23.02.2004

Henkilökohtainen vapaus - Mielenosoitus - Poliisilaki

Poliisin menettely mielenosoituksessa

Seloste apulaisoikeuskansleri Jaakko Jonkan päätöksestä 23.2.2004 dnro 440/1/02

KANTELUKIRJOITUS

Kantelija arvosteli oikeuskanslerille osoittamassaan kantelukirjoituksessa Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen Pasilan poliisipiirin menettelyä Suomen palestiinalaisten siirtokuntayhdistyksen järjestämässä mielenosoituksessa 17.4.2002. Poliisi oli ottanut kantelijan kiinni kun mielenosoitus oli alkamassa, laittanut hänet säilöön ja päästänyt hänet vapaaksi kun mielenosoitus oli päättymässä.

Kantelijan kertoman mukaan hän oli juuri saapunut Kansallisoopperan vieressä järjestettyyn alkamassa olevaan mielenosoitukseen, kun kaksi poliisimiestä oli yllättäen ottanut hänet kuljetusotteeseen ja vienyt hänet muutaman sadan metrin päässä sijaitseviin Helsingin poliisilaitoksen säilytystiloihin, jossa hänet oli pidetty vapautensa menettäneenä puolitoista tuntia. Syyksi menettelyynsä poliisi oli ilmoittanut kantelijalle tämän käyttäytymisen eräässä muutamaa päivää aiemmin Helsingin keskustassa järjestetyssä mielenosoituksessa.

Kantelija ei ollut oman käsityksensä mukaan edes käyttäytynyt moitittavasti aiemmassa mielenosoituksessa. Poliisi ei ollut sen aikana eikä sen jälkeenkään, vaikka aikaa oli kulunut jo useita päiviä, ottanut yhteyttä kantelijaan saattaakseen hänen tietoonsa, että hänen käyttäytymisensä oli joutunut arvostelun kohteeksi. Kantelija katsoi, että poliisi oli lainvastaisesti estänyt häntä käyttämästä perusoikeutena turvattua mielenosoitusoikeutta ja ilmaisuvapautta ja samalla myös puuttunut hänen niinikään perusoikeutena turvattuun henkilökohtaiseen vapauteensa. Kantelija pyysi oikeuskansleria tutkimaan poliisin menettelyn laillisuutta.

HANKITTU SELVITYS

Selvityksiä asiassa hankittiin Helsingin kihlakunnan poliisilaitokselta ja lausunto sisäasiainministeriön poliisiosastolta.

RATKAISU

Tapahtumatietoja

Hankitusta selvityksestä ilmenee, että poliisin valvontatoimenpiteitä vaatinut tilanne oli aiheutunut siitä, että Suomen palestiinalaisten siirtokuntayhdistys oli päättänyt järjestää mielenosoituksen lähellä Kansallisoopperaa, jossa Israelin suurlähetystö samanaikaisesti järjesti kansallispäivän juhlavastaanoton. Vieraiksi juhlavastaanottoon oli kutsuttu muun muassa "diplomaattikunnan edustajia sekä julkishallinnon ja elinkeinoelämän korkea-arvoisia päättäjiä". Selvityksen mukaan "Lähi-idän kärjistyneen tilanteen johdosta poliisi joutui panostamaan tässä tilanteessa entistä enemmän tilaisuuksien turvatoimiin". Poliisin yleisjohtajana mainitussa tapahtumassa toimi ylikomisario PP ja kenttäjohtajana komisario PÅ.

Selvityksen mukaan vastaavanlainen mielenosoitus oli 13.4.2002 eli neljä päivää aiemmin järjestetty Israelin suurlähetystön lähettyvillä Vironkadulla, Keskustan poliisipiirin alueella.

Komisario PÅ kertoo saaneensa muutamia tunteja ennen Kansallisoopperan luona pidetyn mielenosoituksen alkamista tiedon siitä, että neljä päivää aikaisemmin järjestetyssä mielenosoituksessa "oli ollut joku suomalainen mieshenkilö, joka oli esiintynyt tilaisuudessa silmiinpistävän kiihkeästi ja huudoillaan yrittänyt kiihottaa muita mielenosoittajia menemään eteenpäin ja vaikuttanut osaltaan tilanteen jännittymiseen". Tämän johdosta PÅ kertoo päättäneensä toimia: "Kerroin tehtävänantotilaisuudessa miehen tarkat tuntomerkit ja määräsin hänet kiinniotettavaksi poliisilain 20 §:n perusteella, rikoksilta ja häiriöiltä suojaamiseksi." Menettelyään PÅ perustelee: "Sillä hetkellä tiedossa oleva tilanne ja uhkakuvat huomioon ottaen katsoin, että muutama päivä sitten edellisessä mielenosoituksessa muita mielenosoittajia kiihottaneen henkilön kiinniotolle oli olemassa riittävät perusteet." PÅ toteaa arvioineensa, että mielenosoitustilanteessa kiinniotot ovat yleensä mahdollisia vain joko tilaisuuden alussa tai myöhemmin vain eturivistä.

Ylikomisario PP kertoo saaneensa useilta eri tahoilta kuulla, että tilanne mielenosoituksessa Israelin suurlähetystön läheisyydessä 13.4.2002 olisi ollut "kriittinen ja lähellä riistäytyä hallinnasta siten, että väkijoukko olisi tunkeutunut poliisin eristämälle alueelle". Lisäselvityksessään PP ilmoittaa, että komisario PÅ oli saanut "tiedustelua ja tarkkailua suorittavasta valtakunnallisesta poliisiyksiköstä" tiedon, minkä mukaan "henkilö, jonka tuntomerkit täsmäsivät täysin kantelijaan, oli syyllistynyt 13.4.2002 järjestetyssä mielenosoituksessa sellaiseen rikokseen, että hänet normaalioloissa olisi poliisin toimesta otettu kiinni". Kiinniottamiseen ei tuolloin useista syistä ryhdytty eikä rikosilmoitustakaan kirjattu, koska "miehen henkilöllisyyttä ei voitu vahvistaa ja kynnys rikosilmoituksen tekemiseen yleensäkin mielenosoitustilanteissa on osittain tilaisuuksien luonteesta ja myös käytännön syistä melko korkea". Ylikomisario PP kertoo vielä varmistaneensa mainittujen tietojen paikkansapitävyyttä eräältä Keskustan poliisipiirin komisariolta. PÅ:n mukaan muuta tietoa kantelijasta ei poliisilla ollut: "Kantelija oli meille sillä hetkellä täysin tuntematon henkilö".

Kun kantelija sitten saapui paikalle, otti hänet poliisipartio melko välittömästi kiinni ja vei hänet lähistöllä sijaitseviin poliisin säilöönottotiloihin, joista hänet päästettiin vapaaksi hieman ennen mielenosoituksen päättymistä. Vapaudenmenetyksen kestoksi muodostui noin puolitoista tuntia. Poliisipartio ilmoitti kiinniottamisesta ja säilöön ottamisesta komisario PÅ:lle, joka ilmoitti asiasta ylikomisario PP:lle. Selvityksen mukaan molemmat päällystöön kuuluvat poliisimiehet suhtautuivat toimenpiteeseen hyväksyvästi.

Toinen kiinniottamisen suorittaneista poliisimiehistä oli kantelijan tiedustelun johdosta ilmoittanut hänelle, että hänet otettiin kiinni aiemmassa mielenosoituksessa osoittamansa häiriökäyttäytymisen perusteella.

Kantelukirjoituksen liitteenä olevaan kiinniottamisen ja säilöönottamisen kirjaamislomakkeeseen on kiinniottamisperusteeksi merkitty "Kiinniotto rikoksilta tai häiriöiltä suojaaminen (PoliisiL 20:3). Esiintynyt edellisessä vastaavassa mielenosoituksessa häiritsevästi ja provosoivasti. Oli viime lauantaina yllyttänyt mielenosoittajia menemään eritysaidan ylitse." Kiinniottamispäätöksen tekijäksi on merkitty komisario PÅ ja kiinniottajiksi kaksi nimeltä mainittua vanhempaa konstaapelia.

Poliisin menettelyn arviointia

Käytettävissä olevasta selvityksestä päätellen poliisilla on ollut perusteltu aihe kuvatuissa oloissa suhtautua täydellä vakavuudella 17.4 pidetyn mielenosoituksen turvallisuusjärjestelyihin. On syytä ottaa huomioon myös se, että mielenosoituksen järjestäneiden palestiinalaisten edustaja itsekin oli poliisin kanssa käydyissä neuvotteluissa viitannut neljä päivää aikaisemmin järjestetyssä mielenosoituksessa sattuneisiin häiriöihin arvioiden joidenkin osanottajien käyneen "tosi kuumana". Poliisin selvityksen mukaan palestiinalaisedustaja olisi neuvottelussa todennut, ettei hän voi antaa takeita siitä, että mielenosoituksen järjestäjät pystyisivät kontrolloimaan uudessa mielenosoituksessa kaikkia osanottajia.

Kaikesta päätellen poliisin on siten ollut syytä varautua erilaisiin häiriöihin, jotka olisivat voineet kohdistua niin mielenosoitusoikeuden käyttämiseen kuin ulkopuolisiin.

Kiistattomana voidaan pitää, että kantelijan tuntomerkkeihin sopiva henkilö oli käyttäytynyt mielenosoituksessa 13.4 jollakin tavoin poliisin huomiota herättävästi. Selvityksissä tästä esitetty kuvaus on kuitenkin yleisluontoinen varsinkin siihen nähden, että poliisi on myöhempiä toimenpiteitä juuri tällä perustellut. PÅ puhuu selvityksissään lähinnä "aggressiivisesta ja muita mielenosoittajia kiihottavasta ja yllyttävästä" käytöksestä, PP toteaa kantelijan syyllistyneen aikaisemmassa mielenosoituksessa myös rikokseen, tätä kuitenkaan tarkentamatta. Selvityksestä päätellen tuossa mielenosoituksessa oli yleisemminkin ollut kiihkeä tunnelma, PP on kuvannut tilannetta 13.4. siten, että kantelijan tuntomerkkeihin sopinut "henkilö tuolloin oli noin kolmentuhannen aggressiivisesti käyttäytyneen mielenosoittajan ympäröimänä ja tilanne muutoinkin oli vähällä riistäytyä poliisin ja järjestäjän hallinnasta".

Vaikka pidettäisiinkin perusteltuna poliisin etukäteen tekemää tilannearviota 17.4 järjestetyn mielenosoituksen vaatimista yleisistä turvajärjestelyistä, on tämän tapauksen osalta arvioitava nimenomaisesti sitä, onko poliisilla ollut lainmukaisia perusteita määrätä esittämillään perusteilla kantelija otettavaksi kiinni. Paikalle juuri saapuneen kantelijan ei ole edes väitetty käyttäytyneen tuossa tilaisuudessa häiritsevästi tai vaaraa aiheuttaen. Ainoa selvityksessä kuvattu toisenkäden kertomus kantelijan käyttäytymisestä 17.4 järjestetyssä mielenosoituksessa on erään ylikonstaapelin havainto, että kantelija olisi tullut paikalle "niska kyrmyssä kiihkeästi puhisten".

Poliisilaitos ja komisario PÅ ovat selvityksissään perustelleet kantelijan kiinniottoa ja säilöön panemista mielenosoituksen ajaksi poliisilain 20 §:llä. Sisäasiainministeriön poliisiosasto on jälkikäteisarvionaan lausunut, että mainitun lainkohdan tarkoittamana vaarana tässä tapauksessa voitiin pitää sitä, että kantelija olisi "poliisin tiedossa olevan aikaisemman käyttäytymisensä perusteella syyllistynyt toimintaan, jonka seurauksena mielenosoitus olisi muuttunut pahimmillaan väkivaltaiseksi mellakaksi, joka puolestaan olisi vaarantanut rauhallisten mielenosoittajien, sivullisten ja oopperatalossa olevien VIP-vieraiden turvallisuuden".

Tapausta on oikeudellisesti arvioitava poliisilain 20 §:n ja perustuslain 7 § ja 13 §:n valossa.

Poliisilain 20 § 1 momentti edellyttää perusteltua arviota siitä, että henkilö "todennäköisesti syyllistyisi henkeen, terveyteen, vapauteen, kotirauhaan tai omaisuuteen kohdistuvaan rikokseen". Arvion pohjana pitää lainkohdan mukaan olla henkilön uhkailu tai muu käyttäytyminen. Tämä sanonta samoin kuin toimenpidekynnystä kuvaava ilmaisu ("todennäköisesti") viittaavat siihen, että lainkohdan soveltamiseksi pitää olla olemassa joitakin konkreettisia tosiseikkoja, joihin todennäköisyysarvio nimettyihin rikoksiin syyllistymisestä voidaan juuri tuossa tilanteessa perustaa. Pelkkä yhteen aikaisempaan mielenosoituksessa tapahtuneeseen käyttäytymiseen perustuva yleisvaaran oletus, että henkilön mukanaolo uudessa mielenosoituksessa voisi saada aikaan tilanteen, joka saattaisi pahimmillaan kehittyä "väkivaltaiseksi mellakaksi", josta puolestaan voisi aiheutua lainkohdan tarkoittamia oikeudenloukkauksia, on liian abstrakti täyttääkseen poliisilain 20 §:n 1 momentin edellytykset. Lainkohta edellyttää nähdäkseni konkreettisempaa ja yksilöidympää perustetta todennäköisyysarviolle kuin tämän tapauksen selvityksissä on esitetty.

Poliisilain 20 §:n 2 momentin mukaan toimenpiteeseen voidaan ryhtyä, jos henkilö käyttäytymisellään aiheuttaa huomattavaa häiriötä tai välitöntä vaaraa yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Sanamuoto viittaa siihen, että henkilön pitää parhaillaan aiheuttaa käyttäytymisellään mainitunlaisia seurauksia, jotta toimenpide olisi lain mukaan perusteltu. Edellytyksenä siis olisi joko se, että käyttäytyminen on jo alkanut aiheuttaa "huomattavaa häiriötä", jolloin häiriökäytös voidaan poliisitoimella keskeyttää, tai että käyttäytyminen on sen laatuista, että se sellaisenaan muodostaa välittömän vaaran yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Lainkohta edellyttää käyttäytymisen ja seurauksen välitöntä yhteyttä; kyse ei ole henkilön "vaarallisuutta" koskevasta yleistävästä päättelystä tämän jonkin aikaisemman käytöksen perusteella (on syytä huomata, että säännöksessä ei esim. sanota, että "todennäköisesti tulisi aiheuttamaan vaaraa" vaan sanamuodon mukaan käyttäytymisen jo pitää aiheuttaa välitöntä vaaraa).

Oikeusvaltion periaatteiden kanssa on ristiriidassa, että poliisi voisi abstraktin "yleisen järjestyksen ja turvallisuuden" nimissä poliisilain 20 §:n 2 momentin sanamuotoa tulkinnallisesti väljentäen ryhtyä rajoittamaan ihmisten perusoikeutena suojattuja oikeuksia (viittaan tältä osin yleisesti myös artikkeliini Näkökohtia näyttökynnyksistä. Professori Jyrki Virolaisen juhlakirja. Rovaniemi 2003 s. 153-154 ja myös alaviite 43).

Näin arvioiden katson, ettei poliisilla olisi ollut käytettävissäni olevan selvityksen valossa ja poliisilain 20 §:ää perusoikeusmyönteisesti tulkiten oikeutta edes määrätä kantelijaa poistettavaksi mielenosoituspaikalta heti tämän sinne saavuttua eli siis estää etukäteen tätä käyttämästä oikeuttaan osallistua mielenosoitukseen, puhumattakaan siitä, että poliisi olisi voinut ottaa kantelijan tuossa tilanteessa kiinni ja laittaa yli tunniksi säilöön. Viimeksi mainittu toimenpide kun edellyttää lisäksi sitä, että paikalta poistaminen on "ilmeisesti riittämätön toimenpide eikä häiriötä tai vaaraa voida muutoin poistaa". Kiinniottaminen on tarkoitettu viimesijaiseksi keinoksi. Selvityksissä on tämän keinon käyttämistä lähinnä keskitytty perustelemaan yleisillä kokemusperäisillä havainnoilla eri keinojen käyttökelpoisuudesta mielenosoituksissa ("mielenosoitustilanteissa paikalta poistamiset äärettömän vaikeita käytännössä toteuttaa" ja "kiinniotot mahdollisia yleensä vain mielenosoituksen alussa"). Poliisilain 20 §:n 3 momentin tarkoittaman keinon käyttäminen tulee kuitenkin kytkeä konkreettisemmin ja yksilöidymmin lainkohdan tarkoittamien seurausten torjuntaan äärimmäisenä keinona.

Sisäasiainministeriön poliisiosasto on lausunnossaan arvioinut poliisin menettelyä selvästi varovaisemmin: "asiaa jälkikäteen arvostellen PÅ:n ja PP:n menettelyä voidaan pitää poliisilain 20 §:n perusoikeusmyönteisen tulkinnan valossa jossain määrin ylimitoitettuna". Poliisiosasto toteaa johtopäätöksenään, että PÅ ja PP eivät ole "sisäasiainministeriön käsityksen mukaan ylittäneet harkintavaltaansa tai käyttäneet sitä sillä tavoin moitittavasti, että heitä vastaan tulisi ryhtyä toimenpiteisiin". Poliisiosasto on lähtenyt siitä, että "tapausta on arvioitava myös kahden perusoikeuden näkökulmasta. Mielenosoittajat ovat käyttäneet perustuslain 13 §:n mukaista kokoontumis- ja yhdistymisvapauttaan. Mielenosoituksen kohteilla ja sivullisilla on puolestaan ollut perustuslain 7 §:n mukainen oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen". Poliisiosaston argumentaatiossa ei ole tässä punninta-asetelmassa tuotu riittävästi esiin poliisitoimen kohteen perusoikeutena suojattua vapautta, mikä näkökulma poliisilain 20 §:n perusoikeusmyönteisessä tulkinnassa olisi pitänyt olla ensisijainen perusoikeusargumentti.

Poliisin menettelyn oikeudellisessa arvioinnissa on vielä otettava huomioon eräs tärkeä tapauksen ominaispiirre, jonka selvityksen antajat ja sisäasiainministeriön poliisiosastokin ovat sivuuttaneet vain maininnalla: komisario PÅ oli selvityksensä mukaan jo ennen mielenosoituksen alkamista (tehtävänantotilaisuudessa) antanut määräyksen ottaa kantelijan tuntomerkkeihin sopiva henkilö kiinni. Tällainen etukäteen annettu kiinniottomääräys ei - ainakaan tämän tapauksen selvityksessä esitetyillä perusteilla - nähdäkseni ole poliisilain 20 §:n mukainen. Viittaan siihen, mitä edellä totesin henkilön käyttäytymisen ja sen aiheuttaman häiriön tai vaaran kiinteän yhteyden vaatimuksesta poliisilain 20 §:n tulkinnassa.

Johtopäätökset

Yhteenvedonmaisesti totean, että määräystä kantelijan kiinniottamisesta ja säilöön ottamisesta ei ole vallinneissa oloissa perusteltu oikeudellisesti kestävästi. Menettelyä ei ole voitu perustaa poliisilain 20 §:ään - millä poliisi on menettelyä perustellut - eikä muuallakaan lainsäädännössä olevaan säännökseen. Kiinniottamismääräyksen antaneen komisario PÅ:n vastuuta ei poista se, että hänen esimiehensä ylikomisario PP kertoo toimenpiteen yleisjohtajana jälkikäteen hyväksyneensä ja vahvistaneensa säilöönottopäätöksen ja ottavansa siitä "täyden vastuun".

Komisario PÅ:n menettelyn moitittavuuden asteen arvioinnissa ja toimenpidettä harkittaessa on kuitenkin asianmukaista ottaa huomioon se, että niin PÅ:n lähimmillä esimiehillä (Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen ja ylikomisario PP:n selvitykset) kuin poliisin ylijohdolla (sisäasiainministeriön poliisiosaston lausunto) näkyy olevan joko täysin yhtenevä tai ainakin keskeisiltä osin hyvin pitkälle samanlainen poliisilain 20 §:n tulkinta kuin se, minkä perusteella PÅ toimenpiteeseensä ryhtyi. Tästä voisi päätellä, että komisario PÅ on vain menettelyllään noudattanut poliisitoiminnassa omaksuttua yleistä linjaa poliisilain 20 §:n tulkinnassa ja perusoikeuksien painotuksessa.

Komisario PÅ:n menettelyä arvioidessaan pidän kohtuullisena kiinnittää huomiota myös siihen, että kokonaistilanne on ollut ilmeisen vaikea harkittaessa mielenosoituksen turvallisuusjärjestelyjä, mikä on suhteellisen nopeaa päätöksentekoa vaativassa tilanteessa tuonut mukanaan todennäköisesti lisäpaineita.

Toimenpiteet

Edellä esitetyillä perusteilla kiinnitän komisario PÅ:n huomiota edellä esittämääni käsitykseen poliisilain 20 §:n perusoikeusmyönteisestä tulkinnasta. Samaan kiinnitän ylikomisario PP:n ja Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen huomiota. Lähetän tämän ratkaisuni myös sisäasiainministeriön poliisiosastolle tiedoksi.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.