HE 74/2012

Hallituksen esitys eduskunnalle taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan hyväksymisestä ja laiksi pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

Esityksen pääasiallinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi New Yorkissa joulukuussa 2008 tehdyn taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan, joka koskee oikeutta tehdä valituksia YK:n taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitealle väitetyistä yleissopimuksen takaamien oikeuksien rikkomisista.

Pöytäkirjan mukaan sopimusvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvilla henkilöillä ja henkilöryhmillä on oikeus tehdä valituksia, jos nämä katsovat sopimusvaltion loukanneen heidän yleissopimuksella tunnustettuja oikeuksiaan. Pöytäkirja sisältää yksityiskohtaiset määräykset valitusten tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä ja niiden varsinaisesta käsittelystä. Jos komitea tutkii valituksen, se antaa kannanottonsa ja voi myös antaa suosituksia. Vastaajavaltion tulee kertoa komitealle toimista, joihin se on ryhtynyt mainittujen kannanottojen ja suositusten johdosta.

Pöytäkirjassa määrätään myös valtiovalituksista, joissa sopimusvaltio väittää, ettei toinen sopimusvaltio täytä yleissopimuksen mukaisia velvoitteitaan. Pöytäkirjan osapuolena oleva valtio voi milloin tahansa tunnustaa komitean toimivallan ottaa vastaan ja käsitellä tällaisia valituksia. Suomen tarkoituksena on antaa tätä koskeva selitys.

Lisäksi pöytäkirjan mukaan komitealla on mahdollisuus tutkintamenettelyyn. Komitea voi tutkia tietoja, joiden mukaan sopimusvaltion toimesta näyttäisi tapahtuneen yleissopimuksen mukaisten oikeuksien vakavia tai järjestelmällisiä loukkauksia. Tutkintaan voi sisältyä myös käynti sopimusvaltion alueella. Käsiteltyään tutkinnan tulokset komitea toimittaa ne kyseiselle sopimusvaltiolle mahdollisten kommenttiensa ja suositustensa kanssa. Pöytäkirjan osapuolena oleva valtio voi milloin tahansa tunnustaa komitean tutkintamenettelyyn liittyvän toimivallan. Suomen tarkoituksena on antaa tätä koskeva selitys.

Suomi allekirjoitti pöytäkirjan syyskuussa 2009. Pöytäkirja ei ole vielä tullut kansainvälisesti voimaan.

Esitykseen sisältyy lakiehdotus pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samaan aikaan kuin pöytäkirjakin.


ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ  1
SISÄLLYS 2
YLEISPERUSTELUT 3
1 JOHDANTO 3
2 NYKYTILA 3
2.1 TSS-sopimuksen valvonta ja TSS-komitea 3
2.2 Yksilövalitukset 3
2.3 Muut sopimukset jotka sisältävät TSS-oikeuksia 5
3 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET 5
4 ESITYKSEN VAIKUTUKSET 6
4.1 Taloudelliset vaikutukset 6
4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan 6
4.3 Vaikutukset yksilön asemaan 6
4.4 Yhteiskunnalliset vaikutukset 7
5 ASIAN VALMISTELU 7
5.1 Sopimusneuvottelut 7
5.2 Kansallinen valmistelu 7
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 8
1 Sopimuksen sisältö ja sen suhde Suomen lainsäädäntöön 8
2 Lakiehdotuksen perustelut 12
3 Voimaantulo 12
4 Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys 12
4.1 Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus 12
4.2 Käsittelyjärjestys 14
LAKIEHDOTUKSET 15
taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta 15
SOPIMUSTEKSTI 16

yleisperustelut

1 Johdanto

YK:ssa vuonna 1966 hyväksytty taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus (SopS 6/1976; jäljempänä TSS-sopimus/yleissopimus) tuli Suomessa voimaan 3 päivänä tammikuuta 1976. Yleissopimukseen sisältyy muun muassa työhön ja työoloihin, terveyteen, tyydyttävään elintasoon, koulutukseen ja kulttuuriin liittyviä oikeuksia. Sen on ratifioinut tai siihen on liittynyt elokuuhun 2012 mennessä 160 valtiota ja 70 valtiota on allekirjoittanut sen. Yleissopimuksen toteutumista valvotaan sopimuspuolten määräajoin laatimien raporttien kautta. Määräaikaisraporteissa selostetaan niitä toimenpiteitä, joihin on ryhdytty sopimusvelvoitteiden toteuttamiseksi.

Ihmisoikeusyleissopimusten toimeenpanoa valvotaan eriasteisin toimin. Ensinnäkin sopimuspuolet valvovat keskenään sopimusvelvoitteiden täytäntöönpanoa esimerkiksi sopimuspuolten komiteoissa tai YK:n ihmisoikeusneuvostossa tapahtuvan yleismaailmallisen määräaikaistarkastelun (Universal Periodic Review) puitteissa. Kaikkiin kansainvälisiin yleissopimuksiin liittyy myös raportointivelvollisuus, joiden mukaan sopimusvaltiot toimittavat määräajoin raportteja yleissopimusten valvontaa varten perustettujen erityisten sopimusvalvontaelinten tarkasteltavaksi. Useimmilla sopimusvalvontaelimillä on myös yleissopimuksella tai pöytäkirjalla perustettu toimivalta käsitellä valtiovalituksia, joiden nojalla ne tutkivat sopimusvaltioiden toisistaan tekemiä sopimusvelvoitteiden väitettyjä loukkauksia koskevia ilmoituksia. Lisäksi keskeisimpiin yleissopimuksiin on laadittu järjestelmä, jolla annetaan yksityisille henkilöille sekä toisille sopimusvaltioille oikeus tehdä valituksia sopimuksen toimeenpanoa valvovalle komitealle väitetyistä yksittäisistä sopimusloukkauksista.

2 Nykytila
2.1 TSS-sopimuksen valvonta ja TSS-komitea

Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitea (jäljempänä TSS-komitea) valvoo TSS-sopimuksen täytäntöönpanoa. TSS-komitea on perustettu 28 päivänä toukokuuta 1985 hyväksytyllä YK:n talous- ja sosiaalineuvoston päätöslauselmalla (E/RES/1985/17). Se koostuu 18 riippumattomasta sopimusvaltioiden valitsemasta asiantuntijasta, jotka on valittu neljän vuoden toimikaudeksi. Komiteassa ei ole ollut suomalaista jäsentä.

Sopimusvaltioilla on yleissopimuksella perustettu velvollisuus toimittaa TSS-komitealle määräaikaisraportit TSS-sopimukseen sisältyvien velvoitteiden kansallisesta täytäntöönpanosta. Raportteihin tulee sisällyttää ne toimenpiteet, joihin valtio on ryhtynyt, sekä niitä edistysaskeleita, jotka se on saavuttanut sopimusvelvoitteiden noudattamisessa. TSS-komitea tutkii määräaikaisraportit julkisissa suullisissa istunnoissaan. Sopimukseen liittyneiden valtioiden edustajilla on oikeus olla läsnä sekä osallistua vuoropuheluun TSS-komitean käsitellessä raportteja. TSS-komitea voi pyytää sopimusvaltioita toimittamaan lisätietoja raportista ilmenevien tietojen lisäksi. TSS-komitea ottaa lisäksi huomioon YK:n erityisjärjestöiltä saamansa erityisalan tiedot sekä pyytää kansalaisjärjestöiltä kirjallisia tai suullisia kannanottoja.

2.2 Yksilövalitukset

Yhdistyneet kansakunnat

Tällä hetkellä yksilövalituksen tekeminen Suomea vastaan on mahdollinen kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 7/1976), kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (SopS 37/1970), kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevan yleissopimuksen (SopS 67–68/1986) sekä kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen (SopS 59–60/1989) osalta. Suomi on ratifioinut kaikkiin mainittuihin sopimuksiin liittyvät yksilövalitusoikeuden mahdollistavat valinnaiset pöytäkirjat.

Lisäksi Suomi on maaliskuussa 2007 allekirjoittanut joulukuussa 2006 tehdyn vammaisten henkilöiden oikeuksia koskevan yleissopimuksen sekä sen valinnaisen pöytäkirjan, johon sisältyy yksilövalituksia koskeva mekanismi. Pöytäkirja on tullut kansainvälisesti voimaan 3 päivänä toukokuuta 2008. Sopimuksen ja sen valinnaisen pöytäkirjan ratifiointityö on parhaillaan meneillään.

YK:n yleiskokous on joulukuussa 2011 hyväksynyt myös lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen (SopS 59–60/1991) valinnaisen pöytäkirjan, jolla perustetaan yksilö- ja valtiovalitusten järjestelmä käsittelemään yleissopimuksen ja sen valinnaisten pöytäkirjojen väitettyjä loukkauksia. Suomi on allekirjoittanut valinnaisen pöytäkirjan 28 päivänä helmikuuta 2012 ja sen ratifiointityö on aloitettu ulkoasiainministeriössä.

Yksilövalitusjärjestelmiin liittyminen on kansainvälisissä yleissopimuksissa valinnaista. Eniten yksilövalituksia on saatettu kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevaa sopimusta valvovan ihmisoikeuskomitean käsiteltäväksi. Eri valtioita koskevia valituksia on tehty yhteensä noin 1600 kappaletta, viime vuosina noin 100 valitusta vuosittain. Kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen ja halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaista sopimusta valvova komitea on vastaanottanut kaikkiaan noin 300 eri valtioita koskevaa yksilövalitusta, ja kaikkinaisen rotusyrjinnän vastaista yleissopimusta valvova komitea noin 40 valitusta. Kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskevaa yleissopimusta valvova komitea on vastaanottanut kymmenkunta yksilövalitusta.

Euroopan neuvosto

Euroopan neuvoston piirissä tehtyjen sopimusten osalta yksilövalitusmenettely on liitetty ainoastaan ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn sopimukseen (Euroopan ihmisoikeussopimus, SopS 18/1990). Sen puitteissa on mahdollista käsitellä myös taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin kuuluvien oikeuksien toimeenpanoa sikäli kun yleissopimuksessa tai sen lisäpöytäkirjoissa on taattu tällaisia oikeuksia. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 4 artikla kieltää orjuuden ja pakkotyön, 8 artikla takaa oikeuden nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta ja 14 artikla sisältää syrjinnän kiellon, jota 12. lisäpöytäkirja vahvistaa. Ihmisoikeussopimuksen nojalla tehtäviä yksilö- ja valtiovalituksia käsittelee Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, jonka oikeuskäytäntö on huomattavan laaja myös edellä mainittujen artiklojen osalta. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen antamat tuomiot sitovat oikeudellisesti sitä valtiota, jota koskien ne on annettu.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen tehdään Suomea vastaan vuosittain 300–400 valitusta; esimerkiksi vuonna 2011 tehtiin 433 valitusta, vuonna 2010 tehtiin 377 valitusta ja vuonna 2009 tehtiin 489 valitusta. Näistä noin 95 prosenttia jätetään tutkittavaksi ottamatta. Vuonna 2011 Suomi sai 7 tuomiota, vuonna 2010 17 tuomiota ja vuonna 2009 29 tuomiota.

Vuoden 2011 loppuun mennessä Suomi on saanut yhteensä 158 tuomiota, joista noin kolmannes on koskenut Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaista oikeudenkäynnin kestoa. Ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan takaamaa perhe-elämän suojaa koskien Suomi on saanut yhteensä 20 tuomiota. Muita Euroopan ihmisoikeussopimuksen takaamia TSS-tyyppisiä oikeuksia koskien Suomi ei ole saanut tuomioita.

Euroopan sosiaalisen peruskirjan (jäljempänä ESP, SopS 43–44/1991) lisäpöytäkirja järjestökantelujen järjestelmästä (SopS 75–75/1998), joka on tullut Suomen osalta voimaan syyskuussa 1998, antaa tietyt edellytykset täyttäville kansainvälisille työnantaja- ja työntekijäjärjestöille sekä kansainvälisille kansalaisjärjestöille oikeuden tehdä kanteluita sosiaalisen peruskirjan määräysten soveltamisesta. Suomi on ainoana maana tunnustanut myös lisäpöytäkirjan 2 artiklan mukaisen kansallisen kansalaisjärjestön oikeuden tehdä järjestökanteluja sitä vastaan. Vuonna 1961 tehty Euroopan sosiaalinen peruskirja on korvautunut vuonna 1996 tehdyllä uudistetulla Euroopan sosiaalisella peruskirjalla (SopS 78/2002), joka on tullut Suomen osalta voimaan elokuussa 2002.

Euroopan sosiaalisten oikeuksien komiteassa on tehty yhteensä neljä järjestökantelua Suomea vastaan. Ensimmäinen niistä oli Tehy ry:n ja STTK ry:n järjestökantelu (Nro 10/2000) koskien luonnostaan vaarallisiin tai terveydelle haitallisiin ammatteihin liittyvien vaaratekijöiden poistamista. Komitea katsoi ESP 2 artiklan 4 kohtaa rikotun, mutta Euroopan neuvoston ministerikomitea jätti vahvistamatta rikkomuksen päätöslauselmassaan (ResChS (2002)2). Suomen yrittäjät ry. teki vuonna 2006 järjestökantelun (Nro 35/2006) ESP 5 artiklan mukaisesta järjestäytymisoikeuden loukkauksesta, mutta sosiaalisten oikeuksien komitea ei katsonut rikkomusta tapahtuneen. Heinäkuussa 2011 Omaishoitajat ja Läheiset –Liitto ry. teki kaksi järjestökantelua (Nrot 70 ja 71/2011), jotka komitea on joulukuussa 2011 päättänyt ottaa käsiteltäväksi. Kysymyksessä ovat ensimmäiset kansalaisjärjestöjen nostamat ESP:n mukaiset järjestökantelut.

2.3 Muut sopimukset jotka sisältävät TSS-oikeuksia

TSS-sopimuksen lisäksi kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus, lapsen oikeuksia koskeva yleissopimus sekä vammaisten henkilöiden oikeuksia koskeva yleissopimus sisältävät määräyksiä taloudellisista, sosiaalisista ja sivistyksellisistä oikeuksista. Uudistetun Euroopan sosiaalisen peruskirjan tehtävänä on turvata ja edistää sosiaalisia oikeuksia Euroopan neuvoston jäsenmaissa.

Vuonna 1919 perustetun ja vuodesta 1946 lähtien YK:n erityisjärjestönä toimineen Kansainvälisen työjärjestön (ILO) yleissopimukset ja suositukset koskevat taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia. Tärkeimmät ihmisarvoista työtä koskevat ILO-sopimukset sääntelevät yhdistymisvapautta ja kollektiivineuvotteluoikeutta, pakkotyön poistamista, yhdenvertaista kohtelua työelämässä, sukupuolten samapalkkaisuutta sekä lapsityön ja erityisesti sen pahimpien muotojen poistamista. Kaikkien ILO:n jäsenvaltioiden edellytetään noudattavan näiden ydinsopimusten pääperiaatteita. ILO:n yleissopimukset koskevat näiden työntekijöiden perusoikeuksien ohella myös muun muassa työoikeutta, sosiaalista vuoropuhelua, työsuojelua, työllisyyspolitiikkaa sekä sosiaaliturvaa. Suomi on tällä hetkellä sitoutunut 82:een ILO:n 189 yleissopimuksesta.

ILO valvoo yleissopimusten noudattamista muun muassa jäsenvaltioiden vuosittaisten raporttien pohjalta. Työmarkkinakeskusjärjestöt voivat tehdä raporttien yhteydessä huomioita ILO:lle mahdollisista sopimusrikkomuksista. ILO-sopimusten noudattamista valvoo ILO:ssa riippumattomien asiantuntijoiden komitea. Lisäksi ILO:n vuosittaisen työkonferenssin kolmikantainen sopimusten soveltamista valvova komitea käsittelee riippumattomien asiantuntijoiden raportit, kuulee suullisesti jäsenvaltioita niiden pahimmista sopimusrikkomuksista sekä valmistelee raportin havainnoistaan konferenssille. Ammattiyhdistykset voivat myös kannella yhdistymisvapausrikkomuksista ILO:n kolmikantaiselle yhdistymisvapauskomitealle, jonka raportit käsitellään säännöllisesti ILO:n hallintoneuvoston kokouksissa. ILO:n hallintoneuvosto voi myös asettaa riippumattoman tutkimuskomission tutkimaan räikeimpiä yleissopimusten loukkauksia jäsenvaltioissa.

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

TSS-sopimuksen valinnaisen pöytäkirjan tavoitteena on sen johdannon mukaan vahvistaa TSS-sopimuksessa tunnustettujen ihmisoikeuksien suojaa. TSS-sopimuksessa valtiot ovat sitoutuneet ryhtymään toimenpiteisiin sopimuksen takaamien oikeuksien asteittaiseksi toteuttamiseksi. Sopimuksen päämäärien saavuttamiseksi ja sen määräysten täytäntöön panemiseksi nykyistä tehokkaammin TSS-komitealle annetaan pöytäkirjalla valtuudet suorittaa siinä määrättyjä tehtäviä.

TSS-sopimuksen valinnaisella pöytäkirjalla perustetaan yksilövalitusjärjestelmä, jonka nojalla TSS-komitealle annetaan toimivalta käsitellä yksityisten henkilöiden tai henkilöryhmien tekemiä valituksia. Yksilövalitusmekanismin tarkoituksena on edistää taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutumista.

TSS-sopimuksen valinnaisessa pöytäkirjassa määrätään myös valtiovalituksista, joissa sopimusvaltio väittää, että toinen sopimusvaltio ei täytä yleissopimuksen mukaisia velvoitteitaan. Pöytäkirjan osapuolena oleva valtio voi milloin tahansa ilmoittaa tunnustavansa komitean toimivallan ottaa vastaan ja käsitellä tällaisia valituksia. Suomen tarkoituksena on sitoutua tähän menettelyyn, joten sitä koskeva ilmoitus annetaan valinnaisen pöytäkirjan ratifioimiskirjan tallettamisen yhteydessä.

Pöytäkirjassa määrätään lisäksi tutkintamenettelystä. Kyseisessä menettelyssä TSS-komitea voi tutkia tietoja, joiden mukaan sopimusvaltiossa väitetään tapahtuneen TSS-sopimuksen mukaisten oikeuksien vakavia tai järjestelmällisiä loukkauksia. Tutkintaan voi sisältyä käynti sopimusvaltion alueella. Pöytäkirjan mukaan sopimusvaltio voi milloin tahansa ilmoittaa tunnustavansa TSS-komitealle annetun toimivallan. Suomen tarkoituksena on sitoutua myös tähän menettelyyn, joten sitä koskeva ilmoitus annetaan valinnaisen pöytäkirjan ratifioimiskirjan tallettamisen yhteydessä.

Hallituksen esityksen tavoitteena on saattaa pöytäkirja Suomen osalta voimaan. Ratifioimalla pöytäkirjan Suomi omalta osaltaan myötävaikuttaa sen kansainväliseen voimaantuloon. Esitys sisältää myös ehdotuksen niin sanotuksi blankettilaiksi, jolla saatetaan voimaan pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset.

4 Esityksen vaikutukset
4.1 Taloudelliset vaikutukset

Esityksestä ei aiheudu välittömiä taloudellisia vaikutuksia. Ottaen kuitenkin huomioon TSS-oikeuksien luonteen sekä yleissopimuksen sisällöllisen laajuuden odotettavissa on suuri määrä valituksia, todennäköisesti enemmän kuin muihin YK-komiteoihin.

Yleissopimus tai valinnainen pöytäkirja ei sisällä määräyksiä mahdollisesta hyvityksestä tilanteessa, jossa TSS-komitea on todennut yleissopimuksen takaaman oikeuden loukkauksen. Komitea antaa valituksesta näkökantansa sekä mahdolliset suosituksensa. On mahdollista, että suosituksiin sisältyy maininta myös rahallisen hyvityksen maksamisesta loukkauksen kohteeksi joutuneelle. Komitean suositukset eivät ole kansainvälisoikeudellisesti sitovia samalla tavoin kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot. Suomi on pyrkinyt toimeenpanemaan mahdollisuuksien mukaan eri komiteoilta valitusmenettelyissä saamansa suositukset. Suomi on myös maksanut komiteoiden suosittelemia korvauksia niissä tapauksissa, joissa rikkomus on todettu.

4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esityksellä on vähäisiä henkilöstövaikutuksia. Pöytäkirjan nojalla tehtäviin valituksiin vastaaminen samoin kuin mahdollisen tutkinnan kohteeksi joutuminen aiheuttavat erityistä asiantuntemusta vaativaa lisätyötä etenkin ulkoasiainministeriössä, oikeusministeriössä, työ- ja elinkeinoministeriössä, sosiaali- ja terveysministeriössä sekä ympäristöministeriössä. Valtionasiamies, joka on ulkoasiainministeriön virkamies, vastaa hallituksen puolesta YK:n eri komiteoissa sekä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien komiteassa tehtyihin valitusasioihin.

4.3 Vaikutukset yksilön asemaan

Pöytäkirja vahvistaa yksilöiden oikeusturvaa mahdollistamalla yksilövalitusten tekemisen TSS-komitealle. TSS-komitean valituksista antamien kannanottojen ja suositusten tarkoituksena on parantaa valittajana olevien yksilöiden asemaa. Niillä, samoin kuin komitean suorittaman tutkintamenettelyn tuloksilla, saattaa olla välillisiä vaikutuksia myös muiden yksilöiden asemaan mahdollisten lainsäädännön ja käytänteiden muutosten kautta.

4.4 Yhteiskunnalliset vaikutukset

Toteutuessaan ehdotus vahvistaa taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien asemaa oikeudellisesti velvoittavina ihmisoikeuksina sekä edistää yleisemmin ihmisoikeuksien toteutumista ja parantaa yksilöiden oikeusturvaa. TSS-oikeuksien tehokkaalla toimeenpanolla on erityinen vaikutus kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien väestöryhmien asemaan ja oikeuksiin. Valinnaisen pöytäkirjan mahdollistaman valitusmenettelyn voimaantulo täydentää myös ihmisoikeuksien kansainvälistä valvontaa.

Perustuslakiin sisältyvään perusoikeusluetteloon sisältyy yhtä lailla niin kansalais- ja poliittisia oikeuksia kuin taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksiakin. Valinnaisen pöytäkirjan kautta myös TSS- tyyppisten perusoikeuksien kansainvälinen valvonta kehittyy.

5 Asian valmistelu
5.1 Sopimusneuvottelut

Vuonna 2001 ihmisoikeustoimikunta antoi päätöslauselmallaan (2001/30) itsenäiselle asiantuntijalle valtuuden tutkia mahdollisuutta valinnaisen pöytäkirjan laatimiseen. Mandaattia jatkettiin vuonna 2002 ja samalla päätöslauselmalla (2002/24) perustettiin myös työryhmä tutkimaan vaihtoehtoja koskien valinnaisen pöytäkirjan laatimista.

Vuonna 2006 työryhmä sai ihmisoikeusneuvostolta kahden vuoden mandaatin yksilövalitusoikeuden mahdollistavan pöytäkirjan laatimiseksi (A/HRC/RES/ 1/3). Pöytäkirjaa koskevat neuvottelut käytiin vuosina 2007–2008, ja ihmisoikeusneuvoston kesäkuun 2008 kokouksessa työryhmän puheenjohtaja esitteli valmiin pöytäkirjaluonnoksen. Pöytäkirja hyväksyttiin YK:n yleiskokouksessa 10 päivänä joulukuuta 2008 (A/RES/63/117), ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen 60-vuotispäivänä, ja se avattiin allekirjoitettavaksi 24 päivänä syyskuuta 2009.

5.2 Kansallinen valmistelu

Ulkoasiainministeriö on pyytänyt lausunnot pöytäkirjan sisällöstä ennen sen allekirjoittamista oikeusministeriöltä, sisäasiainministeriöltä, puolustusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, opetusministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, ympäristöministeriöltä sekä eduskunnan oikeusasiamieheltä ja oikeuskanslerin virastolta. Kaikki lausunnonantajat katsoivat, ettei pöytäkirjan allekirjoittamiselle ollut estettä.

Suomi allekirjoitti valinnaisen pöytäkirjan 24 päivänä syyskuuta 2009.

Valinnaisen pöytäkirjan ratifiointia koskeva hallituksen esitys on laadittu ulkoasiainministeriössä. Hallituksen esityksestä on pyydetty lausunnot oikeusministeriöltä, sisäasiainministeriöltä, puolustusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, opetus- ja kulttuuriministeriöltä, työ- ja elinkeinoministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, ympäristöministeriöltä sekä Ahvenanmaan maakunnan hallitukselta. Saaduissa lausunnoissa puollettiin pöytäkirjan hyväksymistä. Ahvenanmaan lausunnossa katsottiin, että sopimus ja pöytäkirja sisältävät määräyksiä, jotka kuuluvat maakunnan toimivaltaan muun muassa Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/91) 18 §:n 12- 14 kohdan mukaisesti.

Yksityiskohtaiset perustelut

1 Sopimuksen sisältö ja sen suhde Suomen lainsäädäntöön

Johdanto

1 artikla.Komitean toimivalta ottaa vastaan ja käsitellä valituksia. Artiklalla annetaan taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien komitealle toimivalta ottaa vastaan ja käsitellä sopimusvaltiota vastaan tehtyjä valituksia sopimuksessa tarkemmin määrätyin perustein.

2 artikla.Valitukset. Artiklassa määrätään siitä, ketkä voivat tehdä valituksia ja millaisista asioista voidaan valittaa. Valituksia voivat tehdä sopimusvaltion lainkäyttövaltaan kuuluvat yksityiset henkilöt tai henkilöryhmät, jotka katsovat sopimusvaltion loukanneen heidän TSS-sopimuksessa tunnustettuja oikeuksiaan. Valitus voidaan tehdä myös loukatun henkilön tai henkilöryhmän puolesta heidän suostumuksellaan. Mikäli nimenomainen suostumus valituksen tekemiseen jostakin syystä puuttuisi, valituksen tekijän tulee voida muutoin osoittaa toimivansa loukatun puolesta.

Artiklan mukaan valitus voidaan pääsääntöisesti ottaa tutkittavaksi vain silloin, kun valittaja on itse väitetyn sopimusloukkauksen kohteena. Valitus voidaan kuitenkin tehdä myös mainitun henkilön suostumuksella tai jopa ilman suostumusta. Viime kädessä TSS-komitea päättää, milloin valitus voidaan tällaisissa tapauksissa ottaa tutkittavaksi.

”Henkilöryhmän” ei lähtökohtaisesti tarvinne olla mikään erityisellä tavalla organisoitunut ryhmittymä, kuten kansalaisjärjestö, vaan yksityishenkilöiden ryhmä, jolla on yhteinen intressi asiassa, voi tehdä valituksen. Myös tässä tapauksessa viimesijainen ratkaisuvalta valitusoikeuden suhteen on komitealla.

3 artikla.Tutkittavaksi ottaminen. Artiklassa määrätään valituksen tutkittavaksi ottamisen edellytyksistä. Siihen on kirjattu seikat, joiden perusteella valitusta ei oteta TSS-komiteassa käsiteltäväksi.

Artiklan 1 kohdan mukaan TSS-komitean on varmistuttava siitä, että kaikki kansalliset käytettävissä olevat oikeussuojakeinot on käytetty ennen komitealle tehtyä valitusta. Ainoana poikkeuksena mainitaan tilanne, jossa kansallisten oikeussuojakeinojen käyttäminen on pitkittynyt kohtuuttomasti.

Kotimaisten oikeuskeinojen käyttöä koskeva vaatimus on yleinen ihmisoikeusvalituksia koskeva periaate, joka on muun muassa Euroopan ihmisoikeussopimuksessa sekä KP-sopimuksessa. Vaatimus tarkoittaa vain ns. tehokkaiden oikeussuojakeinojen käyttöä. Normaalisti tämä tarkoittaa Suomen osalta säännönmukaisen muutoksenhakutien kulkemista loppuun. TSS-komitean tulkintakäytännön voidaan olettaa tässä suhteessa noudattelevan vakiintuneita linjauksia.

Artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan valitus tulee tehdä yhden vuoden sisällä kansallisten oikeussuojakeinojen käyttämisestä. Vuoden määräajasta voidaan poiketa, jos valittaja pystyy osoittamaan, että valitusta ei ole ollut mahdollista tehdä määrätyssä määräajassa.

Valituksen kohteena olevien tosiseikkojen ajallista ulottuvuutta on b alakohdassa rajoitettu. Tosiseikkojen tulee olla tapahtuneet sen jälkeen, kun pöytäkirja on tullut kyseisen sopimusvaltion osalta voimaan, taikka valituksen kohteena olevat tosiseikat ovat jatkuneet vielä pöytäkirjan voimaantulon jälkeenkin.

Valitusta ei voida c alakohdan mukaan ottaa tutkittavaksi, jos TSS-komitea on jo tutkinut saman asian tai sitä on tutkittu tai tutkitaan muussa kansainvälisessä tutkinta- tai selvittelymenettelyssä.

Alakohdassa tarkoitettu ”muu kansainvälinen tutkinta- tai selvittelymenettely” voi tarkoittaa esimerkiksi saman asian tutkintaa jossakin toisessa YK:n ihmisoikeusvalvontaelimessä tai vaikkapa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa.

Valitusta ei myöskään voida ottaa tutkittavaksi, mikäli TSS-sopimuksen määräykset eivät sovellu valitukseen (d alakohta), valitus on ilmeisen perusteeton, valitusta ei ole perusteltu riittävästi tai valitus perustuu yksinomaan joukkoviestimien levittämiin tietoihin (e alakohta). Jos valitusoikeutta on käytetty väärin (f alakohta), valitus on tehty nimettömänä tai sitä ei ole tehty kirjallisesti (d alakohta), valitusta ei myöskään oteta tutkittavaksi.

4 artikla.Valitukset, joista ei ilmene selvää haittaa. Artiklan mukaan TSS-komitealla on myös mahdollisuus tarvittaessa kieltäytyä käsittelemästä valitusta, jos valituksesta ei ilmene valittajalle aiheutuneen selvää haittaa. Jos TSS-komitea katsoo valituksen tuovan esiin vakavan yleisesti merkittävän seikan, voi komitea käsitellä valituksen siitä huolimatta, ettei valituksesta ilmene valittajalle aiheutunut selvä haitta.

Säännös ilmentää YK:n järjestelmässä uutuutta, jonka mukaan vähäisen haitan aiheuttaneita ihmisoikeuksien loukkauksia ei tulisi saattaa kansainvälisten elinten tutkittaviksi. Vastaavanlainen määräys sisältyy nykyisin myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 35 artiklan 3 b kohtaan, jonne se otettiin neljännentoista pöytäkirjan (SopS 50–51/2010) myötä. Säännöksen tarkoituksena on karsia tuomioistuimen juttulistalta sellaisia valituksia, joissa asia on tutkittu kotimaisissa tuomioistuimissa ja valittajalle ihmisoikeuden loukkauksesta aiheutunut haitta on niin vähäistä, ettei se edellytä puuttumista kansainväliseltä taholta. Asia voidaan kuitenkin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa ottaa tutkittavaksi, jos yleinen ihmisoikeuksien kunnioittaminen sitä vaatii.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on oikeuskäytännössään määritellyt selvän haitan puuttumiseksi muun muassa tilanteita, joissa valittajan kärsimä taloudellinen menetys on ollut vain joitakin kymmeniä euroja (esimerkiksi valitus 36659/04, jossa valittajalle aiheutunut taloudellinen haitta oli noin 90 euroa) sekä tilanteita, joissa viranomaisten passiivisuus ei ole aiheuttanut todellista haitallista seuraamusta (esimerkiksi valitukset 24880/05 ja 20862/06, joissa viranomainen ei ollut antanut valittajalle tiedoksi toisen viranomaisen sille lähettämiä huomioita, kun niistä ei ilmennyt mitään sellaista uutta tietoa, mikä ei olisi jo ollut valittajan tiedossa).

Pöytäkirjamääräyksen tarkempi sisältö täsmentyy näiltäkin osin TSS-komitean tulevissa tulkinnoissa.

5 artikla.Väliaikaiset toimenpiteet. Artiklassa määrätään väliaikaisista toimenpiteistä. Artiklan 1 kohdan mukaan TSS-komitea voi pyytää sopimusvaltiota ryhtymään väliaikaisiin toimenpiteisiin. Sopimusvaltion on käsiteltävä tällainen pyyntö kiireellisesti. Väliaikaisten toimenpiteiden tarkoituksena on väitetyn loukkauksen uhrille tai uhreille mahdollisesti koituvien peruuttamattomien vahinkojen välttäminen. Väliaikaisia toimenpiteitä voidaan käyttää poikkeustapauksissa.

TSS-komitea voi pyytää väliaikaisia toimenpiteitä milloin tahansa valituksen vastaanottamisen jälkeen ja ennen valituksen asiasisältöä koskevan ratkaisun antamista. 2 kohdan mukaan TSS-komitean pyyntö ei merkitse sitä, että komitea olisi päättänyt ottaa asian tutkittavakseen tai että se olisi ottanut kantaa valituksen asiasisältöön.

Yleisen kansainvälisoikeudellisen periaatteen mukaan kansainväliselle tutkintaelimelle tehty valitus ei automaattisesti aiheuta kotimaisen päätöksen täytäntöönpanon lykkäystä tai muuta keskeytystä. Valituksen käsittelyyn kuluva aika saattaa kuitenkin joissakin tapauksissa tehdä ihmisoikeusloukkauksen sillä tavalla peruuttamattomaksi, että siitä aiheutuvaa vahinkoa ei ole mahdollista jälkikäteen hyvittää tai korvata. Tällaisia tapauksia silmällä pitäen kansainvälisille ihmisoikeustutkintaelimille on annettu mahdollisuus valittajan pyynnöstä määrätä väliaikaisista toimenpiteistä. Esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen osalta määräys on tuomioistuimen työjärjestyksessä (sääntö 39). Väliaikaisten toimenpiteiden luonnetta ei ole täsmällisesti määritelty, vaan ne riippuvat valituksen kohteena olevasta asiasta. Suomi on saanut KP-komitealta väliaikaismääräyksiä muun muassa koskien metsänhakkuiden keskeyttämistä sekä porojen teurastuksen kieltämistä. Useimmiten väliaikaismääräykset ovat koskeneet ulkomaalaisten maastapoistamisen kieltoa.

6 artikla.Valituksen toimittaminen. Artiklassa määrätään valituksen toimittamisesta sopimusvaltiolle. Jollei TSS-komitea päätä olla ottamatta valitusta tutkittavaksi, sen tulee saattaa valitus sopimusvaltion tietoon. Tieto valituksesta on luottamuksellinen. Sopimusvaltion tulee toimittaa TSS-komitealle kuuden kuukauden kuluessa kirjalliset selvityksensä tai lausuntonsa sekä selostus mahdollisesti toteuttamistaan toimenpiteistä.

7 artikla. Sovintoratkaisu. Artiklassa määrätään sovintoratkaisusta. Sovintoratkaisun hyväksyminen päättää valituksen käsittelyn.

8 artikla.Valitusten tutkiminen. Artiklassa määrätään valitusten tutkimisesta. 1 kohdan mukaan TSS-komitea tutkii valitukset sille toimitetun aineiston perusteella, edellyttäen, että aineisto toimitetaan asian osapuolille. 2 kohdan mukaan TSS-komitea tutkii valitukset suljetuissa istunnoissaan. Tutkiessaan valituksia TSS-komitea voi 3 kohdan mukaan ottaa huomioon myös muuta aineistoa, joka on peräisin esimerkiksi muilta YK:n elimiltä tai kansainvälisiltä järjestöiltä. Lisäksi TSS-komitean tulee 4 kohdan mukaan myös arvioida niiden toimenpiteiden kohtuullisuutta, joihin sopimusvaltio on ryhtynyt ja tässä arviossa on huomioitava se, että sopimusvaltio voi toteuttaa useita eri toimenpiteitä TSS-sopimuksessa määrättyjen oikeuksien täytäntöönpanemiseksi.

9 artikla.Toimenpiteet komitean kannanottojen johdosta. Artiklassa määrätään toimenpiteistä TSS-komitean kannanottojen johdosta. Tutkittuaan valituksen TSS-komitea toimittaa artiklan 1 kohdan mukaan kannanottonsa valituksesta sekä mahdolliset suosituksensa asian osapuolille. 2 kohdan mukaan sopimusvaltion on otettava TSS-komitean kannanotot ja mahdolliset suositukset asianmukaisesti huomioon. Lisäksi sopimusvaltion tulee toimittaa TSS-komitealle kirjallinen vastaus sekä tiedot niistä toimenpiteistä, joihin suositusten ja kannanottojen johdosta on ryhdytty. Määräaika sopimusvaltion vastauksen antamiselle on kuusi kuukautta. 3 kohdan mukaan TSS-komitea voi pyytää sopimusvaltiota toimittamaan lisätietoja toimenpiteistä, johon valtio on ryhtynyt komitean kannanottojen tai suositusten johdosta. Lisätietoja voidaan pyytää myös myöhemmin sopimusvaltion TSS-sopimuksen 16 ja 17 artiklan mukaisesti antamissa määräaikaisraporteissa.

Komitean kannanotot ja suositukset eivät ole samalla tavoin kansainvälisoikeudellisesti sitovia kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomiot.

10 artikla. Valtiovalitukset. Artiklassa määrätään valtioiden välisistä valituksista sekä valitusmenettelystä. Sopimusvaltioiden välisiä valituksia voidaan ottaa vastaan ja tutkia ainoastaan niiden sopimusvaltioiden osalta, jotka ovat antaneet TSS-komitean tällaisen toimivallan tunnustavan selityksen. Muussa tapauksessa TSS-komitea ei ota valitusta vastaan. Sopimusvaltio voi tehdä valituksen, jossa se väittää toisen sopimusvaltion jättävän täyttämättä TSS-sopimuksen mukaisia velvoitteitaan.

Pöytäkirjan osapuolena oleva valtio voi milloin tahansa antaa selityksen, jossa se tunnustaa TSS-komitean toimivallan ottaa vastaan ja käsitellä tällaisia valituksia. Suomen tarkoituksena on sitoutua tähän menettelyyn, joten kyseinen selitys annetaan valinnaisen pöytäkirjan ratifioimiskirjan tallettamisen yhteydessä.

Sopimusvaltioiden välisissä valituksissa toinen sopimusvaltio voi saattaa asiansa kirjallisella valituksella toisen sopimusvaltion tietoon. Lisäksi asiasta voidaan ilmoittaa myös TSS-komitealle. Valituksen vastaanottaneen sopimusvaltion tulee kolmen kuukauden kuluessa valituksen vastaanottamisesta antaa asiasta selvitys tai muu kirjallinen lausunto valituksen tehneelle sopimusvaltiolle. Kirjallisesta selvityksestä tulee ilmetä valituksen saaneen sopimusvaltion toteuttamat sekä vireillä ja käytettävissä olevat kansalliset toimenpiteet ja oikeussuojakeinot. Valtioiden välisissä valituksissa noudatetaan myös pitkälti 3 artiklassa määrättyjä yksilövalitusta koskevia menettelytapoja.

Mikäli sopimusvaltioiden välisissä valituksissa saavutetaan sovintoratkaisu, TSS-komitea laatii selvityksensä lyhyen lausunnon muotoon. Mikäli sovintoratkaisua ei saavuteta, TSS-komitea laatii kertomuksen, jossa esitetään sopimusvaltioiden välistä asiaa koskevat olennaiset tosiseikat.

11 artikla. Tutkintamenettely. Artiklassa määrätään TSS-komitean mahdollisuudesta suorittaa tutkintamenettely. Jos TSS-komitea on saanut luotettavaa tietoa siitä, että sopimusvaltio olisi syyllistynyt TSS-sopimuksessa määrättyjen oikeuksien vakaviin tai järjestelmällisiin loukkauksiin, se voi suorittaa asiasta tutkinnan. TSS-komitean tulee pyytää sopimusvaltiota toimimaan yhteistyössä ja pyytää siltä vastine. Tutkinta suoritetaan luottamuksellisesti.

TSS-komitea voi nimetä yhden tai useamman jäsenensä suorittamaan tutkinnan ja antamaan siitä kiireellisesti kertomuksensa. Tutkintaan voi tietyin edellytyksin sisältyä käynti sopimusvaltion alueella. Tämä edellyttää sopimusvaltion suostumusta.

TSS-komitea toimittaa tutkinnan tulokset yhdessä mahdollisten kommenttiensa ja suositustensa kanssa kyseiselle sopimusvaltiolle. Sopimusvaltion tulee toimittaa vastineensa TSS-komitealle kuuden kuukauden sisällä. TSS-komitea voi sopimusvaltiota kuultuaan sisällyttää vuosikertomukseensa yhteenvedon tutkintamenettelyn johtopäätöksistä.

11 artiklan 1 kohdan mukaan sopimusvaltio voi milloin tahansa antaa selityksen, jossa se tunnustaa komitealle annetun toimivallan. Suomen tarkoituksena on sitoutua tähän menettelyyn, joten kyseinen selitys annetaan valinnaisen pöytäkirjan ratifioimiskirjan tallettamisen yhteydessä.

12 artikla.Toimenpiteet tutkintamenettelyn johdosta. TSS-komitea voi tarvittaessa pyytää 11 artiklassa mainitun kuuden kuukauden määräajan päätyttyä sopimusvaltiota ilmoittamaan, mihin toimenpiteisiin se on ryhtynyt tutkinnan johdosta, ja se voi myös pyytää sopimusvaltiota sisällyttämään nämä tiedot yleissopimuksesta antamaansa määräaikaisraporttiin.

13 artikla.Suojelutoimenpiteet. Artiklassa edellytetään, ettei sopimusvaltio kohtele huonosti tai uhkaile henkilöitä, jotka ovat käyttäneet tämän pöytäkirjan mukaisia oikeuksiaan.

14 artikla.Kansainvälinen apu ja yhteistyö. Artiklan mukaan TSS-komitea voi, jos katsoo sen tarpeelliseksi, toimittaa YK:n erityisjärjestöille, rahastoille ja ohjelmille sekä muille toimivaltaisille elimille kannanottonsa tai suosituksensa niiden valitusten ja kyselyjen johdosta, jotka ilmentävät teknisen neuvonnan tai avun tarvetta.

TSS-komitea voi myös kertoa edellä mainituille kansainvälisille tahoille valitusmenettelyssä esille tulleen seikan kansainvälisiin toimenpiteisiin ryhtymiseksi, jos siitä voisi olla hyötyä TSS-sopimuksella perustettujen oikeuksien täytäntöönpanossa. Edellä mainittu edellyttää kyseisen sopimusvaltion suostumusta.

Artiklassa perustetaan lisäksi rahasto, jonka tarkoituksena on teknisen ja asiantuntija-avun antaminen sopimusvaltiolle näiden suostumuksella, jotta ne voivat paremmin panna täytäntöön TSS-sopimuksessa määrättyjä oikeuksia. Artiklan määräykset eivät kuitenkaan rajoita kunkin sopimusvaltion velvollisuutta täyttää TSS-sopimuksen mukaiset velvoitteensa.

15 artikla.Vuosikertomus. Artiklassa määrätään TSS-komitean velvollisuudesta sisällyttää vuosikertomukseensa yhteenveto pöytäkirjan mukaisesta toiminnastaan.

16 artikla.Jakelu ja tiedottaminen. Artiklan mukaan sopimusvaltioiden tulee tiedottaa sekä TSS-sopimuksesta että tästä pöytäkirjasta. Lisäksi sopimusvaltion on helpotettava tiedonsaantia TSS-komitean kannanotoista ja suosituksista erityisesti kyseistä sopimusvaltiota koskevien asioiden osalta. Kaikki tiedot on annettava myös vammaisille henkilöille saavutettavassa muodossa.

Pöytäkirjan 17–22 artikla sisältää tavanomaiset loppumääräykset.

17 artikla.Allekirjoittaminen, ratifiointi ja liittyminen. Voidakseen ratifioida pöytäkirjan valtion on tullut ensin ratifioida yleissopimus tai liittyä siihen.

18 artikla. Voimaantulo. Pöytäkirja tulee kansainvälisesti voimaan kolmen kuukauden kuluttua päivästä, jona kymmenes ratifioimis- tai liittymiskirja on talletettu Yhdistyneiden kansakuntien pääsihteerin huostaan. Elokuun 2012 loppuun mennessä valinnaisen pöytäkirjan on allekirjoittanut 40 ja ratifioinut kahdeksan valtiota. Euroopan unionin jäsenmaista Espanja ja Slovakia ovat ratifioineet pöytäkirjan.

19 artikla. Pöytäkirjan muuttaminen. Artiklan mukaan muutokset sitovat vain niitä sopimusvaltioita, jotka ovat ne hyväksyneet. Muita sopimusosapuolia sitovat edelleen pöytäkirjan määräykset ja niiden mahdollisesti hyväksymät aikaisemmat muutokset.

20 artikla.Irtisanominen. Sopimusvaltio voi milloin tahansa irtisanoa pöytäkirjan ilmoittamalla siitä kirjallisesti YK:n pääsihteerille. Irtisanominen tulee voimaan kuuden kuukauden kuluttua siitä päivästä, jona pääsihteeri on vastaanottanut ilmoituksen. Vireillä olevat valitukset ja tutkintamenettely saatetaan kuitenkin loppuun, jos ne on pantu vireille ennen irtisanomisen voimaantulopäivää.

21 artikla.Pääsihteerin ilmoitukset. Artikla sisältää tavanomaiset määräykset YK:n pääsihteerin allekirjoittamisia, ratifiointeja, liittymisiä, pöytäkirjan ja sen muutosten voimaantuloa sekä irtisanomisia koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta.

22 artikla. Viralliset kielet. Artikla sisältää tavanomaiset määräykset todistusvoimaisista kielistä, tallettajasta ja YK:n pääsihteerin velvollisuudesta toimittaa pöytäkirjasta jäljennökset kaikille valtioille.

2 Lakiehdotuksen perustelut

1 §. Voimaansaattamislain 1 § sisältäisi tavanomaisen blankettilain säännöksen, jolla saatetaan voimaan lailla ne pöytäkirjan määräykset, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan. Lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä selostetaan jäljempänä eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta ja käsittelyjärjestystä koskevassa jaksossa.

2 §. Pykälän mukaan pöytäkirjan muiden kuin lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja lain voimaantulosta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Pöytäkirjan voimaansaattamislain olisi tarkoitus tulla voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti kuin pöytäkirja tulee voimaan. Pöytäkirja tulee voimaan kolmen kuukauden kuluttua päivästä, jona valtio on tallettanut ratifioimis- tai liittymiskirjansa. Pöytäkirja tulee kansainvälisesti voimaan kolmen kuukauden kuluttua päivästä, jona kymmenes ratifioimis- tai liittymiskirja on talletettu Yhdistyneiden kansakuntien pääsihteerin huostaan.

3 Voimaantulo

Pöytäkirja ei ole vielä kansainvälisesti voimassa.

Pöytäkirja tulee sen 18 artiklan 1 kohdan mukaan voimaan kolmen kuukauden kuluttua päivästä, jona kymmenes ratifioimis- tai liittymiskirja on talletettu Yhdistyneiden kansakuntien pääsihteerin huostaan. Esityksen antohetkeen mennessä pöytäkirjaan on sitoutunut kahdeksan valtiota. Artiklan 2 kohdan mukaan kunkin sellaisen valtion osalta, joka ratifioi tämän pöytäkirjan tai liittyy siihen sen jälkeen, kun kymmenes ratifioimis- tai liittymiskirja on talletettu, pöytäkirja tulee voimaan kolmen kuukauden kuluttua päivästä, jona tämä valtio on tallettanut ratifioimis- tai liittymiskirjansa.

Esitykseen sisältyvä laki on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella

säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan.

Monet TSS-sopimuksen kattamista aloista, kuten terveyden- ja sairaanhoito, sosiaalihuolto ja opetus kuuluvat Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n mukaisesti maakunnan lainsäädäntövaltaan. Sopimuksen voimaansaattamisasetukselle ei kuitenkaan aikanaan pyydetty maakuntapäivien hyväksymistä, koska tuolloin voimassa olleen Ahvenanmaan itsehallintolain (670/1951) mukaan maakuntapäivien oli hyväksyttävä laki, jolla vieraan valtion kanssa tehty sopimus saatettiin voimaan maakunnassa, mikäli sopimuksessa oli määräyksiä, jotka merkitsivät itsehallintolain säännösten kumoamista tai muuttamista tahi niistä poikkeamista. Nykyisen itsehallintolain mukaan jos valtiosopimus tai muu kansainvälinen velvoite, johon Suomi sitoutuu, sisältää määräyksen itsehallintolain mukaan maakunnan toimivaltaan kuuluvassa asiassa, maakuntapäivien on, jotta määräys tulisi voimaan maakunnassa, hyväksyttävä säädös, jolla määräys saatetaan voimaan. Näin ollen Ahvenanmaan maakuntapäivien on hyväksyttävä hallituksen esitykseen sisältyvä pöytäkirjan voimaansaattamislaki itsehallintolain 59 §:n 1 momentin mukaisesti, jotta määräykset tulisivat voimaan myös Ahvenanmaan maakunnassa.

4 Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys
4.1 Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksymisen.

Valtiosopimuksen tai muun kansainvälisen velvoitteen määräys on Eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannan mukaan luettava lainsäädännön alaan, 1) jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, 2) jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien tai velvollisuuksien perusteita, 3) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla taikka 4) jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on voimassa lain säännöksiä tai 5) siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunnan mukaan kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan siitä riippumatta, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa (PeVL 11/2000 vp, 12/2000 vp, 31/2001 vp ja 38/2001 vp).

Taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus on saatettu voimaan tasavallan presidentin asetuksella 3 päivänä tammikuuta 1976 (6/1976).

Valtiosopimustyöryhmän 31 päivänä tammikuuta 2000 jättämässä mietinnössä (UM 1/2000) todetaan (s. 50), että aikaisemmin noudatetun käytännön puitteissa asetuksella on voitu saattaa voimaan myös kansainvälisten ihmisoikeussopimusten määräyksiä. Koska julkisen vallan on perustuslain 22 §:n mukaan turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen, on ihmisoikeusystävällisen laintulkinnan periaate otettava huomioon myös ihmisoikeussopimusten voimaansaattamisasetuksia sovellettaessa. Nykyisin kansainvälisten ihmisoikeussopimusten voimaansaattamisesta ei enää voida säätää asetuksella, vaan ihmisoikeussopimukset on saatettava voimaan lailla. Lainsäädännön alaa koskevan käsityksen muuttuessa uuden perustuslain ja sitä koskevan tulkintakäytännön myötä aiemmin asetuksella voimaansaatettujen sopimusten voimaansaattamissäädöksiä ei ole ryhdytty kuitenkaan korottamaan lain tasolle, ellei siihen ole erityisiä syitä.

Pöytäkirja on luonteeltaan ihmisoikeussopimus, minkä vuoksi sen sisältämien aineellisten ihmisoikeusmääräysten voimaansaattamisessa tulee käyttää laintasoista voimaansaattamissäädöstä. Määräykset ovat sinänsä sopusoinnussa Suomen lainsäädännön kanssa.

Pöytäkirjan 1-4 artiklan yksilövalitusta koskevat määräykset vaikuttavat yksilön oikeusasemaan sellaisella tavalla, että yksilövalitusoikeuden sääntely Suomessa kuuluu lainsäädännön alaan.

Pöytäkirjan 5 artiklan 1 kohdan määräys väliaikaisista toimenpiteistä edellyttää eduskunnan hyväksymistä siksi, että määräys on merkityksellinen valtion täysivaltaisuuden kannalta.

Pöytäkirjan 6 artiklan mukaan komitea antaa valituksen luottamuksellisesti tiedoksi asianosaisena olevalle sopimusvaltiolle. Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, ellei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuudesta säädetään laissa viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999). Määräys kuuluu siten lainsäädännön alaan.

Pöytäkirjan 7 artiklan määräykset komitean mahdollisesta osallistumisesta asian sovitteluun sivuavat täysivaltaisuutta ja kuuluvat siten lainsäädännön alaan.

Pöytäkirjan 9 artiklan määräys sopimusvaltion velvollisuudesta ottaa asianmukaisesti huomioon komitean kannanotot ja mahdolliset suositukset kuuluu myös valtion täysivaltaisuutta koskevana säännöksenä lainsäädännön alaan.

Pöytäkirjan 10 artiklassa määrätään valtioiden välisestä riidanratkaisusta. Komitean toimivallan tunnustavan selityksen antaminen edellyttää eduskunnan hyväksymistä.

Pöytäkirjan 11 artiklassa määrätään komitean tutkintamenettelystä. Menettelyssä komitea voi nimetä yhden tai useamman jäsenensä suorittamaan tutkinnan ja antamaan siitä kiireellisesti kertomuksen komitealle. Tutkintaan voi sisältyä käynti sopimusvaltion alueella, jos käynti on perusteltavissa ja sopimusvaltio suostuu siihen. Jäsenten tutkintatoiminnassa on katsottava olevan kyse julkisen vallan käyttämisestä Suomen alueella. Tutkintamenettelyä arvioidaan jäljempänä käsittelyjärjestystä koskevassa jaksossa valtion täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kannalta. Tutkintatoimintaa koskevat määräykset eivät ole ongelmallisia perustuslain täysivaltaisuussääntelyn kannalta. Artiklan määräykset ovat kuitenkin merkityksellisiä täysivaltaisuuden kannalta ja kuuluvat sen vuoksi lainsäädännön alaan. 11 artiklan 1 kohdan mukainen selitys komitean toimivallan tunnustamisesta edellyttää eduskunnan suostumusta.

Suojelutoimenpiteistä määrätään pöytäkirjan 13 artiklassa. Artiklan määräyksen mukaan sopimusvaltio ryhtyy kaikkiin tarvittaviin toimenpiteisiin varmistaakseen, ettei sen lainkäyttövaltaan kuuluvia yksityishenkilöitä kohdella huonosti tai uhkailla sen johdosta, että he ovat tehneet komitealle valituksia pöytäkirjan mukaisesti. Artikla kuuluu lainsäädännön alaan, sillä se sisältää voimassa olevan lainsäädännön sisältöön vaikuttavan velvoitteen.

Pöytäkirjan 8, 12 ja 14–22 artiklan määräykset eivät kuulu lainsäädännön alaan.

4.2 Käsittelyjärjestys

Perustuslain 1 §:n 1 momentin mukaan Suomi on täysivaltainen tasavalta. Perustuslain 1 § 3 momentin mukaan Suomi osallistuu kansainväliseen yhteistyöhön rauhan ja ihmisoikeuksien turvaamiseksi sekä yhteiskunnan kehittämiseksi. Perustuslain esitöiden mukaan tällä säännöksellä on merkitystä arvioitaessa, milloin kansainvälinen velvoite on ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa (HE 1/1998 vp). Perustuslakivaliokunta on perustuslain esitöiden pohjalta katsonut perustelluksi lähteä siitä, että sellaiset kansainväliset velvoitteet, jotka ovat tavanomaisia nykyaikaisessa yhteiskunnassa ja jotka vain vähäisessä määrin vaikuttavat valtion täysivaltaisuuteen, eivät sellaisenaan ole ristiriidassa perustuslain täysivaltaisuussäännösten kanssa (PeVL 11/2000 vp, PeVL 12/2000 vp ja PeVL 19/2010 vp).

Pöytäkirjan 11 artiklassa tarkoitettuun komitean tutkintaan voi sisältyä käynti sopimusvaltion alueella, mikäli käynti on perusteltavissa ja sopimusvaltio suostuu siihen. Tutkinta suoritetaan luottamuksellisesti ja sopimusvaltion kanssa pyritään yhteistyöhön kaikissa menettelyn vaiheissa. Pöytäkirja ei sisällä määräyksiä komitean erityisistä toimivaltuuksista sopimusvaltion alueella eikä oikeudesta päästä tiettyihin tiloihin. Se ei sisällä myöskään määräyksiä, jotka olisivat esteenä sopimusvaltion edustajan läsnäololle komitean suorittaessa tutkintaa. Tietoja hankkiessaan komitea pyytää sopimusvaltiota tekemään yhteistyötä tietojen hankkimiseksi.

Komitean suorittamalla tutkintamenettelyllä on erittäin painavat perus- ja ihmisoikeuksien suojaamiseen liittyvät perusteet. Hallituksen käsityksen mukaan tutkintamenettely kokonaisuudessaan vaikuttaisi kokonaisarvion mukaan vain vähäisessä määrin valtion täysivaltaisuuteen. Sitä koskevat säännökset eivät ole ristiriidassa Suomen täysivaltaisuutta koskevien perustuslain säännösten kanssa.

Edellä mainitun perusteella pöytäkirja ei sisällä määräyksiä, jotka koskisivat perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tai 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Pöytäkirja voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä äänten enemmistöllä ja ehdotus sen voimaansaattamislaiksi voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään, että

eduskunta hyväksyisi New Yorkissa 10 päivänä joulukuuta 2008 tehdyn taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan

ja että Suomi antaisi selityksen, jonka mukaan Suomi tunnustaa pöytäkirjan 10 artiklassa tarkoitetun komitean toimivallan ottaa vastaan ja käsitellä sitä vastaan tehtyjä valtiovalituksia sekä pöytäkirjan 11 artiklassa tarkoitetun komitean tutkintamenettelyä koskevan toimivallan.

Edellä esitetyn perusteella ja koska pöytäkirja sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotukset

Laki taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 §

New Yorkissa 10 päivänä joulukuuta 2008 tehdyn taloudellisia, sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.

2 §

Sopimuksen muiden määräysten voimaansaattamisesta ja tämän lain voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksella.


Helsingissä 30 päivänä elokuuta 2012

Pääministeri
JYRKI KATAINEN

Ulkoasiainministeri
Erkki Tuomioja

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.