23.4.2009

Kantelija arvosteli aluehallinnon uudistamishankkeen (ALKU-hanke) valmistelua sekä sen peruslinjausten suhdetta kansalaisten perustuslaillisten ympäristöoikeuksien turvaamiseen. Kantelussa kiinnitettiin huomiota myös yleisen edun ja ympäristövalvonnan riippumattomaan ja puolueettomaan asemaan sekä tulevien elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten päävastuualueiden mahdollisiin keskinäisiin intressiristiriitoihin.

Apulaisoikeuskansleri kertoi vastauksessaan oikeuskanslerin toimivallasta ja toimenpiteistä valtioneuvoston ja sen jäsenten virkatointen lainmukaisuuden valvonnassa. Laillisuusvalvonnan tarkoituksena on huolehtia muun muassa siitä, että hallituksen esitykset täyttävät sellaiset perustavanlaatuiset oikeudelliset vaatimukset, että ne voidaan antaa eduskunnalle.

Apulaisoikeuskansleri totesi, että aluehallinnon uudistamista koskevan hallituksen esitysluonnoksen mukaan ympäristölupa-asiat keskitetään aluehallintovirastoon, minkä voidaan katsoa parantavan päätösten laatua ja mahdollistavan resurssien nykyistä joustavamman käytön. Maakunnan liittojen vaikutusmahdollisuuksia ja päätösvaltaa on lisätty, mikä mahdollistaa eri toimialojen yhteistyön sekä kansalaisten vaikuttamisen asioiden etenemisessä jo valmisteluvaiheessa. Apulaisoikeuskanslerin mukaan esityksen voidaan katsoa huomioivan perustuslain 20 §:n säännöksen ympäristövastuun kuulumisesta kaikille ja päätöksentekoon kohdistuvien vaikutusmahdollisuuksien turvaamisesta. Esitys luo rakenteet, joilla kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia pyritään lisäämään. Uusien rakenteiden toimiessa tarkoituksenmukaisesti saattavat kansalaisten ympäristöön kohdistuvat perustuslailliset oikeudet vahvistua.

Apulaisoikeuskansleri totesi, että aluehallinnon uudistamisessa jää valtioneuvoston asetustasolla säädettäväksi hyvin paljon merkittäviä asioita, jotka vaikuttavat omalta osaltaan siihen, miten ympäristövalvonnan ja yleisen edun valvonnan riippumattomuus toteutuu. Toimintatapaa, jossa viraston toiminnot voidaan järjestää tarkemmin asetustasolla, on kuitenkin käytetty valtionhallinnon uudistamisessa aiemminkin. Perussäännös puolueettomuuden varmistamiseen sisältyy kuitenkin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia koskevaan lakiehdotuksen 4 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan ympäristönsuojelun, alueiden käytön rakentamisen ohjauksen, kulttuuriympäristön hoidon, luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön sekä vesivarojen käytön ja hoidon valvonta on järjestettävä siten, että asioiden käsittelyn puolueettomuus varmistetaan.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten päävastuualueiden mahdolliset keskinäiset intressiristiriidat on apulaisoikeuskanslerin vastauksen mukaan otettu lakiehdotusten myöhemmässä valmisteluvaiheessa huomioon. Lakiehdotuksiin on lausuntokierroksella saatujen kannanottojen perusteella lisätty säännökset kollisio- ja esteellisyystilanteiden ratkaisemisesta.

Apulaisoikeuskansleri totesi vastauksessaan, että aluehallintoon on nykyisin keskitetty muun muassa yhdenvertaisuustehtäviä, joihin kuuluvat esimerkiksi huolehtiminen lainsäädännön yhdenmukaisesta soveltamisesta, alueiden erilaisten olojen huomioiminen sekä valtion paikallishallinnon ja kuntien viranomaisten ohjaaminen. Lakiehdotusten mukaan perustettavilla virastoilla on velvollisuus toimia valtion aluehallintoa koskevissa asioissa yhteistyössä toistensa kanssa toimialueillaan. Nykyisin lääninhallitusten yhteydessä toimivista ja niiden asettamista alueellisista neuvottelukunnista ei ole mainintaa lakiehdotuksessa eikä sen perusteluissa. Pelkkä yhteistyövelvoite jättää yhdenvertaisuustehtävistä huolehtimisen melko avoimeksi. Keskeisenä tavoitteena uudistuksessa on mainittu aluehallinnon tuottavuuden ja tuloksellisuuden paraneminen. Esityksen mukaan tavoitteena on tämän lisäksi myös kansalais- ja asiakaslähtöisyys ja alueellisen yhdenvertaisuuden toteuttaminen. Apulaisoikeuskansleri katsoi, että kokonaisvaltainen näkökulma asioiden hoitamiseen saattaa kuitenkin pirstoutua.

Hallituksen esityksen valmistelusta apulaisoikeuskansleri totesi, että aikataulu on ollut kunnianhimoinen. Ruotsinkielinen aineisto on viivästynyt. Tämä on valitettavan yleistä hallituksen esitysten valmistelussa niin, ettei aineistoa ole useinkaan vielä kokonaan käännetty ruotsin kielelle siinä vaiheessa, kun esityksestä pyydetään lausuntoja. Ongelma on tiedostettu ja oikeusministeriö on kiinnittänyt asiaan huomiota ohjeistuksessaan eri ministeriöille. Apulaisoikeuskanslerin mukaan hallituksen esityksen tiivis valmisteluaika ei välttämättä tarkoita sitä, että esitys olisi huolimattomasti tehty tai puutteellisesti perusteltu. Haasteelliseen aikatauluun nähden apulaisoikeuskansleri totesi käsiteltävänä olevasta hallituksen esityksestä, ettei hankkeelle asetettu tiukka aikataulu ole vaikuttanut esimerkiksi lausuntokierroksen laajuuteen, ja että lausunnoilla on ollut merkitystä jatkovalmistelussa. Hankkeen valmistelussa ei ollut nähtävissä perustuslaillisia ongelmia oikeuskanslerin näkökulmasta.

Apulaisoikeuskansleri katsoi vastauksessaan, että lakiehdotukset ja niiden yksittäiset säännökset perusteluineen, esityksen vaikutusten arviointi sekä säätämisjärjestyskysymykseen liittyvä perusoikeusarviointi täytti hallituksen esitykselle asetettavat vaatimukset siten, että esitys voitiin antaa eduskunnalle. Uusien virastojen organisointi ja toimeenpano ovat vastauksen mukaan sellaisia tarkoituksenmukaisuuskysymyksiä, joihin oikeuskanslerilla ylimpänä laillisuusvalvojana ei ole toimivaltaa puuttua. Asia ei antanut aihetta enempiin toimenpiteisiin.