15.10.2008

Sähköpostitse annettuna vastauksena sosiaali- ja terveysministeriössä peruspalveluministerin valtiosihteerinä toimivan valtiosihteerin tiedusteluun oikeuskansleri viittasi asiaa koskevaan oikeuskanslerinviraston valtioneuvostoasiainosaston osastopäällikön laatimaan muistioon 15.10.2008. Oikeuskansleri piti järjestelyä oikeudellisesti ongelmallisena.

Oikeuskanslerinviraston muistiossa todettiin seuraavaa:

Kansaneläkelaitos on Kansaneläkelaitoksesta annetun lain 1 §:n mukainen itsenäinen julkisoikeudellinen laitos, jonka hallintoa ja toimintaa valvovat eduskunnan valitsemat valtuutetut. Valtuutettujen tehtävänä on lain 5 §:n 4 kohdan mukaan valita tarpeellinen määrä Kansaneläkelaitoksen tilintarkastajia, joista vähintään kahden on oltava Keskuskauppakamarin hyväksymiä tilintarkastajia tai julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajan tutkinnon suorittaneita.

Kansaneläkelaitos ei toimi ministeriön valvonnan alaisuudessa. Sosiaali- ja terveysministeriötä koskevan asetuksen 2 §:ssä ei ole sen vuoksi säädetty Kansaneläkelaitosta ministeriön toimialan virastoksi tai laitokseksi. Asetuksen 1 §:n mukaan ministeriön tehtävänä on "Kansaneläkelaitosta koskevat asiat" (1 §:n 15 kohta). Lisäksi Kansaneläkelaitoksen maksamia etuuksia koskeva lainsäädäntö valmistellaan sosiaali- ja terveysministeriössä.

Valtioneuvostolain 6 §:n 2 momentin mukaisen valtiosihteerin tehtäväala on sama kuin sen ministerin, ketä avustamaan hänet on nimitetty. Kansaneläkelaitosta koskevat asiat kuuluvat hallituksen työnjaon mukaan sosiaali- ja terveysministerin käsiteltäviin. Nyt oli kysymys peruspalveluministeriä avustamaan määrätystä valtiosihteeristä.

Pelkästään peruspalveluministerin tehtäväalan ja sen mukaisesti asianomaisen valtiosihteerin tehtäväalan kannalta valtiosihteerin toimiminen Kansaneläkelaitoksen tilintarkastajana ei ainakaan hallintolain esteellisyyssäännöksiä suppeasti tulkiten muodostaisi esteellisyyttä valtiosihteerin tehtävissä ministeriössä. On kuitenkin huomattava, että ministerin tehtäväala ei muodostu pelkästään hänelle hallituksen työnjakopäätöksessä ao. ministeriössä määritellystä tehtäväalasta, vaan se on yleinen. Valtioneuvoston jäsenenä ministeri on ao. toimielimissä (valtioneuvoston yleisistunto, raha-asiainvaliokunta, ministerivaliokunnat, ministeriryhmät, hallituksen iltakoulu, hallituksen neuvottelut jne.) päättämässä hallituksen poliittisesta linjasta, toteuttamassa sitä ja myös oikeudellisesti vastuunalaisena tekemässä sen mukaisesti valmisteltuja hallituksen kollektiivisia päätöksiä. Valtiosihteerin tehtäväalaan voi kuulua myös tällaisten asioiden valmistelua ja erityisesti tällaisissa asioissa tapahtuvaa laajapohjaisempaa neuvottelutoimintaa.

Valtiosihteerin kannanottopyynnössä oikeuskanslerille oli erityisesti kysymys mahdollisesta esteellisyydestä ministerin valtiosihteerin tehtävässä. Taloudellisesti merkittävistä asioista vastaavan yhteiskunnallisen laitoksen (KELA) tilintarkastajan tehtävä on kuitenkin vastuullinen tehtävä ja asiaa on syytä tarkastella laajemmin ja kokonaisuutena. Kansaneläkelaitoksen etuusjärjestelmä perustuu lailla säädettyihin etuuksiin, joita Kansaneläkelaitos itsenäisesti ja lain mukaisesti toimeenpanee. Etuusjärjestelmän toimeenpanon lainmukaisuuden valvonnassa on omat järjestelmänsä, erityisesti etuuden hakijalle laissa turvattu muutoksenhakuoikeus. Etuusjärjestelmä ja siihen liittyvät taloudelliset kysymykset eivät muutoinkaan ole Kansaneläkelaitoksen tilintarkastajan ydinaluetta.

Kansaneläkelaitoksen rahoitusta ja sen valvontaa koskevat asiat ovat sen sijaan tässä suhteessa huomattavan merkittäviä kysymyksiä. Myös Kansaneläkelaitoksen tilintarkastajien perustehtäviin kuuluu (KELAL 18 §) (tilintarkastuslainsäädännön ja yleisten tilintarkastusperiaatteiden mukaisesti) varsinaisen numeerisen tarkastuksen lisäksi valvoa ja tarkastaa laitoksen varojen käyttöä, sijoitustoimintaa ja arvioida laitoksen maksuvalmiutta jne. Viimeksimainituissa asioissa kysymys on yhteiskunnallisesti ja taloudellisesti merkittävistä kysymyksistä, joissa laitoksen tilintarkastajilla on sen mukainen itsenäinen tehtävä ja vastuu.

Kansaneläkelaitoksen rahoituksen perusrakenne on säädetty kansaneläkelain (568/2007) 14 luvun mukaisesti siten, että rahoituksesta vastaavat laissa säädetyllä tavalla yhdessä työnantajat, Kansaneläkelaitos itse ja valtio. Lain 102 §:n mukaan jos kansaneläkerahastoon kertyvät tuotot eivät riitä rahoitusomaisuuden vähimmäismäärän saavuttamiseen, puuttuva osa suoritetaan valtion varoista (takuusuoritus). Teknisesti kysymys on valtion talousarvioon tai lisätalousarvioon otettavasta määrärahasta, jota koskevan esityksen valmistelusta sosiaali- ja terveysministeriö vastaa ja jonka antamisesta eduskunnalle hallitus päättää. Kansaneläkelaitoksen hallintoa ja toimintaa KELA-lain 1 §:n mukaisesti valvovat valtuutetut ovat eduskunnan valitsemia. Tilintarkastajat ovat puolestaan lain 5 §:n mukaisesti valtuutettujen valitsemia, joille tilintarkastajat antavat tilintarkastuskertomuksensa (18 §). Ylintä lainsäädäntövaltaa, ja mikä tässä yhteydessä erityisen huomionarvoista, myös ylintä budjettivaltaa käyttävä eduskunta on siten huomattavassa asemassa itsenäisenä toimivan Kansaneläkelaitoksen ylimmässä hallinnossa ja laitoksen valvonnassa.

Erityisesti Kansaneläkelaitoksen rahoituksen ja varojenkäytön valvonnan näkökulmasta sellainen asetelma, että eduskunnan valitsemien Kansaneläkelaitoksen valtuutettujen valitsemana Kansaneläkelaitoksen tilintarkastajana toimisi toimeenpanovaltaa käyttävän ja Kansaneläkelaitoksen rahoitusta koskevista asioista osavastuussa olevan valtioneuvoston keskeisimmän ministeriön ylimpään virkamieskuntaan kuuluva virkamies olisi siten varsin ongelmallinen.