12.06.2002

Esteellisyys - Valtioneuvoston jäsen - Valtionavustus

Ministerin esteellisyys liikuntalain mukaisen valtionavustuksen myöntämisessä

1 ASIAN VIREILLETULO

Julkisuudessa esitettyjen tietojen ja kulttuuriministeri Suvi Lindénin oman tiedustelun johdosta olen ottanut tutkittavakseni ministeri Lindénin esteellisyyttä koskevan asian liikuntalain mukaisen valtionavustuksen myöntämisessä Oulun Golf Oy:lle.

2 TAPAHTUMATIETOJA

Opetusministeriö oli 19.4.2002 (dnro 50/280/2002) myöntänyt liikuntalain (1054/1998) 8 §:n nojalla valtionavustusta yhteensä 14076 000 euroa liikuntapaikkojen perustamishankkeisiin. Opetusministeriön päätöksellä (allekirjoittajina kulttuuriministeri Suvi Lindén ja neuvotteleva virkamies Seppo Paavola) valtionavustuksia myönnettiin 31 kohteelle yhteensä 9 376 000 euroa. Lääninhallitusten päätettäviin pienempiin hankkeisiin asetettiin käytettäväksi yhteensä 4 700 000 euroa. Oulun läänissä opetusministeriön päätöksellä myönnettiin valtionavustusta kuudesta haetusta kohteesta neljälle yhteensä 618 000 euroa. Kolmantena kohteena Oulun läänissä valtionavustusta myönnettiin Oulun Golf Oy:n Sankivaaran 27-reikäisen golf-kentän laajentamiseen 170 000 euroa.

Opetusministeriö oli niin ikään 19.4.2002 tehnyt yllä mainitun valtionavustuksen myöntämispäätöksen mukaiset hakijakohtaiset valtionapupäätökset (allekirjoittajina ministeriön ylijohtaja ja neuvotteleva virkamies).

Ennen liikuntapaikkojen perustamiskustannusten valtionavustusasioiden ratkaisemista opetusministeriö oli saanut lääninhallitusten (Oulun lääninhallitus 28.2.2002) ja valtion liikuntaneuvoston lausunnon 17.4.2002.

3 SAADUT SELVITYKSET

Tänne on hankittu vuoden 2002 liikuntapaikkojen perustamishankkeiden valtionavustuksia koskevat asiakirjat.

Lisäksi tänne on saatu 3.6.2002 päivätty kulttuuriministeri Suvi Lindénin ja asian esittelijän opetusministeriön neuvottelevan virkamiehen Seppo Paavolan 1.6.2002 päivätty selvitys.

3.1 Neuvottelevan virkamiehen Seppo Paavolan selvitys

Selvityksessään Paavola on todennut, että puheena olevan päätöksen valmistelussa hänen käytettävissään olivat hakemusasiakirjojen ohella liikuntalain edellyttämät lausunnot lääninhallitukselta ja valtion liikuntaneuvostolta. Lääninhallitus oli esittänyt hanketta avustettavaksi 340 000 eurolla. Valtion liikuntaneuvosto oli puoltanut esittelijän esitystä 170 000 euron valtionavustukseksi.

Golfkentän rakennustekninen arviointi oli tapahtunut Oulun läänin ja opetusministeriön rakennustarkastajan toimesta. Suomen Golfliitto ry:n ministerille luovuttamat strategia-asiakirjat ja Paavolan liitolta pyytämä kuvaus golfkentän käyttökriteereistä olivat olleet asiaa valmisteltaessa käytettävissä. Paavola oli asian esittelijänä informoinut ministeriä perusteista, joiden vuoksi hän esitti Sankivaaran golfkentän avustamista ja perusteista, joiden nojalla hän esitti avustusta tavanomaista vähemmän. Paavola oli toimittanut ministerille luettelon aikaisemmin avustetuista golfkentistä.

Puitteen esityksen rakentamiseksi olivat muodostaneet opetusministeriölle saapuneet 75 hakemusta, liikuntalain säännökset, talousarvion painotukset, käytettävissä olevat määrärahat, valtakunnallisessa liikuntapaikkasuunnitelmassa 2000-2005 hyväksytyt hankkeet ja valtion liikuntaneuvoston linjaukset Liikuntapaikkarakentamisen Suunta -asiakirjassa. Paavolan mukaan kaikki edellä mainittuja painotuksia vastaavat hankkeet olivat esityksissä mukana avustusmäärältään Liikuntapaikkarakentamisen Suunta -asiakirjassa määriteltyjen avustusperiaatteiden mukaisina.

Lähtökohdan Sankivaaran kentän sisällyttämiselle avustusesitykseen muodosti Oulun lääninhallituksen hanketta puoltava lausunto ja Oulun läänissä toteutettaviksi tarkoitettujen hankkeiden pieni määrä.

Oulun Golf Oy:n Sankivaaran golfkentän laajentamiseen myönnetty avustus oli noin 10 prosenttia hankkeen kokonaiskustannuksista. Avustuksen myöntäminen oli perustunut Paavolan selvityksessään luettelemiin perusteisiin. Oulun Golf Oy:ä koskeva avustusesitys oli esittelijän harkinnan tulosta eikä siihen ollut Paavolan esimiesten taholta pyritty vaikuttamaan.

Seppo Paavolan selvityksen mukaan kulttuuriministerin esteellisyys ei tullut esiin missään vaiheessa eikä Paavola esitellessään kentän avustamista tiennyt kulttuuriministerin golfosakkeesta.

3.2 Kulttuuriministeri Suvi Lindénin selvitys

Ministeri Lindén katsoo selvityksessään, että hänen olisi pitänyt jäävätä itsensä Oulun Golf Oy:n valtionavustusasian käsittelyssä. Lindén on viitannut neuvottelevan virkamiehen Seppo Paavolan selvityksessä mainittuihin tausta-asiakirjoihin ja avustuksen myöntämisperusteisiin. Kyseinen avustus asia oli valmisteltu ja ratkaistu normaalissa menettelyssä. Tukipäätös oli valtion liikuntaneuvoston rakentamisjaoston Liikuntapaikkarakentamisen Suunta -asiakirjan linjausten mukainen. Sen mukaan valtionavustusta puoltaviin kriteereihin kuuluu se, että "hanke edustaa liikuntapaikkatyyppiä, jonka kohdalla kysyntä on tarjontaa merkittävästi suurempi". Liikuntapolitiikan yleistavoitteisiin kuuluu, että "valtion tehtävänä on rakentamispolitiikallaan ensisijaisesti kuntien, mutta myös muiden paikallisten toimijoiden tukeminen liikuntaolosuhteiden luomisessa."

Lindén on selvityksessään viitannut vielä valtion liikuntaneuvoston rakentamisjaoston 30.5.2002 antamaan kannanottoon.

Esteellisyysasia ei ollut ministeri Lindénin mukaan tullut missään vaiheessa esille. Jos esteellisyyskysymys olisi noussut esille, ministeri olisi varmasti jäävännyt itsensä huolimatta siitä, että yleensä vähäinen osakkeenomistus yhtiössä ei aiheuta jääviyttä. Golfin harrastaja mieltää golf-osakkeen pelioikeuden antavaksi klubijäsenyydeksi eikä tuottoa tavoittelevaksi sijoitukseksi.

4 RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

4.1 Esteellisyyttä koskevat säännökset

Esteellisyyttä hallintoasioissa koskevat yleissäännökset ovat hallintomenettelylaissa (598/82). Lain 10 §:ssä luetellaan viisi yksilöityä esteellisyysperustetta, joita täydentää esteellisyyttä koskeva yleislauseke.

Hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 2 kohdan ns. intressijääviä koskevan säännöksen mukaan virkamies on esteellinen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen lähisukulaiselleen. Saman momentin 5 kohdassa säädetään ns. yhteisöjäävistä, että virkamies on esteellinen, jos hän on hallituksen tai siihen rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä tai julkisoikeudellisessa laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

Yksilöityjä esteellisyysperusteita täydentää hallintomenettelylain 10 §:n momentin 6 kohdassa säännelty yleislauseke, jonka mukaan virkamies on esteellinen myös, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Hallintomenettelylain 11 §:ssä säädetään esteellisyyden vaikutuksesta, että esteellisenä ei saa käsitellä asiaa eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, paitsi milloin esteellisyys asian laadun vuoksi ei voi vaikuttaa ratkaisuun tai asian käsittelyä ei voida lykätä.

4.2 Esteellisyyssäännöstön tarkoitus

Hallintomenettelyä koskevilla esteellisyyssäännöksillä pyritään turvaamaan hallintoasian valmistelun ja ratkaisun puolueettomuus. Virkamiesten esteellisyyttä koskevilla säännöksillä on kahtalainen merkitys: Toisaalta niillä vähennetään henkilön myötävaikutusmahdollisuuksia asian käsittelyyn tai ratkaisuun sellaisissa tapauksissa, joissa epäasialliset henkilökohtaiset sivuvaikuttimet saattaisivat ohjata hänen toimintaansa. Toisaalta esteellisyyssäännöksillä pyritään lisäämään yleisön yleistä luottamusta hallintotoiminnan puolueettomuutta ja tasapuolisuutta kohtaan, johon kuuluu se, että hallintoasian valmisteluun ja ratkaisuun vaikuttavat vain hyväksyttävät asialliset perusteet.

Julkisen hallinnon yleistä luottamusta ja tasapuolisuutta koskeva vaatimus on entistä korostuneempi. Julkisen hallinnon perustarkoituksen saavuttamisen kannalta on olennaista, että kansalaiset voivat luottaa hallintotoiminnan puolueettomuuteen ja asiallisuuteen. Tämän johdosta ei riitä se, että virkamies omasta mielestään ja jopa ulkopuolisesti tarkasteltuna toimii puolueettomasti. Perustuslain 21 §:n 2 momentissa säädetyissä hyvän hallinnon takeissa on kysymys siitä, että hallintoasioiden valmisteluun ja ratkaisuun osallistuvat virkamiehet myös yleisön silmin nähtynä menettelevät siten, ettei julkisen hallinnon puolueettomuutta ja tasapuolisuutta ole aihetta epäillä.

4.3 Esteellisyyssäännöksiä koskevia tulkintanäkökohtia

Hallintomenettelylain yleiset esteellisyyssäännökset koskevat monentyyppisiä hallintoasioita, ja säännöksiä muotoiltaessa on jouduttu ottamaan huomioon useita esteperustetyyppejä. Tämän johdosta nämä sinänsä yksityiskohtaiset säännökset sisältävät eräitä tulkinnanvaraisia kohtia. Tulkintaongelmia on aiheuttanut erityisesti hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 6 kohtaan sisältyvä yleislauseke. Sen ottamista säännökseen on hallintomenettelylain valmisteluvaiheissa perusteltu sillä, että on mahdotonta määritellä yleispätevästi kaikkia tilanteita, joissa virkamiehen suhde asiaan tai asianosaiseen on sellainen, että hänen puolueettomuutensa vaarantuu.

Hallituksen esityksessä nro 88/1981 hallintomenettelylaiksi lausutaan yleislausekkeen osalta säännösehdotuksen erityisperusteluissa seuraavaa (s.23):

"Kun tämän perusteen mukainen esteellisyys syntyisi vain, jos luottamus virkamiehen puolueettomuuteen vaarantuu erityisen syyn vuoksi, olisi säännösehdotuksessa tarkoitetun tällaisen syyn oltava yleensä myös ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen oltava suunnilleen samanasteinen kuin erityisesti määritellyissä esteellisyysperusteissa. Näin ollen yleislauseketta sovellettaessa olisi kiinnitettävä erityistä huomiota esteellisyyden noudattamiseen siten, että kansalaisten luottamus virkamiesten puolueettomuuteen vahvistuisi ja etteivät virkamiehet toisaalta voisi jäävätä itseään sellaisten syiden nojalla, jotka ovat esteellisyyden kannalta epäolennaisia."

Hallituksen esitykseen sisältyvän perustelulausuman lopussa viitataan seikkaan, joka on vastanäkökohtana otettava huomioon esteellisyyskysymyksiä harkittaessa. Virkamies on pääsääntöisesti velvollinen käsittelemään tehtäviinsä kuuluvat asiat eikä hän voi vetäytyä asiasta esimerkiksi sen johdosta, että se on henkilökohtaisesti hänelle epämiellyttävä tai että siihen liittyy virkamiehen henkilökohtaisen arvomaailman kannalta kielteisiä näkökohtia. Virkamies ei saa vetäytyä käsittelemästä asiaa vetoamalla väitettyyn esteellisyyteen silloin, kun esteperustetta objektiivisesti arvioiden ei ole käsillä. Tämä koskee myös valtioneuvoston jäsentä.

Esteellisyyskysymyksissä jää selvien esteellisyys- ja esteettömyystilanteiden väliin tulkinnanvaraisten tapausten muodostama eräänlainen harmaa vyöhyke. Esteellisyyssäännösten tarkoitusperistä johtuen virkamiehen itsensä on pyrittävä tekemään esteellisyyttään koskeva arvio objektiivista mittapuuta käyttäen. Käsiteltävän hallintoasian laadusta johtuvin rajoituksin yleisenä tulkintaohjeena voidaan pitää sitä, että aitoina pidettävien ja kiistattomiin tosiseikkoihin perustuvien esteellisyysepäilyjen esiin noustessa virkamies mieluummin vetäytyy asian valmistelusta tai päätöksenteosta kuin ratkaisee asian ja asettaa itsensä alttiiksi päätöksenteon puolueettomuutta koskevalle epäilylle tai arvostelulle.

4.4 Valtioneuvoston jäsenen esteellisyydestä

Hallintomenettelylain esteellissyyssäännöksiä on lain 10 §:n 3 momentin perusteella sovellettava myös valtioneuvoston jäseneen hänen käsitellessään ja ratkaistessaan ministeriössä hallintoasioita. Tämä todetaan muun muassa perustuslakivaliokunnan mietinnössä nro 5/1990 vp. hallituksen toimenpiteistään vuonna 1988 antaman kertomuksen johdosta. Mietinnössä on laajahko jakso valtioneuvoston jäsenen esteellisyydestä. Perustuslakivaliokunta lausuu esteellisyyssäännösten merkityksestä: "Esteellisyysperiaatteen noudattamisen keskeisiä tarkoitusperiä valtioneuvostossa ja ministeriöissä on vaalia yleisön luottamuksen ylläpitämistä ministereiden toiminnan tasapuolisuuteen. Tältä kannalta hallintomenettelylain esteellisyyssäännösten soveltaminen valtioneuvoston jäseniin on perusteltua."

Perustuslakivaliokunta on ottanut kantaa ministerin esteellisyyttä koskeviin ongelmiin myös mietinnössä nro 5/1993 vp. Valiokunta on mietinnössään korostanut esteellisyyssäännösten soveltamisen ja tulkinnan osalta sitä näkökohtaa, että ministerin henkilökohtaisten taloudellisten sidonnaisuuksien johdosta saattaa ministerille kuuluvien tehtävien hoitamisessa syntyä tilanteita, jotka ovat omiaan horjuttamaan yleisön luottamusta hänen puolueettomuuteensa asiassa. Valiokunta lausuu tässä yhteydessä (s.14): "Mainittu yleisön luottamusta koskeva näkökohta vaikutti hyvin keskeisesti hallintomenettelylain esteellisyyssääntelyn sisältöön, ja tarkoituksena oli suojata tätä luottamusta."

4.5 Ministeri Lindénin esteellisyyttä koskeva kysymys

4.5.1 Intressijääviin perustuva esteellisyys

Tarkastelen kulttuuriministeri Suvi Lindénin mahdollista esteellisyyttä Oulun Golf Oy:lle Sankivaaran golfkentän laajentamiseen myönnettyä valtionavustusta koskevassa asiassa ensinnä hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetyn intressijäävin kannalta. Tämän kohdan mukaan esteellisyys tulee kysymykseen silloin, kun asian ratkaisusta "on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa" asianomaiselle tai hänen lähisukulaiselleen. Edun tai vahingon aiheutumisen ei siis tarvitse olla varmaa tai lähes varmaa, vaan odotettavuuteen riittää pienempikin todennäköisyys. Jääviyden perustavaksi on katsottu myös epäsuora hyöty.

Säännöksessä edellytetään lisäksi, että odotettavissa on "erityistä" hyötyä tai vahinkoa. Hallintomenettelylain esitöissä ei ole käsitelty sitä kysymystä, milloin odotettavissa oleva hyöty tai vahinko on erityinen. Kielellisen tulkinnan perusteella voidaan todeta, että vähäinen etu ei ole erityinen ja että edun tulee olla jollakin tavoin tavanomaisesta eli normaalitilanteesta poikkeava. Taloudellisen edun tai hyödyn määrää tai poikkeuksellisuutta koskevaa kysymystä on punnittava kussakin yksittäistapauksessa erikseen niin, että esimerkiksi yksiselitteistä markkamäärää ei voida asettaa.

Myös hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun hyödyn laatua on arvioitava kussakin yksittäistapauksessa erikseen. Osakeyhtiölle myönnetyn valtionavustuksen kohdalla tarkasteltavaksi tässä yhteydessä tulee lähinnä valtionavustuksen mahdolliset taloudelliset vaikutukset yhtiölle ja sen osakkeenomistajille.

Suvi Lindénin ja neljän muun henkilön golfosakkeen hinta lokakuun lopussa 1989 oli ollut 10 000 markkaa osakkeelta. Oulun Golf Oy:n toimitusjohtajan kirjallisen ilmoituksen 30.5.2002 mukaan ennen nyt puheena olevan osakeannin alkamista lähes kaikki yhtiön osakkeet olivat "pelaavissa käsissä", joten osakkeiden jälkimarkkinat olivat vähäiset. B-sarjan osakkeista oli maksettu vapailla markkinoilla vuoden 2001 loppupuolella 36 000 - 39 000 markkaa. Osakeannissa 2.5. - 15.6.2002 emissiohinta on 6 500 euroa. Hinta on suunnilleen vapailla markkinoilla aiemmin osakkeille muodostunut hinta.

Puhtaasti osakkeen hankintahinnan ja nykyisen arvon pohjalta tarkasteltuna Oulun Golf Oy:n osakkeen arvo on kyseessä olevan noin 13 vuoden aikana noussut tuntuvasti. Tarkastelussa on kuitenkin otettava huomioon golfosakkeen omistukseen väistämättömästi liittyvät kustannukset. Vuonna 1994 Oulun Golf Oy:llä oli lainaa noin 16 500 markkaa osaketta kohti. Vuosina 1995 - 2001 oli osakkailta peritty rahoitus- ja hoitovastikkeita yhteensä 24 500 markkaa. Vuodelle 2002 on vahvistettu 340 euron rahoitusvastike ja 300 euron hoitovastike. Golfyhtiön osakkeenomistukseen liittyvät ja osakkailta säännöllisesti perityt rahoitus- ja hoitovastikkeet huomioon ottaen osakkeenomistuksen tuottama laskennallinen taloudellinen hyöty on näin ollut varsin tavanomainen.

Nyt puheena olevassa ministeri Lindénin esteellisyystapauksessa kysymys ei sitä paitsi ole Oulun Golf Oy:n osakkeiden yleisestä arvonnousutarkastelusta, koska mainitut osakkeen arvonmuutokset ovat tapahtuneet ennen valtionavustuksen myöntämistä. Ministerin esteellisyys on liittynyt nyt tehtyyn tähän saakka 27 -reikäisenä toimineen Sankivaaran golfkentän laajentamiseen myönnettyyn valtionapupäätökseen. Hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 2 kohdan soveltamisen kannalta olennaisinta tässä yhteydessä on se, onko ministeri Lindénin päätös myöntää noin 10 prosentin valtionavustus Oulun Sankivaaran golfkentän laajentamiseksi 27 -reikäisestä 36 -reikäiseksi ollut golfyhtiön osakkeiden odotettavissa olevien arvonnousuodotusten kannalta taloudellisesti niin merkittävä, että tästä päätöksestä on ollut hänelle ja osakkeenomistajina oleville lähisukulaisilleen hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua erityistä hyötyä. Esitetyn selvityksen valossa vastaus tähän kysymykseen on nähdäkseni yksiselitteisen kielteinen. Kulttuuriministeri Suvi Lindénin esteellisyydessä ei siten ole ollut kysymys hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesta intressijäävistä.

4.5.2 Yleislausekkeeseen perustuva esteellisyys

Hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 1 - 5a kohtien esteellisyysperusteet koskevat lainkohdissa nimenomaisesti säädettyjä tilanteita tai virkamiehen kaksoisroolia käsiteltävänä olevaan asiaan nähden. Hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 6 kohdan mukainen yleislauseke voi tulla sovellettavaksi silloin, kun esteellisyystilanne on käsillä, mutta mikään edellä mainituista erityisistä esteellisyysperusteista ei sellaisenaan sovellu. Tarkastellessani 4.3 jaksossa esteellisyyskysymyksiin liittyviä yleisiä näkökohtia olen todennut, että hallintomenettelylain esitöiden mukaan yleislausekkeessa tarkoitetusta perusteesta aiheutuvan puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen on oltava suunnilleen samanasteinen kuin erityisesti määritellyissä esteellisyysperusteissa. On myös otettava huomioon, että toimivaltainen ratkaisija ei saa ilman riittäviä perusteita vetäytyä asian ratkaisemisesta. Erityisesti ministerin ratkaistessa hänen päätettävikseen ministeriössä kuuluvia asioita voidaan lähtökohtana pitää sitä, että suhteellisen vähäinen intressi ei tee ministeriä esteelliseksi.

Ei ole ilmennyt seikkoja, jotka osoittaisivat ministeri Lindénin tosiasiassa menetelleen puolueellisesti ratkaistessaan tämän säännönmukaisesti valmistellun, ministerin kannalta katsottuna rutiininomaisen asian. Valtionavustuksen myöntäminen puheena olevalle yksittäiselle kohteelle on ollut yksi osa opetusministeriön vuosittain tekemästä liikuntalain 8 §:n mukaisesta valtionavustuspäätöksestä, jolla tällä kertaa oli myönnetty valtionavustuksia kaikkiaan 31 hankkeen perustamiskustannuksiin.

Esteellisyyssäännöksillä pyritään kuitenkin estämään jo sellaisen tilanteen syntyminen, jossa ulkopuolisen objektiivisen arvion mukaan päätöksentekijän puolueettomuus saattaa vaarantua. Esteellisyyssäännöksen yleislausekkeen tulkinnan osalta myös eduskunnan perustuslakivaliokunta on edellä mainitussa mietinnössään nro 5/1993 vp. voimakkaasti korostanut sitä, että esteellisyyssäännöksillä pyritään ylläpitämään yleisön luottamusta ministerin menettelyn puolueettomuuteen. Tässä tapauksessa oikeutettuna pidettävä epäluulo on voinut syntyä jo sillä perusteella, että ministeri oli myöntänyt valtionavustusta yhtiölle, jonka osakkaana hän ja neljä hänen lähiomaistaan olivat ja valtionavustus oli myönnetty ministeriä ja mainittuja lähiomaisia lähellä olevaan tarkoitukseen. Epäluottamus päätöksentekoa kohtaan on voimistunut, kun on tullut ilmi, että golfkentän laajentamishankkeeseen myönnetty valtionavustus on osaltaan tukenut vapaa-ajan harrastustoimintaa, johon muilla kuin golfyhtiön osakkailla on ollut vain hyvin rajoitetut mahdollisuudet.

Hallintomenettelylain esteellisyyssäännöksen viimeisenä kohtana oleva täydentävä yleislauseke on avoin ja tulkinnanvarainen. Yleislausekkeen soveltamiseen on ollut saatavissa varsin vähän tulkintatukea oikeuskäytännöstä. Valtioneuvoston jäsenten esteellisyyskysymyksissä noudatetusta tulkintalinjasta voidaan tässä yhteydessä esimerkkeinä mainita seuraavat tapaukset: Kauppa- ja teollisuusministeri, joka omisti noin 500 000 markan edestä erään merkittävän puunjalostusyhtiön osakkeita, oli esteellinen käsittelemään kyseisen yhtiön yhdessä erään toisen merkittävän puunjalostusyhtiön kanssa omistaman yhtiön energiahuollon investointiavustusasiaa. Toisaalta maa- ja metsätalousministeri, joka omisti 16 000 markan edestä erään merkittävän puunjalostusyhtiön osakkeita ei ollut esteellinen esittelemään luonnonsuojelutarkoituksessa tehtyä rantojen-, vanhojen metsien- ja soidensuojeluohjelman toteuttamiseen liittyvää aluevaihtoa valtion ja kyseisen yhtiön välillä. Liikenne- ja viestintäministerin vähääkin suurempia omistuksia viestintäalan yrityksissä on tarkoin punnittu ministerin virkatehtäviin kuuluvien toimilupa-asioiden käsittelyn kannalta. Lopputuloksena on voinut olla asianomaisen yhtiön osakkeista luopuminen. Myös valtiovarainministerille on annettu ohjeeksi hallintomenettelylain esteellisyyssäännöksen yleislausekkeen perusteella vetäytyä käsittelemästä valtion maksuliikenteen kilpailuttamista koskenutta asiaa, koska valtio omisti 40 prosenttia yhdestä tarjouksen tehneestä rahalaitoksesta.

Edellä selostetuin perustein katson, että vaikka hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaista esteellisyysperustetta ei ollut tässä tapauksessa käsillä, ministeri Lindén oli saman momentin 6 kohdassa olevan yleislausekkeen nojalla esteellinen ratkaisemaan kysymyksessä olevan golfyhtiön avustushakemusasian. Lain 11 §:n 1 momentin nojalla hänen olisi siten tullut oikeana pitämäni laintulkinnan mukaan vetäytyä asian ratkaisemisesta.

4.6 Esittelijän menettely

Liikuntapaikkojen perustamiskustannuksia koskevien valtionavustusasioiden esittelijänä opetusministeriössä toiminut neuvotteleva virkamies Seppo Paavola on selvityksessään todennut, ettei hän ollut ennen päätöksentekoa tiennyt kulttuuriministeri Lindénin omistamasta golfosakkeesta.

Esittelijän tehtävänä on hankkia asian ratkaisemiseen tarvittava selvitys, valmistella asia ja laatia ratkaisuehdotus. Esittelijän on selvitettävä ratkaisun sekä prosessuaaliset että materiaaliset edellytykset. Ensiksi mainittuihin kuuluu muun ohessa ratkaisijan esteettömyys. Jos käsillä olevien tietojen valossa on perusteita katsoa ratkaisija esteelliseksi, esittelijän on kiinnitettävä tähän ratkaisijan huomiota. Esittelijä ei kuitenkaan säännönmukaisesti ole velvollinen erikseen selvittämään asian ratkaisijan mahdollista esteellisyyttä johonkin hakijatahoon nähden, eikä sellainen olisi tämäntyyppisissä lukuisia hakijatahoja koskevissa asioissa mahdollistakaan.

Esittelijän rajoitetumpi velvollisuus selvittää ratkaisijan esteellisyyden perustavia tekijöitä johtuu siitä vakiintuneesta periaatteesta, joka ilmenee myös hallintomenettelylain 11 §:stä, että jokaisen virkamiehen tulee ensi sijassa oma-aloitteisesti huolehtia esteettömyydestään ja myös itse päättää mahdollisesta esteellisyydestään tai monijäsenisessä toimielimessä osallistua esteellisyyttään koskevan kysymyksen ratkaisemiseen. Periaatetta sovelletaan myös valtioneuvoston jäseneen.

Kertynyt selvitys osoittaa mielestäni, ettei käsillä olevissa hakemusasioissa esittelijänä olleella Seppo Paavolalla ollut ollut tiedossaan seikkoja, joiden valossa ratkaisijana toiminut ministeri olisi todennäköisesti ollut esteellinen. Tämän johdosta Paavolan menettely esittelijänä ei anna aihetta arvosteluun.

4.7 Esteellisyyden vaikutus päätökseen

Liikuntalain 8 §:n mukaiset liikuntapaikkojen perustamiskustannusten valtionavustusta koskevat päätökset ovat hallintolainkäyttölain (586/1996) 5 §:ssä tarkoitettuja päätöksiä, joihin tyytymättömällä asianosaisella on lain mukainen mahdollisuus hakea oikaisua ja valittaa oikaisumenettelyssä annetusta päätöksestä edelleen hallintotuomioistuimeen. Koska kunkin vuoden määrärahojen käyttöä koskevat liikuntalain mukaiset valtionavustusasiat ratkaistaan yhdessä, voisi joku avustuksen hakija hakea muutosta päätökseen sillä perusteella, että samoista valtionavustusvaroista kilpailleen toisen hakijan myönteistä valtionavustuspäätöstä rasittaa menettelyvirhe. Tiedossa ei ole, että 19.4.2002 tehtyihin opetusministeriön valtionavustuspäätöksiin olisi vaadittu oikaisua.

Hallintoasiassa tehty lainvoiman saanut päätös voidaan purkaa hallintolainkäyttölain 63 §:ssä säädetyin perustein. Lainkohdan 1 momentin 1 kohdan mukaan päätös voidaan purkaa, jos asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Valtionavustuksen myöntämistä koskeneen hallintopäätöksen yhteydessä tapahtunut hallintomenettelylaissa säädetyn esteellisyyssäännöksen huomiotta jättäminen on menettelyvirhe. Kyseessä olevien valtionavustusasioiden valmisteluasiakirjat huomioon ottaen asiassa ei ole kuitenkaan ilmennyt, että edellä todetun kaltaisella Oulun Golf Oy:n yksittäistä valtionavustusratkaisua rasittaneella muotovirheellä olisi ollut vaikutusta kaikkiaan 74 perustamiskustannushanketta koskeneen opetusministeriön valtionavustuspäätöksen lopputulokseen. Kulttuuriministeri Suvi Lindénin tekemässä valtionavustuspäätöksessä todetun menettelyvirheen laatu ja merkitys huomioon ottaen en ole siten todennut asiassa sellaisia hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja perusteita, joiden vuoksi oikeuskanslerin tulisi julkisen edun vuoksi vaatia puheena olevan valtionapupäätöksen purkamista.

4.8 Liikuntapaikkojen valtionavustusasioiden valmistelusta ja valtionavustusten yleisistä myöntämisperusteista

Tässä oikeuskanslerin laillisuusvalvontaratkaisussa on kysymys erityisesti Oulun Golf Oy:n valtionavustusasian ratkaisseen ministerin esteellisyydestä. Päätöksen valmistelun yhteydessä on kuitenkin jouduttu kiinnittämään huomiota myös eräisiin keskeisiin liikuntalain mukaisten valtionavustusasioiden valmistelua ja valtionavustusasioiden ratkaisutoiminnan linjauksia koskeviin kysymyksiin.

Liikuntalain 8 §:n mukaan liikuntapaikkojen valtionavustuksilla edistetään erityisesti laajojen käyttäjäryhmien tarpeisiin tarkoitettujen liikuntapaikkojen rakentamista, hankkimista, peruskorjaamista ja varustamista. Lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 236/1997 vp) on pidetty valtion liikuntapaikkojen avustuspolitiikan ensisijaisena tavoitteena edellytysten luomista kansalaisten aktiiviselle ja säännölliselle liikunnalle. Liikuntapaikkojen tulee turvata väestölle tasa-arvoiset mahdollisuudet liikunnan harrastamiseen lain tarkoituksen edellyttämällä tavalla. Laajojen käyttäjäryhmien tarpeiden huomioon ottamiseen velvoittavan säännöksen taustalla on lain 1 §:ään kirjatut lain tarkoitus ja tavoitteet. Lain 1 §:n 2 momentissa mainittu tasa-arvotavoite sisältää lainkohdan perustelujen mukaan myös sosiaalisen tasa-arvon.

Jatkuvasti syntyvien ja kehittyvien uusien liikuntamuotojen ja -lajien monipuolinen avustaminen julkisin varoin on sinänsä liikuntalain perustavoitteiden mukaista. Lain valmisteluasiakirjojen mukaan lain tavoitteena on, että mahdollisimman moni voisi harrastaa liikuntaa omista lähtökohdistaan. Oikeus liikuntaan on lain yleisperustelujen mukaan nähtävä osana kansalaisten peruspalveluja. Eri liikuntamuotojen ja -lajien avustamisen on kuitenkin tuettava liikuntalain perustavoitteiden saavuttamista. Kuten kaikessa muussakin julkisin varoin tapahtuvassa avustustoiminnassa myös liikuntapaikkojen valtionavustuksissa yleiset tarpeet sekä avustusta hakevien tahojen odotukset ja konkreettiset avustushakemukset ja toisaalta käytettävissä olevat määrärahat ovat yleensä kaukana toisistaan. Myös vuoden 2002 valtion liikuntapaikka-avustusten kohdalla hakemusten enemmistö oli joko kokonaan hylätty tai valtionavustusta oli myönnetty selvästi haettua määrää vähemmän. Kun määrärahoja on niukalti, julkisen avustustoiminnan kaikissa vaiheissa on selkeästi arvioitava sitä, kuinka hankkeiden kokonaiskustannuksiin nähden pienilläkin valtionavustuksilla voitaisiin parhaiten edistää avustustoiminnan perusteeksi laissa tai muutoin yhteisesti päätettyjä tavoitteita.

Yksittäisten liikuntapaikkahankkeiden valtionavustuskelpoisuuden arvioiminen ei kuulu oikeuskanslerin tehtäviin. Liikuntapaikkojen valtionavustuksia, kuten muidenkin vastaavanlaisia valtionavustuksia, koskevien asioiden ratkaisu sisältää aina yhteiskuntapoliittista harkintaa. Sama koskee yleisempää suhtautumista ja arviointia jonkin liikuntamuodon tai -lajin avustettavuuteen. Eri liikuntamuotojen ja -lajien avustettavuutta koskevia ratkaisuja ei tulisi kuitenkaan tehdä yksittäisten hankkeiden ja niiden avustuspäätösten yhteydessä, vaan asianomaisen liikuntamuodon tai -lajin yleistä avustettavuutta koskevan selvityksen ja valmisteluelimissä käydyn periaatteellisen keskustelun jälkeen voimassa olevat säännökset huomioonottaen. Kysymys on ensinnäkin sen arvioimisesta, voidaanko jonkin uuden alueen valtionavustusta pitää liikuntalain perustavoitteiden mukaisena ja toiseksi siitä, että vakiintuneista avustuskohteista poikkeavia uusia kohteita kohdellaan yhdenmukaisin perustein eikä avustuskäytännössä olisi sattumanvaraisuutta.

Opetusministeriön valitsemia liikuntapaikkarakentamisen painopistealueita vuoteen 2004 ovat lasten ja nuorten liikuntaolosuhteet sekä terveyttä edistävän liikunnan olosuhteet. Arkiliikunnan ja liikunnan harrastusmahdollisuuksia edistetään kehittämällä väestön päivittäisen elinpiirin olosuhteita. Terveyttä edistävän liikunnan kehittämiskohteina on valtion liikuntaneuvoston rakentamisjaoston julkaisussa 16.3.2001 Liikuntapaikkarakentamisen Suunta mainittu muun muassa uimahallit, liikunta- ja kuntosalit, kevyen liikenteen väylät, ulkoilualueet ja -reitit sekä lähiliikuntapaikat. Suunta-asiakirjan kohdassa 5.2.4 on lueteltu kaikkiaan kymmenen valtionavustusta puoltavaa kriteeriä. Kriteerien täyttymisen arvioinnissa ei ole kysymys pelkästään tarkoituksenmukaisuusharkinnasta, vaan arvioinnilla on nähdäkseni myös liikuntalain säännöksiin pohjautuva oikeudellinen ulottuvuus.

Saatujen selvitysten mukaan golf edustaa liikuntatyyppiä, jossa kysyntä on tarjontaa merkittävästi suurempi. Tämä valtionavustusta puoltava kriteeri näin selkeästi täyttyy. Seuraavaksi on tässä tapauksessa kuitenkin arvioitava sitä, mikä vaikutus asianomaisen golfkentän laajentamishankkeen avustamisella olisi kysynnän ja tarjonnan tasapainon saavuttamiseksi. Tällainen tarkastelu on tarpeen myös Suunta -asiakirjan valtionavustusta puoltavien kriteerien 1 - 2 arvioimisessa. Valtionavustusta yleisesti puoltaa se, että hankkeen ylläpitäjänä on kunta tai kuntaenemmistöinen osakeyhtiö samoin kuin se, että hankkeen arvioidaan palvelevan laajoja käyttäjäryhmiä. Muunkaanlaisten osakeyhtiöiden liikuntapaikkahankkeiden avustamiselle ei ole oikeudellisia esteitä, jos tuettava hanke on liikuntalain perusvaatimusten mukainen. Tässä suhteessa osakeyhtiömuotoisten golfkenttien avustaminen valtion varoista on ongelmallista. Ainakin puheena olevalla Oulun Sankivaaran kentällä pelioikeus on turvattu ainoastaan Oulun Golf Oy:n osakkaille eli henkilöille, jotka hankkimalla tällä hetkellä noin 6 500 euron hintaisen peliosakkeen ovat tulleet yhtiön osakkaiksi, mihin liittyy yhtiön erikseen päättämät yhtiövastike- ja rahoitusmaksuvelvollisuudet.

Varsinkin tämän asian vireilletulon jälkeen annetuissa selvityksissä on viitattu erityisesti juniori-ikäisten pelimahdollisuuksien turvaamiseen Sankivaaran kentällä. Valtionavustushakemusasiakirjoihin kuuluvassa Oulun Golfkerho Ry/Oulun Golf Oy:n toimintasuunnitelmassa 2002 on toiminnan yhdeksi päätavoitteeksi kirjattu pelimahdollisuuksien turvaaminen osakkeenomistajille. Tavoitteeseen pääsemiseksi tulee toimintasuunnitelman mukaan vieraspelaamiseen rajoituksia, muun muassa aika- ja tasoitusrajoituksia ja lisäksi rajoitetaan pelioikeuksien vuokrausta. Muutoinkin on nähdäkseni todettava, että muiden kuin yhtiön osakkaiden pelimahdollisuuksien järjestämisessä voi olla kysymys vain kentällä muutoin vapaana olevan kapasiteetin satunnaisesta tarjoamisesta ulkopuolisille. On sinänsä mahdollista, että golfia näin kokeileva valitsee lajin liikuntamuodokseen ja siirtyy lajin aktiiviharrastajaksi. Tämäkin kuitenkin ennen pitkää edellyttää, että asianomaisella on mahdollisuus edellä mainitun suuruiseen omaan taloudelliseen panostukseen.

Kaiken kaikkiaan näyttää esitetyn selvityksen valossa siltä, että ensi sijassa golfkentän tai sen ylläpitäjäyhteisön omistajaosakkuuteen perustuva järjestelmä ei ole sellainen, jolla lajiin kohdistuva laajeneva kysyntä ja pelimahdollisuuksien tarjonta voitaisiin saada ja pitää tasapainossa. Golfkentän omistajaosakkuuteen painottuvien pelimahdollisuuksien on muutoinkin vaikea arvioida palvelevan laajoja käyttäjäryhmiä siten kuin liikuntalain säännöksiä käsittääkseni on tulkittava. Tämä kannanotto ei liity liikuntapaikkahankkeen toteuttajaorganisaation oikeudelliseen muotoon sinänsä esimerkiksi niin, että osakeyhtiömuotoisiin hankkeisiin olisi lähtökohtaisesti syytä suhtautua kielteisemmin. Julkisin varoin avustettavissa hankkeissa on valvottava, että hankkeen toteuttajatahon oikeudellisesta muodosta riippumatta kysymys on liikuntalain 8 §:ssä tarkoitetusta laajojen käyttäjäryhmien tarpeisiin tarkoitetusta liikuntapaikkahankkeesta.

Valtion liikuntaneuvosto on vaikuttavuusarvioinnissaan 6.3.2002 todennut (Valtionhallinnon toimenpiteiden vaikutusten arviointi liikunnan alueella), että jatkossa on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, miten valtion- ja kuntatalouden kehitys vaikuttaa tasa-arvoisten liikuntamahdollisuuksien toteutumiseen. Haasteeksi muodostuu liikuntaneuvoston oman näkemyksen mukaan myös se, mitkä ovat julkisin varoin tuettavia liikunnan peruspalveluja. "Liikuntakulttuurin laajeneminen ja eriytyminen on johtanut yhä uusien liikuntalajien ja -muotojen ja sitä kautta näiden väliseen kilpailuun harrastajista, resursseista, näkyvyydestä, trendikkyydestä ja niin edelleen." Oulun Sankivaaran golfkentän laajentamishankkeen yleisen avustettavuuden arvioimisessa on ollut kysymys juuri näistä liikuntaneuvoston tulevaisuuden haasteeksi nimeämistä periaatteista. Valtion liikuntaneuvoston rakentamisjaosto oli vuoden 2002 valtionavustuksia koskevassa kokouksessaan 3.4.2002 tältä osin (ei päätösvaltaisena) todennut, että golf-kenttien rakentamista koskevien hankkeiden osalta tarvitaan lisätietoja avustamisen perusteista ja näiden rakennushankkeiden kustannustasosta erityisesti kun vertaillaan eri läänien vastaavia hankkeita keskenään. Yleiseltä kannalta pidän parhaana sitä, että yksittäisen golfkenttähankkeen valtionavustuksesta päätettäisiin vasta yllä kuvatun tyyppisen selvityksen ja liikuntaneuvoston periaatteellisen kannanoton jälkeen.

Yritystoimintana harjoitettavien ja käyttäjäryhmiltään enemmän tai vähemmän rajoitettujen liikuntapaikkojen avustamisen perusteita koskevat oikeudelliset kysymykset ovat tämän asian yhteydessä nousseet toistamiseen esille. Edellinen oikeuskanslerin tutkittavaksi saatettu asia koski Helsingin jalkapalloareenahankkeen avustamista liikuntalain mukaisesti (dnro 10/20/99). Valtion liikuntaneuvoston yhden jäsenen esteellisyyden ohella asiassa oli keskeisesti kysymys taloudellisesti merkittävän yksityisen liikuntapaikkahankkeen avustusasiassa noudatettavasta menettelystä hankkeen kilpaillessa saman alueen muiden liikuntapaikkahankkeiden kanssa. Saatujen selvitysten perusteella on odotettavissa, että yritystoimintamuotoisiksi järjestettyjen liikunta- ja urheilupalvelujen lisääntyessä tämäntyyppiset rajanvetokysymykset ja oikeudelliset ongelmatkin lisääntyvät.

4 YHTEENVETO

Tarkastelussani olen päätynyt siihen, että ministeri Suvi Lindén ei ole ollut hallintomenettelylain 10 §:n 1 momentin 2 kohdan (intressijäävi) tai pykälässä säädetyn muun nimenomaisen esteellisyysperusteen vuoksi esteellinen käsittelemään puheena olevaa valtionavustusasiaa. Hänen puolueettomuutensa on kuitenkin voitu katsoa vaarantuneen saman pykälän 1 momentin 6 kohdan yleislausekkeessa tarkoitetuin tavoin. Lindénin olisi näin ollen tullut katsoa itsensä esteelliseksi ja lain 11 §:n nojalla vetäytyä ministerinä ratkaisemasta valtionavustusasiaa. Valtion talousarvion määrärahasta vuosittain myönnettävät liikuntalain 8 §:n mukaiset perustamiskustannushakemukset muodostavat yhden kokonaisuuden, joten ministerin esteellisyys olisi tarkoittanut sitä, että hänen olisi tullut vetäytyä koko asian ratkaisusta. Koska esteellisyys on ratkaistava sen valossa, onko ulkopuolisen objektiivisen arvion perusteella katsottava ratkaisijan puolueettomuuden vaarantuneen niin kuin mielestäni on tapahtunut, asiaan ei vaikuta se, että ei ole ilmennyt sellaista, mikä osoittaisi Lindénin tosiasiallisesti menetelleen puolueellisesti opetusministeriön valtionavustuspäätöksellä ratkaistussa yksittäisessä asiassa.

Tämän johdosta asia ei puoleltani anna aihetta muihin toimenpiteisiin, kuin että huomautan Lindéniä hänen virheellisestä menettelystään ja tässä tarkoituksessa saatan tämän päätökseni sisällön hänen tietoonsa.

Jäljennöksen päätöksestäni toimitan myös opetusministeriölle ja päätöksen 4.8 kohdassa mainitussa tarkoituksessa valtion liikuntaneuvostolle tiedoksi.

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.