3.12.2015

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 6.6.2014 nro 14/0450/5

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin hovioikeus on päätöksillään 10.9.2013 diaarinumerot 337/7074/2013 ja 328/7074/2013 kieltäytynyt luovuttamasta Jarkko Sipilälle ja Susanna Reinbothille heidän pyytämänsä jäljennöksen Helsingin hovioikeudessa tehdystä yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvityksestä tai kyseisen asiakirjan julkiseksi katsottavista osista.

Päätösten perustelujen mukaan pyynnöissä tarkoitettu yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvitys on hovioikeuden sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja. Selvitys on tarkoitettu osaksi laajempaa kokonaisuutta hovioikeuden yhdenvertaisuus- ja tasa-arvotilanteen parantamiseksi ja siten jatkotyöstämisen pohjaksi. Se ei välittömästi liity minkään yksittäisen lainkäyttöasian ratkaisemiseen.

Ennen selvityksen tekemistä Helsingin hovioikeudessa on keväällä 2013 suoritettu henkilökunnalle osoitettu kysely viraston yhdenvertaisuus- ja tasa-arvotilanteesta. Vastausten johdosta hovioikeuden presidentti on 14.5.2013 antanut erillisen toimeksiannon laatia selvitys hovioikeuden yhdenvertaisuus- ja tasa-arvotilanteesta. Selvitys on valmistunut 20.6.2013, ja siitä on laadittu yhteenveto. Selvitys perustuu kirjallisiin vastauksiin, eri henkilöstöryhmien kanssa järjestettyihin keskustelutilaisuuksiin, hovioikeudenlaamannien ja kansliapäällikön haastatteluihin sekä eräisiin muihin yksittäisiin haastatteluihin, jotka ovat olleet luonteeltaan luottamuksellisia. Kirjalliset vastaukset on voinut antaa nimettömästi.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvitystä on pidettävä julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, jota ei arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, ole liitettävä arkistoon. Reinbothin ja Sipilän pyytämään asiakirjaan ei siten tältä osin sovelleta julkisuuslakia eikä sitä voida miltään osin luovuttaa heille.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Sipilän ja Reinbothin valitukset ja hylännyt heidän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeneet vaatimuksensa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei julkisuus- tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 3 kohdan mukaan viranomaisen asiakirjana ei pidetä 5 momentissa säädetyin poikkeuksin viranomaisen sisäistä koulutusta, tiedonhakua tai muuta niihin verrattavaa sisäistä käyttöä varten hankittuja asiakirjoja.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla. Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan säännöksen tarkoituksena on muun ohella turvata mahdollisuus viranomaisissa toimivien mielipiteenvaihtoon.

Arkistolain 7 §:n 2 momentin mukaan arkistotointa on hoidettava siten, että se tukee arkistonmuodostajan tehtävien suorittamista sekä yksityisten ja yhteisöjen oikeutta saada tietoja julkisista asiakirjoista, että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturva samoin kuin tietosuoja on otettu asianmukaisesti huomioon ja että yksityisten ja yhteisöjen oikeusturvaan liittyvien asiakirjojen saatavuus on varmistettu ja että asiakirjat palvelevat tutkimuksen tiedon lähteinä.

Asiassa on kysymys Helsingin hovioikeuden presidentin 14.5.2013 antaman toimeksiannon perusteella hovioikeudenneuvos Taina Tuohinon ja ma. hovioikeudenneuvos Timo Ojalan 20.6.2013 laatimasta Helsingin hovioikeutta koskevasta Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvitys -nimisestä asiakirjasta. Selvitys on perustunut kirjallisiin vastauksiin, eri henkilöstöryhmien kanssa järjestettyihin keskustelutilaisuuksiin, laamannien ja kansliapäällikön haastatteluihin sekä eräisiin muihin yksittäisiin haastatteluihin. Selvityksessä on esitetty myös toimenpidesuosituksia. Selvityksestä on laadittu julkinen yhteenveto.

Hallinto-oikeus on tutustunut asiakirjaan.

Kysymyksessä olevassa yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvityksessä on kartoitettu häirintää ja kiusaamista ja epäasiallista käytöstä koskevia tilanteita ja niiden yleisyyttä sekä ammatillista arvostusta ja eriarvoista kohtelua Helsingin hovioikeudessa ja esitetty toimenpidesuosituksia. Selvitystä on pidettävä julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, jota ei arkistolainsäädännön mukaan ole liitettävä arkistoon, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen. Kyse on sellaisesta asiakirjasta, johon julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan ei sovelleta julkisuuslakia. Selvitystä pyytäneillä toimittajilla ei ole ollut oikeutta saada pyydettyä tietoa asiakirjasta.

Oikeudenkäyntikulut

Valitukset on tällä päätöksellä hylätty. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että sekä Reinboth että Sipilä joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen, Taina Pyysaari ja Ilona Nuorteva, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Jarkko Sipilä ja Susanna Reinboth ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Helsingin hovioikeus velvoitetaan luovuttamaan pyydetty asiakirja. Hovioikeuden on korvattava valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimuksensa tueksi muutoksenhakijat ovat viitanneet asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kyse on julkisuuslain tarkoittamasta viranomaisen asiakirjasta. Hallinto-oikeus on tulkinnut virheellisesti julkisuuslakia ja nostanut arkistolain pykälän perusoikeuksiin kuuluvan sananvapauden ohi.

Asiakirjassa käsitellään Helsingin hovioikeuden tapahtumia. Yhteenvedon mukaan tuomarit ovat muun muassa nimitelleet halventavasti asianosaisia ja asianajajia. Asialla on erittäin suurta yleistä merkitystä, sillä siitä ilmenevät seikat ovat omiaan vaikuttamaan koko tuomioistuinlaitoksen nauttimaan luottamukseen ja arvostukseen.

Asiakirjasta ilmenevä tuomareiden käytös on oikeuskanslerin tutkittavana. Tätä käsittelyä varten oikeuskanslerinvirastoon on toimitettu nyt puheena oleva asiakirja. Asiakirja on siten tullut julkiseksi myös sillä perusteella, että se on toimitettu toiseen viranomaiseen. Tämä osoittaa myös, ettei kyse ole hovioikeuden sisäisestä asiakirjasta.

Kyse on hovioikeuden osalta selkeästä virheestä. Se ei ole joko osannut tai halunnut tulkita julkisuuslakia oikein. Erityisen moitittavaksi virheen tekee se, että kyse on korkeasta lainkäyttöön erikoistuneesta viranomaisesta.

Helsingin hovioikeus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja vaatinut, että valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään. Lisäksi hovioikeus on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Valituksessa esitetyt seikat eivät anna aihetta arvioida tilannetta toisin kuin ho­vioikeus on päätöksissään ja lausumissaan Helsingin hallinto-oi­keudelle katsonut.

Se, mitkä asiakirjat kuuluvat hovioikeuden arkistoon arkistolain 6 §:n 1 mo­mentin nojalla, määräytyy hovioikeuden tehtävien mukaan. Hovioikeuden teh­tävistä säädetään hovioikeuslain 2 §:ssä. Pyynnön kohteena oleva asiakirja ei välittömästi liity mihinkään sanotussa lainkohdassa viitatuista hovioikeuden tehtävistä.

Hovioikeuden kuten muidenkin viranomaisten toimintaa ohjaavat useat yleiset velvollisuudet. Esimerkiksi yhdenvertaisuuslain 4 §:ssä on säädetty viran­omaisten velvollisuudesta edistää yhdenvertaisuutta. Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain 4 §:n 1 momentissa on puolestaan säädetty velvol­lisuus edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa. Arkistolain 6 §:n 1 momen­tin ilmaisulla arkistonmuodostajan tehtävä ei kuitenkaan tarkoiteta tällaisia yleisiä velvollisuuksia, vaan tehtävä arvioidaan kunkin viranomaisen tehtävien eli tässä tapauksessa hovioikeuslain 2 §:n näkökulmasta.

Julkisuusperiaatteen merkitystä asiassa on arvioitava siitä lähtökohdasta, ettei puheena oleva selvitys liity välittömästi hovioikeuden tehtäväksi säädetyn yk­sittäisen lainkäyttöasian käsittelyyn. Asiakirjapyynnössä tarkoitettua selvitystä ei ole liitetty hovioikeuden arkis­toon.

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvitystä on pidettävä julkisuuslain 5 §:n 4 mo­mentissa tarkoitettuina viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, jota ei arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoi­tuksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, ole liitettävä arkistoon. Hakijan pyytämään asiakirjaan ei siten tältä osin sovelleta julkisuuslakia eikä sitä voida miltään osin luovuttaa hakijalle.

Asiassa ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:ssä säädettyjä edellytyksiä velvoittaa viranomaista korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikuluja.

Jarkko Sipilä ja Susanna Reinboth ovat vastaselityksessään esittäneet muun ohella seuraavaa:

Asiakirjassa ei ole kyse vain hovioikeuden sisäisistä, ilmapiiriin ja työyhteisöön liittyvistä asioista, vaan kyse on myös tavasta, jolla hovioikeudessa suhtaudutaan asiakkaisiin. Sen vuoksi asiakirja kuvaa tapaa, jolla hovioikeus käyttää sille kuuluvaa julkista valtaa. Asiakirjalla on siten yleistä merkitystä. Asiakirjassa ei ole kyse hovioikeuden sisäisestä mielipiteenvaihdosta ja kommunikoinnista vaan hovioikeiden presidentin määräämästä selvityksestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Hovioikeuden ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan ja asia palautetaan hovioikeudelle sen ratkaisemiseksi, voidaanko Sipilän ja Reinbothin tietopyyntöön suostua, kun puheena olevaan hovioikeuden yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvitykseen sovelletaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännöksiä tiedon antamisesta viranomaisen asiakirjasta.

2. Sipilän ja Reinbothin oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys siitä, onko Helsingin hovioikeuden yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvitykseen 20.6.2013 sovellettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) säännöksiä tiedon antamisesta viranomaisen asiakirjoista.

Sovellettavat lainkohdat ja niiden esityöt

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan julkisuuslaissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan viranomaisilla tarkoitetaan muiden ohella tuomioistuimia ja muita lainkäyttöelimiä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan julkisuuslakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta ja siihen liittyviksi laeiksi (HE 30/1998 vp) on viimeksi mainitun säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetty seuraavaa:

"Pykälän 4 momentti koskee sellaisia viranomaisen sisäisen toiminnan asiakirjoja, jotka eivät salassapitosäännösten noudattamista koskevia velvoitteita lukuun ottamatta kuuluisi lain soveltamisalaan.

Momentin mukaan lakia sovellettaisiin viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden toimeksiannosta toimivien yksityisten tai yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa tai muuta viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos ne sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon.

Viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Viranomaisen lukuun toimeksiantotehtäviä suorittavien ja viranomaisissa toimivien neuvottelua ja muuta yhteydenpitoa varten laadittuja asiakirjoja pidettäisiin ehdotuksen mukaan viranomaisen sisäisinä asiakirjoina.

Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. (= = =)

Lainsäädännössä, muun muassa hallintomenettelylaissa, säädetään velvollisuudesta perustella päätökset ja asiakirjoihin merkittävistä tiedoista. Ehdotus ei kaventaisi mahdollisuuksia saada tietoja perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvien asioiden ratkaisuun vaikuttavista tai sen perusteita koskevista tiedoista. Momentissa ei siten ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina. Säännöstä on pidettävä välttämättömänä selkeyssyistä sekä viranomaisissa toimivien mielipiteen vaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi.

(= = =)

Muita momentissa tarkoitettuja sisäistä työskentelyä varten laadittuja asiakirjoja olisivat muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät.

Virkamiesten (= = =) välisen kommunikoinnin ja mielipiteidenvaihdon vapauden säilyttäminen on välttämätöntä viranomaisen toiminnan turvaamiseksi. Rajoitusperustetta harkittaessa on otettu huomioon hallitusmuodon 10 §:n 2 momentti sekä perusoikeuksien rajoituksia koskevat yleiset opit (= = =). Koska hyvää ja monipuolista valmistelua sekä virkamiesten vapaata mielipiteenvaihtoa voidaan pitää tärkeinä yleisinä etuina ja koska rajoitus tulee sovellettavaksi vain arkistointivelvollisuuden ulkopuolelle jääviin asiakirjoihin, säännöksen mukaisen tiedonsaannin rajoituksen voidaan katsoa olevan mahdollinen hallitusmuodon 10 §:n 2 momentin sekä perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten oppien mukaan. Ulkomaisissa julkisuutta koskevissa laeissa, kuten Ruotsin painovapausasetuksen 2 luvun 9 §:ssä, vastaavan tyyppiset asiakirjat on säännönmukaisesti rajattu julkisuuslainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle."

Julkisuuslain 24 §:ssä on säädetty siitä, mitkä viranomaisen asiakirjat ovat salassa pidettäviä.

Oikeuskäytäntö

Korkein hallinto-oikeus on ottanut kantaa julkisuuslain 5 §:n 4 momentin soveltamiseen muun ohella seuraavissa ratkaisuissaan:

Vuosikirjaratkaisussaan KHO 2002:20 korkein hallinto-oikeus katsoi, että työvoima- ja elinkeinokeskusten henkilöstöbarometria, joka perustui työtyytyväisyyttä koskevaan työvoima- ja elinkeinokeskuksissa toteutettuun työnantajan henkilöstölleen tekemään kyselyyn, oli pidettävä sellaisena julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, jota ei arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, ollut liitettävä arkistoon. Ministeriö oli siten voinut hylätä henkilöstöbarometriä koskevan asiakirjapyynnön, kun barometri ei ollut sellainen asiakirja, johon viranomaisten toiminnan julkisuutta koskevaa lakia sovelletaan.

Vuosikirjaratkaisu KHO 2012:68 koski kaupungin hallintokeskuksen johtamisjärjestelmän kehittämistä koskevaa työyhteisöselvitystä, joka perustui Työterveyslaitoksen konsulttien hallintokeskuksen henkilöstölle suorittamiin yksilöhaastatteluihin. Selvitystä oli selostettu suullisesti palautetilaisuudessa, jossa keskustelun tukena ja teemojen havainnollistajana oli käytetty power point -kalvoja. Jatkotyöskentelyn pohjaksi laadittua työyhteisöselvitystä oli pidettävä sellaisena viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, jota ei arkistolainsäädännön mukaan, julkisuusperiaatteen tarkoituksen toteutuminenkaan huomioon ottaen, ollut liitettävä arkistoon. Kysymys oli siten julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetusta asiakirjasta. Koska tällaiseen asiakirjaan ei mainitun lainkohdan mukaan sovelleta julkisuuslakia, power point -kalvoja pyytäneellä toimittajalla ei ollut oikeutta saada niistä tietoa.

Korkeimman hallinto-oikeuden julkaisematon ratkaisu 28.10.2013 taltionumero 3380 koski raporttia, jonka oli laatinut sisäasiainministeriön pelastusosaston asettama selvitysmies. Selvitysmiehen tehtävänä oli perehtyä työhyvinvoinnin ja henkilöstöjohtamisen tilanteeseen Hätäkeskuslaitoksen keskushallinnossa ja kartoittaa niihin liittyvät mahdolliset epäkohdat. Lisäksi selvitysmiehen tuli tehdä ehdotuksia tilanteen korjaamiseksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kyseinen raportti oli kokonaisuudessaan julkinen asiakirja. Korkein hallinto-oikeus totesi ratkaisunsa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

"Raportin jaksoja, joissa kuvataan Hätäkeskuslaitoksen työilmapiiriä ja sen johdon ja keskushallinnon henkilöstön haastatteluissa lausumaa, voitaisiin erillisinä asiakirjoina ja toisenlaisen prosessin yhteydessä syntyneinä lähtökohtaisesti pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina, joihin ei sovelleta julkisuuslakia. Edellä tarkoitetut jaksot kuuluvat raportin keskeisimpään sisältöön selvitysmiehen esittämien toimenpide-ehdotusten ohella.

Toisaalta raportin luonnetta asiakirjana arvioitaessa on otettava huomioon selvitysprosessin tausta, tarkoitus ja kohdistuminen. Kysymys on sisäasiainministeriön ja Hätäkeskuslaitoksen ulkopuolisen selvitysmiehen laatimasta raportista. Raportti sisältää selvitysmiehen toimenpide-ehdotuksia, joiden johdosta sisäasiainministeriö on pyytänyt Hätäkeskuslaitokselta selvityksen siitä, mihin toimenpiteisiin se aikoo niiden johdosta ryhtyä. Tähän nähden raporttia kokonaisuutena arvioituna ei edellisessä kappaleessa lausutusta huolimatta ole pidettävä julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana vaan saman pykälän 2 momentissa tarkoitettuna viranomaisen asiakirjana, johon sovelletaan julkisuuslakia."

Tosiseikat

Helsingin hovioikeudessa on keväällä 2013 suoritettu henkilökunnalle osoitettu kysely viraston yhdenvertaisuus- ja tasa-arvotilanteesta. Vastausten johdosta hovioikeuden presidentti on 14.5.2013 antanut erillisen toimeksiannon hovioikeudenneuvokselle ja määräaikaiselle hovioikeudenneuvokselle laatia selvitys hovioikeuden yhdenvertaisuus- ja tasa-arvotilanteesta. Selvitys toimenpidesuosituksineen on valmistunut 20.6.2013 ja siitä on laadittu julkinen yhteenveto. Selvitys on osoitettu Helsingin hovioikeuden presidentille.

Selvitys perustuu hovioikeuden henkilöstöltä pyydettyihin kirjallisiin vastauksiin, eri henkilöstöryhmien kanssa järjestettyihin keskustelutilaisuuksiin, laamannien ja kansliapäällikön haastatteluihin sekä eräisiin muihin haastatteluihin. Selvityksen päätuloksina, jotka on esitetty myös selvityksestä laaditussa julkisessa yhteenvedossa, on todettu, että hovioikeudessa esiintyi seksuaalista häirintää ja epäasiallista käyttäytymistä, joka oli lähinnä epäasiallista kielenkäyttöä. Tämä ilmeni rasistisina vitseinä ja erilaisena vähemmistöjä koskevana alentavana kielenkäyttönä. Hovioikeudessa esiintyi myös avustajia, asianosaisia ja tulkkeja koskevaa halventavaa arvostelua sekä sanallista kiusaamista ja nöyryyttämistä työntekijöiden keskinäisessä kanssakäymisessä. Selvityksessä on käsitelty hovioikeuden eri yksiköiden ja henkilöstöryhmien kokemuksia yhdenvertaisuus- ja tasa-arvotilanteesta ja muun ohella nimetty henkilöitä, jotka ovat haastateltujen ja kyselyyn vastanneiden mukaan käyttäytyneet epäasiallisesti.

Oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain tarkoitus on toteuttaa perustuslain 12 §:n 2 momentissa perusoikeutena turvattua julkisuusperiaatetta. Julkisuusperiaate koskee lainkohdan mukaan kaikkia viranomaisen hallussa olevia asiakirjoja ja tallenteita. Julkisuutta voidaan rajoittaa lailla vain välttämättömien syiden vuoksi.

Edellä mainituista lähtökohdista julkisuuslakia on sitä sovellettaessa tulkittava tavalla, joka edistää julkisuusperiaatteen toteutumista perusoikeutena viranomaistoiminnassa.

Julkisuuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) mainitaan esimerkkeinä 5 §:n 4 momentissa tarkoitetuista asiakirjoista viranomaisten sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laaditut viestit, tiedotteet, muistiot, pöytäkirjat ja muut sellaiset asiakirjat. Lisäksi mainitaan, että merkittävä osa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä luetteloida tai arkistoida. Edelleen hallituksen esityksessä mainitaan sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja niihin rinnastettavat asiakirjat, työajan seurantajärjestelmät sekä viranomaisten vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät ja välittämät järjestelmät. Edellä mainittujen kaltaisten asiakirjojen sulkemista pois julkisuuslain soveltamisalasta perustellaan hallituksen esityksessä sillä, että virkamiesten välisen kommunikoinnin ja mielipiteidenvaihdon vapauden säilyttäminen on välttämätöntä viranomaisen toiminnan turvaamiseksi.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan julkisuuslakia sovelletaan säännöksessä tarkoitettuihin sisäisen työskentelyn asiakirjoihin vain, jos ne on arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon. Sääntely merkitsee poikkeusta perustuslain 12 §:n 2 momentissa lähtökohtana olevasta julkisuuden rajoittamisesta lailla syyperusteisesti. Julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa rajoitetaan asiakirjojen julkisuutta virkamiesten välisen kommunikoinnin ja mielipiteidenvaihdon turvaamiseksi. Säännöksen perusteluista ilmenee, että rajoittamista ei ole pidetty perustuslain tai perusoikeuksien rajoittamista koskevien yleisten oppien vastaisena, koska julkisuuden ulkopuolelle tällä perusteella jäävien asiakirjojen ei ole katsottu olevan julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisiä asiakirjoja. Hallituksen esityksessä olevat esimerkit tukevat tätä näkemystä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa julkisuusperiaatteesta säädetty poikkeus voi lain perustelujen mukaan ja asian perusoikeuskytkennän vuoksi koskea ainoastaan julkisuusperiaatteen kannalta toisarvoisia sisäisen viestinnän ja mielipiteiden vaihdon asiakirjoja ja eräitä muita vähämerkityksellisiä asiakirjoja. Sellaisten asiakirjojen julkisuutta ja salassapitoa ei ole tarpeen arvioida varsinaisten salassapitoa koskevien perustuslain 12 §:n 2 momentissa tarkoitettujen säännösten nojalla.

Nyt puheena oleva Helsingin hovioikeuden yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvitys on laadittu hovioikeuden presidentin erillisestä toimeksiannosta. Liitteineen kaikkiaan 24 sivun pituinen selvitys sisältää kannanoton sen jakautumisesta julkiseen ja salaiseen osaan. Selvityksessä käsitellään sen kohteena olevia ongelmia systemaattisesti henkilöstöryhmittäin ja osastoittain sekä esitetään toimenpidesuosituksia. Selvitys ei sisällöltään ja merkitykseltään vastaa hallituksen esityksessä esimerkinomaisesti mainittuja asiakirjoja. Selvityksellä ja siinä käsitellyillä ongelmilla voi olla hovioikeuden ulkopuolelle ulottuvia vaikutuksia muun muassa oikeuslaitoksen nauttimaan luottamukseen. Tällaista asiakirjaa ei voida pitää julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana. Kysymyksellä asiakirjan arkistointivelvoitteesta ei tähän nähden ole merkitystä tietopyyntöä ratkaistaessa.

Lopputulos

Edellä esitetyistä syistä on Helsingin hallinto-oikeuden ja Helsingin hovioikeuden päätökset kumottava ja asia palautettava Helsingin hovioikeudelle muutoksenhakijoiden tietopyynnön ratkaisemiseksi noudattaen julkisuuslain säännöksiä tiedon antamisesta viranomaisen asiakirjasta.

2. Kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n säännökset ja asian tulkinnanvaraisuus, Sipilälle ja Reinbothille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Mika Seppälän äänestyslausunto, johon hallintoneuvokset Hannu Ranta ja Riitta Mutikainen yhtyivät:

"Hylkään valituksen. En muuta hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 9 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetusta viranomaisen asiakirjasta. Julkisuuslain 5 §:n 3 ja 4 momentissa säädetään, millaisia asiakirjoja ei pidetä viranomaisen asiakirjoina. Tällaisiin asiakirjoihin ei ole laissa säädettyä tietojensaantioikeutta.

Helsingin hovioikeus on hylännyt Jarkko Sipilän ja Susanna Reinbothin pyynnön saada julkisuuslain 9 §:n nojalla tieto hovioikeudessa laaditusta yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvityksestä sillä perusteella, että selvitystä on pidettävä julkisuuslain 5 §:n 4 tarkoitettuna viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana, johon julkisuuslakia ei sovelleta. Hallinto-oikeus on hylännyt Sipilän ja Reinbothin valituksen hovioikeuden päätöksestä.

Sipilän ja Reinbothin valituksesta asiassa on arvioitava, onko pyydettyä selvitystä pidettävä sellaisena sisäisen työskentelyn asiakirjana, johon julkisuuslakia ei sovelleta.

Ratkaisun lähtökohdat

Viittaan korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin siltä osin kuin niissä on selostettu sovellettavia lainkohtia ja niiden esitöitä sekä tosiseikkoja.

Oikeuskäytännön, oikeuskirjallisuuden, oikeudellisen arvioinnin ja lopputuloksen osalta lausun seuraavaa:

Oikeuskäytäntö

Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetuiksi viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadituiksi asiakirjoiksi on katsottu muuan muassa Tampereen kihlakunnan ulosottoviraston työilmapiirikartoitus (KHO 7.7.2004 taltionumero 1672). Lisäksi tällaisia asiakirjoja ovat olleet edellä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa mainitut työvoima- ja elinkeinokeskusten henkilöstöbarometri (KHO 2002:20) sekä power point -kalvot, jotka koskivat kaupungin hallintokeskuksen johtamisjärjestelmän kehittämistä koskevaa työyhteisöselvitystä, joka perustui Työterveyslaitoksen konsulttien hallintokeskuksen henkilöstölle suorittamiin yksilöhaastatteluihin (KHO 2012:68), poliisihallituksen ja suojelupoliisin edustajien henkilöstön edustajien keskustelutilaisuudesta laadittu muistio (KHO 26.10.2012 taltionumerot 2982 ja 2983), Kilpailuvirastossa markkinaoikeudessa käsiteltävään asfalttikartelliasiaan liittyen laaditut luonnokset todistajille suullisessa käsittelyssä esitettävistä kysymyksistä (KHO 14.8.2015 taltionumerot 2197, 2198 ja 2199) sekä ministerin sähköisen kalenterin merkinnät, jotka liittyivät ministerintoimen hoitamiseen (KHO 18.3.2015 taltionumero 781).

Viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina ei sen sijaan ole pidetty muun muassa Kansaneläkelaitoksen järjestämässä tilaisuudessa syntyneistä ravintola-, baari-, yökerho-, luottokortti- ynnä muista laskuista, jotka on maksettu Kansaneläkelaitoksen varoista (KHO 22.1.2001 taltionumero 88), Suomen Pankin johtokunnan jäsenten edustuskuluista aiheutuneita tositteita ja matkalaskuja sekä edustustilojen varauslomakkeita (KHO 6.6.2001 taltionumero 1375), edellä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perusteluissa mainittua Hätäkeskuslaitoksen työhyvinvoinnin ja johtamisen tukemiseksi asetetun selvitysmiehen laatimaa raporttia (KHO 28.10.2013 taltionumero 3380), Suomen EU-politiikan tahtotila -nimisen kutsuvierasseminaarin osallistujaluetteloa (KHO 2012:88) sekä ulkoasiainministeriön vierashallintajärjestelmää (KHO 2.10.2014 taltionumero 2933).

Rajanvetoa julkisuuslain 5 §:n 3 ja 4 momentin välillä kuvaa tapaus KHO 2001:66, jossa oli kysymys käräjäoikeudessa pidetyn memoriaalipöytäkirjan julkisuudesta. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että memoriaalipöytäkirja on julkisuuslain 5 §:n 3 momentin 2 kohdassa tarkoitettu muistiinpano, johon mainittua lakia ei sovelleta, vaikka memoriaalipöytäkirjalla voi olla merkitystä selvitettäessä sitä, vastaako lopullinen pöytäkirjan istuntosalissa tapahtunutta ja siellä suullisesti ilmoitettua.

Oikeuskirjallisuus

Anna-Riitta Wallin ja Timo Konstari (Julkisuus- ja salassapitolainsäädäntö, 2000, s. 115-119) toteavat, että julkisuuslain 5 §:n 4 momentin säännöstä pidettiin välttämättömänä selkeyssyistä ja viranomaisissa toimivien mielipiteenvaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi. Jos virkamiehen laatima muistio liittyy valmisteilla olevaan asiaan ja käsittelee muun muassa erilaisia vaihtoehtoisia ratkaisutapoja, se kuuluu lian soveltamisalan piiriin. He katsovat myös, että julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuina ja lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävinä asiakirjoina ei voida välttämättä pitää päätöksentekoa ohjaaviksi tarkoitettuja ohjeita, joita usein kutsutaan sisäisiksi ohjeiksi. Jos ohjeiden tarkoituksena on muovata viranomaisen vastaista päätöksentekoa, esimerkiksi tietyissä asioissa noudatettavan ratkaisukäytännön yhtenäistämiseksi, ohjeita ei voida pitää sisäistä työskentelyä varten laadittuina, koska niiden vaikutusten on tarkoitettukin ulottuvan ulkopuolisiin. Wallinin ja Konstarin mukaan julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa säädetyissä tapauksissa ei ole kysymys asiakirjoista, jotka kuvaisivat julkisen vallan käyttämistä, eikä niitä siten voida pitää julkisuusperiaatteen toteutumisen kannalta keskeisinä asiakirjoina.

Olli Mäenpää (Hallinto-oikeus, 2013, s. 642-643) katsoo, että julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuina sisäisen työskentelyn asiakirjoihin kuuluvat myös pelkästään viraston sisäistä hallintoa varten laaditut asiakirjat ja tekniset neuvottelu- ja valmisteluasiakirjat, joilla ei ole välitöntä vaikutusta asian sisältöön. Mikäli sisäisessä työskentelyssä laadittu asiakirja liittyy kiinteästi päätöksenteon valmisteluun tai merkittävään suunnitelmaan, sitä ei yleensä voida pitää sisäisen työskentelyn asiakirjana. Tältä osin on keskeinen merkitys selvitysten julkisuutta koskevalla sääntelyllä. Muuten keskeneräiseen asiaan liittyvä viranomaisen selvitys tulee nimittäin julkiseksi, kun se on valmis käyttötarkoitukseensa (julkisuuslaki 6 § 1 momentti 5 kohta). Lisäedellytyksenä on, että tällainen selvitys muodostaa itsenäisen kokonaisuuden ja että se kuvaa merkittävän ratkaisun tai suunnitelman vaihtoehtoja, perusteita ja vaikutuksia.

Tomi Voutilainen (Informaatio-oikeuden perusteet, 2012, s. 87) toteaa, että asiakirjan luonnetta viranomaisen asiakirjana asiakirjan luonnetta viranomaisen asiakirjana suhteessa sisäistä työskentelyä varten laadittuun asiakirjaan tulee tulkita asiakirjan sisällön vaikutuksilla hallinnon asiakkaan oikeuksiin ja julkisen vallan käyttöön. Vaikka asiakirja olisikin laadittu sisäistä käyttöä varten, mutta asiakirjalla on viranomaisen sisäistä työskentelyä laajemmat vaikutukset, tulee asiakirja tulkita viranomaisen asiakirjaksi ja siihen on sovellettava julkisuuslakia.

Taisto Ahvenainen ja Tapio Räty (Julkisuuslainsäädäntö - Julkisuus ja salassapito kunnassa, 1999, s. 49) toteavat, että "jos esimerkiksi viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin - arkistointivelvoitteesta riippumatta - sisältyy sellaisia ratkaisujen perusteita koskevia tietoja, joita ei ole sisällytetty päätösasiakirjoihin, tulevat ne tältä osin julkisuuslain soveltamisalan piiriin."

Oikeudellinen arviointi

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa lain soveltamisalan ulkopuolelle rajataan viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laaditut asiakirjat, joita ei ole arkistoitava. Säännöksen tarkoituksena on turvata virkamiesten vapaa mielipiteen vaihto. Hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) on kyseisen lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että virkamiesten välinen kommunikointi ja mielipiteidenvaihdon vapauden säilyttäminen on välttämätöntä viranomaisen toiminnan turvaamiseksi.

Viranomaisissa toimivien sisäistä työskentelyä varten laadituilla asiakirjoilla voidaan hallituksen esityksen mainitun lainkohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan tarkoittaa muun ohella sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Hallituksen esityksessä on viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuina asiakirjoina esimerkinomaisesti mainittu muun muassa henkilöstön virkistystoimintaa koskevat ja muut niihin rinnastettavat asiakirjat sekä esimerkiksi työajan seurantajärjestelmät samoin kuin viranomaisen vapaamuotoiseen rutiiniasioiden viestintään käytettävät muistiinpanoluonteisia asiakirjoja sisältävät tai välittävät järjestelmät. Lisäksi perusteluissa on todettu merkittävän osan momentissa tarkoitetusta aineistosta olevan vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida.

Kun otetaan huomioon, mitä julkisuuslain 5 §:n 4 momentin esitöissä lausuttu, nyt kyseessä olevan hovioikeuden yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvityksen ei voida katsoa sijoittuvan julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitetun sisäistä työskentelyä varten laadittujen asiakirjojen kategorian ydinalueelle. Kyse on muistiinpanoja ja tavanomaista virkamiesten välistä viestittelyä laajemmasta ja sisällöltään merkityksellisemmästä asiakirjasta.

Hovioikeuden yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvitys kuvaa työyhteisön sisäistä tilannetta sellaisena kuin hovioikeuden henkilöstö on sen kokenut. Selvitys ei lähtökohdiltaan merkittävästi eroa edellä mainituista työvoima- ja elinkeinokeskusten henkilöstöbarometrista tai ulosottoviraston työilmapiirikartoituksesta, joita korkein hallinto-oikeus on pitänyt julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettuna sisäistä työskentelyä varten laadittuna asiakirjana. Erona mainittuihin asiakirjoihin voidaan pitää sitä, että nyt kyseessä olevassa selvityksessä on henkilöstön sisäisiin suhteisiin liittyvien seikkojen ohella tullut esille myös hovioikeuden henkilöstön asenteita avustajia, asianosaisia ja tulkkeja kohtaan. Selvityksen lähtökohtana ja varsinaisena tarkoituksena ei kuitenkaan ole ollut selvittää hovioikeuden henkilöstön asenteita näitä tahoja kohtaan.

Julkisuusperiaate huomioon ottaen julkisuuslain 5 §:n 4 momenttia ei tule tulkita laajentavasti. Viranomaisen tekemiä selvityksiä ei tule sulkea julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle esimerkiksi sillä perusteella, että niiden julkituleminen olisi viranomaisen kannalta kiusallista. Kuitenkin viranomaisella on oltava mahdollisuus viranomaisen sisäisesti vaihtaa mielipiteitä työyhteisön tilanteesta ilman, että tällainen sisäinen selvitys tulee sellaisenaan julkiseksi. Viraston yhdenvertaisuus- ja tasa-arvotilanteen selvittäminen tukee virkamiesten välistä kommunikointia ja hallinnon sisäistä järjestämistä.

Mikäli tällainen selvitys myöhemmin johtaa esimerkiksi viranomaisen toiminnan uudelleen organisointiin tai virkamiesten kurinpitotoimiin, on näihin jatkotoimenpiteisiin liittyvien asiakirjojen kuuluminen julkisuuslain soveltamisalaan arvioitava erikseen.

Selvitys ja siinä esille tulleet yhdenvertaisuus- ja tasa-arvo-ongelmat eivät suoraan liity hovioikeuden ratkaisutoimintaan. Selvitystä ei myöskään ole laadittu siksi, että sillä olisi hovioikeuden ulkopuolelle kohdistuvia vaikutuksia. Selvityksen ei muutoinkaan voida katsoa kuvaavan julkisen vallan käyttöä. Se, että kyse on tuomioistuimessa laaditusta selvityksestä, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin kuin jos kyse olisi jonkin toisen viranomaisen selvityksestä.

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin keskeisenä tarkoituksena on turvata viranomaisen sisäisen kommunikoinnin ja mielipiteenvaihdon vapauden säilyminen. Esillä olevan kaltaisen alustavan ja jatkotoimenpiteiden pohjaksi tarkoitetun sisäisen selvityksen luokittelu viranomaisen asiakirjaksi johtaisi sen tulemiseen julkiseksi julkisuuslain 6 §:n pääsäännön mukaisesti heti valmistuttuaan, ellei julkisuuslain 24 §:n 1 momentista muuta johdu. Tällöin viraston johto ja sen henkilöstö eivät voisi vapaasti muodostaa mielipidettään niistä toimista, joihin sisäinen selvitys antaa aihetta, vaan asiaa käsiteltäisiin jo ennalta julkisuudessa. Tämä olisi vastoin sitä tavoitetta, joka julkisuuslain 5 §:n 4 momentilla lain esitöiden ja myös oikeuskirjallisuuden mukaan on.

Lopputulos

Edellä olevan perusteella katson, että hovioikeuden yhdenvertaisuus- ja tasa-arvoselvitys on julkisuuslain 5 §:n 4 momentissa tarkoitettu viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittu asiakirja, johon julkisuuslakia ei sovelleta. Hovioikeus on siten voinut kieltäytyä antamasta asiakirjaa Sipilälle ja Reinbothille. Tämän vuoksi hylkään valituksen, jossa on vaadittu, että hovioikeuden ja hallinto-oikeuden päätökset kumotaan."

Asian esittelijän oikeussihteeri Liisa Selvenius-Hurmeen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Seppälän äänestyslausunto.