17.12.1998

Hallituksen esityksessä (HE N:o 54/1998 vp.), joka oli valmisteltu sisäasiainministeriön ja valtiovarainministeriön yhteistyönä ja esitelty valtiovarainministeriöstä, ehdotettiin säädettäväksi laki, jolla muutettaisiin kuntien yhteisöveron jako-osuuksia uudistamalla niiden laskentaperusteet. Lain perusteet oli kerrottu eduskunnalle annetussa esityksessä, jolloin oli kuvattu uusi järjestelmä. Tietoja esityksen taloudellisista vaikutuksista oli myös ilmoitettu ja todettu, että verojen jakamista koskevia laskelmia oli tehty, lukuunottamatta konsernisuhteessa olevia yhteisöjä. Valtioneuvoston ministerivaliokunnan käsittelyssä oli ministeriön osaston muistiossa lausuttu, että konsernien verovaikutuksilla oli lain kannalta olennainen merkitys, mutta laskelmat puuttuivat tältä osin. Hallitus ja sen ministerit olivat päättäneet, että esitys annetaan eduskunnalle riippumatta siitä, ettei konsernisuhteen verovaikutuksista kunnille ollut selvyyttä. Tästä vaikutuksesta ei myöskään lausuttu esityksen perusteluissa. Eduskuntakäsittelyn loppuvaiheessa oli julkisuuteen tullut tietoja, joiden mukaan konserniverotuksen muutoksesta aiheutuisi Helsingin kaupungille yli 800 miljoonan markan menetys.

Oikeuskanslerille osoittamassaan kirjoituksessa 13 kansanedustajaa olivat pyytäneet oikeuskansleria selvittämään sekä sisäasiainministeriössä että valtiovarainministeriössä suoritetun lainvalmistelun asianmukaisuutta asiassa. He olivat erityisesti pyytäneet tutkimaan, olivatko asian valmistelusta vastanneet valtioneuvoston jäsenet olleet tietoisia uusista laskelmista ja jos olivat olleet, mistä syystä he eivät olleet toimittaneet niistä tietoa viipymättä eduskunnalle.

Lain eduskuntakäsittelyn aikana sisäasiainministeriön virkamiesasiantuntija oli eduskunnan valiokuntakäsittelyissä kiinnittänyt huomiota konsernien verojen jaon huomattaviin vaikutuksiin kuntien jako-osuuden kannalta. Valtiovarainministeriön edustaja oli valiokunnassa kiinnittänyt huomiota konsernitietoja sisältävien laskelmien puuttumiseen. Nämä tiedot eivät vielä tuolloin eivätkä myöskään lakiehdotuksen sisällöstä eduskunnassa päätettäessä olleet olleet valtiovarainministeriön tai sisäasiainministeriön käytettävissä. Niistä oli laskelmien valmistuttua ilmoitettu eduskunnalle mahdollisimman pian.

Oikeuskansleri on todennut ratkaisussaan, että eduskunnalla, sen valiokunnilla ja yksittäisillä kansanedustajilla on käytettävissään valtiopäiväjärjestyksessä säännellyt menettelytavat kaikkien tarpeellisina pitämiensä tietojen vaatimiseksi hallitukselta päätöksentekoaan varten. Eduskunnalla olisi ollut mahdollisuus hylätä lakiehdotus puuttuvien laskentatietojen johdosta tai siirtää sen käsittelyä ilman lakimuutoksia myöhempään ajankohtaan. Eduskunta oli kuitenkin tietoisena vallitsevasta asiantilasta hallituksen esitykseen sisältyvän lakiehdotuksen lainsäädäntövaltansa nojalla hyväksynyt.

Asianomaiset ministerit eivät olleet viivytelleet tietoonsa saamiensa laskelmien antamista edelleen tiedoksi eduskuntaan. Myöskään valtiovarainministeriön ja sisäasiainministeriön virkamiehet eivät olleet toimineet velvollisuuksiensa vastaisesti.

Asiaa hallituksen talouspoliittisessa ministerivaliokunnassa käsiteltäessä vero-osaston muistiossa oli korostaen todettu, että konsernin käsittely yhtenä kokonaisuutena vaikutti merkittävästi jako-osuuksiin ja saattoi olla vaikutuksiltaan erittäin merkittävä joillekin yksittäisille kunnille. Tätä ei ollut otettu hallituksen esityksen perusteluihin. Niissä todettiin vain, että koelaskelmia on tehty vuoden 1995 tietojen pohjalta lukuun ottamatta konsernisuhteessa olevien yhteisöjen verojen jakamista.

Oikeuskansleri on katsonut, että talouspoliittiselle ministerivaliokunnalle esitetyn jako-osuuksien vaikutuksen arvion toistaminen hallituksen esityksen perusteluissa olisi ollut parhaiten sopusoinnussa hallituksen esitysten laatimisohjeen kanssa. Maininnan jättäminen pois perusteluista ei näin ollen vastaa sitä, mitä valtioneuvosto itse on ohjeissaan hyvältä lainvalmistelulta edellyttänyt. Siltä osin kuin esityksen perusteluja voidaan laatimisohjeiden kannalta pitää puutteellisina, asiantilaan on tullut korjaus, kun lakiehdotuksen valiokuntakäsittelyssä asiantuntijoina kuullut virkamiehet ovat kiinnittäneet huomiota konsernien verojen jaon huomattaviin vaikutuksiin kuntien jako-osuuden kannalta sekä tätä koskevien arviolaskelmien puuttumiseen. Tämä käsitys po. ohjeiden noudattamisesta tässä tapauksessa on saatettu muun muassa valtiovarainministeriön tietoon.