22.3.2021

Hyvä hallinto - Kuuleminen - Yhteistoiminta - Tarkoitussidonnaisuus - Suhteellisuusperiaate - Ulkoasiainhallinto - Virkamies

Ulkoministeriön kansliapäällikkönä toimivan valtiosihteerin ja hallintopalveluista vastaavan alivaltiosihteerin menettely

Oikeuskansleri antoi ratkaisunsa kanteluihin, jotka koskivat ulkoministeriön virkamiesjohdon toimintaa konsulipäällikön siirtämiseksi toisiin tehtäviin. Oikeuskansleri arvioi ratkaisussaan esimiesroolissa toimineiden valtiosihteerin kansliapäällikkönä ja hallintopalveluista vastaavan alivaltiosihteerin menettelyä asiassa.

Kanteluissa arvosteltiin myös ulkoministerin menettelyä. Oikeuskansleri ei tutkinut ministerin menettelyä, koska sama asia on ollut ministerivastuuasiana eduskunnan perustuslakivaliokunnan tutkittavana.

Oikeuskansleri toteaa ratkaisussaan, että valtiosihteeriä ja alivaltiosihteeriä ei ollut tässä asiassa syytä epäillä tuottamuksellisesta virkavelvollisuuden rikkomisesta tai muustakaan rikoksesta. Oikeuskansleri tutki heidän menettelynsä laillisuusvalvonnan keinoin.

Lokakuussa 2019 ulkoministeri kertoi ulkoministeriön kansliapäällikkönä toimivalle valtiosihteerille haluavansa siirtää konsulipäällikön pois tehtävästään luottamuspulan vuoksi, joka koski Syyrian Al-Hol-pakolaisleiriin liittyneiden asioiden hoitoa. Ulkoministeri piti konsulipäällikön siirtämistä koskeneen valmistelutoimeksiannon voimassa, vaikka hän nimesi erityisedustajan hoitamaan Al-Hol-asiaa.

Käytännön siirtovalmisteluja hoiti hallintopalveluista vastaava alivaltiosihteeri, joka oli saanut tehtävän valtiosihteeriltä kansliapäällikkönä. Valtiosihteeri kansliapäällikkönä ja hallintopalveluista vastaava alivaltiosihteeri ovat oikeuskanslerille antamissaan selvityksissä ja kuulemisissaan kuvanneet ulkoministerin valmistelutoimeksiantoa konsulipäällikön siirtämiseksi toisiin tehtäviin harvinaiseksi ja poikkeukselliseksi sekä pitäneet sitä huonona henkilöstöpolitiikkana. He pitivät kuitenkin esimiehensä toimeksiantoa velvoittavana.

Valmistelun aikana virkamiesjohdon vastuulla on ollut siirron lainmukaisuuteen liittyvien seikkojen selvittäminen. Virkamiesjohto pyrki selvittämään asiaa ja piti siirtoa lainmukaisena. Ulkoministerin siirron perusteeksi ilmoittama luottamuspula ei kuitenkaan perustuslakivaliokunnan mukaan ollut konsulipäällikön tapauksen asianyhteydessä ulkoasiainhallintolain 17 §:n mukainen peruste siirrolle ja ulkoministeri oli käyttänyt harkintavaltaansa vastoin hallintolain 6:stä ilmenevää oikeasuhtaisuuden vaatimusta ja osin tarkoitussidonnaisuuden periaatteen kannalta ongelmallisesti antaessaan toimeksiannon valmistella konsulipäällikön siirtämistä pois tehtävästään.  Oikeuskanslerin mukaan siirtoperusteen lainmukaisuutta ulkoasiainhallintolain 17 §:n perusteluissa tarkoitetun toiminnallisen tarpeen ja hallintolain 6 §.ään sisältyvän tarkoituksenmukaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta olisi ollut oikeudellisesti perusteltua selvittää tarkemmin. Käytettävissä olevista selvityksistä ei ilmene, millä tavoin siirtoperusteen lainmukaisuutta olisi tältä kannalta arvioitu. Oikeuskansleri viittasi tältä osin hallintolain 31 §.ssä säädettyyn viranomaisen selvitysvelvollisuuteen. Lisäksi Al-Holiin liittyvien tehtävien erityisedustajalle siirtämisen merkitys jäi kokonaan havaitsematta ja valmisteluja konsulipäällikön siirtämiseksi toisiin tehtäviin jatkettiin. Oikeuskansleri pitää valtiosihteerin kansliapäällikkönä ja hallintopalveluista vastaavan alivaltiosihteerin menettelyä näiltä osin moitittavana ja saattoi tämän käsityksensä heidän tietoonsa.

Kertomansa mukaan sekä valtiosihteeri kansliapäällikkönä että hallintopalveluista vastaava alivaltiosihteeri toivoivat, että ulkoministerin kanta muuttuisi ja siirtotoimenpiteistä luovuttaisiin. Oikeuskanslerin mukaan valtiosihteerin kansliapäällikkönä ja hallintopalveluista vastaavan alivaltiosihteerin olisi ollut perusteltua ja aiheellista kertoa ministerille näkemyksensä, että konsulipäällikön siirtäminen pois tehtävistään oli huonoa henkilöstöpolitiikkaa ja se poikkesi ulkoministeriössä noudatetusta käytännöstä. Näin ministeri olisi voinut omalta osaltaan vielä harkita antamaansa toimeksiantoa virkamiesjohdon esittämien näkökohtien valossa. Virkamiesjohdon yhteydenpito ministeriin on tapahtunut suurimmaksi osaksi ulkoministerin poliittisen erityisavustajan välityksellä. Poliittinen erityisavustaja varmisti ministerin kannat ja välitti ne virkamiesjohdolle. Selvitysten mukaan tämä on ulkoministeriössä tavanomainen tapa toimia, varsinkin kun ministeri on paljon matkoilla. Oikeuskanslerin mielestä valtiosihteerin kansliapäällikkönä ja hallintopalveluista vastaavan alivaltiosihteerin olisi pitänyt tästä huolimatta vaatia siirtoasian käsittelyä suoraan ministerin kanssa ja tuoda omat näkemyksensä asiaan liittyen suoraan ministerin tietoon.

Oikeuskansleri arvioi virkamiesjohdon menettelyn myös hallintolain 34 §:n asianosaisen kuulemista koskevan säännöksen ja yhteistoimintalain 11 §:n mukaisen yhteistoimintavelvoitteen noudattamisen näkökulmasta. Oikeuskanslerin mukaan valtiosihteerin kansliapäällikkönä ja hallintopalveluista vastaavan alivaltiosihteerin toiminta ei ollut hyvän hallinnon mukaista, kun he viivyttelivät ministerin toimeksiannosta kertomista konsulipäällikölle, vaikka viivyttelyllä olikin ymmärrettäviä syitä. Tavoitteena oli, että ministeri muuttaisi mielensä ja konsulipäällikön siirrosta toisiin tehtäviin luovuttaisiin. Konsulipäällikkö sai keskusteluissa virkamiesjohdon kanssa vaikuttaa mahdollisiin uusiin tehtäviinsä. Kuitenkin myös yhteistoimintalain tavoitteita olisi paremmin edistänyt se, että toimeksiannosta olisi kerrottu konsulipäällikölle aiemmin. Lopullista päätöstä siirrosta ei kuitenkaan tehty, ja konsulipäällikkö jatkaa tehtävässään. Näin ollen virkamiesjohdon toimia voitiin kokonaisarvion sijaan arvioida lähinnä asian kannalta keskeisessä valmisteluvaiheessa.

Oikeuskansleri saattoi nämä näkemyksensä valtiosihteerin kansliapäällikkönä ja hallintopalveluista vastaavan alivaltiosihteerin tietoon.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.