksaminen keskeytetään vuoden kuluttua eroa seuraavan kuukauden alusta, jollei etuutta tule muusta syystä keskeyttää tai lakkauttaa tätä aiemmin.

74 §
Etuuden lakkaaminen

Eläke lakkaa ilman eri päätöstä, jos 65 §:n 1 momentin, 65 a §:n tai 73 §:n 3 momentin 1 tai 2 kohdan perusteella keskeytettyä eläkettä ei ole kahden vuoden kuluessa keskeyttämisestä lukien vaadittu maksettavaksi.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 ja se on voimassa 31 päivään joulukuuta 2022.

Lakia sovelletaan siitä päivästä, jona Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan ero Euroopan unionin jäsenyydestä tulee voimaan, jos kuningaskunta ei ole ratifioinut Euroopan unionin kanssa tekemäänsä sopimusta erosta.

Tämän lain voimaan tullessa maksussa olevan 65 a §:ssä tarkoitetun eläkkeen maksamista jatketaan ilman hakemusta.


Helsingissä 29 päivänä elokuuta 2019

Pääministeri
Antti Rinne

Sosiaali- ja terveysministeri
Aino-Kaisa Pekonen

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.