HE 332/1994

Hallituksen esitys Eduskunnalle vuonna 1993 pidetyn 80. Kansainvälisen työkonferenssin eräiden päätösten johdosta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Kansainvälisen työjärjestön (ILOn) yleiskokous, Kansainvälinen työkonferenssi hyväksyi vuonna 1993 yleissopimuksen nro 174, joka koskee suuronnettomuuksien torjuntaa teollisuudessa. Samalla työkonferenssi hyväksyi myös yleissopimusta täydentävän suosituksen nro 181.

Yleissopimus pyrkii varmistamaan sen, että kaikkiin soveltuviin toimenpiteisiin ryhdytään teollisten suuronnettomuuksien torjumiseksi sekä suuronnettomuusvaaran ja suuronnettomuuksien seurausten saattamiseksi mahdollisimman vähäisiksi.

Yleissopimusta täydentävässä suosituksessa käsitellään kansainvälistä tietojenvaihtojärjestelmää, kansallista toimintaohjelmaa muilla kuin yleissopimuksen edellyttämillä aloilla, suuronnettomuuden työntekijöille aiheuttamien vahinkojen korvaamista sekä monikansallisten yritysten velvollisuutta huolehtia samalla tavoin eri maissa sijaitsevien toimipisteiden turvallisuudesta.

Yleissopimusta ei tässä vaiheessa esitetä hyväksyttäväksi, vaikka sen ratifioimiselle ei ole välittömiä lainsäädännöllisiä esteitä. Syynä tähän on se, että hallitus selvittää parhaillaan myös Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission (ECE:n) puitteissa laaditun yleissopimuksen, joka koskee teollisuusonnettomuuksien valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia, ratifiointiedellytyksiä. Koska yleissopimukset kattavat osittain samoja asioita, hallitus pitää tarkoituksenmukaisena niiden mahdollista ratifiointia ja siitä mahdollisesti johtuvien säädösmuutosten tai muiden täytäntöönpanotoimien toteuttamista samanaikaisesti.

Euroopan yhteisöjen neuvosto on antanut 24.6.1982 myös ETA-sopimuksen piiriin kuuluvan direktiivin (82/501/ETY) tietyn teollisen toiminnan suuronnettomuuden vaarasta (eli niin kutsutun Seveso-direktiivin). Yleissopimus nro 174 perustuu pitkälti Seveso-direktiiviin eikä ole sen määräysten kanssa ristiriidassa. Euroopan yhteisöjen komissiossa valmistellaan parhaillaan Seveso-direktiiviä muuttavaa niin kutsuttua Comah-direktiiviä.

Yleissopimusta täydentävä suositus saatetaan eduskunnan tietoon otettavaksi huomioon tulevassa lainsäädäntötyössä sikäli kuin se on tarkoituksenmukaista ja mahdollista.


YLEISPERUSTELUT

1. Asian valmistelu

Suuronnettomuuksien torjuntaa teollisuudessa koskeva yleissopimus nro 174 hyväksyttiin 80. Kansainvälisessä työkonferenssissa kesäkuussa 1993. Sen hyväksymisen puolesta äänesti 355 kokousedustajaa, vastaan äänesti 5 edustajaa ja 23 edustajaa pidättäytyi äänestyksestä. Kaikki paikalla olleet Pohjoismaiden hallitusten, työnantajien ja työntekijöiden edustajat äänestivät yleissopimuksen hyväksymisen puolesta. Myös kaikki Euroopan talousalueen hallitusten edustajat äänestivät yleissopimuksen hyväksymisen puolesta.

Lausunnon tämän hallituksen esityksen laatimista varten ovat antaneet sosiaali- ja terveysministeriö, ympäristöministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö, valtiovarainministeriö, Teollisuuden ja Työnantajien Keskusliitto (TT), Kemianteollisuus ry, Liiketyönantajain Keskusliitto (LTK), Kunnallinen työmarkkinalaitos, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö (SAK) sekä Toimihenkilökeskusjärjestö STTK.

Lausunnoissa on yleensä kiinnitetty huomiota tarpeeseen yhteensovittaa yleissopimuksen mahdollisen ratifioinnin edellyttämät toimet edellä mainittujen Comah-direktiivin sekä mahdollisesti ratifioitavan ECE:n teollisuusonnettomuuksien valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia koskevan yleissopimuksen täytäntöönpanotoimien kanssa.

TT:n lausunnon mukaan yleissopimus olisi ratifioitavissa ilman lainsäädännön muutoksia. TT ei kuitenkaan kannata sen ratifioimista. Sen mukaan Suomen tulee ensin seurata EU-maiden suhtautumista yleissopimuksen ratifioimiseen.

SAK ja STTK ilmoittivat pitävänsä tärkeänä yleissopimuksen ratifiointia, mutta edellyttävänsä eräitä lainsäädännöllisiä tarkistuksia muun muassa eräiden työnantajan velvollisuuksia koskevien säännösten täsmentämistä sekä tarkennuksia työntekijöiden kuulemista koskeviin säännöksiin.

ILO-neuvottelukunta päätti yleissopimusta käsitellessään esittää, että yleissopimusta ei hyväksyttäisi tässä vaiheessa.

2. Nykytilanne, yleissopimuksen merkitys ja suhde Euroopan yhdentymiskehitykseen

Yleissopimuksen ja suosituksen hyväksymisen taustalla on pyrkimys estää maailmanlaajuisesti teollisia suuronnettomuuksia, joiden vaikutukset saattavat ulottua huomattavassa määrin myös onnettomuuden kohteeksi joutuneen teollisuuslaitoksen ulkopuolella asuvaan väestöön ja ympäristöön. Pahimpia esimerkkejä tällaisista onnettomuuksista ovat muun muassa Mexico City'ssä vuonna 1985 sattunut onnettomuus sekä Bhopalissa, Intiassa 1984 sattunut onnettomuus. Viimeksi mainitussa onnettomuudessa arvioidaan kuolleen yli 2 000 henkeä ja loukkaantuneen yli 200 000 henkeä.

Ennen suuronnettomuuksien torjuntaa teollisuudessa koskevien yleissopimuksen ja suosituksen laatimista ILO julkaisi vuonna 1991 ohjeiston, joka koskee suuronnettomuuksien torjuntaa teollisuudessa (Code of Practice on the Prevention of Major Industrial Accidents).

ILOn piirissä laadituista aiemmista yleissopimuksista ja suosituksista erityisesti työturvallisuutta ja työterveyttä sekä työympäristöä koskevat yleissopimus (nro 155) ja sitä täydentävä suositus (nro 164), molemmat vuodelta 1981 ja työturvallisuutta kemikaaleja käytettäessä koskevat yleissopimus (nro 170) sekä sitä täydentävä suositus (nro 177), molemmat vuodelta 1990, koskevat osittain myös suuronnettomuuksien torjuntaa. Suomi on ratifioinut näistä yleissopimuksista vain ensiksi mainitun, joka sisältää yleisiä määräyksiä työterveydestä ja -turvallisuudesta.

YK-järjestöjen piirissä Kansainvälinen työjärjestö (ILO), Yhdistyneiden Kansakuntien ympäristöohjelma (UNEP) ja Maailman terveysjärjestö (WHO) ovat harjoittaneet kemikaalien turvallista käyttöä koskevan kansainvälisen ohjelman (International Programme on Chemical Safety eli IPCS) puitteissa yhteistyötä suuronnettomuuksien torjumiseksi. Tämän ohjelman osana ILO julkaisi vuonna 1988 käsikirjan suuronnettomuusvaarojen hallinnasta. Lisäksi UNEP on käynnistänyt niin kutsutun APELL-ohjelman eli ''Awareness and Preparedness of Emergencies at Local Level Programme''.

Helsingissä allekirjoitettiin maaliskuussa 1992 Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission (ECE:n) puitteissa laadittu yleissopimus, joka koskee teollisuusonnettomuuksien valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia. Suomi on osallistunut myös OECD:n piirissä onnettomuuksien torjuntaa koskevaan kansainväliseen yhteistyöhön.

Merkittävin vaikutus Suomen lainsäädäntöön ja käytäntöön on kuitenkin ollut Euroopan yhteisöjen neuvoston 24.6.1982 antamalla direktiivillä tietyn teollisen toiminnan suuronnettomuuden vaarasta eli niin kutsutulla Seveso-direktiivillä (82/501/ETY). Tämä direktiivi kuuluu ETA-sopimuksen piiriin ja lainsäädäntömme saatettiin ETA-sopimuksen voimaantulon yhteydessä direktiivin mukaiseksi.

Seveso-direktiivillä on ollut merkittävä vaikutus myös ILOn suuronnettomuussopimuksen sisältöön eikä direktiivin ja yleissopimuksen välillä näin ollen ole ristiriitaa. Rooman sopimuksen 100 ja 235 artiklojen nojalla annetun direktiivin 17 artikla toteaa, että tällä direktiivillä ei rajoiteta jäsenvaltioiden oikeutta soveltaa tai hyväksyä hallinnollisia tai lainsäädännöllisiä toimenpiteitä, jotka varmistavat ihmisille ja ympäristölle suuremman suojan kuin, mitä tämän direktiivin suojasta johtuu. Myöskään ILOn yleissopimukset eivät järjestön perussäännön 19 artiklan nojalla estä yleissopimuksen ratifioineita valtioita antamasta työntekijöille yleissopimusta parempaa turvaa.

Yleissopimuksen ratifioimiselle Suomessa ei ole välittömiä lainsäädännöllisiä esteitä.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Yleissopimuksen ja suosituksen sisältö

Suuronnettomuuksien torjuntaa teollisuudessa koskeva yleissopimus sisältää kuusi osaa sekä kaikille uusimmille ILO-sopimuksille yhteiset loppumääräykset. I osa sisältää yleissopimuksen soveltamisalan sekä käytettyjen käsitteiden määritelmät. II osa koostuu yleisistä periaatteista. III osa määrittelee työnantajan velvollisuudet ja IV osa viranomaisten velvollisuudet sekä V osa työntekijöiden ja heidän edustajiensa oikeudet ja velvollisuudet. VI osassa määritellään vaarallisia aineita, menetelmiä ja teknologiaa toisiin valtioihin vievien valtioiden vastuu.

I osa: Yleissopimuksen soveltamisala ja käytettyjen käsitteiden määritelmät. Suuronnettomuuksien torjuntaa teollisuudessa koskevan yleissopimuksen tarkoituksena on vaarallisten aineiden käytöstä johtuvien suuronnettomuuksien torjuminen ja onnettomuuksien seurauksien rajoittaminen. Yleissopimus koskee suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavia laitoksia. Yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät ydinlaitokset ja laitokset, joissa käsitellään radioaktiivisia aineita. Yleissopimusta sovelletaan kuitenkin mainittujen laitosten niissä osissa, joissa käsiteltävät aineet eivät ole radioaktiivisia. Yleissopimusta ei sovelleta sotilaallisiin laitoksiin eikä muihin kuin putkistoa pitkin tapahtuviin kuljetuksiin laitoksen alueen ulkopuolelle. Yleissopimuksen ratifioiva jäsenvaltio voi eräin edellytyksin jättää yleissopimuksen soveltamisalan ulkopuolelle muitakin laitoksia tai taloudellisen toiminnan aloja, joilla on järjestetty vastaava suojelu (1 artikla).

Erityisten, olennaisten ongelmien vuoksi yleissopimuksen mukaiset ennaltaehkäisevät ja suojaavat toimenpiteet voidaan toteuttaa asteittain määrätyn ajan kuluessa ja laaditun suunnitelman mukaisesti (2 artikla).

Yleissopimuksessa käytettyjen käsitteiden määritelmiä sisältyy sen 3 artiklaan. Yleissopimuksessa käsitteellä ''vaarallinen aine'' tarkoitetaan ainetta tai aineiden seosta, joka kemiallisten, fysikaalisten tai myrkyllisten ominaisuuksiensa vuoksi yksin tai yhdisteessä aiheuttaa vaaraa. Käsitteellä ''kynnysarvo'' tarkoitetaan sitä tietyn vaarallisen aineen tai aineryhmän määrää, jonka ylittämisestä kansallisessa lainsäädännössä säädetyissä olosuhteissa tunnistaa suurta vaaraa aiheuttavan laitoksen. ''Suuronnettomuuden vaaraa aiheuttava laitos'' tarkoittaa laitosta, joka pysyvästi tai väliaikaisesti tuottaa, jalostaa, käsittelee, pitää hallussaan tai varastoi yhtä tai useampaa vaarallista ainetta tai aineluokkaa sellaisia määriä, jotka ylittävät kynnysarvon. ''Suuronnettomuus'' tarkoittaa suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan laitoksen toiminnassa äkillistä tapahtumaa ― kuten päästöä, tulipaloa tai räjähdystä ― johon liittyy yksi tai useampi vaarallinen aine ja joka aiheuttaa välitöntä tai myöhemmin ilmenevää vakavaa vaaraa työntekijöille tai ympäristölle tai väestölle. ''Turvallisuusselvitys'' tarkoittaa teknistä, yritysjohdollista ja toiminnallista tietoa sisältävää kirjoitettua esitystä, joka kattaa suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan laitoksen vaarat ja riskit ja niiden valvonnan ja antaa perusteet laitoksen turvallisuuden vuoksi tehdyille toimenpiteille. ''Vaara-tilanteella'' tarkoitetaan mitä tahansa äkillistä tapahtumaa, johon liittyy yksi tai useampi vaarallinen aine ja joka olisi voinut laajentua suuronnettomuudeksi ilman tilanteen vakavuutta lieventäviä tekijöitä, toimia tai järjestelmiä.

II osa: Yleisiä periaatteita. 4 artiklassa edellytetään yhtenäisen työntekijöiden sekä ympäristön ja sen väestön suojelua suuronnettomuusuhalta koskevan kansallisen toimintaohjelman laatimista neuvotellen edustavimpien työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen sekä muiden asianomaisten kanssa.

Tätä toimintaohjelmaa tulee toteuttaa ryhtymällä suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavia laitoksia koskeviin ennaltaehkäiseviin ja suojeleviin toimenpiteisiin.

Suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan laitoksen tunnistamiseksi tulee 5 artiklan nojalla luoda järjestelmä, joka perustuu luetteloon vaarallisista aineista tai aineryhmistä tai näistä molemmista sekä aineiden yhteydessä mainituista kynnysarvoista. Lisäksi edellytetään laaditun järjestelmän tarkistamista ja saattamista ajan tasalle säännöllisesti.Viranomaisen edellytetään 6 artiklan nojalla ryhtyvän toimiin suojatakseen luottamuksellista tietoa, joka on toimitettu viranomaiselle tai sen saataville yleissopimuksen 8, 12, 13 tai 14 artiklan mukaisesti ja jonka ilmitulon voi olettaa aiheuttavan vahinkoa työnantajan liiketoiminnalle. Tietojen suojeleminen ei kuitenkaan saa aiheuttaa vakavan vaaran uhkaa työntekijöille tai ympäristölle tai sen väestölle.

III osa: Työnantajan velvollisuudet. 7 artikla edellyttää työnantajien tunnistavan kaikki heidän valvonnassaan olevat suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavat laitokset 5 artiklassa tarkoitetun järjestelmän perusteella. Työnantajien tulee 8 artiklan mukaan tehdä ilmoitus viranomaisille kustakin suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavasta laitoksesta määrätyn ajan kuluessa, mikäli kyseessä on jo olemassa oleva laitos ja ennen uuden laitoksen käynnistämistä. Työnantajien tulee ilmoittaa viranomaisille etukäteen myös suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan laitoksen pysyvästä sulkemisesta.

Työnantajan tulee 9 artiklan nojalla luoda ja pitää yllä kunkin suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan laitoksen osalta kirjallisesti esitettyä vakavien vaaratilanteiden valvontajärjestelmää. Järjestelmän tulee kattaa muun muassa vaarojen tunnistaminen ja analysointi sekä riskien arviointi, laitoksen suunnittelu, turvallisuusjärjestelmät, laitoksen rakentaminen, kemikaalien valinta, laitoksen toiminta, kunnossapito ja systemaattinen tarkastus, henkilökunnan koulutus ja opastus, varusteiden hankinta henkilökunnan turvallisuuden takaamiseksi, henkilökunnan koulutuksen ja työtehtävien vastaavuus, työaika, vastuun määrittely ja ulkopuolisten urakoitsijoiden sekä tilapäisten työntekijöiden valvonta laitoksen alueella. Järjestelmän tulee sisältää myös pelastussuunnitelmat, toimenpiteet suuronnettomuuden seurausten rajoittamiseksi, neuvottelut työntekijöiden ja heidän edustajiensa kanssa sekä tietojen keräämisen onnettomuuksien ja vaaratilanteiden analysoimiseksi.

Työnantajien tulee laatia 9 artiklassa asetetut vaatimukset täyttävä turvallisuusselvitys 10 artiklasta ilmenevässä määräajassa.

Työnantajien tulee tarkistaa, uudistaa ja korjata turvallisuusselvitystä sellaisen muutoksen yhteydessä, jolla on merkittävä vaikutus laitoksen tai sen tuotantomenetelmien turvallisuustasoon tai vaarallisten aineiden määriin laitoksessa. Näin tulee menetellä myös silloin, kun tämä on tarpeellista teknisen tietämyksen kehityksen tai vaarojen arvioinnin vuoksi (11 artikla).

Työnantajien tulee toimittaa viranomaisille tai saattaa viranomaisten saataville edellä mainitut turvallisuusselvitykset (12 artikla) sekä ilmoittaa suuronnettomuudesta viranomaisille ja muille tätä tarkoitusta varten nimitetyille elimille välittömästi suuronnettomuuden sattuessa (13 artikla).

Työnantajien edellytetään esittävän määrätyn ajan kuluessa suuronnettomuudesta viranomaiselle yksityiskohtaisen raportin, jossa analysoidaan onnettomuuden syitä ja kuvataan välittömiä laitoksessa ilmenneitä seurauksia sekä kaikkia niitä toimenpiteitä, joihin on ryhdytty onnettomuuden vaikutusten lieventämiseksi. Raportin tulee sisältää yksityiskohtainen suositus toimenpiteistä, joiden avulla onnettomuuden uusiutuminen voidaan estää (14 artikla).

IV osa: Asianomaisten viranomaisten velvollisuudet. 15 artikla määrää, että viranomaisten tulee huolehtia siitä, että kunkin suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan laitoksen osalta laaditaan pelastussuunnitelmat ja menetelmät ulkopuolisen ympäristön ja sen väestön suojelemiseksi. Nämä suunnitelmat ja menetelmät tulee saattaa ajan tasalle sopivin väliajoin. Viranomaisten tulee 16 artiklan nojalla huolehtia siitä, että ajan tasalla olevaa tietoa turvatoimenpiteistä ja oikeanlaisesta käyttäytymisestä suuronnettomuustilanteessa jaetaan aktiivisesti väestön sille osalle, jota suuronnettomuuden voi olettaa koskettavan. Suuronnettomuuden sattuessa varoitus tulee antaa mahdollisimman nopeasti. Mainitut tiedot tulee antaa tarpeellisissa määrin myös muille valtioille silloin kun suuronnettomuudella saattaa olla valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia.

Viranomaisten tulee 17 artiklan nojalla laatia yleissopimuksen II osan yleisten periaatteiden mukainen toimintaohjelma suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavien laitosten tarkoituksenmukaisesta sijoittamisesta. Päämääränä on suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavien laitosten asianmukainen erottaminen työ- ja asuinalueista ja julkisista laitoksista sekä asianmukaisten toimenpiteiden valmistelu jo olemassa olevia suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavia laitoksia varten.

Viranomaisilta edellytetään 18 artiklassa niiden tehtävien hoitoon riittävää pätevyyttä, koulutusta ja kykyä. Viranomaisilla tulee olla mahdollisuus saada riittävästi teknistä ja ammatillista tukea tarkastaakseen, tutkiakseen ja arvioidakseen tässä yleissopimuksessa käsiteltyjä asioita, neuvoakseen näissä asioissa ja huolehtiakseen kansallisen lainsäädännön noudattamisesta. Suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan laitoksen työnantajan edustajien ja työntekijöiden edustajien tulee pääsääntöisesti saada mahdollisuus olla mukana tarkastajien valvoessa yleissopimuksen soveltamisalaan kuuluviksi määrättyjen toimenpiteiden toteuttamista käytännössä.

Viranomaisilla tulee 19 artiklan nojalla olla oikeus keskeyttää kaikki toiminta, joka aiheuttaa välitöntä suuronnettomuuden vaaraa.

V osa: Työntekijöiden ja heidän edustajiensa oikeudet ja velvollisuudet. 20 artiklan mukaan suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan laitoksen työntekijöiden ja heidän edustajiensa kanssa tulee neuvotella työn turvallisuuden varmistamiseksi. Erityisesti työntekijöille ja heidän edustajilleen tulee antaa riittävää ja asianmukaista tietoa suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan laitoksen vaaroista ja niiden todennäköisistä seurauksista. Lisäksi työntekijöiden ja heidän edustajiensa tulee olla tietoisia kaikista viranomaisten antamista määräyksistä, ohjeista tai suosituksista. Työntekijöillä ja heidän edustajillaan tulee myös olla oikeus tutustua turvallisuusselvitykseen, pelastussuunnitelmiin sekä onnettomuusraportteihin, joita valmisteltaessa tulee myös neuvotella heidän kanssaan. Työntekijöitä ja heidän edustajiaan tulee säännöllisesti opastaa ja kouluttaa suuronnettomuuksien torjuntaan tarkoitettuihin käytännön toimiin ja menettelytapoihin sekä suuronnettomuuteen mahdollisesti johtavien tapahtumien hallintaan ja menetelmiin, joita on noudatettava suuronnettomuuden sattuessa. Lisäksi työntekijöiden ja heidän edustajiensa tulee oman työalansa puitteissa ja ilman vaaraa syrjityksi joutumisesta ryhtyä korjaamaan tilannetta ja tarpeen mukaan keskeyttää toiminta sekä ilmoittaa esimiehelleen tai käynnistää hälytys, mikäli heillä koulutuksensa ja kokemuksensa perusteella on perusteltua syytä olettaa välittömän suuronnettomuuden vaaran olevan käsillä. Edelleen työntekijöiden ja heidän edustajiensa tulee neuvotella työnantajan kanssa kaikista mahdollisista vaaroista, joiden he katsovat voivan käynnistää suuronnettomuuden. Heillä tulee olla oikeus ilmoittaa asianomaiselle viranomaiselle näistä vaaroista.

Suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan laitoksen työntekijöiden edellytetään 21 artiklan nojalla noudattavan kaikkia käytännön toimenpiteitä ja menettelytapoja, jotka liittyvät suuronnettomuuden torjuntaan ja sellaisten tapahtumien hallintaan, jotka todennäköisesti johtavat suuronnettomuuteen riskialttiissa laitoksessa. Lisäksi heidän tulee noudattaa kaikkia pelastussuunnitelmia suuronnettomuuden sattuessa.

VI osa: Viejämaiden vastuu. Mikäli vievässä valtiossa vaarallisten aineiden, menetelmien tai vaarallisen teknologian käyttö on kielletty mahdollisena suuronnettomuuden aiheuttajana, vievän valtion tulee saattaa tieto tästä kiellosta ja kiellon syistä kaikkien tuojamaiden saataville (22 artikla).

Yleissopimusta täydentävässä suosituksessa käsitellään kansainvälistä tietojenvaihtojärjestelmää, kansallista toimintaohjelmaa muilla kuin yleissopimuksen edellyttämillä aloilla, suuronnettomuuden työntekijöille aiheuttamien vahinkojen korvaamista sekä monikansallisten yritysten velvollisuutta huolehtia samalla tavoin eri maissa sijaitsevien toimipisteiden turvallisuudesta.

2. Yleissopimuksen suhde Suomen lainsäädäntöön ja käytäntöön

Suuronnettomuuksien torjuntaa koskevat säännökset ja määräykset sisältyvät Suomessa kemikaalilakiin (744/89) ja -asetukseen (675/ 93), työturvallisuuslakiin (299/58) sekä kemikaaleista aiheutuvan suuronnettomuusvaaran torjunnasta annettuun valtioneuvoston päätökseen (1705/91). Lisäksi sen määräyksiä vastaavat eräät räjähdysvaarallisista aineista annetun lain (263/53) nojalla annettujen asetuksen vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista (682/90), räjähdeasetuksen (473/ 1993), nestekaasuasetuksen (711/93) sekä maakaasuasetuksen (1058/93) säännökset. Työntekijöiden ja heidän edustajiensa kuulemisesta ja heidän kanssaan neuvottelemisesta on säädetty laissa työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa (131/73). Työsuojelun yhteistoiminnan piiriin kuuluvista asioista säädetään tarkemmin työsuojelun valvonnasta annetussa asetuksessa (954/73).

Suomen lainsäädännössä suuronnettomuuden käsite vaihtelee riippuen siitä mitä toimenpiteitä säännökset koskevat. Suuronnettomuuksien tutkinnasta annetun lain (373/85) 3 §:ssä ja asetuksen vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista 59 a §:ssä suuronnettomuuden käsite on määritelty laajemmaksi kuin kemikaaleista aiheutuvan suuronnettomuusvaaran torjunnasta annetun valtioneuvoston päätöksen 1 §:n 4 momentissa. Mainittujen lain ja asetuksen määritelmät, jotka sisältävät henkilövahinkojen vaaran sekä laitoksessa että sen ulkopuolella sekä vakavan ympäristö- tai omaisuusvahinkojen vaaran, vastaavat kattavuudeltaan yleissopimuksen 1 artiklan määritelmää.

Yleissopimuksen artiklassa 4 edellytetään, että jäsenvaltion tulee, neuvotellen edustavimpien työnantaja- ja työntekijäjärjestöjen kanssa, hyväksyä yhtenäinen työntekijöiden sekä ympäristön ja sen väestön suojelua suuronnettomuusuhalta koskeva kansallinen toimintaohjelma, jota tulee tarkistaa määräajoin. Vastaavan kaltainen artikla sisältyy muun muassa vuodelta 1981 olevaan työturvallisuutta ja -terveyttä sekä työympäristöä koskevaan yleissopimukseen nro 155. Tuota yleissopimusta ei katsottu voitavan ratifioida yhtenäisen toimintaohjelman puuttumisen johdosta (HE 86/1982 vp.). Artikla johti osaltaan siihen, että valtioneuvosto hyväksyi 12.4.1984 periaatepäätöksen valtakunnallisesta työympäristöohjelmasta, minkä jälkeen yleissopimus ratifioitiin vuonna 1985 (HE 112/84 vp.). Tähän periaatepäätökseen sisältyy myös suuronnettomuuksien torjuntaa koskeva kappale.

Yleissopimuksen 5 artiklassa edellytetty suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavan laitoksen tunnistamisjärjestelmä perustuu Suomessa asetukseen vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista sekä kemikaaleista aiheutuvan suuronnettomuusvaaran torjunnasta annettuun valtioneuvoston päätökseen, joihin sisältyy luettelo vaarallisista aineista ja aineyhdistelmistä sekä näiden aineiden kynnysarvoista. Asiakirjojen julkisuutta koskeva lainsäädäntö sisältää säännöksiä liiketoimintaa koskevien luottamuksellisten asiakirjojen salassapidossa siten kuin artiklassa 6 edellytetään.

Yleissopimuksen III osan artiklojen 7―13 mukaisista työnantajien velvollisuuksista on kemikaaleista aiheutuvien riskien osalta säännökset asetuksessa vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista sekä kemikaaleista aiheutuvan suuronnettomuusvaaran torjunnasta annetussa valtioneuvoston päätöksessä.

Asetus vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista sisältää muiden turvallisuutta lisäävien määräysten ohella erityisiä säännöksiä suuronnettomuuden vaaran torjunnasta (luku 9 a). Asetuksen 59 b § edellyttää erikseen määriteltyjen kemikaalien käsittelyä ja varastointia harjoittavan laativan onnettomuusvaaran arvioimiseksi selvityksen mahdollisista vaaratilanteista, niiden seurauksista laitoksen sisä- ja ulkopuolella sekä niiden ehkäisyyn varautumisesta. Mainitunlaisen toiminnan harjoittajan tulee tietyin edellytyksin laatia myös suuronnettomuuden vaaran torjuntaa koskeva turvallisuusselvitys. Turvallisuusselvityksen tulee pyrkiä ennakoimaan mahdolliset vaaratilanteet sekä niiden vaikutukset laitoksen sisä- ja ulkopuolella. Siihen tulee sisältyä myös selvitys onnettomuuksien ehkäisystä ja seurausten rajoittamisesta. Turvallisuusselvitys tai selvitys siitä, miten se on tehty, tulee jättää toiminnan koosta riippuen joko tekniselle tarkastuskeskukselle tai sen piiritoimistolle ennen toiminnan aloittamista (59 c § ). Sekä riskinarviointi että turvallisuusselvitys tulee saattaa ajan tasalle onnettomuusvaaran lisääntyessä (59 d §). Toiminnan harjoittajan, jonka tulee laatia turvallisuusselvitys, tulee tiedottaa turvallisuustoimista ja toimintaohjeista yhteisöille ja henkilöille, jotka suuronnettomuustilanteessa saattavat joutua vaaraan. Tietojen tulee lisäksi olla yleisön saatavilla (59 e §).

Kemikaaleista aiheutuvan suuronnettomuusvaaran torjunnasta annetun valtioneuvoston päätöksen 2 § edellyttää työnantajan huolehtivan jatkuvasti tarpeellisista toimista vaarojen tunnistamiseksi, onnettomuuksien ehkäisemiseksi ja niiden seurausten rajoittamiseksi työpaikoilla. Päätöksen 5 § edellyttää päätöksessä määriteltyä toimintaa harjoittavan työnantajan laativan suuronnettomuusvaaran arvioimiseksi selvityksen, jossa kuvataan toiminnassa mahdollisesti esiintyviä vaaratilanteita, niiden todennäköisiä seurauksia sekä turva- ja varotoimenpiteitä vaaratilanteiden ehkäisemiseksi. Työnantajan edellytetään 6 §:n nojalla tekevän päätöksessä mainituin edellytyksin järjestelmällisen turvallisuusselvityksen onnettomuusriskeistä, niiden edellyttämistä turvatoimista sekä onnettomuuden vaaraan ja sen seurauksien rajoittamiseen vaikuttavista seikoista. Vaaran arviointi ja turvallisuusselvitykset tulee saattaa ajan tasalle onnettomuusvaaran lisääntyessä (7 §). Työnantajan edellytetään myös laativan suunnitelmat ja huolehtivan riittävästä valmiudesta ja organisaatiosta työntekijöiden pelastamiseksi, onnettomuuden seurausten rajoittamiseksi ja tarvittavan ensiavun antamiseksi (9 §). Päätös sisältää myös työnantajan velvollisuuden kouluttaa ja ohjeistaa työntekijöitä vaaran torjumisesta ja pelastussuunnitelman mukaisista oikeista menettelytavoista onnettomuuden varalta. Myös työturvallisuuslain 26 a § edellyttää työnantajan antavan työntekijöille tarpeelliset ohjeet onnettomuusvaaran torjumisesta sekä menettelytavoista onnettomuuden sattuessa.

Myös räjähdeasetus sisältää muiden turvallisuutta lisäävien säännösten ohella säännöksiä suuronnettomuuden vaaran torjunnasta (10 luku). Asetuksen 87 § edellyttää räjähteiden valmistajan tai varastoijan laativan tietyin edellytyksin järjestelmällisen turvallisuusselvityksen onnettomuusriskeistä, niiden mahdollisista seurauksista, onnettomuuksien ehkäisystä sekä niiden seurausten rajoittamisesta. Turvallisuusselvitys tai selvitys sen laatimisesta tulee toimittaa tekniselle tarkastuskeskukselle. Selvitys tulee saattaa ajan tasalle onnettomuuden vaaran lisääntyessä (88 §).

Viranomaisten velvollisuus huolehtia laitoksen ulkopuolisesta hätävalmiudesta on Suomessa hoidettu sisäasiainministeriön kuntien pelastuspalvelun perussuunnitelmalla, jonka tulee kattaa 15 artiklan vaatimukset.

Säännöksiä yleissopimuksen 13 artiklan edellyttämästä onnettomuuden ilmoittamisvelvollisuudesta sisältyy useisiin säädöksiin. Muun muassa asetus vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista sisältää säännöksen ilmoittamisvelvollisuudesta (53 §).

Onnettomuuksien syiden selvittely kuuluu Suomessa myös viranomaisten velvollisuuksiin. Asetus vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista edellyttää Teknillisen tarkastuskeskuksen tutkivan onnettomuuden, jos se on tarpeellista onnettomuuden syyn selvittämiseksi tai laitoksen turvallisuuden tai onnettomuuksien ennalta ehkäisyn kannalta (54 §). Lisäksi suuronnettomuuksien sekä vaaratilanteiden tutkintaa varten tulee asettaa erityinen tutkijalautakunta suuronnettomuuksien tutkinnasta annetussa laissa säädetyin edellytyksin. Suomen lainsäädännössä ei ole suoranaisesti yleissopimuksen 14 artiklaa vastaavaa säännöstä, jonka mukaan työnantajien tulee esittää määrätyn ajan kuluessa suuronnettomuudesta viranomaiselle raportti, jossa analysoidaan onnettomuuden syitä ja kuvataan välittömiä laitoksessa ilmenneitä seurauksia ja toimenpiteitä, joihin on ryhdytty onnettomuuden vaikutusten lieventämiseksi. Koska tämä tehtävä on Suomessa säädetty viranomaisen velvollisuudeksi, yleissopimuksen ratifiointiedellytysten on katsottava täyttyvän myös tältä osin.

Yleissopimuksen IV osan artiklat 15―19 sisältävät määräyksiä viranomaisten velvollisuuksista. Suomessa työsuojelutarkastajat valvovat laitoksen työntekijöiden osalta toiminnan turvallisuutta. Teknillinen tarkastuskeskus sekä palopäällikkö valvovat muun muassa asetukseen vaarallisten kemikaalien teollisesta käsittelystä ja varastoinnista sisältyvien turvallisuussäännösten noudattamista.

Yleissopimuksen 17 artiklassa edellytetään vaaraa aiheuttavien laitosten asianmukaista erottamista työ- ja asuinalueista ja julkisista laitoksista. Rakennuslainsäädäntöön sisältyvät säännökset siitä, mitä vaatimuksia kaavassa osoitetun maankäytön tulee täyttää. Siten nämä säännökset kattavat myös onnettomuuden vaaraa aiheuttavien laitosten sijoittamisen. Rakennuslainsäädännössä edellytetään, että eri toimintojen tulee sijoittua toisiinsa nähden tarkoituksenmukaisella tavalla ja kaavan tulee tyydyttää muun muassa terveellisyyden ja turvallisuuden vaatimukset. Edelleen on säädetty, että asuntoalueet on sijoitettava sopivasti ja eristettävä riittävästi teollisuus- ja varastoalueista puistoilla, suoja-alueilla tai muulla sopivaksi katsottavalla tavalla. Muiden kuin ydinvoimaloiden osalta tarkempia suojavyöhykemääräyksiä tai ohjeita ei ole annettu. Vaaraa aiheuttavien hankkeiden sijainnin sopivuus on kaavoituksessa arvioitu tapauskohtaisesti hankkeen laadun mukaan. Koska rakennuslainsäädännössä on selkeästi ilmoitettu toimintaohjeet vaaraa aiheuttavien laitosten sijoittamiselle, ei muunlaisen erillisen toimintaohjelman laatimiseen ole tarvetta. Kauppa- ja teollisuusministeriön asettama työryhmä valmistelee parhaillaan vaarallisten kemikaalien teollista käsittelyä ja varastointia koskevaa kauppa- ja teollisuusministeriön päätöstä. Tähän kemikaalilain ja teollisuuskemikaaliasetuksen nojalla annettavaan päätökseen aiotaan sisällyttää myös vaarallisia kemikaaleja käsittelevien laitosten sijoittelua ja suojaetäisyyksiä koskevia määräyksiä. Nämä määräykset tulevat aikanaan otettaviksi huomioon myös kaavoituksessa.

Artiklan 20 edellyttämät työntekijöiden ja heidän edustajiensa oikeuksia ja velvollisuuksia koskevat säännökset sisältyvät lakiin työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa. Lain 2 luku sisältää säännökset työnantajan ja työntekijän yhteistoiminnasta työsuojeluasioissa. Työntekijöillä ja työsuojeluvaltuutetulla on oikeus saada yleissopimuksen edellyttämät tiedot. Työsuojelun yhteistoiminnan piiriin kuuluvista asioista säädetään tarkemmin työsuojelun valvonnasta annetussa asetuksessa. Asetuksen 23 §:ssä määritellään työsuojeluvaltuutetun tehtävät ja asetuksen 5 luvussa työsuojelutoimikunnan tehtävät. Työsuojelutoimikunnan tehtäviin kuuluu asetuksen 29 §:n mukaan muun muassa perehtyminen työn turvallisuutta ja terveellisyyttä koskeviin työpaikan olosuhteisiin ja tarvittaessa muun muassa tarkastuksia suorittamalla kiinnittää erityistä huomiota vaarallisiin työolosuhteisiin ja työtapoihin sekä tehdä esityksiä niiden korjaamiseksi. Toimikunnan tulee myös tutustua työn turvallisuuteen ja terveellisyyteen vaikuttaviin työpaikan muutos- ja uudistussuunnitelmiin sekä antaa lausunnot niistä työnantajalle. Työsuojelutoimikunnan tulee lisäksi seurata tapaturma- ja terveystilannetta työpaikalla sekä ryhtyä toimenpiteisiin tutkimusten toimeenpanemiseksi tapaturmien ja työstä johtuvien sairauksien syiden selvittämiseksi. Toimikunnan tulee myös pyrkiä kehittämään työn turvallisuutta ja terveellisyyttä edistäviä menettelytapoja ja tehdä niitä koskevia esityksiä työnantajalle. Työsuojelutoimikunnan tulee suunnitella työsuojelukoulutusta, tehdä sitä koskevia esityksiä työnantajalle ja milloin niin on sovittu, järjestää tätä koulutusta.

Yleissopimuksen 19 artiklassa edellytetystä valvontaviranomaisten oikeudesta keskeyttää vaarallinen toiminta on säädetty muun muassa työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa annetun lain 16 §:ssä. Sen mukaan työsuojelutarkastaja voi tarkemmin säädetyin edellytyksin kieltää laitteen tai työmenetelmän käyttämisen tai työnteon jatkamisen, jos työpaikalla vallitsevasta puutteellisuudesta tai epäkohdasta aiheutuu työntekijälle hengen tai terveyden menettämisen vaara. Säännöksiä viranomaisen oikeudesta kieltää ja rajoittaa vaarallista toimintaa sisältyy myös kemikaalilain 8 lukuun. Lain 43 §:ssä todetaan, että jos kemikaalin tai sen käytön todetaan tai voidaan perustellusti arvioida aiheuttavan merkittävää haittaa ihmisen terveydelle tai ympäristölle, valtioneuvosto voi kieltää sen valmistuksen, maahantuonnin, markkinoille luovuttamisen tai muun luovuttamisen, maastaviennin, käytön ja muun näihin rinnastettavan kemikaalin käsittelyn sekä määrätä toimintaa koskevista rajoituksista ja ehdoista. Mikäli mainitun haitan torjuminen edellyttää pikaisia toimenpiteitä sosiaali- ja terveysministeriö tai vesi- ja ympäristöhallitus voivat tilapäisesti määrätä tarvittavista kielloista ja rajoituksista. Lain 44 § sisältää säännöksen tuotteen ja tarvikkeen käsittelyn kieltämisestä. Myös lain palo- ja pelastustoimesta (559/75) 47 § sisältää säännökset palotarkastajan ja palopäällikön oikeudesta kieltää paloturvallisuuden kannalta vaarallinen menettely. Ilmansuojelulain (67/82) 22 § valtuuttaa lääninhallituksen asettamaan uhan että toiminta tulee keskeyttää osaksi tai kokonaan, ellei sen asettamia mainitun lain mukaisia velvoitteita täytetä.

Työsuojeluvaltuutetulla on 20 artiklassa edellytetyillä tavoin oikeus keskeyttää lain työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa 11 a §:n nojalla työ, josta aiheutuu välitöntä ja vakavaa vaaraa työntekijän hengelle tai terveydelle. Myös työntekijällä on oikeus pidättäytyä työstä, jos siitä aiheutuu vakavaa vaaraa työntekijän omalle tai muiden työntekijöiden hengelle tai terveydelle (työturvallisuuslain 9 c §). Työsopimuslain (320/70) 14 § edellyttää työntekijän ilmoitettavan työnantajalle koneissa, laitteissa tai välineissä havaitsemistaan vioista tai puutteellisuuksista, joista saattaa aiheutua tapaturman tai sairastumisen vaaraa.

Yleissopimuksen 21 artiklan edellyttämä säännös työntekijän velvollisuudesta noudattaa työturvallisuutta koskevia määräyksiä sisältyy työturvallisuuslain 9 §:n 4 momenttiin. Myös työsopimuslain 14 § edellyttää työntekijän noudattavan työturvallisuuden edellyttämää varovaisuutta.

Viejämaiden vastuuta koskevan artiklan 22 osalta kemikaalilain 42 §:ssä säädetään kiellettyjen ja voimakkaasti rajoitettujen kemikaalien vienti-ilmoitusmenettelystä. Tämä lainkohta ei edellytä vienti-ilmoitusmenettelyä noudatettavaksi vaarallisuutensa vuoksi kiellettyjen käsittelymenetelmien eikä laitteistojen osalta. Kyseinen sopimuskohta ei kuitenkaan edellytä sopimusvaltioilta kemikaalilain 42 §:n mukaista aktiivista ilmoitusmenettelyä, vaan ainoastaan tietojen saavilla pitämistä. Koska Suomen viranomaiset kysyttäessä selvittävät ja ilmoittavat myös mahdollisesti kielletyt käsittelymenetelmät ja laitteistot, maamme lainsäädännön ja käytännön on katsottava tältäkin osin vastaavan yleissopimuksen edellytyksiä.

Yhteenvetona voidaan todeta, että yleissopimuksen hyväksymiselle ei Suomessa ole välittömiä lainsäädännöllisiä esteitä.

3. Yleissopimuksen suhde Euroopan yhdentymiskehitykseen ja muihin kansainvälisiin sopimuksiin

Euroopan yhteisöjen neuvosto on antanut 24.6.1982 myös ETA-sopimuksen piiriin kuuluvan direktiivin (82/501/ETY) tietyn teollisen toiminnan suuronnettomuuden vaarasta (eli niin kutsutun Seveso-direktiivin). Yleissopimus nro 174 perustuu pitkälti Seveso-direktiiviin eikä ole sen määräysten kanssa ristiriidassa. Euroopan yhteisöjen komissiossa valmistellaan parhaillaan Seveso-direktiiviä muuttavaa niin kutsuttua Comah-direktiiviä.

Hallitus selvittää parhaillaan myös Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission (ECE:n) puitteissa laaditun yleissopimuksen, joka koskee teollisuusonnettomuuksien valtioiden rajat ylittäviä vaikutuksia, ratifiointiedellytyksiä. Koska yleissopimukset kattavat osittain samoja asioita, hallitus pitää tarkoituksenmukaisena niiden mahdollista ratifiointia samanaikaisesti.

Mainituista syistä yleissopimusta ei tässä vaiheessa esitetä hyväksyttäväksi.

4. Kansainvälisen työkonferenssin hyväksymien yleissopimusten ja suositusten eduskuntakäsittely

Kansainvälisen työjärjestön perussäännön 19 artikla edellyttää kunkin jäsenvaltion saattavan yleiskokouksen hyväksymät yleissopimukset ja suositukset määräajassa yleiskokouksen istunnon päättymisestä toimivaltaisen valtioelimen käsiteltäväksi lainsäädäntö- tai muita toimia varten. Tämän vuoksi yleissopimus tulee saattaa eduskunnan käsiteltäväksi.

Edellä olevan perusteella ja hallitusmuodon 33 §:n mukaisesti esitetään,

että Eduskunta ei tässä vaiheessa hyväksyisi Genevessä pidetyssä Kansainvälisessä työkonferenssissa 22 päivänä kesäkuuta 1993 hyväksyttyä Kansainvälisen työjärjestön yleissopimusta nro 174, joka koskee suuronnettomuuksien torjuntaa teollisuudessa, ja

että Genevessä pidetyssä Kansainvälisessä työkonferenssissa 22 päivänä kesäkuuta 1993 hyväksytty Kansainvälisen työjärjestön suositus nro 181, joka koskee suuronnettomuuksien torjuntaa teollisuudessa, otettaisiin huomioon tulevassa lainsäädäntötyössä sikäli kuin se on tarkoituksenmukaista ja mahdollista.

Helsingissä 8 päivänä joulukuuta 1994

Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI

Työministeri
Ilkka Kanerva

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.