12.12.1990

Kauppa- ja teollisuusministeriö oli myöntänyt vähittäiskaupan ja eräiden työliikkeiden liikeajasta annetun lain (435/69) 5 §:n 1 momentin (919/71) mukaisen poikkeusluvan elintarvikehuoneistojen osalta jouluaattoa edeltäväksi sunnuntaiksi ja erikoistavaraliikkeiden osalta vaihtoehtoisesti toiseksi kahdesta jouluaattoa edeltävistä sunnuntaista. Poikkeuslupa koski koko maata.

Aukioloa koskeva ministeriön poikkeuslupatoimivalta oli liikeaikalain 5 §:n 1 momentin sanamuodon ja esitöiden valossa alunperin tarkoitettu suhteellisen väljäksi ja joustavaksi. Aukioloaikojen säätely oli kuitenkin suoritettu laissa poikkeuksellisen yksityiskohtaisesti. Laajemmat poikkeukset tavanomaisista aukiolosäännöksistä oli tehty suoraan laintasoisesti tai lain soveltamisalaa rajoittamalla. Ministeriö ei ollut poikkeusluvan myöntäessään ylittänyt sille kuulunutta harkintavaltaa. Yhteiskunnallinen kokonaisetu tuli kuitenkin lainvalmisteluasiakirjojen valossa ottaa asian käsittelyssä huomioon. Poikkeusluvan myöntämistä puoltavat konkreettiset syyt oli ennen päätöksentekoa selvitettävä.

Asiassa kiinnitetty myös huomiota perustelujen puuttumiseen ministeriön poikkeuslupapäätöksestä. Koska esillä oleva poikkeuslupa oli ollut vaikutuksiltaan laaja-alainen ja yhteiskunnallisesti merkittävä, sen riittävää perustelemista olisi ollut pidettävä hallintomenettelylain 24 §:n kannalta tarpeellisena.

L vähittäiskaupan ja eräiden työliikkeiden liikeajasta 5 § 1 mom
HallintomenettelyL 24 §

1. KANTELUT

Kansanedustaja A, 25 muuta kansanedustajaa ja varatuomari B
ovat oikeuskanslerille 16.11.1990 osoittamassaan kirjoituksessa
kertoneet, että kauppa- ja teollisuusministeriö oli
8.11.1990 antamallaan, ministeri Pertti Salolaisen tekemällä
päätöksellä nro KTM 298/353/90 myöntänyt vähittäiskaupan ja
eräiden työliikkeiden liikeajasta annetun lain, jäljempänä
liikeaikalaki, 5 §:n 1 momentin mukaisen poikkeusluvan. Mainitussa
Kaupan Keskusvaliokunnan hakemuksesta annetussa päätöksessä
ministeriö oli myöntänyt valtakunnallisen luvan harjoittaa
vähittäiskauppaa elintarvikehuoneistoissa sunnuntaina
23 päivänä joulukuuta 1990 kello 10.00 - 16.00 välisenä aikana
sekä erikoistavaraliikkeissä vaihtoehtoisesti joko 16 päivänä
joulukuuta tai 23 päivänä joulukuuta 1990 klo 10.00 - 16.00
välisenä aikana.

Liikeaikalakia oli muutettu 20.10.1989 annetulla lailla
(918/89). Sen valmisteluvaiheessa Kaupan Keskusvaliokunta oli
esittänyt lakiin sisällytettäväksi sunnuntai-aukiolon neljälle
sunnuntaipäivälle vuodessa. Pitkällisiin työmarkkinaosapuolten
välisiin neuvotteluihin pohjautuneessa lain muutoksessa tällaista
laajennusta ei tehty. Tuolloin miellettiin yleisesti,
että sunnuntaiaukiolojen laajentaminen vaatisi nimenomaan lain
muuttamista. Liikkeiden sunnuntaiaukiolot joulukuussa olivat
selkeästi lain muutosta edellyttävänä kiistakysymyksenä esillä,
mutta tällaisia muutoksia eduskunta lainsäätäjänä ei hyväksynyt.

Liikeaikalain poikkeuslupamekanismia ei ole tarkoitettu laajoja
valtakunnallisia poikkeuksia varten, kuten lain esitöistä
käy selvästi ilmi. Valtakunnallinen sunnuntaipoikkeuslupa on
niin selvästi vastoin liikeaikalain säännöksiä, että se tosiasiallisesti
muuttaa lakia hallinnollisella päätöksellä ilman
siihen oikeuttavaa valtuutusta.

Edellä sanotun perusteella kansanedustaja A ynnä muut ovat
pyytäneet oikeuskansleria selvittämään Salolaisen päätöksen
lainmukaisuuden. Lisäksi olisi ryhdyttävä tarpeellisiin toimenpiteisiin
kyseisen, heidän mielestään lainvastaisen päätöksen
kumoamiseksi.

Liikealan Ammattiliitto ry. on 3.12.1990 toimittanut oikeuskanslerinvirastoon
30.11.1990 päivätyn, edellä mainittuun kanteluun
liittyvän kirjoituksen. Sen mukaan kauppa- ja teollisuusministeriön
päätöksessä oli edellytetty, että Kaupan Keskusvaliokunta
suorituttaa selvityksen siitä, missä laajuudessa
myönnettyä poikkeuslupaa kyseisinä sunnuntaipäivinä on käytetty
hyväksi sekä asiakasmääristä mainittuina aikoina. Tämä ehto
oli olennainen osa niitä perusteita, joiden nojalla poikkeusluvan
oli esitetty pohjautuvan liikeaikalain 5 §:n 1 momentissa
mainittuihin erityisiin syihin. Liiton kauppa- ja teollisuusministeriöstä
saamien tietojen mukaan ministeriöllä ei
kuitenkaan ollut mitään suunnitelmaa lupaehdon noudattamisen
valvomiseksi, eikä sillä myöskään tällä hetkellä ollut tietoja
siitä, millä tavoin Kaupan Keskusvaliokunta aikoo lupaehtoa
noudattaa. Liiton mielestä tämä oli osoituksena lupaehdon ottamisesta
päätökseen vain näennäiseksi perusteluksi. Näin ollen
poikkeuslupapäätöksen ei ainakaan tutkimuksen suorittamistarkoitukseen
viitaten voitu katsoa täyttävän edellä mainitussa
lainkohdassa asetettuja vaatimuksia.

Liikealan Ammattiliitto ry. on 7.12.1990 toimittanut oikeuskanslerinvirastoon
hallinto-oikeuden professorin Olli Mäenpään
3.12.1990 päivätyn lausunnon.

2. HANKITUT SELVITYKSET

Kansanedustaja A ynnä muiden kirjoituksen johdosta tänne on
hankittu nähtäväksi päätökseen liittyvät asiakirjat. Asian
ratkaisseelta ministeri Salolaiselta on hankittu oikeuskanslerinvirastoon
23.11.1990 päivätty selvitys ratkaisun perusteista.
Asian esitellyt vanhempi hallitussihteeri Teuvo Airas on
lisäksi toimittanut tänne 22.11.1990 päivätyn, 26.11. kirjatun
selvityksensä. A ja B ovat antaneet selvitysten johdosta
7.12.1990 päivätyn vastineen.

Liikealan Ammattiliitto ry:n kirjoituksen johdosta kauppa- ja
teollisuusministeriö on antanut 10.12.1990 päivätyn lisäselvityksen.

2.1 Kauppa- ja teollisuusministeriön päätös

Kauppa- ja teollisuusministeriön 8.11.1990 antama päätös nro
298/353/90 kuuluu seuraavasti.

"K a u p p a - ja t e o l l i s u u s m i n i s t e r i ö n
päätös vähittäiskaupan ja eräiden työliikkeiden liikeajasta
annetun lain (435/69) 5 §:n 1 momentin mukaiseen poikkeuslupahakemukseen
n:o 298/353/90.

Annettu Helsingissä 8 päivänä marraskuuta 1990.

K a u p p a - ja t e o l l i s u u s m i n i s t e r i ö
on käsitellyt edellä mainitun hakemuksen saatuaan siitä liikeaikaneuvottelukunnalta
vähittäiskaupan ja eräiden työliikkeiden
liikeajasta annetun lain (435/69) 5 §:n 2 momentin
mukaisesti lausunnon. Liikeaikaneuvottelukunta on puoltanut
poikkeuslupahakemuksen osittaista hyväksymistä.

Ministeriö on päättänyt myöntää Kaupan Keskusvaliokunnan Kaukevan
hakemuksesta luvan harjoittaa vähittäiskauppaa elintarvikehuoneistoissa
sunnuntaina 23 päivänä joulukuuta 1990 klo
10.00-16.00 välisenä aikana sekä erikoistavaraliikkeissä vaihtoehtoisesti
joko 16 päivänä joulukuuta tai 23 päivänä joulukuuta
1990 klo 10.00-16.00 välisenä aikana.

Kauppa- ja teollisuusministeriö edellyttää, että Kaukeva suorituttaa
selvityksen siitä, missä laajuudessa poikkeuslupaa
kyseisinä sunnuntaipäivinä on käytetty hyväksi sekä asiakasmääristä
mainittuina aikoina.

Tämä päätös tai sen jäljennös on pidettävä myyntihuoneistoissa
nähtävillä.

Ministeri Pertti Salolainen

Vanhempi hallitussihteeri Teuvo Airas"

2.2 Hallitussihteeri Airaksen selvitys

Airas oli sillä kannalla, että hakemus olisi ollut hylättävä,
koska lain edellyttämiä "erityisiä syitä" poikkeusluvan myöntämiseksi
ei hänen mielestään ollut. Airas oli laatinut hylkäämisperusteet
31.10.1990 kirjallisesti ja saattanut ne osastonsa
johdon tietoon. Sen jälkeen hän oli tehnyt saamiensa ohjeiden
mukaisesti ministeriön päätösluonnoksen ja oheistanut
omat mielipiteensä esittelykansiossa ministerille. Johto oli
halunnut päätökseen merkittäväksi äänestystuloksena olevan
liikeaikaneuvottelukunnan puollon sekä selvitysvelvoitteen kokemuksista.
Airas on katsonut, että hänen 31.10.1990 laatimaansa
kirjallista kannanottoa oli pidettävä esittelijän eriävänä
mielipiteenä. Hän on ilmoittanut olevansa valmis tekemään
tästä merkinnän päätöksen tallekappaleeseen.

2.3 Ministeri Salolaisen 23.11.1990 päivätty selvitys

Jotta kauppa- ja teollisuusministeriöllä poikkeuslupa-asioita
käsitellessään olisi riittävän monipuolinen, asiantunteva ja
eri näkökohtia kattava kuva niiden edellytyksistä, tällaiset
asiat käsitellään valmistelevasti ministeriön kolmeksi vuodeksi
kerrallaan asettamassa liikeaikaneuvottelukunnassa. Siinä
ovat hallinnon lisäksi edustettuna kauppa, sen työntekijät sekä
kuluttajat.

Kaupan Keskusvaliokunnan poikkeuslupahakemuksen käsittelyä
edelsi liikeaikaneuvottelukunnan valmistava käsittely. Hakemuksen
keskeinen perustelu oli tiedon hankkiminen joulusesongin
sunnuntaiaukiolon vaikutuksista kuluttajien ja kaupan kannalta.
Kokoukseen osallistuneista puheenjohtaja ja viisi jäsentä
puolsivat sunnuntaiaukiolojen sallimista eri laajuisena
ensi joulukuussa. Yksi jäsen vastusti tätä ja esitti eriävän
mielipiteensä.

Liikeaikalain 5 §:n 1 momentin mukaan kauppa- ja teollisuusministeriöllä
on valtuus erityisistä syistä määrääminsä ehdoin
myöntää poikkeuksia laissa säädetyistä liikeajoista. Poikkeusvaltuuden
käytölle ei ole asetettu liiketyyppeihin, aukioloaikoihin
tai poikkeusluvan laajuuteen liittyviä erityisiä rajoituksia.
Tämän tyyppisiä rajaavia näkökantoja ei myöskään
esiinny lain esitöissä. On toisaalta selvää, ettei poikkeusluvilla
voi muuttaa lakia. Näin ollen luvat eivät voi olla esim.
pysyviä.

Vähittäisliikkeiden aukioloa joulukuussa puoltavina perusteluina
oli elintarvikkeiden saatavuuden osalta joulupyhien
(24. - 26.12.1990) ajoittuminen välittömästi viikonlopun perään.
Jotta jouluaatto voitaisiin rauhoittaa juhlan valmisteluun
kodeissa, oli nähty perustelluksi sallia elintarvikehuoneistojen
rajoitettu aukiolo sunnuntaina 23.12.1990.

Kauppa ja sen työntekijät samoin kuin kuluttajat ovat esittäneet
poikkeavia näkemyksiä joulukuun sunnuntai-aukiolon vaikutuksista
yhtäältä joulusesongin myyntiin ja toisaalta kuluttajien
osto- ja harkintamahdollisuuksiin. Tämän vuoksi oli pidetty
perusteltuna hankkia tietoja sunnuntai-aukiolon tosiasiallisista
vaikutuksista joulusesongin eri vaiheissa sallimalla
erikoistavaraliikkeiden rajoitettu aukiolo vaihtoehtoisesti
16. tai 23.12.1990. Aukiolon salliminen jompana kumpana
sunnuntaina oli perusteltua myös sellaisten vähittäiskauppojen
kannalta (esim. tavaratalot), joissa myydään sekä elintarvikkeita
että erikoistavaroita ja joilla näin ollen olisi työvoimasyistä
vaikeuksia pitää liikettä auki eri sunnuntaina. Haja-asutusalueiden
vapaat liikeajat huomioon ottaen vähittäiskaupan
asettamista aukioloaikaoikeuksien suhteen samanarvoiseen
asemaan koko maassa oli pidetty erityisen perusteltuna.

Kantelussa liikeaikalain muuttamisesta vuonna 1989 (918/89)
tehdyn viittauksen osalta Salolainen on ilmoittanut, ettei
kauppa- ja teollisuusministeriö eikä myöskään hallitus ollut
tässä yhteydessä esittänyt sunnuntaiaukiolojen yleistä sallimista
joulukuussa.

Salolainen on katsonut, että kantelussa esitetyt väitteet
kauppa- ja teollisuusministeriön tekemän, ajallisesti ja liiketyypeittäin
rajatun poikkeuslupapäätöksen lainvastaisuudesta
olivat perusteettomattomia.

2.4 Salolaisen 10.12.1990 päivätty lisäselvitys

Kaupan Keskusvaliokunta oli jo lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä
ilmoittanut olevansa valmis suorittamaan ministeriön
edellyttämän selvityksen poikkeusluvan mukaisen aukioloajan
käytön laajuudesta ja asiakasmääristä. Asia ilmeni myös Kaupan
Keskusvaliokunnan kauppa- ja teollisuusministeriölle
10.12.1990 osoittamasta kirjeestä. Kaupan Keskusvaliokunta oli
tehnyt aikaisemmin vastaavia selvityksiä, eikä ministeriöllä
ollut aihetta olettaa sen jättävän suorittamatta ministeriön
edellyttämää toimenpidettä. Tarkempia ehtoja tältä osin ministeriö
ei ollut asettanut. Selvityksen merkitys on sidoksissa
siihen, haluavatko ja voivatko vähittäiskaupat käyttää hyväkseen
poikkeuslupapäätöksen mukaisia aukioloaikoja.

2.5 Vastine

A ja B ovat vastineessa pyytäneet ottamaan asian käsittelyssä
huomioon myös Liikealan Ammattiliitto ry:n oikeuskanslerille
toimittaman 30.11.1990 päivätyn kirjoituksen ja professori
Mäenpään 3.12.1990 päivätyn lausunnon.

Liikeaikalain 5 §:n 1 momentin soveltamisessa ei ole kysymys
vapaasta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta vaan oikeusharkinnasta:
poikkeusluvan myöntäminen on lainmukaista vain, jos sitä
puoltavat erityiset syyt ovat olemassa. Ministeriön poikkeuslupapäätöksessä
niitä ei ollut esitetty. Sovelletut erityiset
syyt olisi tullut sisällyttää poikkeuslupapäätökseen.
Jälkikäteen esitetyt perustelut eivät muodosta laissa edellytettyjä
erityisiä syitä. Kokeilun järjestäminen ei ole hyväksyttävä
peruste valtakunnalliselle poikkeusluvalle. Poikkeusluvan
myöntäminen tässä tapauksessa ei voinut olla lainmukaista.

3. RATKAISU

Tämän asian olen tutkinut.

3.1 Säännöksistä

Vähittäiskaupan ja eräiden työliikkeiden liikeajasta annetun
lain (435/69) 2 §:n 1 momentin (919/71) mukaan sunnuntaisin,
kirkollisina juhlapäivinä, itsenäisyyspäivänä ja vapunpäivänä
ei ammattimaista vähittäiskauppaa eikä parturin- ja kähertäjänliikettä
saa harjoittaa, mikäli sanotun lain 3 - 6 §:n
säännöksistä ei muuta johdu.

Mainitun lain 1 §:n 1 momentissa, 2 §:n 2 momentissa ja 3 §:n
2 momentissa määrätään, milloin liikettä arkipäivinä, lauantaisin,
eräinä juhlapyhäaattoina ja ns. kaksoispyhinä saadaan
harjoittaa.

Liikeaikalain 5 §:n 1 momentin (919/71) mukaan kauppa- ja
teollisuusministeriö voi, milloin erityiset syyt sitä puoltavat,
myöntää määrääminsä ehdoin poikkeuksia siitä, milloin ammattimaista
vähittäiskauppaa ja parturin- ja kähertäjänliikettä
saadaan harjoittaa.

Saman säännöksen 2 momentin (918/89) mukaan tässä tarkoitettujen
asioiden valmistelevaa käsittelyä varten kauppa- ja teollisuusministeriö
asettaa kolmeksi vuodeksi kerrallaan neuvottelukunnan.
Siihen kuuluu kauppa- ja teollisuusministeriötä
edustavan puheenjohtajan lisäksi enintään kahdeksan muuta jäsentä.
Näistä yhden tulee edustaa työministeriötä sekä muiden
kauppaa, sen palveluksessa olevia työntekijöitä ja kuluttajia.

3.2 Säännöksen esitöistä

Voimassa oleva liikeaikalain 5 §:n 1 momentin poikkeussäännös
perustuu, lukuun ottamatta siihen parturin- ja kähertäjänliikkeen
osalta tehtyä lisäystä (919/71), lakiin vähittäiskaupan
liikeajasta (435/69). Hallituksen esityksessä laiksi vähittäiskaupan
liikeajasta (HE n:o 20/1969 vp.) kauppa- ja teollisuusministeriön
valtuutta poiketa liikeaikasäännöksistä perusteltiin
seuraavilla seikoilla.

Aukioloaikojen väljentämisestä huolimatta käytännössä saattaa
esiintyä tarvetta poiketa lain säätämästä yleisestä aukioloajasta.
Tämän vuoksi kauppa- ja teollisuusministeriölle tulisi
antaa erityisten syiden sitä puoltaessa oikeus tällaisten
poikkeusten myöntämiseen. Jotta poikkeukset voitaisiin ulottaa
koskemaan kaikkia niitä, joihin päätöstä katsotaan aiheelliseksi
soveltaa, niiden myöntämistä ei olisi tarkoituksenmukaista
sitoa tehtyyn hakemukseen. Käytännössä poikkeusten
myöntäminen todennäköisesti tapahtuisi jonkin tai joidenkin
liikkeiden taholta tulleesta esityksestä, mutta aloitteentekijöinä
voisivat myös esiintyä järjestöt, kunnat ym. vastaavat.

Edelliseen liittyen esityksessä lausuttiin myös, että poikkeuslupa-asioiden
valmistavaa käsittelyä varten kauppa- ja
teollisuusministeriön tulisi asettaa kolmeksi vuodeksi kerrallaan
eri osapuolia edustava neuvottelukunta. Se edustaisi sellaista
asiantuntemusta, joka on tarpeen usein varsin vaikeita
ja laajalti vaikuttavia poikkeustapauksia ratkaistaessa. Sen
suorittama asioiden valmistava käsittely varmistaisi kulloinkin
ratkaistavana olevaan asiaan liittyvien eri näkökohtien
huomioon ottamisen. Ehdotetulla menettelyllä myös nopeutettaisiin
kyseisten asioiden ratkaisua.

Hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä nro 4/1969 vp.
talousvaliokunta katsoi, että poikkeuslupia myönnettäessä on
kussakin tapauksessa pyrittävä löytämään sellainen ratkaisu,
jossa kaupan, kuluttajien ja työntekijöiden edut tulevat tasapuolisesti
huomioon otetuiksi.

Vuonna 1971 tapahtuneeseen liikeaikalain muutokseen (919/71)
ei sisälly merkittävää uutta nyt esillä olevan poikkeuslupamenettelyn
kannalta. Mitä tulee kantelussa viitattuihin, liikeaikalakiin
vuonna 1989 tehtyihin muutoksiin (918/89), totean,
että näillä säännöksillä laajennettiin liikeaikoja
eräiltä osin ja poistettiin niitä koskevia rajoituksia muuttamalla
lain soveltamisalaa. Haja-asutusalueiden vähittäiskaupassa
tämä tapahtuisi asetuksella säädettävässä määrin. Sen
sijaan sunnuntaipäivien aukioloaikoja ei laajennettu aikaisemmasta.
Liikeaikalain 5 §:n 1 momenttia ei myöskään tässä yhteydessä
muutettu.

3.3 Liikeaikalain poikkeussäännöksen merkityksestä

Liikeaikalaki muodostaa julkisoikeudellisen puitesäännöstön.
Siinä määrätään huomioon ottaen erilaiset yhteiskunnalliset
näkökohdat, mm. tarve suojata työntekijöitä aukiolosäännöksin,
ajankohdista, joina tuon lain alaista toimintaa saadaan harjoittaa.
Lain perussäännöstöstä on myönnetty mahdollisuus poiketa
kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksellä, milloin
erityiset syyt sitä puoltavat. Liikeaikalain mukainen poikkeuslupa
antaa liikkeenharjoittajalle julkisoikeudellisen perusteen
liikkeen aukipitämiselle. Se ei velvoita häntä käyttämään
lupaa hyväkseen, koska päätös on luonteeltaan vain toimenpiteen
salliva.

Liikeaikalain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettuja erityisiä syitä
ei ole laissa määritelty tai edes pyritty määrittelemään. Käsite
sinänsä on sisällöltään luettavissa oikeustieteen ns.
joustavien käsitteiden alueelle, jonka merkityssisältö voi
vaihdella niiden yhteiskuntaolosuhteiden mukaan, joissa ratkaisu
kulloinkin joudutaan tekemään. Kielellisesti sanonta
edellyttää tavanomaista vahvempia tai olennaisempia perusteita
verrattuna yleisiin, kaikissa tai useissa muissakin samanlaisissa
tapauksissa esiintyviin syihin. Ministeriö ei voi ratkaista
pelkästään tarkoituksenmukaisuusharkinnalla erityisten
syiden sisältöä ja merkitystä. Arvioitaessa poikkeusluvan
myöntämistä kussakin tapauksessa on ensisijaisesti pyrittävä
löytämään sellainen ratkaisu, jossa eri osapuolten edut tulevat
mahdollisimman tasapuolisesti huomioon otetuiksi. Tätä
turvataan ministeriön päätöksenteossa liikeaikaneuvottelukunnan
valmistavan käsittelyn kautta.

3.4 Oikeuskanslerin toimivalta asiassa

Oikeuskanslerin toimivaltaan kuuluu käsitellä kysymys kauppa- ja
teollisuusministeriön liikeaikaa koskevan poikkeuslupapäätöksen
lainmukaisuudesta eli tarkemmin sanottuna se, onko päätös
syntynyt laillisessa muodossa ja tehty lain myöntämän harkintavallan
rajoissa. Sen sijaan oikeuskansleri ei voi puuttua
asiaan työehtosopimuksen soveltamista tai työnantajien ja
työntekijöiden välisiä sopimussuhteita koskevalta osalta. Hänelle
ei myöskään ole myönnetty toimivaltaa kumota tai oikaista
virheellisinä pitämiään hallintopäätöksiä.

3.5 Ministeri Salolaisen menettely

Kaupan Keskusvaliokunnan hakemus koski yleisen poikkeusluvan
myöntämistä joulukuun 2, 9, 16 ja 23 päivinä klo 10.00 - 18.00
välisenä aikana eli siis saman kuun neljänä perättäisenä sunnuntaina
sekä lisäksi myymäläautokaupan harjoittamista
23.12.1990. Molemmat kohdat koskivat koko maata, mikäli kerrottu
toiminta ei muutenkin lain tai asetuksen nojalla olisi
ollut sallittua.

Poikkeuslupapäätös kattaa nähdäkseni kaksi erityyppistä tilannetta.
Se sisältää

1. luvan harjoittaa vähittäiskauppaa elintarvikehuoneistoissa
sunnuntaina 23.12.1990 klo 10.00 - 16.00 välillä, sekä

2. luvan harjoittaa vähittäiskauppaa erikoistavaraliikkeissä
vaihtoehtoisesti 16 tai 23.12.1990 klo 10.00 - 16.00 välisenä
aikana.

Päätös lienee ymmärrettävä siten, että Kaupan Keskusvaliokunnan
hakemus muilta osin on hylätty, vaikka tätä ei nimenomaisesti
ratkaisussa mainita. Ministeriön päätöksellä aukiolo pysytettiin
alueelliselta laajuudeltaan hakemuksen mukaisena,
mutta se rajoitettiin sunnuntaipäivien lukumäärän suhteen
elintarvikeliikkeiden osalta yhteen jouluaaton edussunnuntaihin
sekä erikoistavaraliikkeiden osalta yhteen vaihtoehtoiseen
sunnuntaihin (16 tai 23.12).

Arvioitaessa ministeriön päätökseen sisältyvän poikkeuksen perusteita
on todettava, että liikeaikalain 5 §:n 1 momentissa
tarkoitettuja "erityisiä syitä" ei ole laissa edes esimerkein
määritelty. Erityisten syiden merkityssisältö on siten toisaalta
alkuperäisen lakitekstin mukaisesti perusteiltaan ja
hyväksyttävältä laajuudeltaan lainsäätäjän puolelta jätetty
ratkaisukäytännön varaan, erityisesti eri intressipiirejä
edustavan neuvottelukunnan kannanottojen mukaisesti ohjailtavaksi.
Toisaalta on kuitenkin otettava huomioon, että aukioloaikojen
säätely on suoritettu laissa poikkeuksellisen yksityiskohtaisesti.
Liikeaikalain perusjärjestelmä määrää arkipäivien,
lauantain, eräiden juhlapyhäaattojen ja ns. kaksoispyhien
aukioloaikojen tarkoista rajoista (1 §:n 1 mom, 2 §:n 2
mom. ja 3 §:n 2 mom.). Siihen kuuluu myös vähittäiskaupan sunnuntai-aukiolon
yleinen järjestäminen. Laajemmat poikkeukset
tavanomaisista aukiolosäännöksistä on tehty suoraan laintasoisesti
tai lain soveltamisalan rajoituksin (6 §). Viimeksi
mainituilla seikoilla on nähdäkseni merkitystä ministeriön
poikkeuslupatoimivallan laajuuden kannalta.

Poikkeusluvan alueellisia rajoja ei ole liikeaikalain 5 §:n 1
momentissa määritelty. Alueellinen ulottuvuus riippunee lähinnä
siitä, minka laatuisia ja laajuisia laista poikkeamista
puoltavat erityiset syyt ovat. Lain sisällöstä ja sen määräysten
tarkkarajaisuudesta voidaan päätellä, ettei liikeaikalain
5 §:n 1 momentin tarkoittaman poikkeusmenettelyn ala
voi muodostua kovin laajaksi, koska hallinnollinen päätöksentekijä
on sidottu lainsäätäjän tarkoitukseen ja lainsäädännön
konkreettiseen sisältöön. Ministeriö ei voi käyttää liikeaikalain
5 §:n 1 momentissa määriteltyä hallinnollista päätösvaltaa
siten, että poikkeuslupapäätös asiallisesti muuttaisi
laissa säädettyä liikkeiden aukioloaikojen perusjärjestelmää.
Tämä edellyttäisi lakisystemaattiselta kannalta lakitasoista
täydentämistä.

Nähdäkseni voitaisiin esillä olevassa tapauksessa katsoa, että
hakemuksen alkuperäisen sisällön mukainen maan laajuinen aukioloaikojen
laajennus ("yleinen poikkeuslupa") tuskin olisi
sovitettavissa lain yleiseen järjestelmään. Jos poikkeuslupahakemuksella
tai päätöksellä esim. pyrittäisiin siihen, etkuukauden
aikana kaikki lain määräämät sunnuntairajoitukset tosiasiallisesti
kumottaisiin, kysymys ei voine olla enää sellaisesta
aukioloaikapoikkeuksesta, joka 5 §:n mukaan voitaisiin
myönteisesti ratkaista.

Ministeri Pertti Salolainen on päätöksellään huomattavasti supistanut
hakemuksessa pyydettyä aukiolon alaa ja antanut ratkaisunsa
liikeaikaneuvottelukunnan selvän enemmistön kannan
mukaisesti. Mielestäni ei ole perusteita katsoa, etteivätkö
lain tarkoittamat erityiset syyt olisi olemassa siltä osin,
kuin ministeriö on harkinnut elintarvikkeiden vähittäiskauppaa
voitavan harjoittaa jouluaattoa edeltävänä sunnuntaina (vert.
jakson 3.5 kohta 1). Jossain määrin tulkinnanvaraisena pitäisin
ratkaisua siltä osin kuin sillä on sallittu erikoistavaraliikkeiden
sunnuntaiaukiolo vaihtoehtoisesti jompana kumpana
joulua edeltävistä sunnuntaipäivistä (vert. jakson 3.5 kohta
2). Kun aukioloa koskeva ministeriön poikkeuslupatoimivalta
säännöksen sanamuodon ja esitöiden valossa sinänsä oli alunperin
tarkoitettu suhteellisen väljäksi ja joustavaksi ja huomioon
ottaen, mitä edellä on poikkeusluvan laajuuden ja sen
perusteena olleiden erityisten syiden selvittelyssä tullut
esille, olen tullut siihen johtopäätökseen, ettei Salolainen
ole kuitenkaan menetellyt asiassa lainvastaisesti tai harkintavaltansa
ylittäen. En ole myöskään havainnut, että Salolainen
päätökseen asetetun selvitysvelvollisuutta koskevan ehdon
osalta olisi menetellyt poikkeusluvan antaessaan tavalla, joka
edellyttäisi puoleltani toimenpiteitä.

Totean kuitenkin lisäksi, että työelämän kehittämiseen tähtäävän
lainsäädännön valmistelutöistä säännönmukaisesti ilmenee
selkeä pyrkimys yhteiskunnallisen kokonaisedun painottamiseen
ja sen mukaisen ratkaisun löytämiseen. Tämä koskee myös liikeaikojen
säännöskäsittelyä. Kaupan ja kuluttajien etujen lisäksi
korostetaan tarvetta ottaa huomioon vähittäiskaupan piirissä
olevien henkilöiden työaikasuojelu. Siten myös liikeajoista
tehtävien poikkeuslupahakemusten käsittelyssä tulee olla
tavoitteena eri intressitahojen kannalta tarkoituksenmukaiseen
lopputulokseen pääseminen, koska poikkeuslupapäätös
vaikuttaa monien ihmisten työntekoon ja vapaa-aikaan sekä
yrittäjien kilpailuolosuhteisiin. Tämän vuoksi ministeriön on
varmistauduttava siitä, että poikkeusluvan myöntämistä puoltavat
konkreettiset syyt ennen päätöksentekoa selvitetään.

On myös syytä kiinnittää huomiota poikkeuslupapäätösten perustelemiseen.
Tässä tapauksessa päätös ei ole sisältänyt mitään
perusteluja, joista olisi käynyt ilmi, miksi ministeriö
oli katsonut poikkeuslupaa edellyttävien erityisten syiden
olleen olemassa. Sanotut perustelut ovat kuitenkin tulleet
jälkivalvonnassa esille. Totean, että päätösten perusteleminen
on tärkeää nimenomaan silloin, kun sovelletaan merkityssisällöltään
väljiä säännöksiä. Tämän vuoksi ja kun esillä oleva
poikkeuslupapäätös on ollut vaikutuksiltaan laaja-alainen ja
yhteiskunnallisesti merkittävä, olisi sen riittävää perustelemista
mielestäni ollut pidettävä hallintomenettelylain 24 §:n
kannalta tarpeellisena.

3.6 Airaksen menettely

Edellä kohdissa 3.2 ja 3.5 liikeaikalain 5 §:n 1 momentista
esittämäni perusteella tehty päätös ei ole lainvastainen.
Poikkeusluvan myöntäminen on ollut ministeriölle kuuluva harkintakysymys.
Tämän vuoksi ja riippumatta siitä, onko hallitussihteeri
Teuvo Airaksen katsottava esittäneen eriävän mielipiteensä
valtioneuvoston ohjesäännön 53 §:n 3 momentissa
edellytetyssä järjestyksessä, asia ei johda hänenkään osaltaan
enempiin toimenpiteisiin, koska myös hänen esittämäänsä
mielipidettä olisi voitu pitää lain myöntämän harkintavallan
sisällä mahdollisena.

3.7 Loppupäätelmä

Edellä sanotun perusteella kansanedustaja A:n ynnä muiden ja
Liikealan Ammattiliitto ry:n kirjoitukset eivät johda puoleltani
muuhun, kuin että lähetän tämän päätöksen tiedoksi kauppa-
ja teollisuusministeriölle.