HE 248/2020

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi pelastuslain 105 ja 109 §:n muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi pelastuslakia. Alueen pelastusviranomainen voisi määrätä rakennuksen tai rakennelman omistajan hankkimaan välttämättömiä viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käytettävyyttä varmistavia laitteita ja pitämään ne toimintakunnossa. Pelastusviranomainen voisi antaa määräyksen nykyisen viranomaisverkon käytettävyyttä varmistavien laitteiden hankkimisesta siihen saakka, kunnes alueella on siirrytty käyttämään yksinomaan viranomaisviestintäpalvelua.

Pelastusviranomaisen määräystä ei voitaisi kohdistaa sellaiseen maanpuolustukseen tai kansalliseen turvallisuuteen liittyvään rakennukseen tai rakennelmaan, jossa käsitellään turvallisuusluokiteltua tietoa ja jota koskevien viranomaisen antamien määräysten mukaan kyseiseen tilaan ei saa rakentaa viranomaisviestintäpalvelua.

Alueen pelastusviranomainen voisi määrätä uhkasakon ja teettämisuhan sille, joka laiminlyö velvollisuuden hankkia ja pitää toimintakunnossa pelastusviranomaisen määräyksen mukaisesti viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käytettävyyttä varmistavia laitteita.

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.5.2021.

PERUSTELUT

1 Asian tausta ja valmistelu

Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain (917/2014) tavoitteena on edistää sähköisen viestinnän palvelujen tarjontaa ja käyttöä sekä varmistaa, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluja on kohtuullisin ehdoin jokaisen saatavilla koko maassa. Lain tavoitteena on lisäksi turvata radiotaajuuksien tehokas ja häiriötön käyttö sekä edistää kilpailua ja varmistaa, että viestintäverkot ja -palvelut ovat teknisesti kehittyneitä, laadultaan hyviä, toimintavarmoja ja turvallisia sekä hinnaltaan edullisia. Lain tavoitteena on myös turvata sähköisen viestinnän luottamuksellisuuden ja yksityisyyden suojan toteutuminen.

Talouspoliittinen ministerivaliokunta linjasi 18.12.2017, että viranomaisviestintä toteutettaisiin jatkossa palvelumallilla, jossa verkko-operaattorina toimii kilpailutuksen perusteella valittu kaupallinen teleyritys ja palveluoperaattorina Suomen Erillisverkot Oy tai sen tytäryhtiö. Tämä uusi laajakaistainen viranomaisviestintäpalvelu perustuu teleyritysten jo olemassa olevaan viestintäverkkoon. Nykyisen viranomaisverkon käytettävyyttä varmistavat sisäverkkoratkaisut eivät kaikilta osin ole yhteensopivia teleyritysten kaupallisen verkon kanssa. Tämän johdosta tällä hetkellä käytössä olevat viranomaisverkon sisäverkkoratkaisut tulee osin päivittää.

Lakia sähköisen viestinnän palveluista on muutettu vuonna 2019 (52/2019). Lain 29 a luvussa säädetään viranomaisverkon ja viranomaisviestintään liittyvien verkko- ja viestintäpalvelujen tarjoamisesta. Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain muutos mahdollistaa tällä hetkellä käytössä olevan viranomaisverkon (Virve) korvaamisen laajakaistaisella viranomaisviestintäpalvelulla (Virve 2.0). Lisäksi viranomaisviestintäpalvelu voi perustua kaupallisen teleyrityksen tarjoamaan matkaviestinverkkoon.

Virve 2.0 hanke- pohjautuu tavoitteeseen turvata viranomaisten ja muiden turvallisuustoimijoiden kriittinen viestintä ja yhteistyö koko maassa pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman mukaisesti.

Pelastuslaitokset käyttävät viranomaisverkon viestintävälineitä (radiopuhelimia) pelastustoiminnassa.

Esitys on valmisteltu sisäministeriössä virkatyönä. Esitysluonnoksesta on pyydetty lausunto liikenne- ja viestintäministeriöltä, oikeusministeriöltä, puolustusministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, ympäristöministeriöltä, sisäministeriön poliisiosastolta maahanmuutto-osastolta ja rajavartio-osastolta, Liikenne- ja viestintävirastolta, Kilpailu- ja kuluttajavirastolta, Hätäkeskuslaitokselta, pelastuslaitoksilta, Suomen Erillisverkot Oy:ltä, Valtion tieto- ja viestintätekniikkakeskus Valtorilta, Elinkeinoelämän keskusliito EK:lta, Rakennusteollisuus RT ry:ltä, Rakli ry:ltä, FiCom ry:ltä, Suomen Kuntaliitolta, Senaatti-kiinteistöiltä sekä puhelinoperaattoreilta Elisa Oyj, DNA Oyj sekä Telia Finland Oyj.

Hallituksen esityksen tausta-aineisto on saatavilla osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella SM004:00/2020.

2 Nykytila ja sen arviointi

Lainsäädäntö ja käytäntö

Pelastuslain (379/2011) 109 §:n mukaan, jos sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 250 §:n 1 momentissa tarkoitetun viranomaisverkon käytettävyys rakennuksessa tai rakennelmassa, jossa on tavanomaista suurempi henkilöturvallisuusriski, on estynyt rakennuksesta tai rakennelmasta johtuvasta rakenteellisesta syystä ja viranomaisverkon käytettävyys ei ole riittävä pelastustoiminnan asianmukaiseksi suorittamiseksi, alueen pelastusviranomainen voi määrätä rakennuksen tai rakennelman omistajan hankkimaan välttämättömiä viranomaisverkon käytettävyyttä varmistavia laitteita ja pitämään ne toimintakunnossa.

Pelastuslakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 257/2010 vp, s 97) todetaan, että viranomaisverkko on yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen, pelastustehtäviin tai väestönsuojeluun liittyvien tarpeiden vuoksi rakennettu viestintäverkko. Liikenne- ja viestintäministeriö päättää viestintämarkkinalain (nykyisin sähköisen viestinnän palveluista annetun lain) nojalla viranomaisradioverkon käyttöön oikeutetut tahot. Pelastuslaitokset käyttävät viranomaisverkon viestintävälineitä (radiopuhelimia) pelastustoiminnassa. Viranomaisverkon radiopuhelinten kuuluvuus voi estyä rakennuksen rakenteellisten syiden johdosta. Esimerkiksi suurissa kauppakeskuksissa ja sairaaloissa radiopuhelinten kuuluvuuteen vaikuttavat heikentävästi rakennusten metalli- ja betonirakenteet sekä tilojen mahdollinen sijainti syvällä maan alla.

Säännöksen perustelujen mukaan säännös on tarkoitettu sovellettavaksi erityisesti tavanomaista suuremman henkilöturvallisuusriskin kohteissa, joissa voitaisiin ehdotetun säännöksen perusteella määrättävillä laitteilla varmistaa pelastustoimen yksiköiden asianmukainen toiminta. Laitteilla varmistetaan pelastustoimen radioliikenne esimerkiksi savusukellustilanteissa. Säännöksessä tarkoitettuja laitteita ovat esimerkiksi laajakaistatoistimet ja niihin kuuluvat antennit tai kaapelointi.

Alueen pelastusviranomaiset ovat antaneet vuoden 2011 pelastuslain 109 §:n nojalla noin 1 000 sisäverkon rakentamista koskevaa määräystä, jotka on toteutettu Suomen Erillisverkot Oy:n valvonnassa. Kauppakeskusten ja sairaaloiden ohella tällaisia kohteita voivat olla esimerkiksi satamien terminaalirakennukset, lentoasemat, yksityiset teollisuushallit, tietyt julkishallinnon tilat sekä metro. Pelastusviranomaiset antavat säännöksessä tarkoitettuja määräyksiä noin 100 kappaletta vuosittain. Suomen Erillisverkot Oy:n tietojen mukaan keskimääräinen kustannus tyypillisen pienen kohteen osalta on noin 15 000 euroa. Kustannukset pitävät sisällään hankittavat laitteet, antenniverkon kaapeloinnin ja asennustyön.

Pelastuslain 105 §:ssä säädetään uhkasakon ja teettämisuhan asettamisesta pykälässä tarkemmin määritellyissä tilanteissa. Pykälän 1 momentin 14 kohdan mukaan se, joka laiminlyö velvollisuuden hankkia ja pitää toimintakunnossa pelastusviranomaisen 109 §:n nojalla määräämiä viranomaisverkon käytettävyyttä varmistavia laitteita, voidaan asianomaisen pelastusviranomaisen päätöksellä velvoittaa määräajassa oikaisemaan se, mitä on tehty tai lyöty laimin. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen antamaa kieltoa tai määräystä voidaan tehostaa uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella. Uhkasakosta sekä teettämis- ja keskeyttämisuhasta säädetään uhkasakkolaissa (1113/1990).

Ongelmat ja epäkohdat

Viranomaisverkosta on säädetty sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 250 §:n 1 momentissa. Säännöstä on muutettu 1. helmikuuta 2019 voimaan tulleella lailla sähköisen viestinnän palveluista annetun lain muuttamisesta (52/2019). Lainmuutoksen myötä säännöksellä mahdollistetaan uusi liittymiä edellyttävä viranomaisviestintäpalvelu, jota ei tarjota viranomaisverkon määritelmän mukaisessa viranomaisverkossa, vaan kaupallisen teleyrityksen verkossa.

Viranomaisverkon ja viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käyttöön oikeuttavia liittymiä (viranomaisliittymä) voidaan tarjota viranomaiselle ja muulle valtion johtamiseen ja turvallisuuteen, maanpuolustukseen, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen, rajaturvallisuuteen, pelastustoimintaan, meripelastustoimintaan, hätäkeskustoimintaan, maahanmuuttoon, sosiaali- ja terveydenhuollon päivystystoimintaan, raideliikenneturvallisuuteen tai väestönsuojeluun liittyvien tehtävien hoitamisen kannalta välttämättömälle käyttäjäryhmälle. Käyttäjäryhmistä ja tarvittaessa liittymämäärästä päättää liikenne- ja viestintäministeriö kuultuaan valtiovarainministeriötä.

Viranomaisliittymillä tarkoitetaan momentin perusteluiden (HE 226/2018 vp) mukaan sekä nykyisen viranomaisverkon (Virve ja TUVE) että uuden laajakaistaisen viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käyttöön oikeuttavia liittymiä (Virve 2.0). Ehdotus vastaa viranomaisverkon liittymiin oikeutettujen käyttäjäryhmien osalta nykytilaa.

Uusi laajakaistainen viranomaisviestintäpalvelu ei ole viranomaisverkko, koska viranomaisverkko on määritelmänsä mukaan tiettyjen viranomaistoimintaan liittyvien tehtävien vuoksi rakennettu viestintäverkko. Koska laajakaistainen viranomaisviestintäpalvelu perustuu teleyritysten jo olemassa olevaan viestintäverkkoon, siitä ei tule viranomaisverkkoa eikä myöskään turvallisuusverkon osaa, vaikka sen käyttötarkoitus onkin sama kuin viranomaisverkko Virven, ja vaikka siihen sovelletaan turvallisuusverkkoa ja sen palveluita koskevia säännöksiä.

Nykyinen Virve-verkko saavuttaa teknologisen elinkaarensa pään arviolta vuonna 2030. Muun muassa tästä johtuen päätös nykyisen Virve -verkon kehittämisestä kaupallisen operaattorin radioverkkoon pohjautuvaksi laajakaistaiseksi Virve 2.0 -palveluksi tehtiin vuonna 2017. Uudet viranomaisviestintäpalvelua varmistavat laitteet tulisi saada käyttöön vuoden 2025 vuoden loppuun mennessä.

Voimassa olevaa pelastuslakia ei muutettu sähköisen viestinnän palveluista annetun lain muutosten yhteydessä. Voimassa oleva pelastuslain 109 § ei siitä syystä mahdollista pelastusviranomaiselle oikeutta määrätä rakennuksen omistajaa hankkimaan tai ylläpitämään laajakaistaisen viranomaisviestintäpalvelun varmistavia laitteita, jos verkon käytettävyys ei ole riittävä pelastustoimen asianmukaiseksi suorittamiseksi. Voimassa oleva pelastuslain 105 § ei myöskään mahdollista uhkasakon ja teettämisuhan asettamista sille, joka laiminlyö velvollisuuden hankkia ja pitää toimintakunnossa viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käytettävyyttä varmistavia laitteita. Lainmuutokset ovat välttämättömiä, jotta mahdollisiin laiminlyönteihin voitaisiin puuttua tarvittaessa hallinnollisilla pakkokeinoilla.

3 Tavoitteet

Esityksen tavoitteena on turvata viranomaisten väliseen viestintään tarkoitetun viestintäpalvelun käytettävyys pelastuslain 109 §:ssä tarkoitetuissa kohteissa myös siirryttäessä käyttämään uutta laajakaistaista viranomaisviestintäpalvelua. Esityksen tavoitteena on varmistaa pelastusviranomaisen määräyksen noudattaminen välttämättömien viranomaisliittymän käytettävyyttä varmistavia laitteiden hankkimisesta ja toimintakunnossa pitämisestä tarvittaessa uhkasakon ja teettämisuhan avulla.

Siirtyminen viranomaisverkosta (Virve) laajakaistaiseen viranomaisviestintäpalveluun on tarkoitus toteuttaa vuoden 2025 loppuun mennessä. Esityksen tavoitteena on varmistaa, että siirtyminen Virve 2.0 käyttöön ei hidastu ja uutta viranomaisviestintäpalvelua varmistavat laitteet saadaan käyttöön vuoden 2025 loppuun mennessä. Samalla voidaan alasajaa käytöstä poistuva viranomaisverkko ja sitä myöten vähentää tarpeettomat päällekkäiset kustannukset.

On oletettavaa, että eri pelastustoimen alueilla uuteen viranomaisviestintäpalveluun siirrytään eri aikoihin. Käytännössä uuden viranomaisviestintäpalvelun suunnittelu ja toteuttaminen on aikaa vievä prosessi, minkä vuoksi sekä viranomaisverkon (Virve) että viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun tulisi siirtymävaiheen aikana toimia samanaikaisesti. Esityksen tavoitteena on, että pelastusviranomainen voisi antaa määräyksiä viranomaisverkon (Virve) käytettävyyttä varmistavien laitteiden hankkimiseksi siihen saakka, kunnes alueella on siirrytty käyttämään yksinomaan viranomaisviestintään liittyvää viestintäpalvelua.

Esityksen tavoitteena on varmistaa säännöksen alkuperäistä tarkoitusta siitä, että onnettomuuksien uhatessa tai jo tapahduttua ihmiset saavat tarvitsemaansa apua ja onnettomuuden vaikutukset jäävät mahdollisimman vähäisiksi sekä ihmisille että omaisuudelle. Säännöksen alkuperäinen tarkoitus on tärkeä turvata myös sen jälkeen, kun on siirrytty käyttämään uutta laajakaistaista viranomaisviestintäpalvelua.

Esityksellä turvataan lisäksi pelastustoimintaan osallistuvien henkilöiden työturvallisuutta siirryttäessä käyttämään uutta laajakaistaista viranomaisviestintäpalvelua.

4 Ehdotukset ja niiden vaikutukset
4.1 Keskeiset ehdotukset

Esitys sisältää säännöksen, jonka mukaan alueen pelastusviranomaisella olisi toimivalta määrätä pykälässä tarkoitetun rakennuksen tai rakennelman omistaja hankkimaan ja pitämään toimintakunnossa myös uuden laajakaistaisen viranomaisviestintäpalvelun käytettävyyttä varmistavia laitteita omistamassaan rakennuksessa tai rakennelmassa.

Kyseessä oleva viranomaisen määräys olisi jatkossakin viimesijainen keino varmistaa yhteydenpito ja viestintä pelastustehtävissä laissa määritellyissä kohteissa. Kaupalliset teleyritykset toteuttavat sisäverkkoja eri kohteisiin myös oma-aloitteisesti kaupallisten intressien perusteella. Sisäverkon toteutus perustuu tällöin verkko-operaattorin ja rakennuksen tai rakennelman omistajan välisiin sopimuksiin. Lainmuutosesitys ei jatkossakaan estäisi rakennuksen tai rakennelman omistajan ja teleoperaattorin ennakoivia ja etukäteisiä neuvotteluja ja teknisistä ratkaisuista sopimista, jolloin voidaan välttyä pelastusviranomaisen määräyksen tarpeelta. Sopimukseen perustuvalla ratkaisulla voidaan sopia myös kustannustenjaosta sekä edistää rakennettavan infran yhteiskäytettävyyttä. Alueen pelastusviranomaisen määräys ei myöskään estäisi määräyksen toteuttamisen jälkeen rakennuksen tai rakennelman omistajaa tekemästä toisenlaisia teknisiä ratkaisuja laitteistoa uusiessaan ja ylläpitäessään. Lähtökohtana on, että uusi laajakaistainen viranomaisviestintäpalvelu toimii rakennuksessa tai rakennelmassa.

Esityksen mukaan määräystä viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käytettävyyttä varmistavien laitteiden hankkimiseksi ei voisi kohdistaa sellaisiin viranomaisen hallitsemiin tiloihin, joissa käsitellään turvallisuusluokiteltua tietoa ja joita koskevien viranomaisen antamien määräysten mukaan tilaan ei saa rakentaa viranomaisviestintään liittyvää viestintäpalvelua. Tällaisia tiloja ovat puolustushallinnon ja muiden turvallisuusviranomaisten käytössä olevat rakennukset, joilla on keskeinen merkitys maanpuolustukselle ja kansalliselle turvallisuudelle. Viranomaisen tulisi huolehtia, että pelastustoiminta tällaisissa tiloissa voidaan suorittaa asianmukaisesti ja turvallisesti.

Laajakaistaiseen viranomaisviestintäpalveluun siirtyminen on tarkoitus toteuttaa vuoden 2025 loppuun mennessä. Koska uuden viranomaisviestintäpalvelun suunnittelu ja toteuttaminen on aikaa vievä prosessi, tulee siirtymävaiheen aikana myös viranomaisverkko pitää toimintakunnossa. Tämän vuoksi pykälässä olisi yhä tarpeen säätää myös viranomaisverkosta. Pelastusviranomainen voisi yhä antaa määräyksiä viranomaisverkon käytettävyyttä varmistavien laitteiden hankkimisesta kuitenkin vain siihen saakka, kunnes alueella on siirrytty käyttämään yksinomaan viranomaisviestintään liittyvää viestintäpalvelua.

Laissa säädettäisiin lisäksi, että pelastusviranomainen voisi määrätä uhkasakon ja teettämisuhan sille, joka laiminlyö velvollisuuden hankkia ja pitää toimintakunnossa pelastusviranomaisen määräyksen mukaisesti viranomaisverkon tai viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käytettävyyttä varmistavia laitteita.

4.2 Pääasialliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset

Pelastuslain 109 §:n nojalla annettavat määräykset kohdistuisivat samoihin rakennuksiin ja rakennelmiin kuin nykyisinkin. Laitehankinnoista rakennuksen ja rakennelman omistajalle maksettavaksi tulevat kustannukset nousisivat jonkin verran.

Pelastusviranomaiset ovat antaneet pelastuslain 109 §:n nojalla yhteensä noin 1 000 sisäverkon rakentamista koskevaa määräystä, jotka on toteutettu Suomen Erillisverkot Oy:n valvonnassa. Uusia määräyksiä annetaan vuosittain noin 100 kappaletta. Nykyistä viranomaisverkkoa (VIRVE) tukevien sisäverkkoratkaisujen kustannukset ovat olleet keskimäärin noin 15 000 euroa kohteelta. Nykyisistä kohteista noin 34 prosenttia on kuntien ja kuntayhtymien omistamien liikelaitosten tiloissa.

Suomen Erillisverkot Oy:n arvion mukaan uuteen kohteeseen toteutettavan sisäverkkoratkaisun kustannukset olisivat keskimäärin 30 000 euroa sisältäen sekä laajakaistaisen viranomaisviestintäpalvelun että viranomaisverkon (Virve) sisäverkon tarvitsemat laitteistot asennuksineen. Kustannusarvio on karkea, sillä sisäverkkoratkaisut vaihtelevat sen perusteella, millainen tila on kyseessä. Sisäverkon rakentaminen esimerkiksi avoimeen tilaan tai avaraan maan pinnan yläpuolella olevaan kohteeseen (esimerkiksi avoin pysäköintihalli) on lähtökohtaisesti huomattavasti edullisempaa toteuttaa, kuin kapeisiin käytäviin tai maan alla oleviin haastaviin tiloihin (esimerkiksi sairaala). Haastavien kohteiden kustannukset voivat olla moninkertaiset, jopa kymmenkertaiset, helpompiin kohteisiin verrattuna, koska merkittävä osuus uusien sisäverkkojen rakentamisen kokonaiskustannuksista muodostuu antenniverkon kaapeloinneista ja asennustyöstä. Avarassa tilassa tarvitaan vähemmän antenniverkon kaapelia ja asennustyötä. Uusiin kohteisiin tehtävien sisäverkkoratkaisujen kustannusarvio olisi yhteensä keskimäärin noin 3 miljoonaa euroa vuodessa. Arvioitaessa, että jatkossakin uusista kohteista 34 prosenttia olisi kuntien ja kuntayhtymien omistamia tiloja, esityksestä aiheutuisi kyseisille kunnille yhteensä noin 1,02 miljoonan euron kustannukset vuosittain.

Uutta laajakaistaista viranomaisviestintäpalvelua tukevat sisäverkot pyritään mahdollisuuksien mukaan toteuttamaan sisätukiasemilla. Sisätukiasemat vaativat toimiakseen tietoliikenneyhteyden. Sen kustannukset ovat arviolta 1 000 – 3 000 euroa toteutustavasta ja olemassa olevista tietoliikenneyhteyksistä riippuen. Rakennuksen tai rakennelman omistajalle sisätukiasemien käytöstä tulee lisäksi maksettavaksi kuukausittain keskimäärin 200 euron tietoliikennekorvaus.

Niiden kohteiden, joissa on jo toteutettu viranomaisverkon (Virve) sisäverkkoratkaisu, laajentaminen kattamaan myös laajakaistainen viranomaisviestintäpalvelu maksaisi Suomen Erillisverkot Oy:n arvion mukaan keskimäärin 15 000 euroa kohteelta. Kustannusarvio sisältää aktiivilaitteiden lisäksi olemassa olevan sisäverkon mahdolliset laajennukset. Nykyisten sisäverkkoratkaisujen laajentaminen vastaamaan laajakaistaisen viranomaisviestintäpalvelun vaatimuksia aiheuttaisi rakennusten ja rakennelmien omistajille arviolta yhteensä keskimäärin 15 miljoonan euron kustannukset. Tästä noin 34 prosentin osuus kohdistuisi kuntien ja kuntayhtymien omistamien liikelaitosten tiloihin ja esityksestä aiheutuisi kyseisille kunnille yhteensä noin 5,1 miljoonan euron kustannukset. Muutostyöt ja kustannukset kuitenkin jakautuisivat usealle vuodelle ja laajalle alueelle eri kuntiin.

Uuden laajakaistaisen viranomaisviestintäpalvelun käyttöönoton siirtymäajan jälkeen sisäverkoissa tarvitaan ainoastaan laajakaistaista viranomaisviestintäpalvelua tukevat laitteet. Kustannukset tällöin eivät kuitenkaan merkittävästi laskisi siirtymäajan kustannuksiin verrattuna.

Ministerivaliokunnan linjauksen mukaan verkko-operaattori valitaan kilpailutuksen kautta. Palveluoperaattorin tehtäviin kuuluu verkko-operaattorin kilpailuttaminen. Uuden laajakaistaisen viranomaisviestintäpalvelun järjestämiseen liittyvät käytännön yksityiskohdat määräytyvät valtiovarainministeriön ohjauksessa tapahtuvan verkko-operaattorin kilpailutuksen kautta sekä palveluoperaattorin ja verkko-operaattorin välisissä sopimusneuvotteluissa.

Uutta viranomaisviestintäpalvelua varmistavat laitteet ovat ainakin osittain verkko-operaattorikohtaisia. Esimerkiksi sisätukiasemat ja muut aktiivilaitteet on uusittava, mikäli verkko-operaattori uuden kilpailutuksen johdosta vaihtuu. Sen sijaan sisäverkon passiivisia komponentteja olisi Suomen Erillisverkot Oy:n arvion mukaan todennäköisesti mahdollista hyödyntää myös verkko-operaattorin vaihtuessa. On myös huomioitava, että aktiivilaitteiden käyttöikä on joka tapauksessa noin kymmenen vuotta, jolloin osa laitteiden uusimisesta olisi joka tapauksessa tehtävä ilman kyseessä olevaa muutostakin.

Viranomaisen päätöksestä olisi oikeus hakea muutosta siten kuin pelastuslain 104 §:ssä on säädetty.

Kilpailuvaikutukset

Esityksellä ei katsota olevan merkittäviä kilpailuvaikutuksia.

Viranomaisviestintään liittyvää verkkopalvelua tarjoava teleyritys saattaa saada kilpailuetua toisiin teleyrityksiin nähden. Sisäverkon kuuluvuutta tukevat laitteet saattavat johtaa tilanteeseen, jossa rakennuksen tai rakennelman sisätiloissa toimivat varmimmin tai ainoastaan kilpailutuksen voittaneen verkko-operaattorin liittymät. Lisäksi mahdollisuus pelastuslain 109 §:ssä tarkoitetun määräyksen antamiseen saattaa joissain tilanteissa vähentää kilpailutuksen voittaneen teleyrityksen intressiä toteuttaa sisäverkkoa oma-aloitteisesti kaupallisten intressien perusteella.

Tällä hetkellä annettujen 1000 määräyksen sekä vuosittain annettavan 100 määräyksen osalta Suomen Erillisverkot Oy:ltä saadun arvion mukaan jopa 80-90 % on sellaisia kohteita, joissa ei synny kilpailuetua. Tällaisia niin sanottuja ei-kaupallisia kohteita ovat esimerkiksi varastohallit tai parkkihallit. Näissä tiloissa käytetään lähinnä kuluttajaliittymiä, joiden käyttö tapahtuu pääosin muualla kuin kyseisissä kohteissa. Myös esimerkiksi yksityiset päiväkodit tai vanhusten hoitolaitokset ovat henkilöstömäärältään melko pieniä eivätkä siitä syystä kaupallisesta näkökulmasta aiheuta merkittävää kilpailuvaikutustakohdalta.

Jäljelle jäävässä n 10-20 % kohteita, kuten esimerkiksi sairaalat tai isot toimistotilat, verkko-operaattori voi arvioida kilpailuedun suuruuden ja huomioida sen tarjouslaskennassaan. Tällöin kilpailuedun myötä saatavien lisätulojen huomioiminen viranomaisviestintäpalvelun tarjouksen hinnassa voi johtaa hinnaltaan alempaan tarjoukseen ja kilpailuedun merkityksen vähentymiseen teleoperaattoreiden välisessä kilpailussa.

On sekä rakennuksen tai rakennelman omistajan sekä viranomaisviestintään liittyvää verkkopalvelua tarjoavan teleyrityksen etu, että osapuolet sopivat tarkoituksenmukaisesta ja mahdollisimman kustannustehokkaasta ratkaisusta sisäverkon toteuttamiseksi ilman viranomaisen määräystä. Osapuolet voisivat esimerkiksi etukäteen, tai jo rakennuksen rakennusvaiheessa, sopia kaupallisen sisäverkon toteuttamisesta kohteessa sekä sisäverkon toteuttamisesta aiheutuvien kustannusten jakamisesta hyötysuhteessa. Tällöin kustannukset eivät välttämättä jää kokonaan rakennuksen tai rakennelman omistajan maksettaviksi. Tämä kannustaa sisäverkon toiminnan järjestämiseen sopimusperusteisesti ja ennakoiden niin että voidaan välttää viranomaisen erillistä määräystä.

Vaikutukset julkiseen talouteen ja viranomaisten toimintaan

Esityksen mukaan kustannusvastuu sisäverkon toteuttamisesta säilyisi nykyiseen tapaan rakennuksen tai rakennelman omistajalla. Pykälän perusteella annettavat määräykset kohdistuisivat samoihin rakennuksiin kuin nykyisinkin. Esityksellä ei siksi uusien kohteiden osalta olisi merkittäviä vaikutuksia julkiseen talouteen tai viranomaisten toimintaan. Vanhojen kohteiden osalta henkilöstöresurssien käyttöä lisäisi jonkin verran se, että verkon käytettävyys nykyisissä kohteissa jouduttaisiin pelastusviranomaisten toimesta arviomaan uudelleen.

Ympäristövaikutukset

Esityksellä ei arvioida olevan välittömiä ympäristövaikutuksia. Toimivilla viranomaisverkoilla kuitenkin turvataan pelastustoiminnan tehokkuutta, joka sinällään edesauttaa myös sitä, että onnettomuuksista johtuvia haitallisia ympäristövaikutuksia kyetään vähentämään.

Yhteiskunnalliset vaikutukset

Esitys parantaa yhteiskunnan turvallisuutta. Nykyinen Virve-verkon teknologia tulee tiensä päähän tällä vuosikymmenellä. Virve 2.0 rakentaminen ja sen toimiminen mahdollistaa sen, että viranomaisten käytössä on tulevaisuudessakin keinot kansalaisten turvallisuuden takaamiseksi. Virve 2.0:n teknologia tukee poliisin, pelastustoimen, sosiaali- ja terveystoimen, puolustusvoimien ja hätäkeskuslaitoksen, päätöksentekoa ja tehostaa niiden toimintaa.

Vaikutukset rakennusten ja rakennelmien omistajiin

Pelastuslain 109 §:n nojalla annettavat määräykset kohdistuisivat samoihin rakennuksiin ja rakennelmiin kuin nykyisinkin. Laitehankinnoista rakennuksen ja rakennelman omistajalle maksettavaksi tulevat kustannukset nousisivat jonkin verran. Kustannusvaikutuksia on avattu tarkemmin edellä.

Vaikutukset kansalaisiin

Esitys parantaa kansalaisten henkilöturvallisuutta ja avun saamista tulipalossa ja muussa onnettomuustilanteessa. Toimivat viestintävälineet ja verkkoyhteydet ovat pelastuslaitoksen toiminnan edellytys, jotta onnettomuuksien uhatessa tai jo tapahduttua ihmiset saavat tarvitsemaansa apua ja onnettomuuden vaikutukset jäävät mahdollisimman vähäisiksi yksilöille. Esitys vahvistaisi siten perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaisesti jokaisen oikeutta elämään ja turvallisuuteen sekä perustuslain 15 §:n 1 momentin mukaisesti omaisuuden suojan.

Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Ehdotus varmistaa pelastusviranomaisten mahdollisuuden suorittaa asianmukaisesti lakisääteisiä tehtäviään ihmisten pelastamiseksi tulipaloissa ja muissa onnettomuuksissa. Esitys parantaa myös pelastustyöhön osallistuvien työtuvallisuutta.

5 Muut toteuttamisvaihtoehdot

Yksi toteuttamisvaihtoehto olisi olla säätämättä uudesta viranomaisviestintään liittyvästä viestintäpalvelusta pelastuslain 109 §:ssä lainkaan. Mikäli säännöstä ei muutettaisi, pelastusviranomaisella ei olisi mahdollisuutta määrätä rakennuksen tai rakennelman omistajaa hankkimaan kohteeseen uuden laajakaistaisen viranomaisviestintäpalvelun käytettävyyttä varmistavia välttämättömiä laitteita ja pitämään ne toimintakunnossa. Sääntelyn puuttuminen estäisi viranomaisten välisen viestinnän kohteissa, joissa on tavallista suurempi henkilöturvallisuusriski ja joissa verkon käytettävyys on estynyt rakennuksesta tai rakennelmasta johtuvasta rakenteellisesta syystä. Tilanne voisi pahimmillaan vaarantaa ihmishenkien pelastamisen tai muiden vahinkojen rajoittamisen tällaisissa kohteissa.

Kilpailunäkökohdista johtuen yhtenä vaihtoehtona voitaisiin rajoittaa hankittavien laitteiden käyttöä vain viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käyttöön oikeuttaviin liittymiin. Koska laajakaistaisessa viranomaisviestintäpalvelussa on kyse kaupallisen teleyrityksen toteuttamasta matkaviestinverkosta, säännöksellä voitaisiin varmistaa, että teleyritys ei hyötyisi viranomaisen määräykseen perustuvasta rakennuksen omistajan kustannuksella rakennettavasta infrasta muutoin, kuin viranomaisiviestinnän toteutumisen osalta. Valtaosa, jopa 80-90 % pelastusviranomaisen määräyksen kohteena olevista rakennuksista ja rakennelmista on kuitenkin tyypillisesti kaupallisesti vähämerkityksellisiä, eli ne eivät käytännössä vaikuta kilpailutilanteeseen.

Vaikka sisäverkon laitteiden käyttö voitaisiin teoriassa rajoittaa vain viranomaisliittymien käyttöön, vaarantaisi se merkittävästi viranomaisliittymien toiminnan kyseisillä alueilla ja voisi johtaa vakaviin vaaratilanteisiin. Viranomaisliittymät ja verkko-operaattorin liittymät käyttävät samaa taajuutta. Mikäli sisäverkon laitteiden käyttö olisi rajattu vain viranomaisliittymiin, joutuisi verkko-operaattorin liittymällä varustettu päätelaite lähettämään kyseisellä alueella signaaleja erittäin voimakkaalla teholla aiheuttaen valtavan häiriön sisätukiasemaan ja käytännössä estäen viranomaisliittymien normaalin toiminnan. Sisäverkon laitteiden käytön rajoittaminen ei tällä perusteella ole käytännössä toteutettavissa oleva vaihtoehto.

Laitteiden käytön rajoittamisesta vain viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käyttöön oikeuttaviin liittymiin olisi lisäksi haasteellinen säätää. Säännöksessä tulisi voida määritellä, milloin rajoittaminen on tai ei ole tarpeen ja se taho joka asiasta päättää ja sitä valvoo. Tietotekniset ratkaisut yksittäisessä kohteessa ovat teleoperaattorin asiantuntemusta vaativia. Esimerkiksi pelastusviranomaisella ei ole mahdollisuuksia arvioida tietoteknisten ratkaisujen vaihtoehtoja tai ”oikeellisuutta” muutoin, kun että rakennuksessa toimii viranomaisten välinen viestintä. Rakennuksen omistaja ja teleoperaattori tekevät sopimuksen, jolloin valvontaa ei voitaisi kohdistaa jälkikäteen enää yksityiseen yritykseen. Koska teleoperaattori ratkaisee tietotekniset ratkaisut kohteessa, olisi kohtuutonta kohdistaa valvonta ja mahdollinen sanktio rakennuksen omistajaan, jolla ei käytännössä ole mahdollisuuksia juurikaan vaikuttaa teknisiin ratkaisuihin.

Muut toteuttamisvaihtoehdot koskevat pääasiassa sitä, mille taholle sisäverkkoratkaisuista aiheutuvat kustannukset tulisivat maksettavaksi. Esityksessä ehdotetaan nykytilaa vastaavasti, että kustannuksista vastaisi pelastuslain 109 §:ssä tarkoitetun rakennuksen tai rakennelman omistaja. Muita vaihtoehtoja sisäverkkoratkaisun maksajaksi olisivat viranomaisviestintäpalvelua tarjoava kaupallinen verkko-operaattori, valtio tai alueen pelastustoimi.

Yksi vaihtoehto kustannusten jaossa olisi, että rakennuksen tai rakennelman omistajan maksettavaksi tulisivat sellaiset sisäverkon passiiviset komponentit, jotka olisivat lähtökohtaisesti kaikkien verkko-operaattoreiden hyödynnettävissä ja kilpailutuksen voittaneen verkko-operaattorin maksettavaksi tulisivat sellaiset aktiivilaitteet, jotka olisivat verkko-operaattorikohtaisia. Tämä on kuitenkin mahdollista lainmuutoksen jälkeenkin, jos rakennuksen omistaja ja teleoperaattori toteuttavat sisäverkon oma-aloitteisesti. Sopimukseen perustuvalla ratkaisulla voidaan sopia kustannustenjaosta sekä edistää rakennettavan infran yhteiskäytettävyyttä.

Esityksestä aiheutuvia kustannuksia ei ole huomioitu valtion, kuntien eikä pelastusviranomaisten talousarvioissa. Laajakaistaista viranomaisviestintäpalvelua tukevien aktiivilaitteiden kustannukset olisivat arviolta noin 20 prosenttia kohteen budjetoiduista kustannuksista. Mikäli kustannukset säädettäisiin verkko-operaattorin vastattavaksi, siirtyisivät ne todennäköisesti loppukäyttäjien eli viranomaisviestintäpalvelua käyttävien viranomaisten ja muiden tahojen maksettaviksi liittymämaksujen muodossa.

6 Lausuntopalaute

Lausunnon antoivat liikenne- ja viestintäministeriö, oikeusministeriö, puolustusministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, valtiovarainministeriö, ympäristöministeriö, sisäministeriön rajavartio-osasto, Liikenne- ja viestintävirasto, Kilpailu- ja kuluttajavirasto, Valtori, Elinkeinoelämän Keskusliitto EK, Rakennusteollisuus Rakli ry, Suomen Kiinteistöliitto, FiCom ry, Suomen Erillisverkot Oy, Elisa Oyj, DNA Oyj sekä Telia Finland Oyj. Pelastuslaitoksista lausunnon antoivat Satakunnan, Etelä-Karjalan, Keski-Uudenmaan, Pohjanmaan, Jokilaaksojen, Länsi-Uudenmaan, Pohjois-Karjalan, Itä-Uudenmaan, Pirkanmaan ja Keski-Suomen pelastuslaitokset.

Lausunnoilla olleessa esityksessä esitettiin, että voimassa olevaan pelastuslain 109 §:än lisättäisiin maininta viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käyttöön oikeuttavasta liittymästä sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 250 §:n 1 momentissa säädetyn mukaisesti. Säännöksen perusteella pelastusviranomainen olisi voinut antaa säännöksessä tarkoitetun rakennuksen tai rakennelman omistajalle määräyksen hankkia välttämättömiä viranomaisverkon tai viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käyttöön oikeuttavan liittymän (viranomaisliittymä) käytettävyyttä varmistavia laitteita. Muilta osin säännöksen esitettiin pysyvän ennallaan.

Kilpailu- ja kuluttajaviraston mukaan esityksellä olisi mahdollisesti merkittäviä kilpailuvaikutuksia. Sen mukaan kilpailutuksen voittaneen verkko-operaattorin liittymien parempi tai yksinomainen toimivuus saattaisi ohjata erityisesti lain tarkoittamissa kohteissa toimintaansa harjoittavia tahoja kuten yrityksiä ja sairaanhoitopiirejä hankkimaan tarvitsemansa liittymät tarjouskilpailun voittaneelta verkko-operaattorilta, mikä voi muodostaa voittaneelle operaattorille merkittävän kilpailuedun. Kilpailuvaikutuksia on arvioitu esitykseen laajemmin kilpailuviraston lausunnon johdosta.

Liikenne- ja viestintäviraston lausunnossa todettiin, että voimassa olevan säännöksessä perusteena laitteiden hankkimisvelvollisuudelle on se, että viranomaisverkon käyttö estyy tai sen käytettävyys ei ole riittävä. Liittymän käytettävyys tarkoittaa sen sijaan teknisesti verkkojen telepäätelaitteiden käytettävyyttä. Sanamuodon muutos verkosta liittymäksi näyttäisi supistavan säännöksen soveltamisalaa ainakin käsitteellisesti. Lausunnon johdosta pykälästä on poistettu viittaus käyttöön oikeuttavaan liittymään.

Puolustusministeriö toi esille, että muutettavaksi esitetty laki koskee myös puolustushallinnon ja muiden turvallisuusviranomaisten käytössä olevia rakennuksia ja tiloja. Puolustusvoimissa tällaiset tilat ovat pääasiassa suojatiloja ja varastoja, joissa on turvallisuusluokiteltuja asiakirjoja, tietoja ja materiaalia, joiden paljastuminen tai tuhoutuminen aiheuttaisi vahinkoa Puolustusvoimille. Puolustusvoimien tilaturvallisuusmääräyksen mukaan tilaturvallisuusvyöhykkeillä 1-3 tulee estää kaupallisten operaattoreiden langattomien tietoliikenneverkkojen toiminta, minkä vuoksi laajakaistaista viranomaisviestintäpalvelua, sikäli kun se tosiasiallisesti tarkoittaa langattomia sisäverkkoratkaisuja, ei ole Puolustusvoimissa mahdollista toteuttaa.

Lausunnon perusteella pykälään esitetään lisättävän uusi momentti, jonka mukaan määräystä viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käytettävyyden varmistavien laitteiden hankkimisesta ei voida kohdistaa sellaiseen viranomaisen hallitsemaan tilaan, jossa käsitellään turvallisuusluokiteltua tietoa ja jota koskevien viranomaisen antamien määräysten mukaan tilaan ei saa rakentaa 1 momentissa tarkoitettua viestintäpalvelua.

HE perusteluja on tarkennettu muun muassa oikeusministeriön, valtiovarainministeriön ja pelastuslaitosten lausuntopalautteen perusteella. Lausuntokierroksen jälkeen myös Suomen Erillisverkot Oy:n arviot kustannuksista täsmentyivät jonkin verran ylöspäin.

7 Säännöskohtaiset perustelut

105 §. Uhkasakko ja teettämisuhka. Pykälän kirjoitusasua selkeytettäisiin. Pykälän 1 momentin asianomainen pelastusviranomainen muutettaisiin takaisin alueen pelastusviranomaiseksi, jotta olisi selkeää mikä pelastuslain 26 §:n mukainen pelastusviranomainen voi antaa 105 §:ssä tarkoitetun määräyksen oikaista laiminlyönti. Muutos vastaa sisällöllisesti voimassa olevaa pykälää ja nykytilannetta. Lisäksi 1 momentin 14 kohtaan lisättäisiin alueen pelastusviranomaiselle mahdollisuus määrätä uhkasakko ja teettämisuhka myös sille, joka laiminlyö velvollisuuden hankkia ja pitää toimintakunnossa pelastusviranomaisen määräämiä viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käytettävyyttä varmistavia laitteita.

Pykälän 2 momentista poistettaisiin viittaus viranomaisen antamaan kieltoon, koska pykälän 1 momentissa nimenomaisesti viitataan viranomaisen päätökseen, jolla velvoitetaan määräajassa oikaisemaan 1-15 kohdissa määritelty laiminlyönti ja mahdollistetaan määräyksen tehostaminen uhkasakolla tai teettämisuhalla.

109 §. Viranomaisverkon ja viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käytettävyyttä koskevat erityiset vaatimukset. Pykälän otsikkoon ja 1 momenttiin lisättäisiin maininta sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 250 §:n 1 momentissa tarkoitetusta viranomaisviestintään liittyvästä viestintäpalvelusta (viranomaisviestintäpalvelu). Pelastusviranomaisella olisi oikeus antaa rakennuksen tai rakennelman omistajalle määräys hankkia välttämättömiä viranomaisviestintäpalvelun käytettävyyttä varmistavia laitteita ja pitämään ne toimintakunnossa. Pelastusviranomainen voisi antaa määräyksiä viranomaisverkon (Virven) käytettävyyttä varmistavien laitteiden hankkimiseksi siihen saakka, kunnes alueella on siirrytty käyttämään yksinomaan viranomaisviestintään liittyvää viestintäpalvelua. Muutoin pykälän kirjoitusasua pyrittäisiin selkeyttämään jakamalla momentti useampaan lauseeseen.

Säännöksen nojalla annettavat määräykset kohdistuisivat samoihin rakennuksiin ja rakennelmiin kuin nykyisinkin eikä säännöksen soveltamisalaa ole tältä osin tarkoitus muuttaa. Kohteita, joihin määräys voitaisiin antaa, olisivat siten esimerkiksi kauppakeskukset, sairaalat, satamien terminaalirakennukset, lentoasemat, yksityiset teollisuushallit, tietyt julkishallinnon tilat sekä metro. Sen sijaan esimerkiksi asuinrakennuksien ei ole pääsääntöisesti katsottu kuuluvan säännöksen soveltamisalaan.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 2 momentti, jossa säädettäisiin tiloista, joihin 1 momentissa tarkoitettua viranomaisviestintään liittyvää viestintäpalvelua koskevaa määräystä ei voitaisi antaa. Tällaisia tiloja olisivat puolustushallinnon tai muiden turvallisuusviranomaisten hallussa olevat tilat, joissa käsitellään turvallisuusluokiteltua tietoa ja joita koskevien viranomaisen antamien määräysten mukaan tilaan ei saa rakentaa 1 momentissa tarkoitettua viestintäpalvelua. Esimerkiksi puolustusvoimien osalta pelastusviranomaisen 1 momentin nojalla antama määräys voisi koskea sellaisia varastoja ja suojatiloja, joissa on turvallisuusluokiteltua materiaalia. Puolustusvoimien sisäisten tilaturvallisuusmääräysten mukaan tietyillä tilaturvallisuusvyöhykkeillä tulee estää kaupallisten verkko-operaattoreiden langattomien tietoliikenneverkkojen toiminta. Momentissa säädetty poikkeus ei koskisi koko rakennusta tai rakennelmaa vaan ainoastaan niitä tiloja, joissa turvallisuusluokiteltua tietoa käsitellään ja joita koskevien viranomaisen määräysten mukaan tilassa ei saa toteuttaa viranomaisviestintään liittyvään viestintäpalveluun liittyviä teknisiä ratkaisuja. Viranomaisen tulisi kuitenkin huolehtia siitä, että pelastustoiminta ja siihen liittyen erityisesti savusukellustoiminta voitaisiin näissä tiloissa suorittaa asianmukaisesti ja turvallisesti. Esimerkiksi puolustusvoimien rakennukset ja rakennelmat ovat lähtökohtaisesti sotilaskohteita, jotka suunnitellaan kestämään sotilaallista uhkaa. Tästä johtuen tiloissa ja niitä käyttävän henkilöstön koulutuksessa on jo varauduttu tilanteisiin, joissa pelastusviranomaista muualla tarvittaisiin.

8 Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 1.5.2021.

9 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Ehdotuksen kannalta keskeiset perusoikeussäännökset

Perustuslain 22 §:ssä julkiselle vallalle säädetään velvoite turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Ehdotus toteuttaa mainittua velvoitetta, sillä sen keskeisenä lähtökohtana ja tavoitteena on turvata kansalaisten henki ja omaisuus sekä ympäristö.

Perustuslain 7 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus elämään sekä henkilökohtaiseen vapauteen, koskemattomuuteen ja turvallisuuteen. Perustuslain 7 §:n säännöksellä ja siitä aiheutuvilla velvoitteilla on kaksi ulottuvuutta. Julkisen vallan on itse pidättäydyttävä loukkaamasta näitä oikeuksia, mutta sen on myös luotava olosuhteet, joissa kyseiset perusoikeudet nauttivat suojaa yksityisiä loukkauksia vastaan. Erityisesti henkilökohtainen turvallisuus korostaa julkisen vallan positiivisia toimintavelvoitteita yhteiskunnan jäsenten suojaamiseksi heihin kohdistuvilta oikeudenvastaisilta teoilta. Viranomaisen laiminlyönti toteuttaa vaaran torjumiseksi siltä olosuhteiden valossa edellytettäviä toimenpiteitä voi merkitä mainitun oikeuden loukkausta. Yksilön oikeus elämään on perusoikeuksista tärkein.

Ehdotuksella on liittymä myös perustuslain 19 §:n 3 momentin toimeksiantoon, jonka mukaan julkisen vallan on edistettävä väestön terveyttä.

Sääntely on perusoikeuksien rajoittamisen kannalta merkityksellinen perustuslain 15 §:n kannalta, jonka mukaan jokaisen omaisuus on turvattu ja omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen täyttä korvausta vastaan säädetään lailla. Säännöksen perustelujen mukaan omaisuudella tarkoitetaan varallisuusarvoisia etuja, joihin kuuluu laajimpana omistusoikeus. Omistusoikeus taas käsittää periaatteessa kaikki ne oikeudet, jotka eivät jollain erityisellä perusteella kuulu jollekin muulle kuin omistajalle tai ole omistusoikeudesta erotettu.

Perustuslain 20 §:n mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Lisäksi julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Perustuslain 21 §:n oikeusturvasäännös on keskeisessä asemassa ehdotuksia arvioitaessa. Jokaisella on perustuslain 21 §:n 1 momentin nojalla oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Mainittujen perusoikeussäännösten lisäksi ehdotuksella on liittymäkohta perustuslain 1 §:n säännökseen, jonka mukaan valtiosääntö turvaa ihmisarvon loukkaamattomuuden ja yksilön vapauden ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Edelleen ehdotus liittyy perustuslain 80 §:ään, jonka mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla.

Perus- ja ihmisoikeuksien rajoittaminen

Perusoikeuden rajoittamisella tarkoitetaan perusoikeussäännöksen soveltamisalan piirissä olevan oikeuden kaventamista tai perusoikeussäännöksen suojaamaan yksilön oikeusasemaan puuttumista julkisen vallan toimenpitein. Rajoituksen kohteena oleva henkilö ei voi käyttää perusoikeuttaan täysimääräisesti silloin, kun sitä on perustuslain edellyttämässä menettelyssä ja perustuslain sallimalla tavalla rajoitettu. Perusoikeuksien sallitut rajoitusedellytykset määräytyvät osaksi perusoikeuksia koskevien yleisten oppien ja osaksi joihinkin perusoikeussäännöksiin liittyvien yksinkertaisten tai yksilöityjen lakivarausten taikka sääntelyvarausten perusteella.

Rajoitusten on oltava hyväksyttäviä ja painavan yhteiskunnallisen tarpeen vaatimia. Perusoikeusjärjestelmän kannalta tarkasteltuna myös toisten yksilöiden perusoikeuksien turvaamispyrkimys voi muodostaa hyväksyttävän perusteen perusoikeuksien rajoittamiselle. Rajoitus on hyväksyttävä, jos sen toteuttaminen on välttämätöntä painavamman intressin turvaamiseksi. Myös suhteellisuusvaatimusta on pidetty yhtenä perusoikeuksien rajoittamisen edellytyksenä. Rajoitusten on oltava välttämättömiä hyväksyttävän tavoitteen saavuttamiseksi ja laajuudeltaan oikeassa suhteessa perusoikeuksien suojaamaan oikeushyvään ja rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painoarvoon. Rajoitusedellytyksiä punnittaessa on varmistettava, että tavoiteltava hyöty on aiheutuvia haittoja merkittävämpää eikä tavoiteltua lopputulosta pystytä saavuttamaan vähemmällä puuttumisella yksilön perusoikeuksiin. Suhteellisuuden arviointi perustuu perusoikeuden suojaamien intressien ja perusoikeuksien rajoittamisen taustalla olevien intressien painoarvojen punnintaan. Perustuslain säännöksillä on punninnassa korostunut asema. Jos perusoikeutta rajoittavia toimia lievemmät toimet ovat riittäviä, ei perusoikeutta saa rajoittaa. Perusoikeuksien rajoittaminen edellyttää myös riittäviä oikeusturvajärjestelyjä. Edellytys kattaa niin muutoksenhakumahdollisuuden kuin muut menettelylliset oikeusturvatakeet. Perusoikeuksien ydinaluetta suojaa koskemattomuuden vaatimus.

Perustuslakivaliokunnan ratkaisukäytännössä on todettu, että perusoikeusrajoitusten edellytyksiin kuuluvan suhteellisuusperiaatteen kannalta rajoitusten tulee olla välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi (PeVL 9/2017 vp, s. 5; PeVL 13/2007 vp, s. 2/II; PeVM 25/1994 vp, s. 5/I). Rajoitus ei myöskään saa mennä pitemmälle kuin on perusteltua ottaen huomioon rajoituksen taustalla olevan yhteiskunnallisen intressin painavuus suhteessa rajoitettavaan oikeushyvään (PeVM 25/1994 vp, s. 5). Tämä merkitsee yleensä sitä, etteivät rajoitukset saa olla omistajan kannalta kohtuuttomia (PeVL 42/2006 vp, s. 4/I, PeVL 45/2005 vp, s. 2/II, PeVL 9/2004 vp, s. 7/II). Valiokunta on pitänyt ongelmallisena sitä, että viranomaisella olisi harkintavalta ilmeisen kohtuuttoman velvollisuuden suhteen. Valiokunta on pitänyt lisäksi aiheellisena täsmentää käsitettä ”ilmeinen kohtuuttomuus” sitomalla se esimerkiksi aiheutuviin kustannuksiin ja vastaaviin seikkoihin.

Tarkastelu rajoitustoimenpiteen osalta

Lakiehdotuksen 109 §:n mukaisesti rakennuksen tai rakennelman omistaja voitaisiin velvoittaa pelastustoiminnan asianmukaisen suorittamisen varmistamiseksi hankkimaan ja pitämään toimintakunnossa välttämättömiä pelastusviranomaisten käytössä olevan viranomaisverkon lisäksi myös viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käyttöön oikeuttavan liittymän käytettävyyttä parantavia laitteita. Viimeksi mainituilla laitteilla voidaan varmistaa esimerkiksi ihmisten pelastamiseen liittyvässä savusukellustoiminnassa pelastajien käyttämien puhelimien toiminta sellaisissa rakennuksissa, joissa kuuluvuus on rakennuksen rakenteellisista ominaisuuksista johtuen heikko tai kuuluvuutta ei ole. Sääntely on perusteiltaan ollut pelastuslaissa voimassa vuodesta 2011 lähtien.

Ehdotetulla sääntelyllä turvataan useiden perusoikeuksien toteutumista, kuten perustuslain 7 §:ssä säädettyä oikeutta elämään ja siihen liittyvää perustuslain 19 § 3 momentin mukaista julkisen vallan velvollisuutta edistää väestön terveyttä, 15 §:n omaisuudensuojaa ja 20 §:ssä tarkoitettua ympäristöperusoikeutta. Pelastuslain 109 §:n tarkoituksena on osaltaan toteuttaa perustuslain 22 §:n perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvoitetta.

Ehdotettu pelastuslain 109 §:n mukainen hankintavelvollisuus on säännöksessä liitetty pelastusviranomaisten mahdollisuuksiin suorittaa asianmukaisesti lakisääteisiä tehtäviään ihmisten pelastamiseksi tulipaloissa ja muissa onnettomuuksissa, jolla turvataan edellä mainittujen perusoikeuksien toteutumista.

Omaisuudensuojan rajoittamisen hyväksyttävyys perustuu toimenpiteen kohdalla toisen, rajoituksen kohteena olevaa perusoikeutta painavamman perusoikeuden suojelemiseen. Yksilön oikeus elämään on perusoikeuksista tärkein. Ehdotuksen keskeisenä lähtökohtana on turvata sekä kansalaisten että pelastustoimintaan osallistuvien ihmisten henki ja terveys sekä omaisuuden suoja. Lisäksi esityksen tavoitteena on onnettomuuksista johtuvien haitallisten ympäristövaikutusten minimointi sekä yleinen turvallisuus.

Esitys täyttää välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuusvaatimuksen, koska säännös mahdollistaa pelastustoiminnan edellytysten turvaamisen sellaisissa tiloissa, joissa se ei ilman velvoitteen asettamista ja toimivia tietoliikenneyhteyksiä olisi mahdollista. Velvoite kohdistuu pääsääntöisesti suuriin yrityksiin, joilla on omaisuusmassaa (esimerkiksi yritysten hallit tai toimistotilat) sekä valtion ja kuntien sekä muiden viranomaisten kiinteistöihin (esimerkiksi virastot ja päiväkodit). Julkisten toimijoiden osalta perustuslakivaliokunta on myös todennut, että valtiot, kunnat sekä julkisoikeudelliset yhteisöt ja laitokset jäävät vakiintuneen lainsäädäntökäytännön mukaisesti perusoikeussuojan ulkopuolelle (PeVL 10/1996vp, PeVL 42/1998 vp ja PeVL 41/2017 vp).

Oikeasuhtaisuusvaatimusta vahvistaa lisäksi se, että kyseessä oleva viranomaisen määräys olisi jatkossakin viimesijainen keino varmistaa yhteydenpitoa ja viestintää ylläpitävien laitteiden toimivuus pelastustehtävissä laissa määritellyissä kohteissa, silloin kun rakennuksen tai rakennelman omistaja ei varmista yhteydenpidon toimivuutta vapaaehtoisesti. Rakennuksen tai rakennelman omistajalla olisi mahdollisuus minimoida kustannusvaikutuksia sopimalla teleoperaattorin kanssa teknisistä ratkaisuista jo rakennuksen rakennusvaiheessa tai rakennuksen ylläpidon yhteydessä, jolloin voidaan välttyä pelastusviranomaisen määräyksen tarpeelta. Alueen pelastusviranomaisen määräys ei estä määräyksen toteuttamisen jälkeenkään rakennuksen tai rakennelman omistajaa tekemästä toisenlaisia teknisiä ratkaisuja laitteistoa uusiessaan ja ylläpitäessään.

Viranomaisen päätöksestä olisi esityksen mukaan oikeus hakea muutosta siten kuin pelastuslain 104 §:ssä on säädetty, jolloin perustuslain 21 §:n mukainen oikeusturvavelvoite toteutuu.

Hallituksen käsityksen mukaan ehdotettu sääntely ei olisi ongelmallinen perustuslain 15 §:ssä säädetyn omaisuuden suojan kannalta, kun otetaan kokonaisuutena huomioon sääntelyn tarkkarajaisuus ja täsmällisyys, sen tarpeellisuus yksilöiden ja yleisen turvallisuuden kannalta sekä muutoksenhakuoikeus viranomaisen tekemään päätökseen.

Esitykseen sisältyvä lakiehdotus voidaan hallituksen käsityksen mukaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Laki pelastuslain 105 ja 109 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan pelastuslain (379/2011) 105 ja 109 §, sellaisina kuin ne ovat, ensiksi mainittu osaksi laissa 1353/2018 ja toiseksi mainittu laissa 1353/2018, seuraavasti:

105 §
Uhkasakko ja teettämisuhka

Alueen pelastusviranomainen tai, jos on kyse 8 kohdassa tarkoitetusta asiasta, aluehallintovirasto voi määräajassa velvoittaa oikaisemaan sen, mitä on tehty tämän lain vastaisesti tai lyöty laimin. Määräys voidaan antaa sille, joka:

1) laiminlyö 11 §:n 1 momentissa säädetyn velvollisuuden merkitä pelastustie asianmukaisesti;

2) laiminlyö 12 §:n 1 momentissa säädetyn velvollisuuden pitää sammutus-, pelastus- ja torjuntakalusto, sammutus- ja pelastustyötä helpottavat laitteet ja palonilmaisulaitteet sekä muut hälytys- ja onnettomuuden vaaraa ilmaisevat laitteet, poistumisreittien opasteet ja valaistuksen tai väestönsuojien varusteet ja laitteet toimintakunnossa sekä huollettuina ja tarkastettuina asianmukaisesti;

3) laiminlyö 13 §:ssä säädetyn velvollisuuden huolehtia ilmanvaihtokanavien tai -laitteiden huollosta tai puhdistamisesta taikka 13 a tai 13 b §:ssä säädetyn velvollisuuden huolehtia tulisijan ja savuhormin kunnossapidosta, nuohouksesta tai tikkaiden, kattokulkuteiden tai turvavarusteiden pitämisestä kunnossa;

4) laiminlyö 15 §:ssä säädetyn velvollisuuden laatia pelastussuunnitelma;

5) laiminlyö 17 §:ssä säädetyn velvollisuuden varustaa asunto, majoitustilat, hoitolaitos tai palvelu- ja tukiasumiseen kuuluvat tilat palovaroittimilla tai muilla laitteilla, jotka mahdollisimman aikaisin havaitsevat alkavan tulipalon ja varoittavat siitä;

6) laiminlyö 19 §:ssä säädetyn velvollisuuden laatia poistumisturvallisuusselvitys ja jättää toimittamatta sen pelastusviranomaiselle ja rakennusvalvontaviranomaiselle;

7) laiminlyö 20 §:ssä säädetyn velvollisuuden laatia poistumisturvallisuuden toteuttamissuunnitelma asetetussa määräajassa;

8) laiminlyö 48 §:ssä säädetyn velvollisuuden laatia erityistä vaaraa aiheuttavan kohteen ulkoinen pelastussuunnitelma, tiedottaa suunnitelmasta tai järjestää harjoituksia suunnitelman toimivuuden varmistamiseksi;

9) laiminlyö 71 §:ssä säädetyn väestönsuojan rakentamisvelvollisuuden;

10) laiminlyö 72 §:ssä säädetyn väestönsuojan kunnostamisvelvollisuuden muutos- ja korjaustyön yhteydessä;

11) laiminlyö 81 §:ssä säädetyn korjausmääräyksen noudattamisen;

12) ei noudata tai toteuta 82 §:n mukaisesti määrättyjä erityisiä turvallisuusvaatimuksia;

13) vastustaa 108 §:ssä tarkoitettujen pelastustoimen tarvitsemien laitteiden sijoittamista rakennukseen tai rakennelmaan;

14) laiminlyö velvollisuuden hankkia ja pitää toimintakunnossa pelastusviranomaisen 109 §:n nojalla määräämiä viranomaisverkon ja viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käytettävyyttä varmistavia laitteita; taikka

15) laiminlyö 22 a—22 c §:ssä säädetyn velvollisuuden varautua öljyvahingon tai aluskemikaalivahingon torjuntaan.

Viranomaisen antamaa määräystä voidaan tehostaa uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella.

Uhkasakosta ja teettämisuhasta säädetään uhkasakkolaissa (1113/1990).

109 §
Viranomaisverkon ja viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun käytettävyyttä koskevat erityiset vaatimukset

Alueen pelastusviranomainen voi määrätä rakennuksen tai rakennelman omistajan hankkimaan rakennukseensa tai rakennelmaansa välttämättömiä viranomaisverkon ja viranomaisviestintään liittyvän viestintäpalvelun (viranomaisviestintäpalvelun) käytettävyyttä varmistavia laitteita ja pitämään ne toimintakunnossa. Määräyksen antamisen edellytyksenä on, että sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 250 §:n 1 momentissa tarkoitetun viranomaisverkon tai viranomaisviestintäpalvelun käytettävyys kyseisessä rakennuksessa tai rakennelmassa, jossa on tavanomaista suurempi henkilöturvallisuusriski, on estynyt rakennuksesta tai rakennelmasta johtuvasta rakenteellisesta syystä ja viranomaisverkon tai viranomaisviestintäpalvelun käytettävyys ei ole riittävä pelastustoiminnan asianmukaiseksi suorittamiseksi. Pelastusviranomainen saa antaa määräyksen hankkia viranomaisverkon käytettävyyttä varmistavia laitteita kuitenkin vain siihen saakka, kunnes alueella on siirrytty käyttämään yksinomaan viranomaisviestintäpalvelua.

Edellä 1 momentissa tarkoitettua määräystä viranomaisviestintäpalvelun käytettävyyden varmistavien laitteiden hankkimisesta ei kuitenkaan saa kohdistaa koskemaan sellaista maanpuolustukseen tai kansalliseen turvallisuuteen liittyvää rakennusta tai rakennelmaa, jossa käsitellään turvallisuusluokiteltua tietoa ja jota koskevien viranomaisen antamien määräysten mukaan kyseiseen tilaan ei saa rakentaa viranomaisviestintäpalvelua. Rakennusta tai rakennelmaa hallitsevan viranomaisen tulee huolehtia, että pelastustoiminta kyseisessä tilassa voidaan hoitaa turvallisesti.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


17 päivänä joulukuuta 2020

Pääministeri
Sanna Marin

Sisäministeri
Maria Ohisalo

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.