Finlex ®

Yhteisöoikeuden tehokkuus - Luottamuksensuoja - Valtiontuki - De minimis -tuki - Sulautuminen

Diaarinumerot 00895/12/1206, 00896/12/1206 ja 00897/12/1206
Taltionumero 13/0069/2
Antopäivä 18.2.2013

Yhtiöt A ja B olivat hakeneet alueellista kuljetustukea. Yhtiöt olivat sulautuneet yhtiöksi C ennen kuin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY) oli tehnyt päätökset kuljetustuen myöntämisestä.

ELY hylkäsi hakemukset ja oikaisuvaatimukset, koska sulautuneiden yhtiöiden aiempien kolmen verovuoden aikana yhteensä saama valtiontuki ylitti sallitun de minimis -tuen määrän eli 200 000 euroa.

Yhtiö C valitti hallinto-oikeuteen ja vaati ELY:n päätösten kumoamista sekä kuljetustuen myöntämistä.

Asiassa oli kysymys muun muassa siitä, miten de minimis -kiintiö lasketaan hakijayhtiöiden sulautuessa kesken hakuprosessin. Samoin oli kysymys siitä, oliko yhtiöllä oikeus kuljetustukeen luottamuksensuojaperiaatteen perusteella. ELY:n tarkastaja oli ilmoittanut yhtiöille, että de minimis -kiintiön laskeminen alkaisi yhtiöiden sulautumisen jälkeen alusta.

Asiassa ilmeni, että ELY:n päätös oli tosiasiassa perustunut työ- ja elinkeinoministeriöstä tähän yksittäiseen asiaan tulleeseen tulkintasuositukseen. Hallinto-oikeus pyysi asiaan työ- ja elinkeinoministeriöltä lausunnon siitä, mihin sen oikeudellinen tulkinta oli perustunut.

Hallinto-oikeus hankki EU-komissiolta asiaan komission tiedonannon valtiontukisääntöjen soveltamisesta kansallisissa tuomioistuimissa 2009/C85/01 tarkoitetun lausunnon.

Hallinto-oikeus tulkitsi ministeriön ja EU-komission tavoin de minimis -kiintiötä koskevaa kysymystä siten, että sulautuneiden yritysten saamat valtiontuet tulee laskea sulautumisessa syntyneen yrityksen saamaksi valtiontueksi.

Hallinto-oikeus hylkäsi valitukset ja perusteli ratkaisuaan seuraavasti:

Tuleeko sulautuneiden yritysten saama valtiontuki laskea uuden yrityksen saamaksi de minimis -tueksi?

Hakijana on ollut tukea myönnettäessä vain sulautumisen jälkeen syntynyt yhtiö C. Kysymys on ollut yhdestä yrityksestä. Tähän nähden on yksiselitteistä, että haettu tuki on kohdistunut saman määräysvallan alaiseen yritystoimintaan. Kysymys ei ole ollut kokonaan uudesta yritystoiminnasta vaan sulautuneiden yhtiöiden yritystoiminnan jatkamisesta. Yrityskäsitettä tulee tässä tarkastelussa tulkita tosiasiallisen tilanteen kannalta, joten pelkkä muodollinen muutos yritysrakenteessa ei voi aiheuttaa de minimis -kiintiön laskemisen aloittamista alusta. Hallinto-oikeus näillä perusteilla päätyi johtopäätökseen, että sulautuneiden yritysten saama valtiontuki on tullut laskea sulautumisen jälkeen syntyneen yrityksen de minimis -kiintiöön.

Hallinto-oikeus totesi, että edellä selostettu tulkinta vastasi ministeriön ja EU-komission lausunnoissaan esittämää käsitystä de minimis -säännön ja siihen olennaisesti liittyvän yrityskäsitteen tulkinnasta.

Luottamuksensuoja

Komission asetuksessa säädetty 200 000 euron rajoitus valtiontuelle on Suomea velvoittavaa oikeutta, joka syrjäyttää myös sen kanssa ristiriidassa olevan kansallisen normin. Lainvastainen neuvo ei saa hallintolain 6 §:ssä tarkoitettua luottamuksensuojaa. ELY:llä ei ole ollut toimivaltaa ja oikeutta poiketa de minimis -rajoituksesta. Yhteisöoikeus nojaa lähtökohtaan, että edunsaajan luottamuksensuoja ei saa vaarantaa EU-oikeuden tehokasta toteutumista. Valtiontukiasioissa tämä periaate ei ulotu pelkästään viranomaisen antamaan neuvoon vaan se rajoittaa myös hallintopäätöksen pysyvyyttä. Lainvastainen edunsuova päätös voidaan yleensä peruuttaa ja saatu etu ainakin periä takaisin. Yhteisöoikeus siis lähtökohtaisesti syrjäyttää kansallisen luottamuksensuojaperiaatteen.

Luottamuksensuojan merkitys on kuitenkin ratkaistava kussakin asiassa erikseen, eikä viranomaisen neuvo ole välttämättä oikeudellista merkitystä vailla. Tässä tapauksessa valittajan oikeutta luottaa viranomaisen neuvoon on vahvistanut se, että asiassa oli ollut kysymys oikeudellisesti hyvin tulkinnanvaraisesta tilanteesta. Ministeriö oli hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa tulkinnut fuusiotilannetta siten, että sulautuvien yritysten saamat valtiontuet voivat lähtökohtaisesti kuormittaa fuusiossa syntyneen uuden perustettavan yrityksen de minimis -tukikiintiötä. Ministeriö oli kuitenkin ohjannut hallinto-
oikeutta pyytämään EU-komissiolta lausuntoa kysymyksessä olevan fuusiotilanteen oikeudelliseen tulkintaan, koska asiaan oli yleisemminkin saatava EU-oikeuden edellytykset täyttävä tulkinta. ELY:n puolesta annettu neuvo ei ollut antamishetkellään suoranaisesti suomalaisen hallintokäytännön ja suomalaisen yhteisöoikeuden tulkinnan vastainen. EU-tarkastajan valittajalle antama neuvo oli lisäksi ollut yksiselitteinen, eikä valittajalla ollut ollut sen puolesta velvollisuutta selvittää tarkemmin oikeudellisen tulkinnan oikeellisuutta. Kokonaisuutena valittajalle oli syntynyt oikeusjärjestelmän kannalta ainakin jonkin tasoisia oikeutettuja odotuksia tuen saamiselle. Asiassa oli punnittava, että syrjäyttivätkö yhteisöoikeuden tehokkuuteen liittyvät näkökannat valittajalle suomalaisen oikeusjärjestyksen perusteella mahdollisesti syntyneen luottamuksensuojan.

Hallinto-oikeus päätyi seuraavilla perusteilla siihen, että yhteisöoikeus syrjäytti valittajan luottamuksensuojan. Yhteisöoikeus lähtökohtaisesti syrjäyttää kansallisen luottamuksensuojaperiaatteen. ELY:ltä saatu neuvo on ollut EU-komissiolta saadun lausunnon ja ennakkotapausten valossa selvästi yhteisöoikeuden ja sen jo vakiintuneen tulkintakäytännön vastainen, vaikka suomalaisilla viranomaisilla olisi ollut jotain epäselvyyttä tästä tulkinnasta. Kysymys ei ole ollut tilanteesta, jossa oikeustila on muuttunut vasta viranomaisen antaman neuvon jälkeen. Asiassa ei ollut muutenkaan ilmennyt erityisiä perusteita sille, että kansallinen luottamuksensuoja syrjäyttäisi yhteisöoikeuden. Hallinto-oikeus päätyi asiaa kokonaisuutena punnittuaan siihen, että ELY:ltä saatu neuvo ei ollut synnyttänyt valittajalle oikeutta saada hakemustaan hyväksytyksi.

Sopimus Euroopan Unionin toiminnasta 107 artikla
Komission asetus N:o 1998/2006 johdantokappaleen 10 kohta, 2 artikla 2 kohta ja 3 artikla 1 kohta
Valtionavustuslaki
Asetus alueellisesta kuljetustuesta 22.1.2009/21

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden ylituomari Veijo Tarukannel sekä hallinto-oikeustuomarit Päivi Toivanen ja Jukka Korolainen. Asian esittelijä Jukka Korolainen.

Lainvoimainen