6.2.2023

Asiassa oli kysymys siitä, oliko kaivoslupaa myönnettäessä kaivosalueen suhde muuhun alueiden käyttöön selvitetty kaivoslain 47 §:n 4 momentissa edellytetyllä tavalla.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes oli myöntänyt yhtiölle kaivoslaissa (621/2011) tarkoitetun kaivoksen perustamiseen ja varsinaisen kaivostoiminnan harjoittamiseen oikeuttavan kaivosluvan noin 180 hehtaarin suuruiselle kaivosalueelle. Kaivosalue rajautui jo olemassa olevaan noin 50 hehtaarin suuruiseen kaivospiiriin, jolla oli harjoitettu kaivostoimintaa vuodesta 2006 lähtien muutamina 2-4 viikon jaksoina. Kaivoslupa mahdollisti kaivospiirin alueella sijaitsevan louhoksen laajentamisen 9,5 hehtaarista noin 16 hehtaariin sekä kaivosalueelle sijoitettavan pinta-alaltaan noin kahdeksan hehtaarin suuruisen uuden louhoksen avaamisen, noin kymmenen ja 34 hehtaarin suuruisten sivukivialueiden, uuden tielinjauksen, kahden maanpoistoalueen, vesienkäsittely-, vesivarasto- ja esiselkeytysaltaiden sekä eristysojan perustamisen. Yhtiön tarkoituksena oli mahdollistaa kaivostoiminnan harjoittaminen kaivosalueella ympäri vuoden.

Vuonna 2007 hyväksytyssä maakuntakaavassa kaivospiiri oli merkitty kohdemerkinnällä (ek), jolla osoitettiin kaivoslain piiriin kuuluvien kaivoskivennäisten hyödyntämiseen tarpeellisia alueita. Kaavaselostuksen mukaan merkinnällä osoitettiin kaivostoiminnassa olevia alueita apualueineen ja alueita, joilla kaivostoiminnan edellytykset oli selvitetty (ympäristölupa, kaivospiiri). Kaivospiirin kohdemerkinnän ympärillä oleva alue oli osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M), jota koskevalla merkinnällä osoitettiin pääasiassa maa- ja metsätalouskäyttöön tarkoitettuja alueita. Maakuntakaavassa osoitettu valtakunnallisesti arvokas maisema-alue ulottui hankealueen pohjoispuolella noin 3,5 kilometrin etäisyydelle hankealueesta, aluemerkinnällä (EK) osoitettu kaivostoimintaan tarkoitettu alue noin kahden kilometrin etäisyydelle hankealueesta sekä merkitykseltään vähintään seudullisen tuulivoimaloiden alueen (tv-12) rakentamiseen soveltuva alue noin viiden kilometrin etäisyydelle hankealueesta. Lisäksi maakuntakaavassa oli osoitettu hankealueen läheisyyteen kolme luonnonsuojelualuetta (SL), yksi luonnonsuojelukohde (sl) sekä Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue. Alueella ei ollut voimassa asemakaavaa eikä oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Rantaosayleiskaavan kaava-alue sijoittui noin kymmenen kilometrin etäisyydelle hankealueesta.

Kaivoshankkeen yhteydessä oli toteutettu ympäristövaikutusten arviointi (YVA-arviointi). YVA-selostuksesta ilmeni, että hankealue ja sen lähiseutu oli maa- ja metsätalousvaltaista, harvaan asuttua aluetta. Kahden kilometrin etäisyydellä kaivosalueesta sijaitsi loma- ja asuinrakennuksia, joista osa sijoittui kaivosalueen sisään. Toiminnan oli arvioitu lisäävän selvästi raskasta liikennettä, melua sekä tärinää. Vaikutukset lähialueen asukkaille oli arvioitu merkittäviksi. Hankkeella oli arvioitu olevan vaikutuksia myös muun ohella metsätalouteen, lähialueiden virkistyskäyttöön, maisemaan paikoin yli kymmenen kilometrin etäisyydelle sekä yhteisvaikutuksia alueen läheisyydessä sijaitsevan toisen kaivoshankkeen kanssa. Hankealueella saattoi myös esiintyä luontodirektiivin liitteen IV (a) lajeja.

Hallinto-oikeus totesi, että kaivoslain mukaisessa päätösharkinnassa sovellettiin kaivoslain ohella samanaikaisesti useita muita lakeja, muun ohella maankäyttö- ja rakennuslakia, ja maankäyttö- ja rakennuslain mukainen maankäytön suunnittelujärjestelmä oli sekä kaivoslain että maankäyttö- ja rakennuslain mukaan otettava huomioon myös kaivoslain mukaisessa lupaharkinnassa.

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa suunnittelujärjestelmässä maakuntakaava on maankäytön yleispiirteinen suunnitelma, joka täsmentyy yksityiskohtaisemmassa kaavoituksessa. Maakuntakaavan yleispiirteisyydestä johtuen rakennushankkeita ei lähtökohtaisesti voida toteuttaa yksinomaan maakuntakaavan perusteella. YVA-menettely ei puolestaan ole sellainen maankäyttö- ja rakennuslain mukainen suunnitteluväline, jossa arvioitaisiin ja ratkaistaisiin kaivostoiminnasta aiheutuvia mahdollisia maankäytöllisiä ristiriitoja ja yhteensovittamista muun maankäytön kanssa.

Vuonna 2007 hyväksytyssä maakuntakaavassa nyt kysymyksessä oleva kaivoshanke sijoittui maa- ja metsätalousvaltaiselle alueelle (M), jonne oli osoitettu kohdemerkinnällä (ek) kaivostoiminnalle tarkoitettu alue. Kaivostoimintaa koskeva kohdemerkintä oli vuonna 2007 hyväksytyssä maakuntakaavassa osoitettu sellaisille alueille, joiden kaivostoiminnan edellytykset oli selvitetty. Kaivospiirin osalta merkintä oli perustunut kaivospiirimääräykseen ja seutukaavan varaukseen. Vaihemaakuntakaavaa hyväksyttäessä maakuntakaavaa ei ollut muutettu kaivospiirille osoitetun kohdemerkinnän osalta, eikä vaihemaakuntakaavaa laadittaessa ollut myöskään laadittu uusia kaivostoiminnan harjoittamista koskevia selvityksiä tai arviointeja.

Suunniteltu kaivoshanke laajensi alueella jo olemassa olevaa kaivostoimintaa merkittävästi. Hankkeen luonteesta seurasi, että sillä oli YVA-arvioinnista ilmeneviä haitallisia vaikutuksia muun muassa asumiseen, liikenteeseen, ihmisten elinympäristöön ja elinoloihin sekä maisemaan. Hankkeella saattoi olla haitallisia vaikutuksia myös luonnonarvoihin. Kun otettiin huomioon hankkeen laatu ja laajuus, toiminnasta aiheutuvat vaikutukset sekä hankealueen ja sen ympäristön olemassa oleva ja sinne osoitettu maankäyttö, hankkeen oli katsottava aiheuttavan alueen aiempaan maankäyttöön nähden sellaisen merkittävän maankäytön muutoksen, ettei siihen liittyviä maankäytöllisiä edellytyksiä voitu katsoa selvitetyn maakuntakaavaan vuoden 2007 tilanteen pohjalta tehdyllä kaivostoimintaa koskevalla kohdemerkinnällä. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa maankäytön suunnittelujärjestelmässä maakuntakaavan maa- ja metsätalouskäyttöön varattua aluetta koskeva alueidenkäyttömerkintä ei myöskään suoraan mahdollistanut kysymyksessä olevan kaltaisen kaivoshankkeen toteuttamista.

Hallinto-oikeus totesi, että kaivosalueen suhdetta muuhun alueiden käyttöön ei voitu katsoa selvitetyn maakuntakaavalla kaivoslain 47 §:n 4 momentissa tarkoitetulla maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Näin ollen ja kun myöskään Tukesin lupa-asiaa ratkaistessaan soveltama lausuntomenettely ei ollut mainitussa lainkohdassa tarkoitettu riittävä selvitys, alueiden käytön edellytyksiä ei ollut selvitetty pykälässä tarkoitetulla tavalla. Kaivosluvan myöntämisen edellytykset eivät täyttyneet, ja kaivosluvan myöntämistä koskeva päätös kumottiin ja yhtiön hakemus hylättiin.

Kaivoslaki 3 §, 16 §, 45 §, 47 § 4 mom

Maankäyttö- ja rakennuslaki 3 § ja 4 § 3 mom

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja-Riitta Tuisku, Anne-Mari Keskitalo (t) ja Laura Juntunen, joka on myös esitellyt asian.