Finlex ®

Merenkulku - Vesiliikenne - Maksu

Diaarinumero:	878/1/07
Antopäivä:	28.11.2007
Ratkaisija:	OKA

Merenkulkulaitoksen menettely luotsausasiassa

KYSYMYKSENASETTELU

Luotsiliitto - Lotsförbundet ry (jäljempänä Luotsiliitto) oli oikeuskanslerille 24.2.2007 osoittamassaan kirjoituksessa ja sitä seuranneissa lisäkirjoituksissa kiinnittänyt huomiota tilanteeseen, joka oli syntynyt siitä, että Baltic Pilot Ltd Oy -niminen yritys oli ilmoittanut 15.8.2007 aikeistaan tarjota yksityistä luotsauspalvelua vesialueilla, joilla luotsauslain 5 §:n mukaisesti aluksella on velvollisuus käyttää luotsauslain mukaista luotsia. Yritys oli sittemmin 20.8.2007 suorittanut Suomen vesialueella Rauman edustalla luotsauksena aluksen avustamistehtävän. Yritys oli sittemmin harjoittanut tätä avustustoimintaa toistuvasti ja oli ilmoittanut aikeestaan laajentaa toimintaa Suomessa.

Luotsiliiton mukaan voimassa olevan lainsäädännön ja erityisesti luotsauslain (940/2003) mukaisena järjestelynä on pidetty, että vain Luotsausliikelaitoksen palveluksessa oleva henkilö, joka täyttää säädetyt edellytykset (luotsin ohjauskirja), voi pätevästi virkavastuulla suorittaa luotsauslain mukaista luotsausta. Luotsauksesta perittävä luotsausmaksu on julkisoikeudellinen maksu, jonka vain Luotsausliikelaitos on luotsauslain mukaan oikeutettu perimään. Yksityisellä ei ole oikeutta periä luotsausmaksua. Myös vahingonkorvauskysymykset muuttuvat epäselviksi. Kysyä voidaan, avaako tällaisen toiminnan salliminen mahdollisuuden esittää korvausvaatimus valtiota kohtaan sillä perusteella, että viranomaisvalvonta olisi laiminlyöty.

Luotsauslain täytäntöönpanosta ja lain noudattamisen ylimmästä valvonnasta vastaava liikenne- ja viestintäministeriö oli todennut, että luotsaustoiminnan avaaminen yksityisille edellyttäisi lainsäädännön muutosta. Luotsiliiton käsityksen mukaan ministeriön kannanotto tarkoittaa sitä, että lainsäädäntö ei tällä hetkellä mahdollista yksityistä luotsauspalvelujen tarjontaa.

Merenkulkulaitos, jolle on säädetty tehtäväksi mm. luotsauslain noudattamisen valvonta, ei ollut ryhtynyt mihinkään toimenpiteisiin tietoonsa saatetun yksityisen luotsaustoiminnan lakkauttamiseksi tai estämiseksi, vaikka on perusteltu syy epäillä, että yksityinen luotsaustoiminta ei ole voimassa olevan lain mukaista.

Näillä ja muilla kirjoituksesta ilmenevillä perusteilla oli Luotsiliiton mielestä aihetta epäillä, että Merenkulkulaitos ja sen yksittäiset virkamiehet olivat saattaneet menetellä velvollisuuksiensa vastaisesti jättäessään ryhtymättä toimenpiteisiin asian johdosta ja siten salliessaan alusten yksityisen avustustoiminnan tapahtumisen ja jatkumisen. Luotsiliitto oli pyytänyt, että oikeuskansleri tutkisi toimivaltansa nojalla Merenkulkulaitoksen ja sen virkamiesten toiminnan lainmukaisuuden asiassa. Samalla tulisi selvittää, rikkooko yksityinen avustustoiminta aluksen navigoinnissa luotsinkäyttövelvollisuutta ja onko kysymys myös luotsauslain 19 §:ssä rangaistavaksi säädetystä luotsausrikkomuksesta. Poissuljettuna ei voida kantelijan mukaan pitää sitä, että avustustoimintaa suorittaneen henkilön toimintaa olisi pidettävä luotsauslain vastaisena, mikä seikka tulisi ottaa huomioon arvioitaessa pätevyyskirjan voimassaolon edellytyksiä luotsauslain 13 §:n kannalta. Luotsauslain 8 §:n 3 momentin säännös luotsin rikosoikeudellista virkavastuusta toteutuu, kun luotsi on palvelussuhteessa Luotsausliikelaitokseen. Tällainen vastuu ei voi toteutua yksityisen palveluksessa ilman erityistä lain säännöstä. Rikoslain virkarikoksia koskevan 40 luvun 11 §:n 1) kohdan mukaan virkamiehellä tarkoitetaan tässä laissa mm. henkilöä, joka on virka- tai siihen rinnastettavassa palvelussuhteessa valtion liikelaitokseen.

Kirjoitusten johdosta liikenne- ja viestintäministeriö on 1.10.2007 toimittanut Merenkulkulaitoksen selvityksen 8.9.2007 ja antanut oman lausuntonsa asiassa.

Merenkulkulaitos ja liikenne- ja viestintäministeriö ovat vielä pyynnöstä toimittaneet erinäistä asiakirjaselvitystä.

MERENKULKULAITOKSEN ORGANISAATIOMUUTOS JA LUOTSAUSTA KOSKEVASTA SÄÄNTELYSTÄ

Merenkulkulaitoksen organisaatiomuutos

Kantelussa tarkoitettu Merenkulkulaitoksen organisaatiomuutos toteutettiin vuoden 2004 alusta voimaan tulleilla laeilla Varustamoliikelaitoksesta 937/2003, Luotsausliikelaitoksesta 938/2003 ja Merenkulkulaitoksesta 939/2003. Muutos perustui hallituksen esitykseen 38/2003 vp. Muutokseen liittyi samanaikaisesti voimaan tullut uusi luotsauslaki 940/2004, joka oli säädetty hallituksen esityksen 39/2003 vp perusteella.

Lakien säätämiseen johtaneisiin hallituksen esityksiin sisältyi mm. seuraavia asianomaisia lakiehdotuksia koskevia perusteluja.

Muutoksen tavoitteena luotsauksen osalta oli selkeyttää viranomais-, tilaaja- ja palvelutuotantorooleja. Valtion käytännössä yksinoikeudella hoitama luotsaustoiminta, joka käsitti toisaalta toiminnan valvonnan ja toisaalta luotsauspalvelujen tuottamisen, jaettiin niin, että viranomaistoiminta ja tilaajatoiminta jäi Merenkulkulaitokselle, kun taas palvelujen tuottaminen siirrettiin perustettavalle valtion liikelaitokselle Luotsausliikelaitokselle. Merenkulkulaitoksen viranomaistehtäviin luotsaustoiminnassa kuuluisivat edelleen luotsaustoiminnan lainsäädännön valmistelu, tarvittavien määräysten antaminen sekä luotsien ohjauskirjoja, linjaluotsinkirjoja ja luotsinkäyttövapautuksia koskevien päätösten tekeminen. Merenkulkulaitos myös valvoisi luotsaustoimintaa. Liikelaitos tuottaisi tarvittavat palvelut ja saisi luotsaustulot asiakkailta (HE 38/2003 vp, yleisperustelut ss. 23, 26 ja 36).

Luotsausliikelaitoksen osalta esityksessä todettiin, että luotsauspalveluilla on yhteiskunnallista merkitystä niiden pakollisuuden sekä alusturvallisuutta ja ympäristönsuojelua edistävän luonteen vuoksi. Niiden saatavuuden ja tason turvaaminen koko maassa on valtion edun mukaista ja vastuulla Luotsausliikelaitos huolehtisi valtakunnallisena valtion liikelaitoksena luotsauspalvelujen tuottamisesta koko maassa luotsauslaissa määritellyillä vesialueilla. Luotsausliikelaitoksen palvelujen tuottamista ohjaisivat luotsauspalvelujen kysyntä sekä luotsauslainsäädäntöön perustuvat luotsinkäyttövapautukset (HE 38/2003 vp, yleisperustelut ss. 24-25 sekä yksityiskohtaiset perustelut s. 49 sekä HE 39/2003 vp, yleisperustelut s. 3 ja yksityiskohtaiset perustelut s. 5).

Luotsinkäyttövelvollisuudesta vapauttamista koskevat osaltaan myös linjaluotsinkirjan myöntäminen ja erivapaus (HE 39/2003 vp, yleisperustelut s. 3 ja yksityiskohtaiset perustelut ss. 5 ja 8-9).

Laitoskohtaisessa laissa vastuu palvelun saatavuudesta olisi Luotsausliikelaitoksella. Muutoin palvelu- ja laatutasosta säädettäisiin ja määrättäisiin luotsauslaissa sekä eduskunnan hyväksymillä palvelu- ja muilla toimintatavoitteilla. Palvelujen tilaajina olisivat luotsia käyttävät alukset. Uudistuksella ei muuteta luotsauksen palvelu- ja laatutasoa eikä liikenneturvallisuutta. Laitoskohtaiseen lakiin sisältyvällä pysyvällä palvelutasovelvoitteella varmistetaan palvelun saatavuus koko maassa (HE 38/2003 vp, yleisperustelut ss. 29 ja 30).

Luotsausliikelaitoksen palveluiden hinnoittelun yleisiksi perusteiksi esitettiin hinnoiteltava suorite, katettava suorite, katettavat kustannukset ja veloitusperuste. Lähtökohtina hinnoittelulle olisivat liikelaitosta perustettaessa voimassa olevat luotsaustaksat. Hinnoittelua ohjaisivat luotsausliikelaitoksen palvelu- ja toimintatavoitteet sekä tulos- ja tuloutustavoitteita koskevat eduskunnan, valtioneuvoston ja liikenne- ja viestintäministeriön päätökset (HE 39/2003 vp, yleisperustelut s. 3 ja 49).

Luotsausliikelaitoslain ehdotetun siirtymäsäännöksen 6 §:n perustelujen mukaan liikelaitos jatkaisi Merenkulkulaitoksen luotsausyksikön toimintaa pääosin silloisin resurssein (HE 38/2003 vp, yksityiskohtaiset perustelut s. 49).

Merenkulkulaitos toimisi osaltaan luotsauksesta vastaavana viranomaisena ja valvoisi luotsauksen toteutumista. Merenkulkulaitosta tilaajana ja kilpailun avaajana kosketeltiin esityksessä (HE 38/2003 vp, yleisperustelut s. 26 ja erityisperustelut s. 53).

Hallituksen esityksen 38/2003 vp johdosta antamassaan mietinnössä 2/2003 vp sivulla 3 eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunta totesi, että valiokunnan saaman selvityksen mukaan Luotsausliikelaitos on ratkaisu, jossa edetään varovasti siirtäen nykyinen palvelutuotanto käytännöllisessä monopoliasemassa liikelaitosmuotoon.

Eduskunta hyväksyi Merenkulkulaitosta ja Luotsausliikelaitosta koskevat lakiehdotukset hallituksen esityksen mukaisina.

Luotsauksen luonteesta esitettyjä käsityksiä

Aiemman eli vuoden 1998 luotsauslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä 144/1997 vp sivulla 10 todettiin, että silloisen vuoden 1957 luotsausasetuksen mukaan luotsauksia saivat suorittaa, satama-alueita lukuun ottamatta, ainoastaan valtion luotsit, joten valtiolla oli luotsausmonopoli. Esityksen sivulla 11 todettiin toisaalta, että vaikka valtion luotsausmonopolia ei pidetä välttämättömänä, ei luotsaustoiminnan yksityistämisellä saavuteta sellaisia taloudellisia ja muita hyötyjä, jotka tekisivät tarpeelliseksi muuttaa järjestelmää tässä vaiheessa.

Merenkulkulaitoksen organisaatiomuutosta koskevaan hallituksen esitykseen sisältyy kannanotto, jonka mukaan käytännössä luotsauksia tekevät pääasiassa valtion luotsit (lukuun ottamatta satama-alueella satamahallinnon tehtävään hyväksymiä henkilöitä) ja luotsaustoiminnan voidaan katsoa olevan valtion monopoli (HE 38/2003 vp, yleisperustelut s. 8).

RATKAISU

Kantelun kohde ja tutkinnan rajaaminen

Oikeuskansleri totesi, että alkuperäinen kantelu kohdistui Merenkulkulaitoksen ja sen asianomaisten virkamiesten menettelyyn näiden salliessa alusten yksityisen luotsaustoiminnan (myös avustustoiminta, yksityinen luotsauspalvelujen tarjonta) jättäessään ryhtymättä toimenpiteisiin asian johdosta. Kantelu ei koskenut yksityistä palvelutarjontaa, jonka harjoittaminen ottaen huomioon valtioneuvoston oikeuskanslerista annetun lain 3 §:n säännös ei muutenkaan kuulunut oikeuskanslerin valvontavaltaan. Sen vuoksi ratkaisussa ei arvioitu yksityisen luotsauspalvelun tarjonnan lainmukaisuutta. Yksityisen palvelutarjonnan lainmukaisuudella oli kuitenkin välitöntä merkitystä Merenkulkulaitoksen valvontavallan kannalta ja siten välillistä vaikutusta arvioitaessa Merenkulkulaitoksen toimintaa. Tämän vuoksi ratkaisussa oli tarkasteltu yksityistä palvelutarjontaa sikäli kuin se on tarpeellista Merenkulkulaitoksen menettelyn arvioimiseksi.

Kysymys siitä, rikkoiko yksityinen luotsaustoiminta aluksen navigoinnissa luotsinkäyttövelvollisuutta ja toimiiko aluksen päällikkö luotsauslain vastaisesti, kuului asianomaisten valvontaviranomaisten tutkittaviin asioihin.

Merenkulkulaitoksen tiedotteiden asianmukaisuudessa oli ensisijaisesti kysymys liikenne- ja viestintäministeriön valvontavaltaan kuuluvasta asiasta. Koska ministeriö ei olut pyytänyt tutkimaan asiaa, oikeuskansleri katsoi, että tämän kantelun perusteella hänellä ei ollut aihetta siihen puuttua.

Luotsausta koskevasta järjestelystä

Julkisen hallintotehtävän siirrosta

Asiassa saadun selvityksen perusteella voitiin todeta, että kun vain Merenkulkulaitos ja sen edeltäjät olivat valtion viranomaisina tarjonneet luotsauspalveluja oli luotsauspalvelujen tarjonta Merenkulkulaitoksen organisaatiomuutoksen aikaan käytännössä ja tosiasiassa ollut valtiolle kuuluva monopoli. Merenkulkulaitoksen luotsausyksikön vastattavana ollutta luotsauspalvelujen tarjontaa oli voitu pitää sellaisena valtion julkisena hallintotehtävänä, jota tarkoitetaan perustuslain 124 §:ssä. Tehtävään ei ollut katsottu liittyvän sellaista merkittävää julkisen vallan käyttöä, joka olisi mainitun säännöksen johdosta estänyt luotsauspalvelujen tarjonnan siirron Luotsausliikelaitokselle.

Luotsauspalvelujen tarjoamiseen liittyvään tosiasialliseen luotsaustoimintaankaan ei selvityksen mukaan liity merkittävää julkisen vallan käyttöä, vaikkakin luotsilla on luotsauslain 11 §:n mukaan oikeus kieltäytyä luotsauksesta tai keskeyttää luotsaus, jos hän katsoo, että matkan aloittaminen tai jatkaminen vaarantaa luotsattavan aluksen, siinä olevien ihmisten, muun vesiliikenteen tai ympäristön turvallisuutta.

Elinkeinovapaudesta

Yksityisen luotsaustoiminnan tarjoamisella on merkitystä perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden kannalta. Säännös kuuluu näin:

“Jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Julkisen vallan on huolehdittava työvoiman suojelusta.”

Perustuslakivaliokunta on omaksumassaan käytännössä katsonut, että momentissa ilmaisu “lain mukaan” viittaa mahdollisuuteen rajoittaa säännöksessä turvattua oikeutta lailla (PeVL 9/2005 vp, s. 2; katso myös HE 309/1993 vp s. 67/II). Valiokunta on pitänyt elinkeinovapautta perustuslain mukaisena pääsääntönä, mutta vakiintuneesti katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraistamisen olevan mahdollista perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävästä syystä. Tällaisen sääntelyn tulee täyttää muut perusoikeutta rajoittavalta lailta vaadittavat yleiset edellytykset. Elinkeinovapauden rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia, minkä lisäksi rajoittamisen laajuuden ja edellytysten pitää ilmetä laista (näin esim. PeVL 66/2002 vp, s. 2).

Se, miten luotsaustoiminta on Merenkulkulaitoksen organisaatiota uudistettaessa ollut lainsäädännössä tarkoitus järjestää ilmenee asianomaisten lakien systematiikasta ja perusteluista, vaikka säännöksissä ei nimenomaisesti olekaan otettu kantaa yksityisen luotsaustoiminnan sallittavuuteen. Luotsausliikelaitosta ja luotsausta koskevasta sääntelystä sitä kokonaisuutena tarkasteltaessa käy ilmi, että vallinnutta tilannetta (monopoliasema) ei tarkoitettu muuttaa.

Luotsausliikelaitosta koskevassa hallituksen esityksessä 38/2003 vp todettiin, että Luotsausliikelaitos valtakunnallisena liikelaitoksena tuottaisi koko maassa tarvittavat luotsauspalvelut ja se saisi luotsaustulot asiakkailta. Tällainen kielellinen muotoilu viittaa siihen, että muita palveluntuottajia ei ajateltu voivan olla. Edelleen esityksessä lausuttiin, että palvelutaso varmistettaisiin palvelutasotavoitteella, kilpailulla (linjaluotsaus) ja liikelaitosohjauksella. Mainittu hallituksen esitys (s. 36, jossa on pohdittu elinkeino- ja kilpailupolitiikan vaikutuksia) täsmentää yksiselitteisesti, mitä kilpailulla tässä tarkoitetaan: kilpailuelementtinä toimisivat nimenomaisesti myönnetyt linjaluotsinkirjat ja luotsinkäyttövapautukset.

Erityisesti oikeuskansleri kiinnitti huomiota lakien systematiikasta ja perusteluista ilmeneviin seuraavanlaisiin seikkoihin:

a) Kilpailuelementit on perusteluissa kattavasti lueteltu.

b) Luotsauspalveluilla korostetaan olevan yhteiskunnallista merkitystä niiden pakollisuuden sekä alusturvallisuutta ja ympäristönsuojelua edistävän luonteen vuoksi. Luotsauksen saatavuuden ja tason turvaaminen koko maassa on lain perustelujen mukaan valtion edun mukaista ja vastuulla. Tämä toiminnan merkityksellisyys huomioon ottaen on selvää, että jos kilpailu olisi ollut tarkoitus avata, olisi laissa säädetty siitä, miten, millaisten kriteerien mukaan ja millaista menettelyä noudattaen tämä tapahtuisi (vrt. Varustamoliikelaitos). Huomionarvoista oli myös se, että siltä osin kuin lainsäädäntö nykyisellään mahdollistaa kilpailun (linjaluotsit), tämä on määrätynlaisessa menettelyssä nimenomaisesti päätettävä (“luotsausviranomaisen lainsäädännön ja turvallisuusharkinnan perusteella myöntämät”, HE 38/2003 vp, s. 25).

c) Luotsausliikelaitoksesta annetun lain perusteluissa (HE 38/2003 vp, s. 29 ja s. 40) mainitaan Luotsausliikelaitoksen vastaavan “luotsauksen palvelu- ja laatutasosta sekä palvelun saatavuudesta”. Jos toiminta olisi tarkoitettu avata kilpailulle, jää täysin avoimeksi, miten Luotsausliikelaitos voisi muiden tuottamasta palvelusta ja sen laadusta vastata.

d) Luotsausliikelaitokselle on nimenomaisesti säilytetty velvollisuus suorittaa myös luotsauslaissa mainitut valvonta- ja ilmoitustehtävät (HE 38/2003 vp, s. 49; Luotsausliikelaitoksesta annetun lain 2 §:n 2 momentti ja luotsauslain 8 §:n 2 momentti), joita ovat muun muassa ympäristönsuojeluun sekä meri- ja tullivalvontaan liittyvät tehtävät. Tällaisten tehtävien mukaisesta velvollisuudesta pitää säätää lailla, joten tästäkin ilmenee, että luotsaustoiminnan harjoittamista ei ole ollut tarkoitus ulottaa Luotsausliikelaitosta laajemmalle.

e) Myös luotsauksen hinnoitteluperusteita koskeva sääntely perusteluineen viittaa ainakin epäsuorasti siihen, että toimintaa ajateltaessa on tarkoitettu yksinomaan Luotsausliikelaitosta (ks. erit. HE 38/2003 vp, ss. 49-50).

Merenkulkulaitoksen organisaatiomuutos oli säädetty perustuslain voimassa ollessa. Näin ollen voidaan perustellusti lähteä siitä, että lainsäätäjä oli arvioinut asian perustuslain 18 §:n asettamien vaatimusten kannalta; tosin asia ei ole ollut eduskunnan perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä. Luotsaustoiminnasta on säädetty laissa tavalla, joka rajaa luotsaustoiminnan harjoittajaksi Luotsausliikelaitoksen. Siitä seikasta, ettei laissa ole kielletty yksityistä luotsaustoimintaa, ei voida sellaisenaan tehdä johtopäätöstä, että se olisi sallittua. Myöskään se seikka, että joissakin kohdin lain esitöissä tai joissakin yhteyksissä julkisuudessa on pohdiskeltu yksityisen luotsaustoiminnan sallittavuutta, ei tee asiaa tulkinnanvaraiseksi. Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä 2/2003 vp esitetty toteamus, että Luotsausliikelaitos on ratkaisu, jossa edetään varovasti siirtäen nykyinen palvelutuotanto käytännöllisessä monopoliasemassa liikelaitosmuotoon, ei sekään tarkoita kilpailun avaamista.

Merenkulkulaitoksen menettelystä

Merenkulkulaitokselle oli kuulunut osaltaan velvollisuus valvoa luotsauslain sekä sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista riippumatta siitä, että luotsauslain 17 §:n mukaan lain täytäntöönpano ja ylin valvonta kuuluvat liikenne- ja viestintäministeriölle. Laillisuusvalvontaan kuuluvia käytännön valvontatoimenpiteitä täydentää päättäminen siitä, millaisiin toimenpiteisiin valvonnassa ilmi tulleiden seikkojen johdosta olisi aihetta ryhtyä. Yleiseltä kannalta toimenpiteiden olennaisena päämääränä on lainvastaisen tai muutoin epätyydyttävän oikeustilan saattaminen ennalleen. Valvontaviranomaisen harkintaan jää, millaisin laillisin toimenpitein tämä tavoite on saavutettavissa.

Katsoessaan, ettei lakiin sisältynyt sellaista, johon olisi voinut vedota yksityistä toimijaa kohtaan, Merenkulkulaitoksen valvontatoimenpiteet olivat rajoittuneet tietojen vastaanottamiseen ja keräämiseen sekä asian saattamiseen ministeriön tietoon. Käytännössä tämä tarkoitti valvonta-asian siirtämistä ministeriölle. Tältä osin Merenkulkulaitoksen toiminta poikkesi siitä, miten Merenkulkulaitos oli menetellyt vuonna 2005 Olkiluodon Yksityissatama Oy:tä koskevassa luotsausasiassa. Erilaisen toimintatavan perusteena olevasta kannanmuutoksesta seurasi, että Merenkulkulaitoksen sekä liikenne- ja viestintäministeriön käsitykset yksityisten luotsauspalvelujen tarjonnan lainmukaisuudesta ja valvontaviranomaiselle kuuluvista toimintavelvoitteista poikkesivat toisistaan. Syy siihen, mihin Merenkulkulaitoksen kannanmuutos perustuu, ei ilmennyt asiakirjoista.

Ottaen huomioon pyrkimyksen säilyttää vallinnut oikeustila ennallaan ja sen, että luotsauslakia säädettäessä ei ilmeisestikään ollut näköpiirissä varteenotettavaa mahdollisuutta, että joku ryhtyisi tarjoamaan yksityisiä luotsauspalveluja yritysmuodossa elinkeinona, lakiin ei ollut katsottu tarpeelliseksi ottaa asianomaisia rangaistus- tai muita erityisiä säännöksiä.

Tämän johdosta oikeuskansleri on viitannut perustuslain 8 §:ään, jossa vahvistettu rikosoikeudellinen laillisuusperiaate sisältää vaatimuksen sääntelyn täsmällisyydestä. Säännöksen ensimmäinen virke kuuluu näin:

“Ketään ei saa pitää syyllisenä rikokseen eikä tuomita rangaistukseen sellaisen teon perusteella, jota ei tekohetkellä ole laissa säädetty rangaistavaksi.”

Säännöksen mukaan rikoksen tunnusmerkistö on ilmaistava laissa riittävän täsmällisesti siten, että säännöksen sanamuodon perusteella on ennakoitavissa, onko jokin toiminta tai laiminlyönti rangaistavaa.

Tarkoituksensa ja sanamuotonsa puolesta luotsauslain 19 §:n rangaistussäännös luotsinkäyttövelvollisuuden rikkomisesta ja luotsaamisesta ilman oikeutta koskee aluksen päällikköä ja luotsaustehtävässä olevaa luotsia. Valvontaviranomaisen kannalta säännös tarjoaa mahdollisuuden puuttua yksittäiseen luotsaustapahtumaan ja tätä kautta välillisesti yksityistä luotsauspalvelua tarjoavan yrityksen toimintaan.

Lainsäädäntöä syytä tarkistaa

Edellä esitetyn perusteella oikeuskansleri ilmoitti kantanaan, ettei hän voinut yhtyä Merenkulkulaitoksen käsitykseen siitä, että Merenkulkulaitoksen organisaatiomuutoksen yhteydessä olisi jäänyt epäselväksi, mihin lakien säätämisellä pyrittiin ja miten lainsäädäntötoimenpiteitä tulisi tulkita yksityisten luotsauspalvelujen tarjontaan. Liioin oikeuskansleri ei yhtynyt Merenkulkulaitoksen käsitykseen siitä, että laista ei ilmene säännöstä, jonka perusteella Merenkulkulaitoksella valvontaviranomaisena olisi ollut perusteita puuttua toimintaan. Se seikka, olisiko Merenkulkulaitoksella joidenkin muidenkin säädösten perusteella ollut mahdollisuus puuttua toimintaan, ei ole tullut tätä asiaa käsiteltäessä ilmi.

Kysymys on lain tulkintaan liittyvästä asiasta. Tällöin on mahdollista, että asiassa esitetään toisistaan poikkeavia käsityksiä perusteluineen. Ottaen huomioon asian laadun ja Merenkulkulaitoksen menettelynsä tueksi esittämät perustelut ilmeiseksi ei ollut käynyt, että asiaa Merenkulkulaitoksessa käsiteltäessä olisi menetelty virkavelvollisuuksien vastaisesti. Tältä osin asia ei antanut aihetta muuhun toimenpiteeseen kuin että oikeuskansleri kiinnitti Merenkulkulaitoksen huomiota siihen, mitä edellä on lausuttu.

Mitä asiaan muutoin tuli, oikeuskansleri totesi, että viranomaistoimintaa kohtaan tunnetun luottamuksen ja toiminnan uskottavuuden kannalta ilmennyttä tilannetta ei voitu pitää tyydyttävänä. Tämän vuoksi hän esitti liikenne- ja viestintäministeriön harkittavaksi, olisiko lainsäädäntöä aiheellista tarkistaa niin, että siitä selkeämmin ilmenisi lainsäätäjän tarkoitus.

Edellä selostetuissa tarkoituksissa oikeuskansleri lähetti jäljennökset päätöksestä Merenkulkulaitokselle sekä liikenne- ja viestintäministeriölle tiedoksi. Muihin toimenpiteisiin ei asia antanut aihetta.