HE 320/1994

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi rakennuslain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Rakennuslain muuttamista koskevan esityksen keskeinen tavoite on järjestää uudelleen kunnan ja valtion viranomaisten toimivalta ja tehtävät kaavoitusta sekä maankäytön ja rakentamisen muuta ohjausta koskevissa asioissa. Hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan kannanoton mukaan kuntien päätösten alistamis- ja vahvistusmenettelyistä luovutaan ympäristöministeriön osalta vuoden 1994 loppuun mennessä ja edellyttäen, että valtakunnalliset ja tärkeät seudulliset asiat voidaan ottaa huomioon muulla tavalla.

Esityksen mukaan asema-, rakennus- ja rantakaavojen alistamisesta valtion viranomaisen vahvistettaviksi luovutaan. Sama koskee kuntien yleiskaavoitusta. Laaja-alaisten tai muutoin merkittävien yleiskaavojen hyväksymistä edeltää neuvottelumenettely muun muassa valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden selvittämiseksi ja huomioon ottamiseksi. Rakennuslain mukaisten poikkeuslupien myöntäminen siirretään suurimmalta osin kuntien toimivaltaan ja näiden lupien myöntämisedellytyksiä täsmennetään.

Seutukaavoituksen merkitys eri hallintotasojen tavoitteiden yhteensovittamisessa korostuu. Seutukaavat alistetaan edelleenkin ympäristöministeriön vahvistettaviksi. Laissa säädetään valtakunnallisista maankäytön tavoitteista, jotka olisivat kunnan ja valtion toimivaltasuhteiden perustana sekä rajauksena kuntiin kohdistuvalle ohjaukselle ja valtion maankäyttötavoitteiden ja etujen valvomiselle.

Rakennuslain kaavajärjestelmää tarkistetaan. Kunta voi taaja-asutuskiellon estämättä yleiskaavaa ja rakennusjärjestystä käyttäen sallia eräin rajoituksin taaja-asutusta merkitsevän pientalorakentamisen myös alueilla, joilla ei ole voimassa asema- tai rakennuskaavaa. Rakennuskieltojen määrääminen siirretään kunnan toimivaltaan ja näiden kieltojen pituudelle asetetaan enimmäiskesto.

Muutoksenhaku kaavoitusta koskevissa asioissa on kunnallislain mukainen. Ensimmäisenä muutoksenhakuasteena pääsääntöisesti on lääninoikeus, jonka ratkaisuun voitaisiin hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Esitykseen sisältyy myös säännöksiä, joilla edistetään rakentamisen ohjausta ranta-alueilla, yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja kaavoitukselle asetettavien ympäristöllisten tavoitteiden toteutumista. Esitystä valmisteltaessa on otettu huomioon alueellisten ympäristökeskusten mahdollinen perustaminen. Näitä koskisi, mitä rakennuslaissa säädetään lääninhallituksesta.

Rakennuslain muutos on tarkoitettu tulemaan voimaan vuoden 1995 aikana mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.


YLEISPERUSTELUT

1. Johdanto

Hallinnon kehittämisen ministerivaliokunta käsitteli 19 päivänä toukokuuta 1992 hallinnossa toteutettavia rationalisointitoimia. Ministerivaliokunnan kannanoton mukaan kaikista kunnallisten päätösten alistamis- ja vahvistamismenettelyistä luovutaan vuoden 1992 loppuun mennessä, ympäristöministeriön osalta kuitenkin vuoden 1994 loppuun mennessä ja edellyttäen, että valtakunnalliset ja tärkeät seudulliset asiat voidaan ottaa huomioon muulla tavalla.

Kannanottoa oli edeltänyt monia selvityksiä, jotka koskivat myös kaavoitusjärjestelmän kehittämistä sekä kuntien ja valtion toimivaltajaon uudistamista. Näistä mainittakoon selvitysmiehenä toimineen kaupunginjohtaja Pekka Löyttyniemen ehdotukset 26 päivältä maaliskuuta 1992 asunto- ja rakentamishallinnon kokoamisesta. Nämä ehdotukset on enimmiltään toteutettu. Ylijohtaja Kari Kourilehdon selvitys 2 päivältä huhtikuuta 1992 ympäristöhallinnon kehittämisestä on edennyt lainsäädäntöehdotuksiin alueellisista ympäristökeskuksista sekä vesi- ja ympäristöhallituksen korvaavasta Suomen ympäristökeskuksesta. Hallituksen esitys (HE 241/1994 vp.) ympäristöhallintoa koskevaksi lainsäädännöksi on annettu 14 päivänä lokakuuta 1994.

Ympäristöministeriössä on vapaakuntakokeiluun liittyen vuodesta 1988 tehty mahdolliseksi siirtää valtion viranomaisten toimivaltaa kaavoitus- ja rakennusasioissa verrattain laajalti kuntiin. Kokeiluun sisältyneitä mahdollisuuksia kuntien omavastuiseen päätöksentekoon on toteutettu pysyvinä järjestelyinä rakennuslain (370/58) kolmella osauudistuksella vuosina 1989, 1990 ja 1994. Näihin myös sisältyi valtionhallinnon norminannon järjestämistä, lupahallinnon uudistamista sekä kuntien tehtävien uudelleen arviointia ja toiminnan vapauttamista koskevia lainsäädännön muutoksia.

2. Nykytila ja sen arviointi
2.1. Yleistä

Kunnan ja valtion toimivaltajako kaavoituksessa on perustunut siihen, että valtion viranomaiset ovat kattavasti myötävaikuttaneet kaavoitukseen, johon liittyy oikeusvaikutuksia. Menettelynä on ollut kaavan hyväksymistä koskevan kunnan tai kuntayhtymän päätöksen alistaminen valtion viranomaisen vahvistettavaksi. Kaavat ovat siten voimaan tullakseen pääsääntöisesti vaatineet kunnan ja valtion viranomaisen yhtäpitävät päätökset.

Kunnallislain (953/76) säätämisen yhteydessä täsmennettiin alistusviranomaisen puuttumismahdollisuutta kunnan hyväksymään päätökseen. Kun kaavojen sisältöä koskevat rakennuslain joustavat normit on katsottu oikeusharkintaisiksi ja siten laillisuusvalvonnan piiriin kuuluviksi ja kun kunnallislaissa on sallittu myös puuttuminen ratkaisujen epätarkoituksenmukaisuuteen, kunnallislain säännökset eivät olennaisesti rajaa valtion toimivaltaa kaavoituksessa. Toiselta puolen alistusvalvonnasta on puuttunut nimenomainen painotus, joka suuntaisi kaavatarkastuksen valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden valvomiseen. Kunnallislaista myös alunperin johtuu, että alistettavissa asioissa muutoksenhakutie on seurannut alistustietä.

Hallituksen esitys kuntalaiksi (HE 192/1994 vp.) on annettu 30 päivänä syyskuuta 1994. Siinä muun muassa ehdotetaan luovuttavaksi alistussäännöstöstä. Jos muussa lainsäädännössä olisi säädetty alistamisesta, kuntalain siirtymäsäännöksen mukaan alistusmenettelyssä noudatettaisiin voimassa olevan kunnallislain säännöksiä.

2.2. Lähikaavoitus

Alkujaan asema- ja rakennuskaavat ja sittemmin myös rantakaavat oli alistettava valtion viranomaisen vahvistettaviksi. Maaseutukuntien asema rakennuskaavoituksessa oli epäitsenäinen. Toimivallan siirto kuntiin aloitettiin rakennuslain muutoksella jo vuonna 1967. Tuolloin muun muassa lääninhallituksen maalaiskunnan asemesta hoitamat tehtävät rakennuskaavojen ja rakennusjärjestysten laatimisessa uskottiin kunnille.

Niin sanottu joustava toimivallan siirto keskushallinnosta lääninhallituksille ja kuntiin aloitettiin rakennuslain muutoksella vuonna 1973. Perustana omavastuiselle päätöksenteolle olivat kunnan kaavoitustoimen kehittyneisyys ja se, oliko asema-, rakennus- tai rantakaavan muutosta pidettävä olennaisena. Ympäristöministeriö on viimeksi 21 päivänä marraskuuta 1991 tekemällään päätöksellä laajentanut kaavoitustoimeltaan kehittyneiksi katsottavien kuntien määrää sekä tarkistanut olennaisena pidettävän asema-, rakennus- tai rantakaavan muutoksen määrittelyä.

Toimivallan siirtoa jatkettiin vuonna 1990 rakennuslain muutoksella, jonka yhtenä lähtökohtana oli suunnitelmallisuuden lisääminen maankäytössä. Yleiskaavan vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan määrätä, ettei asema- tai rakennuskaavan hyväksymistä tai muuttamista koskevaa päätöstä ole yleiskaava-alueella alistettava vahvistettavaksi. Lain muutos on osaltaan johtanut osayleiskaavojen käytön lisääntymiseen.

Vuoden 1993 asema- ja rakennuskaavapäätöksistä, joita oli 1 291, kunnat saattoivat ratkaista jo kolmanneksen asioista alistamatta päätöstä valtion viranomaisen vahvistettavaksi. Rantakaavoja, joiden laatiminen pääsääntöisesti kuuluu maanomistajalle, koskevia kunnan päätöksiä vahvistettiin 358.

Kunnan rakennusjärjestyksen alistamisesta vahvistettavaksi luovuttiin vuonna 1990 edellä mainitulla rakennuslain muutoksella. Tätä ennen oli rakennuslain muutoksella vuonna 1989 tehty mahdolliseksi käyttää rakennusjärjestystä aikaisempaa monipuolisemmin rakentamisen ohjauksessa. Valtaosa kunnista uudisti rakennusjärjestyksensä lainmuutokseen kuuluneen siirtymäkauden aikana vuoden 1992 alkuun mennessä.

2.3. Yleiskaavoitus

Hallituksen esitykseen rakennuslaiksi (HE 91/1954 vp.) sisältyi vahvistettavan ja oikeusvaikutuksia saavan yleiskaavan ohella myös kunnanvaltuuston päätöksen varaan jäävä yleissuunnitelma, johon ei liittynyt oikeusvaikutuksia. Tätä koskevat säännökset poistettiin eduskuntakäsittelyssä. Kaupungin katsottiin voivan muutoinkin laatia tällaisia suunnitelmia. Kaupungin yleiskaava, jonka laatiminen ei ollut pakollista, oli rakennuslaissa alunperin säädetty aina vahvistettavaksi, ja siihen myös sisältyi yksityiseen kohdistuvia oikeusvaikutuksia.

Kaupunkikuntien säännöksiä yleiskaavoituksesta oli sovellettava myös muissa kunnissa, milloin yleiskaava katsottiin tarpeelliseksi. Yleiskaavan vahvistettavaksi alistamisesta ja sen maankäyttörajoituksista osaltaan lienee johtunut, että yleiskaavan sijasta laadittiin erilaisia yleiskaavallisia suunnitelmia.

Vuoden 1968 lainmuutoksella yleiskaavoitusta koskevia säännöksiä muutettiin niin, että tehtiin mahdolliseksi oikeusvaikutuksiltaan eriasteisten yleiskaavojen laatiminen. Asema- ja rakennuskaavoitusta ja muuta viranomaistoimintaa ohjaava vaikutus sekä yksityisiin ulottuvat oikeusvaikutukset liittyvät vain vahvistettuihin yleiskaavoihin.

Tämän jälkeen yleiskaavoitus tehostuikin erityisesti kaupungeissa, vaikka kaavojen käsittelyyn varsin pitkään liittyi menettelyllisiä vajavaisuuksia. Alettiin myös laatia kunnan osa-aluetta koskevia yleiskaavoja, joista ensimmäinen vahvistettiin Punkaharjulle vuonna 1977. Osayleiskaavoja ryhdyttiin käyttämään uusien rakentamisalueiden asemakaavoituksen perustana, mikä myös tarkensi niiden sisältöä.

Kuluneen kymmenvuotiskauden aikana yleiskaavojen määrä on nelinkertaistunut. Vahvistettuja yleiskaavoja oli vuoden 1994 alussa yhteensä 153 ja vahvistettavaksi alistettuja 36. Kunnanvaltuuston hyväksymiä osayleiskaavoja oli samaan aikaan 314 kunnassa yhteensä 1 314.

2.4. Seutukaavoitus

Rakennuslain keskeisiä uudistuksia vuonna 1958 aikaisempaan lainsäädäntöön verrattuna oli lakisääteinen seutukaavoitus. Se perustui valtion ohjaukseen seutukaavoituksen hallinnollisessa järjestämisessä, siihen myönnettävässä valtionavussa sekä kaavoituksen suuntaamisessa. Sisällöllisenä lähtökohtana oli ajatus eräänlaisesta yleisasemakaavasta usean kunnan alueelle. Seutukaavoitus voitiin aloittaa vasta sisäasiainministeriön päätöksellä, johon myös oli otettava määräys kaavoitettavan alueen rajauksesta ja niistä erityisistä tarkoitusperistä, joihin kaavan laatimisella pyritään.

Seutukaavoitusmenettelyä ja kaavoituksen sisältöä koskevia säännöksiä uusittiin rakennuslain edellä mainitulla muutoksella vuonna 1968. Seutukaavoitus myös ulotettiin koko maahan. Vaikka aluetason edellytykset ja kiinnostus seutukaavoitukseen olivat kasvaneet, mikä heijastui myös säännösmuutoksissa, valtion asema seutukaavoituksessa säilyi vahvana.

Seutukaava on mahdollisuuksien mukaan sopeutettava seutukaava-alueeseen rajoittuvien alueiden seutukaavoitukseen sekä valtakunnansuunnitteluun. Viimeksi mainittuja tehtäviä hoiti vuoteen 1973 saakka valtakunnansuunnittelutoimisto, jonka lakkauttamisen yhteydessä tehtävät siirrettiin seutukaavoitusta ja sen yhteensovittamista koskevilta osin sisäasiainministeriölle, muilta osin valtioneuvoston kanslialle.

Viime aikaiset seutukaavoitusta koskevat muutokset liittyvät maakuntahallinnon kehittämiseen. Seutukaavoituksen merkitys osana aluetason kehittämistä tullee korostumaan. Vahvistettujen seutukaavojen yhteenlaskettu ala oli vuoden 1994 alussa 128 000 km2, mikä vastaa 42 % maamme maapinta-alasta. Valtaosa aluevarauksista on suojelu-, virkistys- ja maa- ja metsätalousalueita.

2.5. Valtakunnalliset maankäyttötavoitteet

Maassamme ei ole kaavoitukseen liittyvää ja oikeudellisesti vaikuttavaa valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden suunnittelu- ja toteutusjärjestelmää. Pyrkimyksiä rakennuslain tällaiseksi uudistamiseksi sekä muilta osin kuntien omavastuisen päätöksenteon järjestämiseksi on sisältynyt rakennuslain kokonaisuudistusta koskeviin kaikkiin ehdotuksiin vuodesta 1974 alkaen.

Näissä oloissa seutukaavoituksesta on tullut keskeinen väline yhtäältä paikallis- ja aluehallinnon ja toisaalta valtion maankäyttötavoitteiden sovittamiseksi. Rakennuslain nojalla seutukaavoitusta varten eri alueille määrätyt erityiset tarkoitusperät ja seutukaavojen alistaminen vahvistettaviksi ovat tukeneet valtakunnallisten näkemysten välittymistä kaavoitukseen. Ympäristöministeriö on viimeksi 31 päivänä heinäkuuta 1987 tekemällään päätöksellä antanut määräykset erityisistä tarkoitusperistä seutukaavoitusta varten.

Maankäyttöön liittyvässä muussa lainsäädännössä otetaan huomioon oikeusvaikutteiset kaavat. Näistä esimerkkeinä ovat yleisistä teistä annettu laki (243/54), yleisistä vesi- ja viemärilaitoksista annettu laki (982/77), sähkölaki (319/79) ja teletoimintalaki (183/87). Myös valtion eri hallinnonalojen pitkän aikavälin ohjelmat ovat vaikuttaneet kaavoituksessa.

Valtioneuvoston hyväksymät suojeluohjelmat koskevat olennaisella tavalla maankäyttöä. Esimerkkeinä näistä ovat kansallis- ja luonnonpuistojen kehittämisohjelma sekä soita, lintuvesiä, harjuja, lehtoja ja rantoja koskevat valtakunnalliset suojeluohjelmat. Näiden toteuttaminen on vain välillisesti voinut perustua kaavoitukseen. Suojeluohjelmista ei ole johtunut, eikä voikaan johtua, suoraan yksityiseen kohdistuvia rajoituksia tai velvoitteita. Rakennusasetuksen 52 ja 124 §:n mukainen lausuntomenettely rakennuslupa-asioissa on lähinnä edistänyt mahdollisuuksia hankkia alueita suojelutarkoituksiin.

2.6. Kaavoitus ja poikkeuslupamenettely

Rakennuslain perussäännöksiä on taaja-asutuksen ja haja-asutuksen määrittelyä koskeva 4 §, johon liittyy myös kielto muodostaa taaja-asutusta suunnittelemattomasti. Lain tarkoituksena on, että taaja-asutus perustuisi asema-, rakennus- tai rantakaavoitukseen.

Kuntien kyky ja ehkä tarve yksityiskohtaisella kaavoituksella ohjata rakentamista ei alunpitäenkään ole yltänyt omaksutun taaja-asutuksen tulkinnan tasolle. Tähän ovat myös vaikuttaneet kaavan toteuttamisvelvoitteet. Poikkeuslupien myöntäminen taaja-asutuskiellosta on muodostunut verrattain laajaksi. Arviolta joka kymmenes asuntorakennus on rakennettu taaja-asutuskiellosta myönnetyn poikkeusluvan nojalla.

Valtion viranomaisen poikkeuslupatoimivaltaa siirrettiin edellä mainitulla rakennuslain muutoksella vuonna 1990 rajatusti kuntiin. Tässäkin oli perustana nojautuminen kunnanvaltuuston hyväksymään yleiskaavaan. Vuonna 1993 valtion viranomaiset ratkaisivat taaja-asutuskieltoa koskevia poikkeuslupia yhteensä 1 959 ja kunnat vastaavasti 454.

Rantakaavoitusta koskevat säännökset vuodelta 1969 perustuvat odotettavissa olevan loma-asutuksen ennakointiin ja ne koskevat myös haja-asutusta. Tästä myönnettävät poikkeukset on pysytetty valtion viranomaisten ratkaistavina. Noin puolet kaikista valtion viranomaiselle kuuluvista poikkeusluparatkaisuista koski rantarakentamista. Näitä oli vuonna 1993 yhteensä 5 143.

Poikkeuslupien tarve johtuu myös kaavojen laatimista varten voimassa olevista rakennuskielloista. Lisäksi voidaan myöntää poikkeus kaavasta johtuvasta rakentamisrajoituksesta. Rakennuslain 1 päivänä syyskuuta 1994 voimaan tulleella muutoksella kunnan toimivaltaa on lisätty rakennuskielloista ja kaavan rakentamisrajoituksesta poikkeamisessa.

Vuonna 1993 lääninhallitukset ratkaisivat kaikista poikkeusluvista 70 % ja ympäristöministeriö 7 %. Kuntien osuus siten oli 23 %. Muista kuin ranta-alueita koskevista poikkeusluvista kunnat ratkaisivat 40 %.

2.7. Osallistuminen kaavoitukseen ja oikeusturvakeinot

Rakennuslain mukainen kaavoitus perustuu valmistelun julkisuuteen, asianosaisten ja muidenkin kuulemiseen laatimisvaiheessa, pääsääntöisesti kunnanvaltuustossa tehtyihin päätöksiin sekä kunnallisvalitukseen, jonka voivat tehdä kunnan jäsenet. Kaavoitusmenettelyä voidaan pitää sillä tavoin kansanvaltaisena, että siinä on mahdollisuus ottaa huomioon kulloinkin vallitsevat erilaiset arvostukset, odotukset ja tarpeet maankäytön suunnittelussa.

Kaavoituksen avoimuutta ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia valmisteluun lisättiin edellä mainitulla rakennuslain muutoksella vuonna 1990. Laissa säädettiin viranomaisten tiedotusvelvollisuudesta, laatimisvaiheen aikaisempaa korostetummasta kuulemisvelvoitteesta sekä kaikkiin kuntalaisiin ulotetusta muistutuksenteko-oikeudesta. Lakia täydensi rakennusasetuksen muutos, jossa säädettiin kerran vuodessa valmisteltavasta kaavoituskatsauksesta sekä menettelytavoista kuulemisessa ja muistutuksenteossa kaavaehdotuksesta.

Kokemukset osallistumismahdollisuuksien lisäämisestä ovat myönteisiä, vaikka kaavoitusratkaisujen vastaavuutta kansalaisten odotuksiin onkin mahdoton luotettavasti mitata. Jo toteutettu kuntien omavastuinen päätöksenteko on kuitenkin välttämättä vaatinut hallinnon avoimuuden ja valvottavuuden lisäämistä.

Osallistumisen mahdollisuuksia korostavat myös hallintomenettelylaki (598/82) sekä erityisesti 1 päivänä syyskuuta 1994 voimaan tullut laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (468/94), milloin siinä säädetty arviointi tulee sovellettavaksi kaavoituksen ohessa tai yhteydessä. Myös hallituksen esityksessä kuntalaiksi on kiinnitetty huomiota kunnan jäsenten tiedonsaantiin ja vaikutusmahdollisuuksiin kunnan hallinnossa. Vielä on huomattava asiakirjojen julkisuutta koskevan lainsäädännön uudistaminen muun muassa asiakirjojen valmistelujulkisuuden lisäämiseksi.

Muutoksenhaku kaavoitusasioissa on säilytetty hallintoviranomaisella silloinkin, kun toimivaltaa on uskottu kunnille. Tätä on voitu perustella muun muassa valitusasioiden asiantuntevalla ja yhtenäisellä käsittelyllä siitä riippumatta, onko kyseinen kaava-asia alistettava vahvistettavaksi vai ei. Vuonna 1993 ympäristöministeriö ja lääninhallitukset ratkaisivat muutoksenhakuviranomaisina 135 lähikaavaa, joihin sisältyi yhteensä 261 valitusta. Korkeimmalle hallinto-oikeudelle tehtiin näistä 75 kaavan osalta jatkovalitus.

Edellä on selostettu kaavoitusta korvaavan poikkeusluparakentamisen laajuutta. Vuonna 1989 siirrettiin hallintolainkäytön uudistamiseen liittyen eräitä poikkeuslupia koskevien valitusasioiden käsittely ympäristöministeriölle. Vuonna 1993 ministeriö ratkaisi lääninhallitusten poikkeuslupapäätöksiin kohdistuvia valituksia 644. Keskimäärin joka toiseen hylättyyn poikkeuslupaan oli haettu muutosta valittamalla.

3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
3.1. Kuntien itsehallinnollisen aseman vahvistaminen

Esityksen tavoitteena on vahvistaa kunnan itsehallinnollista asemaa kaavoitusta ja rakentamista koskevissa niissä asioissa, joiden vaikutusten ei voida katsoa ulottuvan kuntaa laajemmalle. Tämä toteutettaisiin luopumalla asema-, rakennus- ja rantakaavojen alistamisesta valtion viranomaisen vahvistettaviksi. Sama koskisi sellaista yleiskaavaa, jolla on oikeusvaikutuksia. Näiden kaavojen tarkoituksenmukaisuuden ja kaavojen sisällölle muutoin asetettujen vaatimusten arviointi jäisi ensisijaisesti kunnan asiaksi.

Kuntien omavastuisen päätöksenteon edellytyksiä arvioitaessa on otettu huomioon myös viimeaikainen lainsäädäntökehitys. Rakennuslain vuonna 1990 voimaan tulleen muutoksen mukaan alue on kaavoitettava tai sen käyttäminen muutoin suunniteltava luonnonvarojen ja ympäristön kestävää kehitystä tukevalla tavalla sen mukaan kuin rakennuslaissa säädetään. Säännöksellä on merkitystä kaavoitusta koskevien oikeusohjeiden painottamisessa ja erityisesti seutu- ja yleiskaavoituksessa.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain yhteydessä muutettiin myös rakennuslakia. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman toteuttamisen ympäristövaikutukset sekä yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset sekä kulttuuri- ja muut vaikutukset. Kaavaan voidaan ottaa haitallisten tai häiriötä aiheuttavien ympäristövaikutusten estämiseksi tai rajoittamiseksi tarpeellisia määräyksiä. Säännös osaltaan korostaa riittävän asiantuntevan ja huolellisen kaavoituksen merkitystä.

Kunta voisi oikeusvaikutteisella yleiskaavallaan tarkentaa voimassa olevan seutukaavan ratkaisuja, mutta yleiskaava olisi myös ohjeena lähikaavojen laatimiselle. Myös muiden viranomaisten olisi huolehdittava, etteivät ne toimenpiteillään vaikeuta kunnan yleiskaavan toteuttamista. Lisäksi yleiskaavoitus rajaisi valtion viranomaisen puuttumismahdollisuutta lähikaavoitukseen. Kaupungille laissa säädetty velvollisuus laatia yleiskaava ei edellyttäisi sellaista yleiskaavaa, johon liittyy oikeusvaikutuksia.

Rakennuslain mukaisten poikkeuslupien myöntäminen siirrettäisiin pääosaltaan kunnan toimivaltaan. Poikkeamismahdollisuuksia karsittaisiin ja lupien myöntämisperusteita täsmennettäisiin. Myös tarve poiketa vanhentuneesta tai muutoin soveltumattomasta asema- tai rakennuskaavasta tulisi vähäistä poikkeamista lukuunottamatta hoitaa kaavan muutoksella.

Kaavoitusta turvaavista rakennus- ja toimenpidekielloista määrääminen ja niiden mahdollisesta jatkamisesta päättäminen siirtyisivät kunnan toimivaltaan. Rantarakentamisen ohjauksessa lisättäisiin valinnaisuutta eri ohjauskeinojen käyttämisessä ja helpotettaisiin rantakaavoitusmenettelyä.

3.2. Valtakunnallisten ja tärkeiden seudullisten asioiden turvaaminen

Kunnan ja valtion tehtäväjako kaavoituksessa on arvioitu uudelleen. Laissa säädettäisiin asiakokonaisuuksista, jotka suuntaisivat ja rajaisivat valtion viranomaisten toimintaa ja toimivaltaa kuntien kaavoituksessa. Näiden pohjalta valtioneuvosto voisi kokoavasti käsitellä ja hyväksyä valtakunnallisiin tavoitteisiin liittyviä yleisiä suuntaviivoja.

Täsmennettyjen tavoitteiden sovittaminen alue- ja paikallistason maankäyttöön suoritettaisiin ensisijaisesti seutukaavoituksessa. Suurelta osin tämä vastaa jo vakiintunutta käytäntöä alueellisen suunnittelun hyväksikäytöstä eri hallintotasojen vuorovaikutuksen järjestämiseksi.

Seutukaavat alistettaisiin nykyiseen tapaan ympäristöministeriön vahvistettaviksi. Ehdotetuista valtakunnallisista maankäyttötavoitteista alue- ja yhdyskuntarakennetta sekä valtakunnallisesti tärkeitä virkistyskäyttömahdollisuuksia koskevat ratkaisut jo pääosiltaan sisältyvät voimassa oleviin seutukaavoihin. Vuorovaikutusta edistäisivät muun muassa seutukaavoituksen sisällön muuttuminen yleispiirteisemmäksi sekä seutukaavan käyttäminen aluetasoisten kehittämishankkeiden edistämiseksi.

Valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden turvaaminen ei edellytä keskushallinnon tasoista erityistä suunnittelua. Lähinnä olisi kysymys kokoavasta ja ajantasaisesta tietoaineksesta, joka toimisi kunnan ja valtion viranomaisten yhteydenpidon perustana. Sen varalta, että kunnan kaavoitus voisi johtaa valtiolle kuuluvien maankäyttötavoitteiden toteutuksen käymiseen kustannuksiltaan mittavaksi tai mahdottomaksi, ehdotetaan säädettäväksi lääninhallituksen oikeudesta kieltää muun kaavan kuin seutukaavan voimaan saattaminen, jos nämä tavoitteet syrjäytettäisiin. Ympäristöministeriön asiana olisi ratkaista, pysytetäänkö kielto voimassa.

Käytännössä valtakunnalliset maankäyttötavoitteet välittyisivät kunnan kaavoitukseen laatimisvaiheen aikaisena yhteydenpitona. Laaja-alaisen tai muutoin merkittävän yleiskaavan laatimiseen ehdotetaan liitettäväksi kunnan, seutukaavoituksesta vastaavan kuntayhtymän sekä ympäristö-, energia- ja liikenneasioista vastaavien ja muiden valtion viranomaisten sekä tarvittaessa asianomaisten yhteisöjen neuvottelu muun muassa valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden selvittämiseksi. Voidaan arvioida, että tapaukset, joissa puuttumisoikeutta olisi tarpeen käyttää, olisivat murto-osa valtion viranomaisten nykyisin käsittelemistä kaava- ja poikkeuslupa-asioista.

3.3. Kaavoituksen sovittaminen ohjaustarpeeseen

Rakennuslain kaavoitusjärjestelmää ehdotetaan tarkistettavaksi. Kunta voisi taaja-asutuskiellon estämättä yleiskaavan nojalla sallia väljän pientalorakentamisen. Lisäksi yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä voitaisiin osoittaa maaseudun erilliset taaja-asutusalueet, joilla rakentaminen on vähäistä, ja joiden täydennysrakentaminen taaja-asutussäännöksen estämättä suoraan perustuisi rakennuslupaan.

Suunnitelmallisuutta kunnan omavastuisessa päätöksenteossa lisäisi ehdotettu yleiskaavan merkityksen korostaminen. Kuntien toimintavapauden laajeneminen ja rakentamisen lisätyt ohjauskeinot perustuisivat oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan. Tällaisiin yleiskaavoihin liittyisi jo kunnan päätöksellä lähikaavoitusta ja muiden viranomaisten toimintaa ohjaava vaikutus. Lähikaavojen ja poikkeuslupien osalta ohjausvaikutuksen tulkinta jäisi kunnan asiaksi. Oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan liittyisi myös niin sanottu ehdollinen rakentamisrajoitus. Erityisellä määräyksellä yleiskaavaan voitaisiin liittää myös kunnan tai valtion välitöntä toteuttamisvastuuta merkitsevä rakentamisrajoitus, kuten nykyisinkin vahvistettaviksi alistettavissa yleiskaavoissa.

Asema- ja rakennuskaavojen sisällölle asetettavia vaatimuksia lähennettäisiin. Näiden kaavojen jääminen kunnan asiaksi myös tekee mahdolliseksi sovittaa kaava-alueen laajuus ja kaavojen tarkkuus kulloistakin tarvetta vastaavaksi. Rantakaavan laatijaa koskevasta lääninhallituksen hyväksynnästä luovuttaisiin. Kaavoitettavan alueen laajuus jäisi kunnan arvioitavaksi ja ratkaistavaksi.

Kunta voisi rakennusjärjestyksessä osoittaa taaja-asutuksen lievealueita, joilla myös haja-asutuksen ohjaamiseen olisi erityistä tarvetta. Tällaisella alueella rakennusluvan käsittelyä voitaisiin kaavoituksen ja yhdyskuntateknisen huollon järjestämiseksi lykätä enintään kolmeksi vuodeksi. Säännös antaisi mahdollisuuden huolehtia yhdyskuntarakenteen eheytymisestä. Lisäksi voitaisiin välttyä nykyisin käytetyistä rakennuskielloista ja poikkeusluvista sekä rakennusjärjestyksissä olevista rakennuspaikkojen suurista kokovaatimuksista näillä alueilla.

3.4. Rakennuskieltojen ja poikkeuslupien vähentäminen

Rakennuskieltojen antamista kaavoituksen keskeneräisyyden vuoksi pyritään vähentämään. Kunnan määräykseen perustuvan rakennus- ja toimenpidekiellon jatkumiselle asetettaisiin aikarajat. Poikkeuksena tästä olisivat rakennuskiellot asema- tai rakennuskaavan muuttamiseksi. On huomattava, että kiellot eivät välttämättä ole rakentamisen tai muun toimenpiteen esteenä. Niiden tarkoitus on antaa kunnalle mahdollisuus harkita asiaa laadittavan kaavan tavoitteiden kannalta. Kielloista poikkeaminen siirrettäisiin kunnan toimivaltaan.

Myös kaavoitusta korvaavaa poikkeusluparakentamista pyritään vähentämään. Taaja-asutuskiellon lievennysten voi olettaa johtavan siihen, että suunnitelmallinen maankäyttö aikaisempaa enemmän perustuu kunnan yleiskaavoitukseen. Myös rantarakentamisessa yleiskaavan käyttömahdollisuudet voinevat johtaa poikkeuslupien tarpeen vähenemiseen.

Rakennusluvan yhteydessä sallittavat vähäiset poikkeamiset periaatteiltaan vastaisivat voimassa olevaa lainsäädäntöä. Mahdollisuutta kaavan ja rakentamismääräysten joustavaan soveltamiseen kuitenkin lisättäisiin ja poikkeamiselle asetettaisiin nykyistä täsmällisemmät edellytykset.

Edellä esitetyt muutokset heijastavat pyrkimystä normaalimenettelyihin rakennuslain soveltamisessa. Poikkeuslupien uskominen kuntien toimivaltaan edellyttää sen seuraamista, että kunnat asianmukaisesti huolehtivat kaavoitustehtävistään. Tätä pyritään edistämään lääninhallituksen valitusoikeudella kunnan poikkeusluparatkaisuihin.

3.5. Luonnon- ja kulttuuriarvojen vaaliminen

Esitykseen ei sisälly rantojen yleistä suojeluvyöhykettä koskevia säännöksiä. Kunnan rakennusjärjestyksen merkitystä luonnon ja maiseman huomioon ottavassa rakentamisessa ehdotetaan korostettavaksi. Samoin säädettäisiin mahdollisuudesta käyttää ensisijaisesti yleiskaavaa loma-asutuksen ohjaamisessa ranta-alueilla. Tällaisessa tapauksessa rantakaavan käsittelyä ja hyväksymistä voitaisiin lykätä yleiskaavoitusta varten viidellä vuodella. Rantakaavan tarpeellisuutta koskeva ja rakentamista rajoittava säännös syrjäytyisi tällaista yleiskaavaa käytettäessä.

Alistamisesta luopuminen ja yleiskaavan käyttömahdollisuuksien laajeneminen edellyttävät nykyistä tarkempia oikeusohjeita yleiskaavan sisällöstä. Laissa säädettäisiin yleiskaavan sisältövaatimuksista. Lisäksi ranta-alueita käsittävän yleiskaavan sisällöstä säädettäisiin rakentamatta jäävän rannan turvaamiseksi. Myös rantakaavan sisällöstä säädettäisiin niin, että se nykyistä paremmin erottuisi pysyvän taaja-asutuksen ohjaamiseksi tarkoitetuista asema- ja rakennuskaavoista.

Yleiskaavan merkitystä rakentamisen ja muun maankäytön ohjauksessa korostetaan myös sillä, että kaavan hyväksymisestä seuraisi rakennus- ja toimenpidekielto, joka olisi voimassa, kunnes kaavan hyväksymistä koskeva kunnan päätös on saanut lainvoiman. Tarkoituksena on rakennusasetuksen muutoksella ajanmukaistaa ja muutoin uudistaa asemakaavoitusta koskevia laatimissääntöjä muun muassa sosiaalisten ja ympäristöllisten näkökohtien korostamiseksi.

Rakennuksen purkamisen luvanvaraisuutta laajennettaisiin. Lupa tarvittaisiin myös asema- ja rakennuskaava-alueilla, ja sen myöntäminen voitaisiin eräissä tapauksissa lykätä ratkaistavaksi vasta kaavan muuttamisen jälkeen. Näin parannettaisiin kunnan mahdollisuutta kaavoituksella ottaa kanta rakennuksen säilyttämiseen.

Poikkeusluvan myöntämistä koskeva rajoitus, jos hankkeesta voi aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, säilyisi voimassa olevan lain mukaisena. Poikkeusta ei myöskään saisi myöntää, jos se merkitsee alueen tavanomaisen maankäytön muuttumista.

Laissa korostettaisiin ympäristön huomioon ottamista haja-asutusta merkitsevässä rakentamisessa. Tavoitteena on, että rakentamisen vaikutukset maisemaan ja luontoon tulisivat mahdollisimman hyvin huomioon otetuiksi. Säännös vastaa kuntien rakennusjärjestyksessä yleisesti olevaa määräystä.

3.6. Hallinnon valvottavuuden parantaminen

Kunnan ja valtion toimivaltasuhteiden järjestäminen merkitsisi päätöksentekijöiden poliittisen vastuunalaisuuden korostumista. Rakennuslainsäädännön säännökset kaavoituksessa noudatettavasta menettelystä tarjoavat lähtökohtaisesti riittävät mahdollisuudet seurata asioiden valmistelua ja vaikuttaa siihen.

Valtion kuntiin kohdistama valvonta rajoittuisi valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden toteutumiseen, seutukaavojen vahvistuskäsittelyyn, eräissä tapauksissa yleiskaavoitusta koskevaan neuvottelumenettelyyn sekä mahdollisuuteen kieltää kaavan voimaan saattaminen, jos kaavassa syrjäytettäisiin valtakunnallinen maankäyttötavoite. Myös seutukaavan keskeisten ratkaisuperiaatteiden syrjäytyminen voisi olla kaavan voimaan saattamisen esteenä. Kunnalla ja eräissä tapauksissa maanomistajalla olisi oikeus saattaa ympäristöministeriön asiasta tekemä päätös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi.

Muutoksenhaku kaava-asioissa olisi kunnallislain mukainen. Ensimmäisenä muutoksenhakuasteena olisi lääninoikeus. Tämän ratkaisuun voitaisiin hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Seutukaavan hyväksymistä koskevaan päätökseen haettaisiin kuitenkin muutosta alistusviranomaisena toimivalta ympäristöministeriöltä.

Poikkeuslupien osalta myös lääninhallituksella olisi muutoksenhakuoikeus. Sen tarkoituksena on huolehtia valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden turvaamisesta ja valvoa kuntien poikkeuslupakäytäntöä. Rakennuslain säännöksiin ympäristöministeriön oikeudesta määrätä kaava laadittavaksi tai muutettavaksi tehtäisiin kaavajärjestelmästä muutoin johtuvat tarkistukset.

4. Esityksen vaikutukset

Kuntien omavastuisuus erityisesti lähikaavoituksessa voi jouduttaa asema- ja rakennuskaavojen laatimista ja muuttamista. Mahdollisuus käyttää yleiskaavoitusta seutukaavaratkaisujen tarkentamiseen, valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden sovittamiseen sekä taaja-asutuskiellosta poikkeamiseen lisää kaavajärjestelmän joustavuutta.

Poikkeuslupien siirtäminen kunnan toimivaltaan kuitenkin edellyttää vastuullisuutta kaavoitukseen liittyvien kunnan velvoitteiden täyttämisessä. Suhteessa maanomistajiin ja kunnan jäseniin kaavoituksen avoimuus ja valvottavuus käyvät aikaisempaa tärkeämmiksi.

Suuressa osassa maamme kunnista ei ole riittävää ja asiantuntevaa henkilöstöä kaavoitustoimen itsenäiseksi hoitamiseksi. Tältä osin tukeutuminen maakunnallisiin liittoihin, lääninhallituksiin ja ostopalveluihin toisesta kunnasta voinevat parantaa tilannetta. Myös kaavoituksen toteuttamiseen ja varsin yleiseen kaavoitussopimuskäytäntöön saattaa liittyä ongelmia kunnan ollessa yhtäältä omavastuinen julkisen vallan haltija ja toisaalta yksityisoikeudellinen sopijapuoli näissä asioissa.

Lääninhallituksen tehtävät painottuisivat ehdotuksen mukaan yleiskaavoitukseen sekä lähikaavojen ja poikkeuslupien valvomiseen erityisesti valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden kannalta. Kuntien tukeminen ja kaavoituksen edistäminen asiantuntemusta tarjoamalla käyvät keskeisiksi. Uuteen järjestelmään siirtyminen myös vaatinee pitkähkön ajan, jolloin lääninhallitusten osuus kuntiin kohdistuvassa koulutuksessa ja opastuksessa on tärkeä.

Ministeriön ja lääninhallitusten tehtävät on nykyisin jaettu osaksi alueellisesti. Lääninhallitusten voimavarojen kannalta on merkittävää, että ympäristöministeriön vastuulla olevat suuret kaupungit ja kaupunkiseudut, kuten Helsinki ja pääkaupunkiseutu, Turku ja sen eräät ympäristökunnat, Tampere, Kouvola, Mikkeli, Joensuu, Kuopio, Jyväskylä, Vaasa, Oulu ja Rovaniemi, siirtyisivät ministeriön toimivallan piiristä tehtäviltään rajatussa laajuudessa asianomaisten lääninhallitusten toimivaltaan.

Lääninhallituksissa ratkaistavien yksittäisasioiden määrä vähenisi ehdotuksen mukaan huomattavasti. Näistä lukuisimpia ovat rakennuslain mukaiset poikkeusluvat. Tämä antaa mahdollisuuden suunnata toimintaa merkittäviin maankäyttökysymyksiin ja huolehtia uusista tehtävistä, joista voidaan mainita muun muassa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevan lainsäädännön velvoitteet.

Ympäristöministeriön valmius valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden kokoamiseen ja käsittelyyn vaatii toiminnan uudelleen suuntaamista. Toiselta puolen valtakunnalliset asiat eivät kovin usein ole olleet kuntien päätösten hylkäysperusteina. Tämä selittynee yhteydenpidolla jo kaavaa laadittaessa. Seutukaavoituksen osalta ehdotetun järjestelmän käyttöönotossa ei ole ongelmia. Suurimpien kaupunkien asemakaavojen jääminen kunnan lopullisesti ratkaistaviksi ei kaavoituksen asiantuntemuksen näkökulmasta ole pulmallista.

Myös ministeriössä ratkaistavien yksittäisasioiden määrä vähenisi. Näistä lukuisimpia ovat lääninhallitusten poikkeusluvista tehdyt valitukset. Ehdotetun kaavajärjestelmän käyttöönotto edellyttää toiminnan suuntaamista valtakunnallisten ja seudullisten maankäyttötavoitteiden käsittelyyn sekä lääninhallitusten toiminnan ohjaukseen. Erityisesti muutaman vuoden kestävän siirtymäkauden aikana tilanne on vaikea, kun käsiteltävinä edelleen ovat vireillä olevat alistus- ja valitusasiat ja samanaikaisesti on luotava edellytykset uuden järjestelmän omaksumiseen ja siihen siirtymiseen.

Ensimmäisenä muutoksenhakuviranomaisena olisi pääsääntöisesti lääninoikeus. Tästä voi aiheutua kuntien ja valituksentekijöiden kannalta viivytystä, jollei huolehdita lääninoikeuksien riittävistä voimavaroista. Voidaan myös olettaa, että kuntiin kohdistuva kaavoituksen ohjaus muuttuisi nykyistä selkeämmin oikeustapauspohjaiseksi.

Esityksen henkilöstövaikutukset liittyvät kaavoja ja poikkeuslupia koskevien valitusten siirtymiseen hallintoviranomaiselta lääninoikeuksiin. Vuonna 1993 käsiteltyjen asioiden määrän sekä arvion niihin tarvitusta työpanoksesta pohjalta on selvitetty lääninoikeuksissa tarvittavan henkilöstön määrää. Oikeusministeriön mukaan lääninoikeudessa tarvittaisiin siirtyvien tehtävien johdosta 16―18 esittelijän työpanos. Lisäksi tarvittaisiin 11―12 tuomaria. Muutos vaikuttaisi myös toimistohenkilöstön tarpeeseen.

Lääninhallituksissa ja ympäristöministeriössä valitusasioihin käytettyä työpanosta on vaikea arvioida. Pääasiallisesti kaavoitukseen liittyvissä tehtävissä on runsaat kaksikymmentä oikeustieteen kandidaatin tutkinnon suorittanutta henkilöä. Tehtävien monipuolisuuden johdosta ei ole luotettavasti voitu selvittää, kuinka suuri osa tästä työpanoksesta käytetään yksinomaisesti valitusasioiden käsittelyyn.

Tämän esityksen yhteydessä ei ole voitu, ottaen huomioon muutokseen liittyvä siirtymävaihe, esittää mahdollisia henkilöstösiirtoja. Tarvittavan työpanoksen saaminen lääninoikeuksiin ja tähän liittyvät esitykset ovat erikseen selvitettävinä oikeusministeriön ja ympäristöministeriön kesken.

Lakiesityksen välittömät ympäristövaikutukset perustuvat kunnan lisättyihin mahdollisuuksiin ohjata rakentamista taajamien lähialueilla ja ranta-alueilla. Myös rakennussuojelun edellytykset asema- ja rakennuskaava-alueilla paranisivat. Yleiskaavan sekä rakennus- ja rantakaavan sisältövaatimuksia on täsmennetty ympäristön huomioon ottamiseksi kaavoituksessa. Lisäksi poikkeuslupien myöntämiselle asetettaisiin nykyistä tarkemmat edellytykset. Kunnan lainsäädäntöön perustuvat keinot huolehtia ympäristön laadusta kaavoituksessa ja rakentamisen ohjuksessa paranisivat.

Kaavojen alistamisesta luopuminen vähentää valtion viranomaisten mahdollisuuksia ohjata kuntien kaavoitusta ja puuttua kattavasti yksittäisiin ratkaisuihin. Käsitykset kuntien kyvystä omavastuiseen päätöksentekoon ja ympäristön huomioon ottamiseen vaihtelevat. Toiselta puolen tukeutuminen valtion viranomaiseen lähiympäristön laatua koskevissa kysymyksissä on voinut etäännyttää päätöksentekijöiden vastuunalaisuutta ratkaisuistaan. Erityisesti lähikaavoituksen laatuun vaikuttaa käytettävän asiantuntemuksen lisäksi kunnan jäsenten aktiivisuus vaikuttaa edustukselliseen päätöksentekojärjestelmään.

Valtion valvonnan väheneminen voi yksittäistapauksissa johtaa erityisesti poikkeuslupiin perustuvassa rakentamisessa maankäytön suunnittelun kannalta huonoihin ratkaisuihin. Tähän on varauduttu ehdottamalla valtion viranomaiselle muutoksenhakuoikeus kunnan päätöksiin. Muutoinkin ehdotetun järjestelmän vaikutuksia voidaan arvioida vain kuntien ja valtion yhteistoiminnan onnistumisen pohjalta. Kokonaisarvioinnissa on otettava huomioon näiden kaavoituksessa vaikuttavien osapuolten toimivaltasuhteiden sellainen järjestäminen, jossa vastuu ratkaisujen sisällöstä on selkeä ja jakautuu asioiden merkityksen mukaisesti.

5. Asian valmistelu

Ympäristöministeriö asetti 9 päivänä syyskuuta 1992 työryhmän, jonka tuli 31 päivään maaliskuuta 1993 mennessä laatia ehdotuksensa maankäytön ohjausjärjestelmän uudistamiseksi tarvittavista lainsäädännön muutoksista. Ehdotusten tuli koskea ainakin kuntien maankäyttöä koskevien päätösten valvontaa, rantarakentamisen ohjausta ja poikkeusluparakentamisen vähentämistä.

Työryhmän avuksi asetettiin 22 päivänä lokakuuta 1992 kuusi alatyöryhmää, joiden erityisaloina olivat hallinnon tehtävät ja työnjako sekä kansalaisvaikuttamisen edistäminen, seudullisen suunnittelun tehtävät ja yhdyskuntarakenteen ohjaus, taajamien ulkopuolisten alueiden maankäytön ohjaus, lähiympäristön ohjaus, naiset ja suunnittelu sekä muutoksenhakukysymykset.

Valmistelutyön aikana järjestettiin 16 päivänä lokakuuta 1992 laaja keskustelutilaisuus toimeksiantoon liittyvistä kysymyksistä. Lisäksi ennen työryhmän ehdotusten jättämistä järjestettiin 17 päivänä maaliskuuta 1993 eri alojen asiantuntijoiden kuuleminen tilaisuudessa, johon osallistui seitsemänkymmentä henkilöä. Työryhmä jätti ehdotuksensa ympäristöministeriölle määräaikaan mennessä. Ehdotuksiin sisältyi työryhmän jäsenistä (16) kymmenen jäsenen eriävät tai täydentävät mielipiteet.

Työryhmän ehdotuksista pyydettiin 21 päivänä toukokuuta 1993 lausunnot 98 viranomaiselta ja yhteisöltä. Saaduista lausunnoista on laadittu 11 päivänä tammikuuta 1994 päivätty yhteenveto.

Ympäristöministeriö kutsui 17 päivänä tammikuuta 1994 kansliapäällikkö Matti Hillin selvitysmieheksi arvioimaan ja viimeistelemään esityksen rakennuslain muuttamiseksi. Selvitystyön perustana olivat edellä mainitun työryhmän ehdotukset, niistä saadut lausunnot sekä näiden pohjalta suoritettu jatkovalmistelu.

Toimeksiantoon kuului lisäksi rantojen maankäytön ohjauksen arviointi ulkomaalaisomistuksen vapautumista koskevan lain (1613/92) perusteella. Myös tuli selvittää, onko ehdotusta tarkistettava luonnonsuojelua koskevien kansainvälisten sopimusten ja mahdollisen Euroopan unioniin liittymisen johdosta. Vielä tuli kehittää ehdotettua poikkeuslupajärjestelmää riittävän suunnitelmallisuuden, hyvän ympäristön ja maanomistajien tasapuolisen kohtelun varmistamiseksi.

Selvitystyö tuli saada valmiiksi 28 päivään helmikuuta 1994 mennessä, mihin määräaikaan sittemmin myönnettiin jatkoaikaa 11 päivään maaliskuuta 1994 saakka. Selvitysmiehen ehdotukset rakennuslain muutostarpeista maankäytön ohjausjärjestelmän uudistamiseksi on julkaistu ympäristöministeriön alueidenkäytön osaston muistiossa 1/1994.

Hallituksen esityksen valmistelu alkoi kesäkuussa 1994. Tätä oli edeltänyt esitykselle asetettavien tavoitteiden käsittely hallituksen piirissä. Lakiesityksen perustavoitteena on hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan 19 päivänä toukokuuta 1992 päivätyn kannanoton toteuttaminen. Lähtökohdiltaan esitys poikkeaa monessa suhteessa sitä edeltäneestä valmistelutyöstä. Erityistä huomiota on kiinnitetty ministerivaliokunnan lausumaan valtakunnallisten ja tärkeiden seudullisten asioiden huomioon ottamisesta luovuttaessa kaava-asioiden alistamisesta.

Esitykselle asetettuja tavoitteita ja luonnosta rakennuslain muutokseksi esiteltiin eräiden järjestöjen koolle kutsumassa tilaisuudessa 8 päivänä syyskuuta 1994. Ehdotuksesta pyydettiin lausunto ministeriöiltä, korkeimmalta hallinto-oikeudelta, lääninhallituksilta, Maa- ja metsätaloustuottajien Keskusliitolta ja Suomen Luonnonsuojeluliitolta. Lisäksi järjestettiin 29 päivänä syyskuuta 1994 laaja kuulemistilaisuus, johon oli kutsuttu lainvalmistelun aikaisemmissa vaiheissa mukana olleita viranomaisia ja yhteisöjä. Kuulemistilaisuudessa jaettiin myös luonnos rakennusasetukseen tarvittavista muutoksista.

Ympäristöministeriöön saapui runsaat sata lausuntoa ja kannanottoa viranomaisilta, yhteisöiltä ja yksityisiltä henkilöiltä. Huomautukset ehdotuksesta koskevat uudistuksen keskeisiä tavoitteita ja ratkaisumahdollisuuksia. Ehdotusta on myös varsin yleisesti verrattu aikaisempaan valmistelutyöhön.

Muutoksenhaun siirtämistä hallintoviranomaisilta oikeusviranomaisille on arvosteltu. Tämän on sanottu merkitsevän valittajien aseman heikkenemistä. Erityisesti on kiinnitetty huomiota tarpeeseen saada lääninoikeuksiin muutoksen johdosta riittävästi resursseja ja asiantuntemusta.

Kunnan poikkeuslupatoimivallan on epäilty johtavan kaavoituksen syrjäytymiseen ja epäkohtiin järkevässä maankäytössä. Myös on arveltu valtakunnallisten tavoitteiden voivan jäädä huomiotta. Poikkeuslupiin on ehdotettu liitettäväksi eri tyyppisiä valtion valvonnan keinoja.

Kunnan ja valtion toimivaltasuhteiden on arveltu muodostuvan epäselviksi. On sanottu toiselta puolen valtion vaikutusmahdollisuuksien jäävän vähäisiksi. Toiselta puolen on epäilty kunnille jäävää harkintavaltaa valtion tavoitteiden huomioon ottamisessa. Lausunnoissa on myös käsitelty kaavojen laatimisvaiheen aikaista yhteydenpitoa eri viranomaisten kesken.

Kaavoituksen laatuun ja kansalaisten osallistumismahdollisuuksiin on kiinnitetty erityistä huomiota. Lainsäädäntöön on toivottu lisättävän vaatimuksia, jotka kiinnittävät huomiota eri väestöryhmien tarpeisiin, vuorovaikutukseen suunnittelussa ja monipuolisen asiantuntemuksen käyttämiseen kaavoituksessa. Kuntien itsenäisen aseman on epäilty vaarantavan muun muassa rakennussuojelun huomioon ottamista kaavoituksessa.

Ehdotusta on tarkistettu ja täydennetty saatujen lausuntojen ja kannanottojen johdosta.

6. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja

Esitystä valmisteltaessa on otettu huomioon kunnallislain uudistaminen. Rakennuslaissa säädettäisiin seutukaavan hyväksymistä koskevasta muutoksenhausta. Lisäksi esitys on pyritty sopeuttamaan ympäristövaikutusten arviointimenettelyä koskevaan uuteen lainsäädäntöön. Myös ympäristöhallintoa koskeva laaja lain uudistus on otettu huomioon. Mainittua lainsäädäntöä koskevassa hallituksen esityksessä viranomaisten tehtävät on kuitenkin esitetty voimassa olevan rakennuslain mukaisina.

Rakennuslain kaavajärjestelmää koskevat säännökset kytkeytyvät kiinteästi kaavoitusalueiden jakolain (101/60) säännöksiin kiinteistönmuodostuksen edellytyksistä. Hallituksen esitys kiinteistönmuodostamista koskevan lainsäädännön uudistamiseksi (HE 227/1994 vp.) on annettu 7 päivänä lokakuuta 1994. Uudistus liittyy kaavoitukseen muun muassa lohkomisrajoitusten ja rakennusmaan järjestelyä koskevien säännösten osalta. Lakiehdotusten yhteen sovittamiseen tuleekin kiinnittää huomiota.

Luonnonsuojelulain (71/23) kokonaisuudistus on valmisteltavana. Ehdotuksen on määrä valmistua 31 päivään joulukuuta 1994 mennessä. Luonnonsuojelulaki voi olennaisesti vaikuttaa rakennuslain soveltamiseen. Rakennuslain muutosta valmisteltaessa ei ole kuitenkaan voitu ennakoida mainitun lainuudistuksen vaikutuksia.

Rakennuslain ehdotetut muutokset johtavat rakennusasetuksen uudistamiseen. Luonnos rakennusasetukseen tarvittavista muutoksista on valmisteltavana. Lisäksi tultaisiin kumoamaan ympäristöministeriön vuosina 1990 ja 1991 tekemät päätökset toimivallan siirtämisestä eräissä kaava-asioissa.

Rakennuslain osauudistus tullee ajankohtaiseksi myös kuntien rakennusvalvonnan osalta. Siinä yhteydessä voidaan ottaa huomioon hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan 18 päivänä marraskuuta 1994 tekemä päätös väestökirjahallinnon tietojen laadun parantamisesta rakennustietojen osalta.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Lakiehdotuksen perustelut

1 a §. Kunnan ja valtion toimivaltasuhteiden järjestämiseksi ehdotetaan laissa säädettäväksi valtakunnallisista maankäytön tavoitteista. Nämä on pykälän 1 momentissa koottu viideksi asiaryhmäksi. Säännös olisi perustana ja rajauksena valtion viranomaisten toimivallalle ja kuntiin kohdistuvalle ohjaukselle sen mukaan kuin laissa säädettäisiin. Tavoitteet on esitetty yleisessä muodossa, eivätkä ne sellaisinaan olisi kaavoituksen sisältöön välittömästi vaikuttavia oikeusohjeita.

Kokonaistaloudellinen ja tasapainoinen alue- ja yhdyskuntarakenne tarkoittaa taloudellista, toimivaa, luonnonvarojen käytön kannalta kestävää ja erilaisia tulevaisuuden kehittämismahdollisuuksia tarjoavaa yhdyskuntien verkostoa. Valtakunnallisesta näkökulmasta tärkeimpiä ovat 7―8 keskeisintä alue- ja yhdyskuntarakenteen vyöhykettä, joihin myös sisältyvät suurimpien kaupunkiseutujen työssäkäyntialueet.

Sellaiset yhdyskuntarakenteeseen liittyvät ratkaisut, joilla kokonaistalouden tai tasapainoisuuden kannalta ei ole valtakunnallista merkitystä, jäisivät kuntien vastattaviksi. Valtion suora vaikutus tavoitteen toteuttamiseksi olisi käytännössä harvinaista. Yleensäkin alue- ja yhdyskuntarakennetta koskevat tavoitteet voinevat välittyä lähinnä vain seutukaavoituksen kautta.

Liikenteen, energiansiirron ja yhdyskuntateknisen huollon perusjärjestelyt edellyttävät ylimaakunnallisia ja seudullisia ratkaisuja. Tällaisia liikennejärjestelyjä ovat radat, päätiet, suursatamat, syväväylät, kanavat ja lentoasemat. Energiansiirron perusjärjestelyjä ovat energian valtakunnallinen tai seudullinen siirtoverkko. Yhdyskuntatekniseen huoltoon liittyvät muun muassa suurvoimaloiden sijoituspaikat sekä suurta väestömäärää palvelevat vesi- ja jätehuoltoratkaisut. Näiden suunnittelun, sijoittumisen ja toteutuksen tulee perustua myös ympäristön ja maankäytön kannalta toimiviin ratkaisuihin.

Edellä olevia perusverkkoja koskevat tavoitteet ovat eri hallinnonalojen valtakunnallisissa suunnitelmissa. Siltä osin kuin niiden ratkaisut olisivat sijoittumiseltaan yleispiirteisiä tai vaihtoehtoisia, valtakunnalliset tavoitteet tarkennettaisiin ja sovitettaisiin muuhun maankäyttöön useimmiten seutukaavoituksessa.

Kansallisten kulttuuriarvojen vaaliminen tarkoittaa arvokkaimpien rakennettujen kulttuuriympäristöjen säilyttämistä ja kehittämistä. Näistä on selvityksiä valtakunnan ja maakuntien tasolla. Kansallisten luonnonarvojen turvaamiseksi tärkeimmät suojeluohjelmat on jo laadittu. Toisaalta luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen asettaa uusia vaatimuksia myös maankäytön ohjaukselle. Tähän osaltaan myös liittyvät kansainväliset sopimukset, joilla on vaikutusta maankäyttöratkaisuihin. Näitäkin tavoitteita koskeva tietoaines on varsin laajalti jo olemassa.

Valtakunnallisesti tärkeät luonnon virkistyskäyttömahdollisuudet liittyvät yleensä käyttäjämäärältään huomattavan tai käyttöominaisuuksiltaan poikkeuksellisen merkittävän kohteen säilymiseen. Verrattain hyvin nämä alueet on jo osoitettu voimassa olevissa seutukaavoissa.

Valtakunnan turvallisuuteen ja maanpuolustukseen liittyvät tarpeet vaativat yleensä aluevarauksia ja alueen käyttöä tavalla, joka voi rajoittaa myös niiden lähialueiden maankäyttöä. Näitä ovat esimerkiksi puolustusvoimien harjoitus- ja ampuma-alueet, sotilaslentokentät sekä erilaisten valvontalaitteistojen vaatimat alueet.

Kuten nykyisinkin, valtion maankäyttötavoitteiden välittyminen kunnan kaavoitukseen perustuisi kaavan laatimisvaiheen aikaiseen yhteydenpitoon. Ehdotuksen mukaan valmisteltaessa kaavaa, joka koskee valtakunnallisia maankäyttötavoitteita, kunnan olisi oltava yhteydessä maankäyttötavoitteista vastaaviin valtion viranomaisiin sen mukaan kuin rakennuslaissa ja sen nojalla asetuksessa säädetään. Keskeisenä yhteydenpidon muotona olisi 30 §:ssä ehdotettu lakisääteinen yleiskaavaneuvottelu. Asetuksella on tarkoitus säätää valtion asianomaisten viranomaisten kuulemisesta ja päätösten tiedoksi saattamisesta kaava-asioissa.

Ehdotuksen mukaan valtioneuvosto voisi kokoavasti käsitellä ja hyväksyä valtakunnallisiin tavoitteisiin liittyviä yleisiä suuntaviivoja. Näiden sovittaminen alue- ja paikallistason tavoitteisiin suoritettaisiin ensisijaisesti seutukaavoituksessa. Valtioneuvoston kannanottojen valmistelua sekä eri viranomaisten ja hallintotasojen vuorovaikutusta koskevat menettelysäännökset voidaan antaa asetuksella.

Esimerkkejä ehdotuksessa tarkoitetuista suuntaviivoista ovat ympäristöministeriön rakennuslain nojalla antamat määräykset seutukaavoituksen erityisistä tarkoitusperistä. Tyypillisiä valtion toteutettavina olevia aluevaraustarpeita ovat yleisistä teistä annetun lain mukaiset liikenneväylät. Myös rautateiden toteuttaminen tarvittaessa lunastamalla on tähän rinnastettava. Muutoin valtion vastattaviksi voidaan katsoa esimerkiksi sähkölain tai teletoimintalain nojalla toteutettavat ylikunnalliset verkot, vaikka näiden suunnittelu, rakentaminen ja muut järjestelyt kuuluvatkin yksityisoikeudelliselle yhteisölle.

Valtakunnallisiin tavoitteisiin perustuvat suuntaviivat eivät johtaisi suoraan maanomistajaan kohdistuviin rajoituksiin. Ne eivät myöskään voisi rajoittaa muiden viranomaisten lakiin perustuvaa toimivaltaa tai välittömästi vaikuttaa maankäyttöä koskevan muun lainsäädännön soveltamiseen. Ympäristöministeriön asema suhteessa muuhun valtionhallintoon olisi tavoitteita kokoava ja yhteen sovittava. Nämä tavoitteet eivät myöskään rakennuslain nojalla johtaisi uusien suojeluohjelmien valmisteluun.

Ympäristöministeriön asiana olisi ehdotuksen mukaan valvoa valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden toteuttamista siten kuin tässä laissa säädettäisiin. Seutukaavoitusta lukuunottamatta tämä tehtävä yksittäistapauksissa kuuluisi ensisijaisesti lääninhallituksille.

4 §. Rakennuslain mukainen kaavoitus sitä täydentävine rakennuskieltoineen on verrattain raskas ja kunnalle kustannuksia aiheuttava keino taajamiin liittyvän haja-asutuksen ohjaamiseksi. Toiselta puolen tarkoituksena on säilyttää haja-asutusta merkitsevän rakennuslupakäsittelyn perustuminen laissa säädettyihin oikeudellisiin edellytyksiin. Yhdyskuntarakenteen eheyttäminen, rakentamisen sovittaminen yhdyskuntateknisen huollon järjestämiseen ja erityisesti taajamien lievealueiden kasvun hallitseminen edellyttävät nykyistä joustavampia rakentamisen ohjauskeinoja. Rakennuskiellot ja rakennusjärjestyksessä määrätyt rakennuspaikan suuret vähimmäiskoot ovat voineet jopa lisätä yhdyskuntarakenteen hajautumista.

Ehdotuksen mukaan taaja-asutuksen ja haja-asutuksen ero säilyisi voimassa olevan lain mukaisena. Lakiin kuitenkin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan rakennusjärjestyksessä voitaisiin osoittaa asema- ja rakennuskaava-alueisiin liittyviä lähialueita, joiden maankäytön ohjaukseen jo olevan asutuksen ja odotettavissa olevan rakentamisen johdosta katsotaan olevan erityistä tarvetta. Tällaisella alueella rakennusluvan käsittelyä voitaisiin kaavoitukseen ja yhdyskuntateknisen huollon järjestämiseen liittyvistä syistä lykätä, kuitenkin enintään kolmeksi vuodeksi. Lykkäys ei luonnollisestikaan voisi koskea rakentamista, jonka maankäytölliset edellytykset on ratkaistu poikkeusluvassa. Lupahakemus olisi edellä olevan estämättä otettava mainitun ajan kuluttua käsiteltäväksi, jos luvan hakija tätä vaatii. Käsittely siten vaatisi hakemuksen saattamista uudelleen vireille.

Taajaman niin sanotun lievealueen rajaus eräiltä osin vastaa omaksuttua käytäntöä, jossa jo muodostunut taaja-asutus on pyritty määrittelemään alueellisesti. Säännös antaisi tähän oikeudellisen perustan ja poistaisi tarvetta rakentamista yleisesti rajoittaviin järjestelyihin. Kunnalla olisi haja-asutusta merkitsevän yksittäisen lupahakemuksen käsittelyssä mahdollisuus harkita, onko sillä hetkellä edellytyksiä luvan myöntämiseen, vai olisiko hakemuksen käsittely laissa säädetyin perustein lykättävä.

5 §. Rakennuslain perussäännöksiä on suunnittelemattoman taaja-asutuksen muodostamiskielto. Säännös ehdotetaan säilytettäväksi pykälän 1 momentissa. Vakiintunut tulkinta taaja-asutuksesta ja kunnan mahdollisuudet yksityiskohtaiseen kaavoitukseen taaja-asutuksen muodostamiseksi eivät ole sopusoinnussa. Tästä on johtunut varsin laaja poikkeuslupakäytäntö erityisesti taajamien lievealueilla ja jo muodostuneilla kaavoittamattomilla taaja-asutusalueilla.

Edellä olevan johdosta ehdotetaan taaja-asutuskieltoa tarkistettavaksi kahdella tavalla. Pykälän 2 momentin mukaan jo muodostuneella taaja-asutusalueella rakennuslupa voitaisiin myöntää oikeusvaikutteisen yleiskaavan mukaista väljää pientalorakentamista varten, jos yleiskaavassa on niin määrätty. Yleiskaavallisen suunnittelun tarkkuus jäisi kussakin tapauksessa erikseen päätettäväksi. Kuitenkin yleiskaavassa tulisi muun muassa naapureiden aseman ja yleensäkin kuulemismenettelyjen vaatimusten täyttymiseksi osoittaa rakennuspaikat ja rakennusten sijoittumisperiaatteet. Väljällä pientalorakentamisella on tarkoitettu lähinnä omakotityyppistä rakentamista. Siten esimerkiksi rivitalojen ja muiden kytkettyjen rakennusten rakentamista ei yleensä olisi pidettävä tässä tarkoitettuna rakentamisena.

Lisäksi pykälän 3 momentissa ehdotetaan helpotettavaksi maaseudun erillisten taaja-asutusalueiden täydennysrakentamista. Tällaisilla alueilla, joilla rakentaminen on vähäistä, rakennuslupa voitaisiin taaja-asutuskiellon estämättä myöntää jo olevaa asutusta täydentävän, enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen. Nämä alueet ja rakennuslupien myöntämisen perusteet osoitettaisiin yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä. Lähinnä olisi kysymys rakennuspaikan kokoa, mahdollista rakentamistapaa, kunnallisteknisen huollon järjestämistä ja vastaavia seikkoja koskevien perusteiden määrittelystä. On huomattava, että säännöksen soveltamismahdollisuuteen näin osoitetuilla alueilla kuitenkin aina vaikuttaisi myös rakentamisen määrä.

Taaja-asutuskiellosta poikkeamisesta säädettäisiin ehdotetussa 132 §:ssä. Pykälässä ei ole määritelty naapuruuteen perustuvaa asianosaisuutta. Tiedottamista ja kuulemista koskevat menettelysäännökset on tarkoitus antaa rakennusasetuksessa. Talousrakennuksen erityisasema säilyisi ehdotuksessa ennallaan. Lisäksi ehdotetaan tähän yhteyteen siirrettäväksi korjausrakentamista ja rakennuksen vähäistä lisärakentamista koskeva nykyisen asetuksen säännös.

5 a §. Kunnan yleisestä poikkeamisoikeudesta ehdotetaan säädettäväksi 132 §:ssä. Tämän johdosta kunnan erityistä poikkeuslupatoimivaltaa koskeva säännös käy tarpeettomaksi. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi.

12 §. Kuntien rakennusjärjestyksissä on vanhastaan ollut määräyksiä, jotka ovat koskeneet muun muassa rakennuksen etäisyyttä rantaviivasta ja rakennuksen korkeusasemaa sekä rakennuspaikan vähimmäiskokoa ja maiseman säilymistä rannalle rakennettaessa. Vaatimukset ovat määräytyneet paikallisista lähtökohdista. Esimerkiksi etäisyys rantaviivasta on saunarakennusta lukuunottamatta voitu määrätä 25―100 metrin suuruiseksi. Samoin on voitu muun muassa määrätä rakennuspaikaksi kelvollisen saaren vähimmäiskoosta.

Rakennusjärjestyksen käyttämistä rantarakentamisen ohjauksessa ehdotetaan korostettavaksi. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi 2 momentti, jonka mukaan kunnan tulee rakennusjärjestystä valmisteltaessa selvittää, miltä osin rakennusjärjestykseen olisi otettava sellaisia rakennuspaikkaa ja rakennuksen sijoittumista koskevia määräyksiä, jotka ovat tarpeen vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteiden huomioon ottamiseksi ranta-alueella.

Kun rakennusjärjestykseen ei sisälly sen toteuttamista tai korvauksia koskevia velvoitteita, on katsottu, että määräysten antamisen rajoituksena on niiden kohtuullisuus. Määräykset eivät siten rantojensuojelussa voi tähdätä rakentamisen estämiseen, vaan lähinnä rakennuksen maisemallisesti otolliseen sijoittumiseen rakentamiselle asetetut muutkin vaatimukset huomioon ottaen. Suomen Kuntaliitossa on tarkoituksena aloittaa rakennusjärjestystä koskevan suosituksen uudistaminen.

20 §. Esityksessä ei ole puututtu seutukaavoitukseen sen sisällön, käsittelymenettelyn tai toimivaltasuhteiden kannalta. Rakennuslain mukainen aluetason suunnittelu voitaneen kokonaisuutena ottaa tarkasteltavaksi, kun on saatu kokemuksia kuntien omavastuisen kaavoituksen, alueiden kehittämisestä annetun lain (1135/93) ja ehdotettujen valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden soveltamisesta.

Aluetason suunnittelu on tulevaisuudessakin keskeisin väline valtakunnallisten ja tärkeiden seudullisten asioiden huomioon ottamiseksi kaavoituksessa. Tämän johdosta ehdotetaan, että seutukaavan hyväksymistä koskeva päätös voimassa olevan lain mukaisesti alistettaisiin ympäristöministeriön vahvistettavaksi. Tässä yhteydessä valtion eri viranomaisten maankäyttötavoitteiden sovittaminen ja sitä koskevat kannanotot käyvät aikaisempaa merkittävämmiksi.

Rakennuslain seutukaavoitusta koskevasta luvusta ehdotetaan kuitenkin kumottaviksi eräitä tarpeettomiksi käyneitä säännöksiä. Tässä pykälässä säädetty läänin seutukaavayksiköiden yhteistyö tulee nykyoloissa voida perustaa vapaaehtoisuuteen kuntayhtymien ja lääninhallituksen kesken. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi.

21 §. Kuntien ja kuntayhtymän taloudelliset suhteet kuuluvat kuntalaissa yleisesti säädettäviksi. Vaikka kunnallislaissa ei olekaan vastaavaa säännöstä, rakennuslain kyseinen pykälä ehdotetaan kumottavaksi. Eräiltä osin tämän tapaisia kysymyksiä voidaan myös pitää sopimusoikeuteen kuuluvina.

23 §. Kuntayhtymän seutukaavoitusta koskevan toimintasuunnitelman laatiminen ja sen käsittely ovat ajalta, jolloin valtion tehtäviin kuului seutukaavoituksen yleinen ohjelmointi ja suuntaaminen. Pykälä ei sovellu kuntayhtymän nykyiseen asemaan ja ehdotetaan sen vuoksi kumottavaksi. Yhteydenpidosta ja tiedottamisesta kuntayhtymän ja valtion viranomaisten kesken voidaan tarvittaessa säätää asetuksella.

28 §. Pykälän 1 momentista ehdotetaan poistettavaksi esimerkinluontoinen luettelo yleiskaavan mahdollisista aluevarauksista.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettaviksi yleiset säännökset yleiskaavalle asetettavista vaatimuksista. Yleiskaavaa laadittaessa olisi kiinnitettävä huomiota yhdyskuntarakenteen toimivuuteen ja taloudellisuuteen, elinkeinotoiminnan ja eri väestöryhmien tarpeisiin, rakennetun ympäristön, kauniin maiseman ja luonnonarvojen vaalimiseen sekä ympäristöhaittojen välttämiseen ja vähentämiseen. Kysymys olisi yhteiskunnallisista arvostuksista, jotka kuuluvat ensisijaisesti kunnassa ratkaistaviksi. Yleiskaavan tulisi ehdotuksen mukaan myös luoda edellytykset terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön toteuttamiseen. Näiden vaatimusten täyttyminen luonnollisesti riippuu siitä, millä tarkkuudella yleiskaava kulloinkin on tarpeen laatia. Kaavaa laadittaessa olisi ehdotuksen mukaan vielä kiinnitettävä huomiota liikenteen sekä yhdyskuntateknisen huollon järjestämiseen.

Esityksen mukaan yleiskaavaa voitaisiin kunnan niin halutessa käyttää ensisijaisena kaavana rantarakentamisen ohjaukseen. Näissä tilanteissa rantakaavoitusta koskevat säännökset ja velvoitteet syrjäytyisivät. Ehdotuksen mukaan ranta-aluetta koskevassa yleiskaavassa olisi huolehdittava, että eri ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta ranta-aluetta. Kokemukset laaja-alaisten yleiskaavojen käyttämisestä loma-asutuksen järjestämiseksi ja sovittamiseksi rantojen suojeluun ovat myönteisiä.

Kuten voimassa olevassa laissa, yleiskaavoituksessa olisi myös otettava huomioon maanomistajan asema. Ehdotuksen mukaan kaavaa laadittaessa on pidettävä silmällä maankäytön taloudellisuutta ja sitä, ettei kaavan toteuttamisesta aiheudu maanomistajille kohtuutonta haittaa.

29 §. Pykälään ehdotetut keskeiset muutokset koskevat yleiskaavan oikeusvaikutuksia. Laissa säilyisi kunnan mahdollisuus sellaisen yleiskaavan laatimiseen, jolla suhteessa muihin kaavoihin, rakentamisen edellytyksiin ja valtion valvontaan ei olisi oikeudellista vaikutusta. Tällaista yleiskaavaa voimassa olevan lain mukaisesti kuitenkin koskisi, mitä 53 §:n 1 momentissa on säädetty lunastamisen perusteista.

Pykälän 1 momentin mukaan yleiskaava voitaisiin laatia ja hyväksyä myös oikeusvaikutteisena. Tällöin kaavaan olisi otettava asiasta määräys. Oikeusvaikutteinen yleiskaava olisi ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asema- ja rantakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi kaupungissa. Viranomaisten olisi suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteuttamista.

Lisäksi 2 momentin mukaan oikeusvaikutteista yleiskaava koskisi, mitä 26 §:n 3 momentissa on säädetty seutukaavan syrjäytymisestä sekä vastaavasti 27 §:n 1 momentissa kaavan toteuttamiseen ja maanomistajan oikeusasemaan liittyvistä järjestelyistä. Tällaiseen yleiskaavaan voitaisiin myös ottaa 31 §:ssä tarkoitettu määräys, joka koskee kaavasta johtuvaa rakentamisrajoitusta. Kunnan hyväksymä oikeusvaikutteinen yleiskaava vastaisi siten voimassa olevan lain mukaiseen vahvistettuun yleiskaavaan liittyviä oikeudellisia vaikutuksia maankäytön ohjauksessa ja rakentamisessa.

Yleiskaava ei olisi pykälän 4 momentin mukaan voimassa asema- ja rantakaava-alueella. Sama koskisi 119 §:n säännöksen nojalla myös rakennuskaavoja.

30 §. Kunnanvaltuuston hyväksymästä oikeusvaikutteisesta yleiskaavasta johtuisi, että seutukaava ei olisi voimassa yleiskaava-alueella. Toiselta puolen yleiskaava olisi oikeudellisestikin ohjeena lähikaavojen laatimiselle. Tämän johdosta valtion valvontaa yleiskaava-alueen asema- ja rakennuskaavoitukseen voidaan tuntuvasti keventää.

Edellä esitetyn vuoksi ehdotetaan, että laaja-alaisen tai muutoin merkittävän yleiskaavan hyväksyminen edellyttäisi laissa säädettyä neuvottelua, jossa olisivat mukana seutukaavoituksesta vastaavan kuntayhtymän, ympäristö-, liikenne ja energia-asioista vastaavien sekä muiden asianomaisten valtion viranomaisten sekä tarvittaessa mainittuja toimialoja edustavien yhteisöjen edustajat. Tässä selvitettäisiin, onko kaavaa laadittaessa otettu huomioon mahdolliset valtakunnalliset maankäyttötavoitteet, seutukaavan vaikutus ja kaavan toteuttamisvastuun mahdollinen jakautuminen. Menettely vastaisi eräiltä osin vahvistettavaksi alistettavan yleiskaavan laatimisessa jo noudatettua käytäntöä.

Neuvottelun järjestämisen tarpeesta ja siinä sovellettavasta menettelystä säädettäisiin tarkemmin asetuksella. Olennaista on, että neuvottelussa esitetyt tosiseikat ja kannanotot kirjataan ja ne liitetään kaavaehdotuksen käsittelyyn kunnassa.

32 §. Oikeusvaikutteisen yleiskaavan laatimisen tai muuttamisen ajaksi mahdollinen rakennuskielto ehdotetaan siirrettäväksi kunnan toimivaltaan. Rakennuskiellon enimmäiskesto rajattaisiin kymmeneksi vuodeksi. Lisäksi säädettäisiin asema- ja rakennuskaavoitusta vastaavasti mainitun yleiskaavan hyväksymiseen liittyvästä rakennuskiellosta, joka jatkuisi, kunnes hyväksymistä koskeva päätös on saanut lainvoiman. Pykälään on myös tehty sanamuotoa koskevia korjauksia.

38 a §. Ehdotuksen mukaan asemakaavan vahvistettavaksi alistamisesta luovuttaisiin. Tämän johdosta pykälä ehdotetaan kumottavaksi.

42 §. Pykälän 2 ja 3 momentin säännöksiin asemakaavoituksen turvaamiseksi olevista rakennuskielloista ehdotetaan tehtäviksi muutokset, jotka johtuvat näiden kaavojen alistusmenettelyn poistamisesta. Rakennuskiellon jatkaminen ehdotetaan siirrettäväksi kunnan toimivaltaan. Kunnan määräämän rakennuskiellon enimmäiskesto kaava-alueen laajentamiseksi olisi kuusi vuotta. Rajoitus ei siten koskisi jo kaavoitettuja alueita. Pykälään on myös tehty sanamuotoa koskevia korjauksia.

42 a §. Pykälän säännökset purkamisen ja käyttötarkoituksen muuttamisen luvanvaraisuudesta ovat vuodelta 1973. Tuolloin rakennussuojelua koskevat säännökset olivat puutteelliset. Lisäksi Helsingin ja eräiden muiden vanhastaan kaavoitettujen kaupunkien ongelmana oli hallitsematon asuntojen muuttuminen toimistoiksi kaupunkikeskustoissa.

Kuntien omavastuinen päätöksenteko lähikaavoituksessa vaatii rakennussuojelun edellytysten parantamista. Kuten nykyisessä laissa, rakennuksen tai sen osan purkamiseen alueella, jolla on voimassa rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi, tarvittaisiin rakennuslautakunnan tai sen tehtäviä hoitavan kunnan toimielimen lupa. Purkamislupa voitaisiin myöntää, jos se ei haittaa kunnan pyrkimystä rakennuksen suojelemiseen kaavoituksella eikä kaavoituksen muuta toteuttamista.

Asemakaava-alueen rakennuksia on voitu purkaa ennen kuin kysymys rakennuksen säilyttämisestä on ratkaistu kaavoituksessa. Ehdotuksen mukaan myös asemakaava-alueella olevan rakennuksen purkamiseen tarvittaisiin lupa. Alueella, jonka asemakaavaa on pidettävä ilmeisen vanhentuneena, lupahakemus voitaisiin lykätä ratkaistavaksi asemakaavan muutoksen jälkeen, kuitenkin enintään kahdeksi vuodeksi. Näin parannettaisiin kunnanvaltuuston mahdollisuutta kaavoituksen yhteydessä ottaa kanta rakennusten säilyttämiseen.

Ehdotuksen mukaan rakennusjärjestyksessä voitaisiin määrätä ilmoitusmenettelystä ehdotetun luvanvaraisuuden sijasta. Käyttötarkoituksen muutoksen kaavallisista edellytyksistä voidaan säätää sitä muutoinkin koskevien rakennusasetuksen 50 ja 121 §:n yhteydessä.

47 §. Pykälän 1 momentin sanamuotoa ehdotetaan muutettavaksi alistamisesta luopumisen johdosta.

95 §. Rakennuskaavoitus on sisällöltään lähentynyt asemakaavoitusta. Muutoinkin rakennuskaavoitusta koskevat oikeusohjeet perustuvat maaseutukuntien oloihin ja rakentamisen ohjaukseen rakennuslain säätämisen aikoihin.

Pykälän 2 momentti ehdotetaan muutettavaksi siten, että asemakaavan sisältöä koskevia 34 §:n oikeusohjeita noudatettaisiin soveltuvin osin myös rakennuskaavaa laadittaessa. Tämän johdosta pykälän 3 momentti käy tarpeettomaksi ja ehdotetaan kumottavaksi.

97 a §. Ehdotuksen mukaan rakennuskaavan vahvistettavaksi alistamisesta luovuttaisiin. Tämän johdosta pykälä ehdotetaan kumottavaksi.

100 §. Rakennuskaavoitukseen liittyvään rakennuskieltosäännöstöön ehdotetaan tehtäviksi muutokset, jotka johtuvat näiden kaavojen alistusmenettelyn poistamisesta. Pykälän 2 ja 3 momenttiin ehdotetut muutokset vastaavat 42 §:ään asemakaavoituksen osalta ehdotettuja muutoksia.

100 a §. Ehdotettu säännös purkamisen luvanvaraisuudesta rakennuskaava-alueella ja alueella, joka on rakennuskiellossa rakennuskaavan laatimista varten, vastaa 42 a §:ssä asemakaavoituksen osalta ehdotettua muutosta.

117 §. Pykälän 1 momentista ehdotetaan poistettaviksi virheellisiksi käyneet viittaukset rakennuslain eräisiin säännöksiin. Pykälän 2 momentti ehdotetaan tarpeettomana poistettavaksi.

122 §. Hajarakentaminen maaseudulla vaikuttaa näkyvästi ympäristöön. Maaseutukuntien rakennusjärjestystä koskevassa suosituksessa vuodelta 1989 on määrätty rakentamisen ympäristöön sopeutumisesta. Tästä ehdotetaan nyt säädettäväksi lain tasolla.

Rakentamisessa olisi mahdollisuuksien mukaan säilytettävä rakennuspaikan luonnonmukaisuus sekä vaalittava luonnon merkittäviä kauneusarvoja ja erikoisia luonnonesiintymiä. Lisäksi rakennettaessa ranta-alueilla tai avoimeen maastoon tulisi erityistä huomiota kiinnittää rakennuksen korkeusasemaan, muotoon, ulkomateriaaleihin ja väritykseen. Ehdotetut säännökset eivät merkitsisi rakennuspaikan sopivaisuutta koskevaa harkintaa, vaan rakennuksen ympäristön kannalta otollista sijoittumista rakennuspaikalla.

Rakennettaessa olemassa olevien rakennusten yhteyteen olisi rakentamisen ehdotuksen mukaan sopeuduttava noudatettuun rakennustapaan ja olemassa olevaan rakennuskantaan sijoituksen, koon, muodon, ulkomateriaalien ja värityksen puolesta. Rakennuspaikalla rakennusten tulisi muodostaa ympäristökuvaltaan sopusuhtainen kokonaisuus.

Edellä olevat säännökset antaisivat kunnalle hajarakentamisessa nykyistä paremmat mahdollisuudet vaatia rakennussuunnittelulta esteettisten ja ympäristöllisten vaikutusten riittävää huomioon ottamista.

123 §. Edellä ehdotettu 122 §:n säännös kuuluu maaseutukuntien haja-asutusta koskevaan lukuun. Rakennuslain säätämisajankohtana kaupunkien rakentamisen ajateltiin pääosaltaan perustuvan asemakaavoitukseen.

Ehdotuksen mukaan, mitä 14 luvussa on säädetty, koskisi myös kaupunkikuntien haja-asutusta. Kuntamuotoeroista luopuminen ja kaavajärjestelmän yhtenäistäminen vaatisivat rakennuslainsäädännön kokonaistarkistusta, eivätkä ole toteutettavissa tällä osauudistuksella.

123 a §. Rantakaavojen sisällöstä ehdotetaan säädettäväksi pykälän 3 momentissa. Kaavaa laadittaessa olisi otettava huomioon vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet sekä kauniin maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. Kaavoitettavan alueen laajuutta sekä rakentamisen ja muun maankäytön sopeutumista rantamaisemaan ja naapurialueiden maankäytön järjestämiseen koskeva säännös säilyisi voimassa olevan lain mukaisena. Lisäksi olisi ehdotuksen mukaan kiinnitettävä huomiota ympäristöhaittojen välttämiseen ja vähentämiseen sekä huolehdittava, että ranta-alueelle jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Rantakaavoituksen sisältöä koskevat oikeusohjeet korostaisivat tämän kaavan eroavuutta pysyvään asumiseen liittyvistä ja taaja-asutuksen järjestämistä tarkoittavista asema- ja rakennuskaavoista.

123 b §. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi sanamuotoa koskevia korjauksia. Esityksen yhtenä tavoitteena on edistää yleiskaavoitusta ranta-alueiden suunnittelussa. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi niin, että rantakaavan tarpeellisuus ei tällöin olisi esteenä rakentamiselle. Ehdotuksen mukaan rakennuslupa voitaisiin rantakaavan tarpeellisuutta koskevan säännöksen estämättä myöntää myös oikeusvaikutteisen yleiskaavan mukaiseen tavanomaiseen loma-asutukseen, jos yleiskaavassa on niin määrätty.

Rantakaavan tarpeellisuutta koskeva harkinta ehdotetaan pykälän 3 momentissa siirrettäväksi valtion viranomaisilta kunnanhallituksen toimivaltaan. Pykälän 4 momentin sanamuoto on tarkistettu edellä ehdotetun muutoksen johdosta. Kuulemisesta johtuvat kustannukset tulisivat kunnan vastattaviksi. Pykälään on lisäksi tehty sanamuotoa koskevia korjauksia.

123 c §. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan luovuttavaksi ympäristöministeriön tai lääninhallituksen asiaksi säädetystä rantakaavan laatijan hyväksymisestä. Säännöksen tarkoituksena on ollut valvoa rantakaavan laatijan pätevyyttä ja samalla likimääräisesti rajata rantakaavoitettava alue. Asetuksella säädettäisiin asema- ja rakennuskaavoitusta vastaavasti rantakaavan laatijan yleisestä pätevyydestä ja kunnan asemasta pätevyyttä harkittaessa.

Ehdotuksen mukaan kunnan olisi, ennen kuin rantakaavaa ryhdytään laatimaan, hyväksyttävä kaavoitettava alue. Hyväksyminen voitaisiin evätä, jos alue ei täytä sen laajuudelle 123 a §:n 3 momentissa säädettyjä edellytyksiä.

123 d §. Ehdotuksen mukaan rantakaavan vahvistettavaksi alistamisesta luovuttaisiin.

Maanomistajan oikeus saada rantakaava hyväksytyksi säilyisi lähtökohdiltaan voimassa olevan lain mukaisena. Pyrkimys yleiskaavoituksen edistämiseen rantarakentamisen ohjauksessa kuitenkin vaatii säännöksen tarkistamista. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka mukaan rantakaavoitusta ja kaavan käsittelyä voitaisiin lykätä, jos kunta on päättänyt kyseistä ranta-aluetta koskevan oikeusvaikutteisen yleiskaavan laatimisesta.

Edellä esitetty ei kuitenkaan saisi merkitä maanomistajan oikeusaseman heikentymistä rantakaavoituksen käyttämisessä. Tämän vuoksi ehdotetaan, että tällöinkin haja-asutusta merkitsevän rantakaavan hyväksyminen olisi otettava käsiteltäväksi, mikäli yleiskaavaa ei ole hyväksytty viiden vuoden kuluessa rantakaavan käsittelyn lykkäystä koskevan päätöksen tekemisestä.

Vahvistettavaksi alistamisesta luovuttaessa ehdotetaan, että rantakaavoituksen kustannusten jakamisesta tarvittaessa määrättäisiin kaavan hyväksymisen yhteydessä. Pykälään on myös tehty sanamuotoa koskevia korjauksia.

123 f §. Pykälän 5 momenttia ehdotetaan muutettavaksi rantakaavan vahvistettavaksi alistamisesta luopumisen johdosta.

124 a §. Toimenpidekiellon määrääminen oikeusvaikutteisen yleiskaavan laatimisen tai muuttamisen ajaksi ehdotetaan siirrettäväksi kunnan toimivaltaan. Kiellon enimmäiskesto olisi kymmenen vuotta. Säännökseen ehdotetaan myös lisättäväksi 32 §:ää vastaavasti toimenpidekiellon jatkuminen yleiskaavan hyväksymisen jälkeen, kunnes hyväksymistä koskeva päätös on saanut lainvoiman. Muutoin pykälän 3 momenttiin on tehty sanamuotoa koskevia korjauksia.

126 §. Suurelta osin valtakunnalliset maankäyttötavoitteet voisivat toteutua seutukaavoituksen välityksin. Myös kunnan yleiskaavoitukseen liittyisi menettely, jolla varmistetaan tiedonsaanti eri hallintotasojen näkemyksistä ja intresseistä kaavoituksessa. Kuitenkin on tilanteita, joissa seutu- tai yleiskaavojen puuttuminen tai vanhentuneisuus vaativat kunnan ja valtion suhteiden järjestämistä myös lähikaavoituksessa. Ehdotetun säännöksen merkitys olisi lähinnä ennaltaehkäisevä.

Valtion viranomainen voisi puuttua kunnan kaavoitukseen kolmessa tapauksessa. Lääninhallitus voisi pykälän 1 momentin mukaan kieltää muun kaavan kuin seutukaavan voimaan saattamisen, jos kaavassa olisi syrjäytetty 1 a §:ssä tarkoitettu, valtion toteutettavaksi kuuluva tai muutoin sen vastattavaksi katsottava valtakunnallinen maankäyttötavoite tai kaava ilmeisesti estäisi mainitun tavoitteen toteuttamisen.

Lääninhallituksella olisi vastaava oikeus myös silloin, kun kaava johtaisi voimassa olevan seutukaavan keskeisten ratkaisuperiaatteiden syrjäytymiseen ja seutukaavoituksesta vastaava kuntayhtymä olisi tehnyt esityksen kaavan voimaan saattamisen kieltämisestä. Ensisijaisesti kunnan asiana olisi harkita, miten seutukaavan ohjausvaikutusta eri tilanteissa olisi tulkittava yleiskaavaa tai asema-, rakennus- ja rantakaavaa laadittaessa.

Rakennuslain 26 §:n 1 momentin on katsottu sallivan kaavoituksen mittakaavallisesta tarkentumisesta johtuvat poikkeamat seutukaavaan. Samoin, erityisesti yleiskaavoituksessa on voitu perustellusta syystä tarkistaa seutukaavoituksessa tehtyjä ratkaisuja. Sen sijaan seutukaavan keskeisten periaatteiden syrjäytyminen ei voisi perustua alemmantasoiseen kaavoitukseen. Ehdotuksen mukaan asiaa koskeva harkinta kuuluisi seutukaavoituksesta vastaavalle kuntayhtymälle.

Lisäksi puuttumisoikeutta voitaisiin käyttää sillä perusteella, että kaavaratkaisu ilmeisesti voi olla vaaraksi niiden terveydelle tai turvallisuudelle, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa vaikuttaa. Perustana säännökselle on muun muassa 19 päivänä elokuuta 1994 annettu laki ympäristövahinkojen korvaamisesta (737/94). Esimerkkeinä tilanteista, joita säännös voisi koskea, ovat kaavan laatiminen terveydellistä vaaraa merkitsevälle melualueelle tai maaperältään saastuneelle alueelle, jonka maamassoja ei ole vaihdettu. Edellä olevalla tavalla rajattu puuttumisoikeus ei merkitsisi valtion viranomaisen oikeutta riitauttaa ratkaisujen yleistä tarkoituksenmukaisuutta.

Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva päätös olisi viipymättä saatettava ympäristöministeriön käsiteltäväksi. Tämän asiana olisi ratkaista, pysytetäänkö kielto kokonaan tai joltakin osalta tässä pykälässä säädetyin perustein voimassa. Alueella, jota kielto koskee, olisi voimassa rakennuskielto ja 124 a §:ssä tarkoitettuja toimenpiteitä koskeva kielto, josta ei saisi myöntää poikkeusta. Tämän tarkoituksena olisi turvata asian käsittely siinäkin tapauksessa, että kaavaan ei kohdistuisi valituksia.

Kun kielto olisi saanut lainvoiman, ehdotuksen mukaan kaavan hyväksymistä koskeva kunnan päätös siltä osin sekä tähän pykälään perustuvat rakennus- ja toimenpidekielto raukeaisivat. Ympäristöministeriön ratkaisuun voitaisiin hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Maanomistajan oikeudesta hakea muutosta haja-asutusta merkitsevässä rantakaavoituksessa säädettäisiin 139 §:ssä.

Ehdotettu puuttumisoikeus ei koskisi voimassa olevan ja oikeusvaikutteisen yleiskaavan mukaisia asema-, rakennus- tai rantakaavoja. Täytäntöönpanon kieltämisessä sovellettavasta menettelystä säädettäisiin tarkemmin asetuksella. Sen yhteydessä voidaan myös täsmentää valtion vastattaviksi katsottavia valtakunnallisia maankäyttötavoitteita.

127 §. Pykälän 2 ja 3 momenttiin ehdotetaan tehtäviksi muiden kaavojen kuin seutukaavan alistamisesta luopumisesta johtuvat korjaukset.

132 §. Ehdotuksessa on rakennuslain poikkeamistilanteet koottu yhdeksi pykäläksi. Näihin liittyvät menettelylliset säännökset annettaisiin rakennusasetuksessa. Keskeisenä periaatteena on, että toimivalta poikkeuslupienkin osalta siirrettäisiin kunnalle.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin poikkeusluvan yleisistä edellytyksistä. Poikkeamiseen olisi oltava erityisiä syitä ja se voisi koskea vain yksittäistapausta. Käytössä olleesta alueellisesta poikkeusluvasta siten luovuttaisiin. Poikkeaminen voisi koskea rakentamisen edellytyksiin liittyviä säännöksiä ja määräyksiä. Tämän johdosta lainsäädännön menettelylliset, viranomaisvelvoitteista säätävät, pätevyyttä koskevat, rakennustuotteiden kelpoisuuteen liittyvät ja muut vastaavat säännökset eivät voisi olla poikkeamisen kohteina.

Ensimmäinen poikkeuslupasäännös koskisi poikkeamista 5 §:n 1 momentissa säädetystä suunnittelemattoman taaja-asutuksen kiellosta. Poikkeaminen olisi mahdollista vain, jos saman pykälän 2 ja 3 momentti eivät tule sovellettaviksi. Tällä on tavoiteltu taaja-asutuskiellon joustavuuden toteutumista ensisijaisesti mainittujen lainkohtien nojalla. Poikkeamisen edellytyksenä olisi, ettei siitä aiheudu huomattavaa haittaa alueen kaavoitukselle tai yhdyskuntateknisen huollon järjestämiselle. Tämä edellytys ei luonnollisestikaan tee mahdottomaksi kiinteistökohtaisia yhdyskuntateknisen huollon järjestelyjä. Lisäksi asiaa harkittaessa olisi otettava huomioon 6 §:n 1 momentin säännös kohtuuttoman suuria kustannuksia vaativan taikka terveellisyyden kannalta tai muutoin sopimattoman alueen käyttämisestä.

Toinen poikkeuslupasäännös koskisi poikkeamista 123 a §:n 1 momentissa säädetystä rantakaavan laatimisvelvollisuudesta loma-asutusta varten. Poikkeamisen edellytyksenä olisi, että alueelle yleiskaavassa tai muutoin osoitetaan jäävän riittävästi yhtenäistä rakentamatonta ranta-aluetta eikä rakentaminen vaaranna maanomistajien tasapuolista kohtelua. Lisäksi olisi huolehdittava, ettei poikkeaminen merkittävästi haittaa ranta-alueen maankäytön järjestämistä yleiskaavoituksella tai rantakaavalla.

Yksityisen maanomistajan oikeus saada 56 §:ssä, 70 §:n 1 momentissa ja 110 §:ssä säädetty kunnan tai valtion lunastus- tai korvausvelvollisuus voimaan perustuu hänen mahdollisuuteensa hakea poikkeusta kaavan rakentamisrajoituksesta. Lunastus- tai korvausvelvollisuus syntyy, kun hakemus poiketa kaavasta on lainvoimaisesti hylätty. Tämän johdosta ehdotetaan, että yksityisellä maanomistajalla mainituissa tilanteissa olisi oikeus hakea poikkeusta yleiskaavan sekä asema-, rakennus- tai rantakaavan rakentamisrajoituksesta. Poikkeus voitaisiin myöntää vain, mikäli kunnan tai valtion vastattavaksi tarkoitettua kaavaratkaisua ei enää olisi pidettävä ajankohtaisena ja kaavan muuttamiselle tai kumoamiselle katsotaan olevan oikeudelliset edellytykset. Kun tässä tarkoitettu poikkeus voisi koskea myös valtion etuja ja kun sen myöntämiselle muutoinkin on oltava painavat perusteet, hakemuksen ratkaisijana ehdotuksen mukaan olisi lääninhallitus.

Kaavoitusta korvaavaa poikkeuslupaa ei ehdotuksen mukaan saisi myöntää, jos sen tarkoittamasta hankkeesta todennäköisesti aiheutuisi merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Säännös vastaa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain säätämisen yhteydessä säädettyjä rakennuslain muutoksia. Poikkeaminen ei myöskään saisi merkitä alueen tavanomaisen maankäytön olennaista muuttumista. Tällä rajoituksella on tahdottu turvata kaavoituksen ensisijaisuus kooltaan suurehkoja tai maankäyttöön olennaisesti vaikuttavia hankkeita toteutettaessa.

Asetuksella säädettäisiin naapureiden sekä tarvittavien viranomaisten kuulemisesta tässä pykälässä tarkoitettua poikkeusta käsiteltäessä. Tarkoituksena on laajentaa kuultavien piiriä sekä pidentää kuulemiselle asetettua määräaikaa. Poikkeusluvan hakijan velvollisuus vastata kuulemisen kustannuksista olisi voimassa olevan lain mukainen.

132 a §. Rakennusluvan yhteydessä sallittavat poikkeamat on koottu erilliseksi pykäläksi. Ehdotuksen mukaan näitä olisivat poikkeaminen rakennuskiellosta, jos tarpeen ei ole saada muuta poikkeusta.

Lisäksi voitaisiin merkitykseltään vähäisissä kohdin poiketa yleiskaavan tai asema-, rakennus- tai rantakaavan rakentamisrajoituksesta, mikäli näin edistetään ympäristöön sopeutuvaa rakentamista. Samoin voitaisiin poiketa rakennussuunnittelulle asetetuista teknisistä ja vastaavista määräyksistä, mikäli poikkeaminen ei merkitse rakennussuunnittelua koskevien olennaisten vaatimusten syrjäytymistä. Näistä on säädetty rakennusasetuksen 9 a luvussa. Lisäedellytyksenä viimeksi mainituissa tapauksissa olisi, ettei poikkeaminen merkittävästi vaikuta naapurien asemaan. Ehdotetut säännökset rakennusluvan yhteydessä mahdollisista poikkeuksista vastaavat voimassa olevan lain periaatteita. Niiden nojalla voitaisiin kuitenkin nykyistä joustavammin poiketa esimerkiksi vanhentuneesta asemakaavasta.

Tilapäisen rakennuksen erityisasema säilytettäisiin. Samalla kuitenkin rajattaisiin rakennusluvan myöntämisperusteita näissä tapauksissa. Ehdotuksen mukaan rakennuslupa voitaisiin myöntää pykälän 2 momentissa säädetyin edellytyksin asema- tai rakennuskaavan estämättä sellaista tilapäistä rakennusta varten, joka ei merkittävästi vaikuta ympäristöön. Tilapäisen rakennuksen määrittely vastaisi eräin tarkistuksin voimassa olevaa lakia.

Asetuksella on tarkoitus säätää naapurien kuulemisesta tässä pykälässä tarkoitetuissa rakennuslupa-asioissa.

137 a §. Rakennuslakiin vuonna 1973 lisätty säännös joustavasta toimivallan siirtämisestä käy ehdotettujen muutosten johdosta tarpeettomaksi. Pykälä ehdotetaan kumottavaksi.

137 b §. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi sanamuotoa koskevia korjauksia. Lisäksi ehdotetaan säädettäväksi, että muussa laissa tai asetuksessa olevat säännökset vahvistetusta yleiskaavasta koskisivat tämän lain mukaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa.

Yleiskaavoitus on erityisesti viime vuosina vilkastunut. Maassamme on lukuisasti sellaisia maankäyttöratkaisuiltaan ajanmukaisia yleiskaavoja, joihin voisivat sopia tässä laissa säädetyt oikeusvaikutukset. Ehdotuksen mukaan kunta voisi siinä järjestyksessä kuin yleiskaavan laatimisesta säädetään, päättää, että aikaisemmin hyväksyttyä tai vahvistettua yleiskaavaa koskee, mitä tässä laissa säädetään oikeusvaikutteisesta yleiskaavasta. Näin voitaisiin välttyä liian raskaalta menettelyltä sovitettaessa aikaisempaa yleiskaavoitusta ehdotettuun kaavoitusjärjestelmään.

137 d §. Pykälä ehdotetaan tarpeettomana kumottavaksi.

138 §. Poikkeuslupia koskevassa muutoksenhaussa noudatettaisiin muun muassa rakennusluvan osalta säädettyä menettelyä. Poikkeusluvasta valitettaessa valitusaika olisi kuitenkin 30 päivää päätöksen tiedoksisaamisesta.

Myös lääninhallitukselle ehdotetaan annettavaksi valitusoikeus poikkeuslupaa koskevasta päätöksestä. Lääninhallitus voisi hakea muutosta kunnan 132 §:n 1―3 momentin nojalla antamaan päätökseen sillä perusteella, että poikkeuksen tarkoittama hanke merkitsisi 1 a §:ssä säädetyn valtakunnallisen maankäyttötavoitteen syrjäytymistä tai sen toteuttamisen estymistä. Sama koskisi kunnan päätöstä, jos poikkeuslupa olisi muutoin myönnetty vastoin laissa sille säädettyjä edellytyksiä. Lääninhallituksen muutoksenhakuoikeus antaisi mahdollisuuden valvoa kunnan poikkeuslupakäytäntöä.

138 a §. Muissa kuin rakennuslupaa koskevissa asioissa muutoksenhaku perustuisi kunnallislain säännöksiä. Ensimmäisenä muutoksenhakuviranomaisena olisi siten lääninoikeus. Kyseinen pykälä, jonka mukaan muutosta haettaisiin muun muassa kaava-asioissa ja kunnan myöntämissä poikkeuslupa-asioissa hallintoviranomaiselta, ehdotetaan kumottavaksi.

139 §. Ehdotuksen mukaan valitusviranomaisena muissa kuin 138 §:ssä säädetyissä asioissa olisi lääninoikeus, jonka ratkaisuun voitaisiin hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta. Tästä poikkeuksena olisi seutukaavan hyväksymistä koskeva päätös, johon haettaisiin muutosta alistusviranomaisena toimivalta ympäristöministeriöltä.

Kaavoja koskevat valitukset kohdistuvat usein vain johonkin osaan kaava-alueesta. Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että kaavan hyväksymistä koskeva kunnan päätös voitaisiin valituksen johdosta kumota myös vain kaava-alueen siltä osalta, johon valitusten voidaan katsoa kohdistuvan. Säännös osaltaan voisi liittyä 141 §:n 2 momentissa säädettyyn kunnan oikeuteen määrätä kaava riidattomilta osin voimaan, vaikka siitä olisi valitettu.

Pykälässä ehdotettu maanomistajan oikeus hakea muutosta ympäristöministeriön 126 §:ssä ehdotettuun päätökseen kaavan voimaan saattamisen kieltämisestä perustuu hänen oikeuteensa saada muuta kuin taaja-asutusta tarkoittava rantakaava hyväksytyksi.

Kaavan hyväksymistä koskevasta kunnan päätöksestä voitaisiin valittaa myös samoilla perusteilla, jotka olisivat perustana 126 §:ssä ehdotetulle kaavan voimaan saattamisen kieltämiselle. Tämän vuoksi ehdotetaan, että kaavan hyväksymistä koskevasta kunnan päätöksestä tehty valitus voitaisiin ratkaista vasta, kun kaavan voimaan saattamista koskeva kielto olisi ratkaistu ja saanut lainvoiman.

143 §. Kaavoitusmääräystä koskevaan pykälään ehdotetaan tehtäväksi kaavojen alistamisesta luopumisesta johtuvat muutokset. Samalla supistettaisiin ja täsmennettäisiin perusteita, joiden nojalla kaava saatetaan määrätä laadittavaksi tai muutettavaksi. Tähän pykälään perustuen ei voida, kuten ei voimassa olevankaan lain nojalla, määrätä laadittavan kaavan sisällöstä.

Siirtymäsäännökset. Lain voimaan tullessa ympäristöministeriössä ja lääninhallituksessa vireillä olevissa alistus- ja valitusasioissa noudatettaisiin voimassa olevan lain säännöksiä.

Aikaisemman lain aikana hyväksyttyä tai vahvistettua yleiskaavaa koskisi, mitä yleiskaavasta on säädetty voimassa olevassa laissa.

Yleiskaava voitaisiin hyväksyä tässä laissa säädetyllä tavalla oikeusvaikutteisena myös, jos ennen lain voimaantuloa järjestetyn 125 §:n 2 momentissa tarkoitetun kuulemisen yhteydessä kaava on ilmoitettu alistettavaksi vahvistettavaksi.

Kunnan oikeus lykätä muun kuin taaja-asutusta merkitsevän rantakaavan käsittelyä ja hyväksymistä yleiskaavan laatimisen johdosta ei koskisi tällaista rantakaavaa, joka on asianmukaisesti laadittu ja jätetty kunnan käsiteltäväksi ennen lain voimaantuloa.

Lain voimaan tullessa voimassa olevia rakennus- ja toimenpidekieltoja voitaisiin näiden kieltojen enimmäiskestoa koskevien säännösten estämättä jatkaa enintään viidellä vuodella lain voimaantulosta.

2. Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan vuoden 1995 aikana mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Laki rakennuslain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan 16 päivänä elokuuta 1958 annetun rakennuslain (370/58) 5 a, 20, 21, 23 § ja 38 a §, 95 §:n 3 momentti, 97 a §, 137 a, 137 d ja 138 a § sekä 143 §:n 3 ja 5 momentti,

sellaisina kuin ne ovat, 5 a § osittain muutettuna 19 päivänä elokuuta 1994 annetulla lailla (769/94), 20 ja 21 § sekä 143 §:n 3 momentti 9 päivänä elokuuta 1968 annetussa laissa (493/68), 23 § 12 päivänä tammikuuta 1990 annetussa laissa (26/90), 38 a ja 97 a § 17 päivänä elokuuta 1990 annetussa laissa (696/90), 95 §:n 3 momentti 18 päivänä tammikuuta 1985 annetussa laissa (61/85), 137 a § muutettuna mainituilla 2 päivänä heinäkuuta 1973 ja 17 päivänä elokuuta 1990 annetuilla laeilla, 137 d § 21 päivänä heinäkuuta 1977 annetussa laissa (580/77), 138 a § muutettuna mainituilla 17 päivänä elokuuta 1990 ja 19 päivänä elokuuta 1994 annetuilla laeilla sekä 143 §:n 5 momentti 19 päivänä syyskuuta 1969 annetussa laissa (626/69),

muutetaan 5, 28, 29, 30, 32 §, 42 §:n 2 ja 3 momentti, 42 a §, 47 §:n 1 momentti, 95 §:n 2 momentti, 100 §:n 2 ja 3 momentti, 100 a ja 117 §, 123 a §:n 3 momentti, 123 b §, 123 c §:n 2 momentti, 123 d §, 123 f §:n 5 momentti, 124 a §:n 3 momentti, 126 §, 127 §:n 2 ja 3 momentti, 132, 132 a ja 137 b §, 138 §:n 1 momentti, 139 § sekä 143 §:n 1, 2 ja 7 momentti,

sellaisina kuin niistä ovat, 5 § muutettuna mainitulla 19 päivänä syyskuuta 1969 annetulla lailla, 2 päivänä heinäkuuta 1973 annetulla lailla (588/73), mainitulla 17 päivänä elokuuta 1990 annetulla lailla ja 10 päivänä kesäkuuta 1994 annetulla lailla (469/94), 28 § mainitussa 9 päivänä elokuuta 1968 annetussa laissa, 29 § muutettuna mainituilla 9 päivänä elokuuta 1968 ja 17 päivänä elokuuta 1990 annetuilla laeilla, 30 § muutettuna mainituilla 9 päivänä elokuuta 1968 ja 19 päivänä syyskuuta 1969 annetuilla laeilla, 32 §, 42 §:n 3 momentti, 124 a §:n 3 momentti ja 137 b § mainitussa 17 päivänä elokuuta 1990 annetussa laissa, 42 §:n 2 momentti muutettuna mainituilla 2 päivänä heinäkuuta 1973 ja 17 päivänä elokuuta 1990 annetuilla laeilla, 42 a ja 100 a § 25 päivänä elokuuta 1975 annetussa laissa (674/75), 100 §:n 2 momentti muutettuna 29 päivänä huhtikuuta 1966 annetulla lailla (250/66) sekä mainituilla 2 päivänä heinäkuuta 1973 ja 17 päivänä elokuuta 1990 annetuilla laeilla, 100 §:n 3 momentti mainitussa 29 päivänä huhtikuuta 1966 annetussa laissa, 117 § muutettuna mainitulla 21 päivänä heinäkuuta 1977 annetulla lailla ja 8 päivänä maaliskuuta 1991 annetulla lailla (503/91), 123 a §:n 3 momentti, 123 b §, 123 c §:n 2 momentti, 123 d §, 123 f §:n 5 momentti ja 143 §:n 1 momentti mainitussa 19 päivänä syyskuuta 1969 annetussa laissa, 127 §:n 2 momentti 9 päivänä joulukuuta 1983 annetussa laissa (929/83), 127 §:n 3 momentti mainitussa 29 päivänä huhtikuuta 1966 annetussa laissa, 132 § muutettuna mainituilla 17 päivänä elokuuta 1990, 10 päivänä kesäkuuta 1994 ja 19 päivänä elokuuta 1994 annetuilla laeilla, 132 a § mainitussa 2 päivänä heinäkuuta 1973 annetussa laissa, 138 §:n 1 momentti 9 päivänä kesäkuuta 1989 annetussa laissa (557/89), 139 § muutettuna 10 päivänä maaliskuuta 1989 annetulla lailla (245/89) ja mainitulla 17 päivänä elokuuta 1990 annetulla lailla ja 143 §:n 7 momentti 24 päivänä heinäkuuta 1981 annetussa laissa (556/81), sekä

lisätään lakiin uusi 1 a §, 4 §:ään uusi 3 momentti, 12 §:ään, sellaisena kuin se on muutettuna mainituilla 9 päivänä kesäkuuta 1989 ja 17 päivänä elokuuta 1990 annetuilla laeilla, siitä viimeksi mainitulla lailla kumotun 2 momentin tilalle uusi 2 momentti, mainitulla 19 päivänä elokuuta 1994 annetulla lailla kumottujen 122 ja 123 §:n tilalle uusi 122 ja 123 § sekä 138 §:ään, sellaisena kuin se on muutettuna mainituilla 9 päivänä kesäkuuta 1989 ja 17 päivänä elokuuta 1990 annetuilla laeilla, uusi 3 momentti seuraavasti:

1 a §

Kaavoituksessa ja maankäytön muussa järjestämisessä huomioon otettavia valtakunnallisia maankäyttötavoitteita ovat:

1) kokonaistaloudellinen ja tasapainoinen alue- ja yhdyskuntarakenne;

2) toimivat liikenteen, energiansiirron ja yhdyskuntateknisen huollon perusjärjestelyt;

3) kansallisten kulttuuri- ja luonnonarvojen vaaliminen;

4) valtakunnallisesti tärkeiden luonnon virkistyskäyttömahdollisuuksien turvaaminen; sekä

5) huolehtiminen turvallisuuteen ja maanpuolustukseen liittyvistä tarpeista.

Valmisteltaessa kaavaa, joka koskee valtakunnallisia maankäyttötavoitteita, kunnan on oltava yhteydessä maankäyttötavoitteista vastaaviin valtion viranomaisiin sen mukaan kuin tässä laissa ja sen nojalla asetuksessa säädetään.

Valtioneuvosto voi kokoavasti käsitellä ja hyväksyä valtakunnallisiin tavoitteisiin liittyviä yleisiä suuntaviivoja. Nämä sovitetaan alue- ja paikallistason tavoitteisiin ensisijaisesti seutukaavoituksessa.

Ympäristöministeriö valvoo valtakunnallisten maankäyttötavoitteiden toteuttamista siten kuin tässä laissa säädetään.

4 §

Rakennusjärjestyksessä voidaan osoittaa asema- ja rakennuskaava-alueisiin liittyviä lähialueita, joiden maankäytön ohjaukseen jo olevan asutuksen ja odotettavissa olevan rakentamisen johdosta katsotaan olevan erityistä tarvetta. Tällaisella alueella rakennusluvan käsittelyä voidaan kaavoitukseen ja yhdyskuntateknisen huollon järjestämiseen liittyvistä syistä lykätä, kuitenkin enintään kolmeksi vuodeksi. Lupahakemus on mainitun ajan kuluttua otettava käsiteltäväksi, jos hakija tätä vaatii.

5 §

Taaja-asutukseen saa käyttää ainoastaan asema-, rakennus- tai rantakaavoitettua aluetta.

Taaja-asutusalueella rakennuslupa voidaan kuitenkin myöntää yleiskaavan mukaista väljää pientalorakentamista varten, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on niin määrätty.

Maaseudun erillisellä taaja-asutusalueella, jolla rakentaminen on vähäistä, voidaan rakennuslupa myöntää jo olevaa asutusta täydentävän, enintään kaksiasuntoisen asuinrakennuksen rakentamiseen. Nämä alueet ja rakennuslupien myöntämisen perusteet osoitetaan yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä.

Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, saa rakentaa jo olevaan asuntoon tai maanviljelystilaan kuuluvan talousrakennuksen. Sama koskee enintään kaksi asuntoa käsittävän asuinrakennuksen korjaamista uudisrakentamiseen verrattavalla tavalla tai sen vähäistä lisärakentamista.

12 §

Valmisteltaessa rakennusjärjestystä kunnan tulee selvittää, miltä osin siihen on otettava sellaisia rakennuspaikkaa ja rakennuksen sijoittumista koskevia määräyksiä, jotka ovat tarpeen vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteiden huomioon ottamiseksi ranta-alueella.

28 §

Kaupungin yksityiskohtaisen kaavoituksen ja rakentamisen sekä muun maankäytön suunnittelun perustaksi on laadittava yleiskaava, joka sisältää pääpiirteet alueiden käyttämisestä eri tarkoituksiin.

Yleiskaavaa laadittaessa on kiinnitettävä huomiota yhdyskuntarakenteen toimivuuteen ja taloudellisuuteen, elinkeinotoiminnan ja eri väestöryhmien tarpeisiin, rakennetun ympäristön, kauniin maiseman ja luonnonarvojen vaalimiseen sekä ympäristöhaittojen välttämiseen ja vähentämiseen. Yleiskaavan tulee luoda edellytykset terveellisen, turvallisen ja viihtyisän elinympäristön toteuttamiseen. Kaavaa laadittaessa on myös kiinnitettävä huomiota liikenteen sekä yhdyskuntateknisen huollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen. Ranta-aluetta koskevassa yleiskaavassa on lisäksi huolehdittava, että eri ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta. Kaavaa laadittaessa on pidettävä silmällä maankäytön taloudellisuutta ja sitä, ettei kaavan toteuttamisesta aiheudu maanomistajille kohtuutonta haittaa.

Yleiskaavaan voidaan sisällyttää alueiden käyttämistä koskevia määräyksiä, jotka katsotaan tarpeellisiksi aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset).

29 §

Yleiskaavan hyväksyy kaupunginvaltuusto. Jos yleiskaavaan on otettu asiasta määräys, tällaista kaavaa koskee, mitä 2 ja 3 momentissa säädetään (oikeusvaikutteinen yleiskaava). Kaava voidaan hyväksyä myös vaiheittain.

Oikeusvaikutteinen yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asema- ja rantakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi kaupungissa. Viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta huolehdittava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta mainitun yleiskaavan toteuttamista.

Mitä 26 §:n 3 momentissa säädetään yleiskaavan vaikutuksesta, koskee vain oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Lisäksi tällaista yleiskaavaa koskee, mitä 27 §:n 1 momentissa säädetään seutukaavan vaikutuksesta rakentamiseen ja rakennusluvan käsittelyyn. Jäljempänä 31 §:ssä tarkoitettu määräys voidaan ottaa vain oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan.

Yleiskaava ei ole voimassa asema- tai rantakaava-alueilla.

30 §

Ennen laaja-alaista tai muutoin merkittävää yleiskaavaa koskevan ehdotuksen valmistumista tulee järjestää kunnan, seutukaavoituksesta vastaavan kuntayhtymän, ympäristö-, liikenne- ja energia-asioista vastaavien sekä muiden asianomaisten valtion viranomaisten ja tarvittaessa mainittuja toimialoja edustavien yhteisöjen neuvottelu sen selvittämiseksi, onko kaavaa laadittaessa otettu huomioon mahdolliset valtakunnalliset maankäyttötavoitteet, seutukaavan vaikutus ja kaavan toteuttamista koskevien velvoitteiden mahdollinen jakautuminen.

Edellä 1 momentissa säädetyn neuvottelun tarpeesta ja menettelystä säädetään tarkemmin asetuksella.

32 §

Kunta voi oikeusvaikutteisen yleiskaavan laatimisen tai muuttamisen ajaksi määrätä alueelle rakennuskiellon enintään viiden vuoden ajaksi. Kaavoituksen keskeneräisyyden vuoksi kunta voi pidentää kieltoaikaa enintään viidellä vuodella. Rakennuskielto on myös voimassa alueella, jolle on hyväksytty mainittu yleiskaava tai sen muutos, kunnes hyväksymistä koskeva päätös on saanut lainvoiman.

42 §

Rakennuskielto on voimassa rakennuskorttelissa tai sen osassa, jolle ei ole hyväksytty tonttijakoa, sekä tontilla, jota ei ole merkitty tonttirekisteriin. Sama koskee aluetta, jolla asemakaavan laatiminen taikka asemakaavan tai tonttijaon muuttaminen on vireillä ja jolle kunta on määrännyt rakennuskiellon. Lisäksi rakennuskielto on voimassa alueella, jolle on hyväksytty asemakaava tai sen muutos, kunnes hyväksymistä koskeva päätös on saanut lainvoiman.

Asemakaavan laatimista tai muuttamista varten tarkoitettu rakennuskielto on voimassa enintään kaksi vuotta. Kunta voi kaavoituksen keskeneräisyyden vuoksi pidentää kieltoaikaa. Kunnan määräämä rakennuskielto kaava-alueen laajentamiseksi voi kuitenkin kestää enintään kuusi vuotta.

42 a §

Asemakaava-alueella ja alueella, jolla on voimassa rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi tai muuttamiseksi, rakennusta tai sen osaa ei saa purkaa ilman rakennuslautakunnan lupaa.

Purkamislupa voidaan myöntää, jos se ei haittaa kunnan pyrkimystä rakennuksen suojelemiseen kaavoituksella eikä kaavoituksen muuta toteuttamista. Alueella, jonka asemakaavaa on pidettävä ilmeisen vanhentuneena, lupahakemus voidaan lykätä ratkaistavaksi asemakaavan muutoksen jälkeen, kuitenkin enintään kahdeksi vuodeksi.

Rakennusjärjestyksessä voidaan määrätä ilmoitusmenettelystä tässä pykälässä säädetyn luvanvaraisuuden sijasta.

47 §

Milloin asemakaava hyväksytään alueelle, jolla ei ole ollut asemakaavaa, kaupunki saa omistukseensa katualueen, joka ei sille ennestään kuulu, erotuttamalla sen itselleen sillä tavoin, kuin siitä erikseen säädetään.


95 §

Rakennuskaavaa laadittaessa on soveltuvin osin noudatettava, mitä 34 §:ssä säädetään asemakaavasta.

100 §

Rakennuskielto on voimassa alueella, jolla rakennuskaavan laatiminen tai muuttaminen on vireillä ja jolle kunta on määrännyt rakennuskiellon. Sama koskee aluetta, jolle on hyväksytty rakennuskaava tai sen muutos, kunnes hyväksymistä koskeva päätös on saanut lainvoiman.

Rakennuskaavan laatimista tai muuttamista varten tarkoitettu rakennuskielto on voimassa enintään kaksi vuotta. Kunta voi kaavoituksen keskeneräisyyden vuoksi pidentää kieltoaikaa. Kunnan määräämä rakennuskielto kaava-alueen laajentamiseksi voi kuitenkin kestää enintään kuusi vuotta.

100 a §

Rakennuskaava-alueella ja alueella, jolla on voimassa rakennuskielto rakennuskaavan laatimiseksi tai muuttamiseksi, rakennusta tai sen osaa ei saa purkaa ilman rakennuslautakunnan lupaa.

Purkamislupa voidaan myöntää, jos se ei haittaa kunnan pyrkimystä rakennuksen suojelemiseen kaavoituksella eikä kaavoituksen muuta toteuttamista. Alueella, jonka rakennuskaavaa on pidettävä ilmeisen vanhentuneena, lupahakemus voidaan lykätä ratkaistavaksi rakennuskaavan muutoksen jälkeen, kuitenkin enintään kahdeksi vuodeksi.

Rakennusjärjestyksessä voidaan määrätä ilmoitusmenettelystä tässä pykälässä säädetyn luvanvaraisuuden sijasta.

117 §

Alueella, jolle kunnanvaltuusto on päättänyt laadittavaksi asemakaavan, sovelletaan, mitä kaupungista säädetään II ja IV osastossa.

122 §

Rakentamisessa on mahdollisuuksien mukaan säilytettävä rakennuspaikan luonnonmukaisuus sekä vaalittava luonnon merkittäviä kauneusarvoja ja erikoisia luonnonesiintymiä. Rakennettaessa ranta-alueella tai avoimeen maastoon tulee erityistä huomiota kiinnittää rakennuksen korkeusasemaan, muotoon, ulkomateriaaleihin ja väritykseen.

Rakennettaessa olemassa olevien rakennusten yhteyteen on rakentamisen sopeuduttava noudatettuun rakennustapaan ja olemassa olevaan rakennuskantaan sijoituksen, koon, muodon, ulkomateriaalien ja värityksen puolesta. Rakennuspaikalla rakennusten tulee muodostaa ympäristökuvaltaan sopusuhtainen kokonaisuus.

123 §

Mitä tässä luvussa säädetään, koskee myös kaupungin haja-asutusta.

123 a §

Rantakaavaa laadittaessa on otettava huomioon vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet sekä kauniin maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen. Kaavoitettavan alueen tulee tarkoituksenmukaisen suunnittelullisen kokonaisuuden aikaansaamiseksi olla riittävän laaja. Suunnitellun rakentamisen ja muun maankäytön tulee sopeutua rantamaisemaan ja naapurialueiden maankäytön järjestämiseen. Lisäksi on kiinnitettävä huomiota ympäristöhaittojen välttämiseen ja vähentämiseen sekä huolehdittava, että ranta-alueelle jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.


123 b §

Rakennusluvan myöntävän viranomaisen on huolehdittava, ettei uudisrakennusta rakenneta ranta-alueelle ennen kuin rantakaava on hyväksytty, jos kaavaa tämän luvun säännösten mukaisesti on pidettävä tarpeellisena.

Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, rakennuslupa voidaan kuitenkin myöntää:

1) yleiskaavan mukaiseen tavanomaiseen loma-asutukseen, jos oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa on niin määrätty;

2) maa- ja metsätaloutta, kalastusta ja poronhoitoa palvelevan rakennuksen rakentamiseen; sekä

3) jo olevaan asuntoon tai maanviljelystilaan kuuluvan talousrakennuksen rakentamiseen.

Jos syntyy epätietoisuutta siitä, onko alueelle laadittava rantakaava, on 1 momentissa mainitun viranomaisen ennen rakennusluvan myöntämistä siirrettävä asia tältä osin kunnanhallituksen ratkaistavaksi. Kunnanhallitus voi muutoinkin ottaa ratkaistavakseen kysymyksen rantakaavan tarpeellisuudesta.

Ennen rantakaavan tarpeelliseksi toteavan päätöksen antamista tulee niille, joiden etua tai oikeutta päätös voi koskea, varata tilaisuus tulla asiassa kuulluksi. Kuulemisessa noudatetaan 125 §:n 1 momentissa säädettyä menettelyä, jollei henkilökohtaista tiedoksiantoa asianosaisille pidetä sopivampana.

123 c §

Ennen kuin rantakaavaa ryhdytään laatimaan, kunnan on hyväksyttävä kaavoitettava alue. Hyväksyminen voidaan evätä, jos alue ei täytä sen laajuudelle 123 a §:n 3 momentissa säädettyjä edellytyksiä.


123 d §

Rantakaavan hyväksyy kunnanvaltuusto.

Maanomistajalla on oikeus saada rantakaava viivytyksettä hyväksytyksi, jos se on laadittu tässä laissa säädetyllä tavalla eikä kysymys ole 4 §:ssä tarkoitetun taaja-asutuksen muodostamisesta. Rantakaavoitusta ja kaavan käsittelyä voidaan kuitenkin lykätä, jos kunta on päättänyt tai päättää kyseistä ranta-aluetta koskevan oikeusvaikutteisen yleiskaavan laatimisesta. Tällöinkin edellä mainitun rantakaavan hyväksyminen on otettava käsiteltäväksi, jos yleiskaavaa ei ole hyväksytty viiden vuoden kuluessa rantakaavoituksen lykkäystä koskevan päätöksen tekemisestä.

Jos kunta on ottanut rantakaavan laatimisen tehtäväkseen eikä tästä aiheutuvien kustannusten suorittamisesta ole sovittu, voidaan kaavan hyväksymistä koskevassa päätöksessä määrätä perusteet, joiden mukaisesti kustannukset jaetaan maanomistajien kesken. Perusteiden on oltava kohtuullisessa suhteessa kaavasta maanomistajille koituvaan hyötyyn. Jos kaavassa on osoitettu 123 a §:n 4 momentissa tarkoitettuja yleisiä alueita, on kuntaan tai, milloin alue on katsottava osoitetuksi valtion tarkoituksiin, tähän vastaavasti sovellettava, mitä edellä säädetään maanomistajasta. Tässä tarkoitetut kustannukset voidaan periä siinä järjestyksessä kuin julkisten saatavien perimisestä ulosottotoimin säädetään.

123 f §

Maanomistajalla tai muulla oikeuden haltijalla ei ole rantakaavan hyväksymisen jälkeen oikeutta käyttöoikeuden luovuttamisesta johtuvaan korvaukseen luovuttamansa rakennuspaikan osalta, ellei oikeudesta tällaisen korvauksen saamiseen ole luovutuskirjassa nimenomaisesti mainittu.


124 a §

Kunta voi oikeusvaikutteisen yleiskaavan laatimisen tai muuttamisen ajaksi määrätä alueelle toimenpidekiellon enintään viiden vuoden ajaksi. Kaavoituksen keskeneräisyyden vuoksi kunta voi pidentää kieltoaikaa enintään viidellä vuodella. Toimenpidekielto on myös voimassa alueella, jolle on hyväksytty mainittu yleiskaava tai sen muutos, kunnes hyväksymistä koskeva päätös on saanut lainvoiman.


126 §

Lääninhallitus voi kieltää tässä laissa tarkoitetun muun kaavan kuin seutukaavan voimaan saattamisen siltä osin kuin:

1) kaavassa syrjäytettäisiin 1 a §:ssä tarkoitettu, valtion toteutettavaksi kuuluva tai muutoin sen vastattavaksi katsottava valtakunnallinen maankäyttötavoite tai kaava ilmeisesti estäisi mainitun tavoitteen toteuttamisen;

2) kaava johtaisi seutukaavan keskeisten ratkaisuperiaatteiden syrjäytymiseen ja seutukaavoituksesta vastaava kuntayhtymä on tehnyt esityksen kaavan voimaan saattamisen kieltämisestä; tai

3) kaavaratkaisu sijaintinsa, ympäröivän alueen maankäytön tai muiden vastaavien seikkojen johdosta ilmeisesti olisi toteutettuna vaaraksi niiden terveydelle tai turvallisuudelle, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin se vaikuttaisi.

Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva päätös on viipymättä saatettava ympäristöministeriön käsiteltäväksi, jonka asiana on ratkaista, pysytetäänkö kielto kokonaan tai joltakin osalta tässä pykälässä säädetyin perustein voimassa. Alueella, jota kielto koskee, on voimassa rakennuskielto ja 124 a §:ssä säädettyjä toimenpiteitä koskeva kielto, josta ei saa myöntää poikkeusta. Kun täytäntöönpanon kieltämistä koskeva päätös on saanut lainvoiman, kaavan hyväksymistä koskeva kunnan päätös siltä osin sekä tässä pykälässä säädetyt rakennus- ja toimenpidekielto raukeavat.

Mitä 1 momentissa säädetään, ei sovelleta oikeusvaikutteisen yleiskaavan mukaiseen asema-, rakennus- tai rantakaavaan.

Täytäntöönpanon kieltämisessä sovellettavasta menettelystä säädetään tarkemmin asetuksella.

127 §

Seutukaavaan voidaan sitä vahvistettaessa tehdä oikaisunluonteisia korjauksia. Vahvistettavaan seutukaavaan voidaan lisäksi seutukaavoituksesta vastaavan kuntayhtymän liittohallituksen suostumuksella tehdä vähäisiä muutoksia. Muutoksen johdosta on kuultava niitä, joiden etua tai oikeutta muutos välittömästi koskee.

Päätös, jolla seutukaava on hyväksytty, voidaan jättää myös osittain vahvistamatta.

132 §

Kunta voi erityisestä syystä, mikäli ratkaisu ei vaikeuta seutukaavan tai oikeusvaikutteisen yleiskaavan toteuttamista, yksittäistapauksessa myöntää poikkeuksen tässä laissa tai sen nojalla säädetyistä tai määrätyistä rakentamisen edellytyksiä koskevista säännöksistä ja määräyksistä sen mukaan kuin 2 ja 3 momentissa säädetään.

Taaja-asutusta koskevasta 5 §:n 1 momentin säännöksestä kunta voi, mikäli saman pykälän 2 ja 3 momentti eivät tule sovellettaviksi, myöntää poikkeuksen, jos tästä ei aiheudu huomattavaa haittaa alueen kaavoitukselle tai yhdyskuntateknisen huollon järjestämiselle. Asiaa harkittaessa tulee lisäksi ottaa huomioon 6 §:n 1 momentin säännös sopimattoman taaja-asutuksen muodostamisesta.

Rantakaavoitusta koskevasta 123 a §:n 1 momentin säännöksestä kunta voi myöntää poikkeuksen, jos alueelle yleiskaavassa tai muutoin osoitetaan jäävän riittävästi yhtenäistä rakentamatonta ranta-aluetta eikä rakentaminen vaaranna maanomistajien tasapuolista kohtelua. Lisäksi on huolehdittava, ettei poikkeaminen merkittävästi haittaa ranta-alueen maankäytön järjestämistä yleiskaavoituksella tai rantakaavalla.

Lääninhallituksen asiana on ratkaista yksityisen maanomistajan 58 §:n 1 momentissa, 70 §:n 4 momentissa tai 110 §:n 4 momentissa tarkoitettu hakemus poiketa kaavan rakentamisrajoituksesta. Poikkeus voidaan myöntää vain, jos kunnan tai valtion vastattavaksi tarkoitettua kaavaratkaisua ei ole pidettävä ajankohtaisena ja kaavan muuttamiselle tai kumoamiselle katsotaan olevan oikeudelliset edellytykset.

Edellä 1―3 momentissa tarkoitettua poikkeusta ei kuitenkaan saa myöntää, jos se merkitsee alueen tavanomaisen maankäytön olennaista muuttumista tai poikkeuksessa tarkoitetusta hankkeesta todennäköisesti aiheutuu merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

Naapureiden sekä tarvittavien viranomaisten kuulemisesta tässä pykälässä tarkoitettua poikkeusta käsiteltäessä säädetään asetuksella. Poikkeusluvan hakija vastaa kuulemisesta kunnalle aiheutuvista kustannuksista, jotka voidaan periä hakijalta siinä järjestyksessä kuin julkisten saatavien perimisestä ulosottotoimin säädetään.

132 a §

Rakennuslupa voidaan myöntää rakennuskiellosta poiketen, jos rakentamiseen ei ole tarpeen saada 132 §:ssä tarkoitettua poikkeusta eikä rakentaminen vaikeuta alueen kaavoitusta tai kiinteistönmuodostusta.

Rakennusluvan yhteydessä voidaan merkitykseltään vähäisissä kohdin poiketa yleiskaavan taikka asema-, rakennus- tai rantakaavan rakentamisrajoituksesta sekä rakentamiselle asetetuista teknisistä ja näitä vastaavista vaatimuksista, jos näin edistetään ympäristöön sopeutuvaa rakentamista eikä poikkeaminen merkitse rakennussuunnittelua koskevien olennaisten vaatimusten syrjäytymistä tai vaikuta merkittävästi naapurien asemaan.

Rakennuslupa voidaan edellä 2 momentissa säädetyin edellytyksin myöntää asema- tai rakennuskaavan estämättä enintään viiden vuoden ajaksi sellaista tilapäistä rakennusta varten, joka ei merkittävästi vaikuta maankäyttöön tai ympäristöön. Tilapäisenä pidetään rakennusta, joka sen rakennustapa, käyttötarkoitus ja arvo huomioon ottaen on tarkoitettu olemaan paikallaan enintään viisi vuotta.

137 b §

Mitä tässä laissa tai muussa laissa tai asetuksessa säädetään vahvistetusta asema-, rakennus- tai rantakaavasta, koskee vastaavasti kunnan hyväksymää mainittua kaavaa. Mitä muussa laissa tai asetuksessa säädetään vahvistetusta yleiskaavasta, koskee vastaavasti tämän lain mukaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa.

Kunta voi siinä järjestyksessä kuin yleiskaavan laatimisesta säädetään, päättää, että aikaisemmin hyväksyttyä tai vahvistettua yleiskaavaa koskee, mitä tässä laissa säädetään oikeusvaikutteisesta yleiskaavasta.

138 §

Tämän lain taikka sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten perusteella annetusta rakennuslautakunnan päätöksestä sekä 132 §:n 1―3 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa, tonttijaon hyväksymistä ja kadun tai rakennuskaavatien yleiseen käyttöön luovuttamista koskevasta päätöksestä saa valittaa lääninoikeuteen. Valitusaika on 14 päivää päätöksen tiedoksisaamisesta. Poikkeusluvasta valitettaessa mainittu valitusaika on kuitenkin 30 päivää.


Lääninhallituksella on oikeus hakea muutosta kunnan 132 §:n 1―3 momentin nojalla antamaan päätökseen sillä perusteella, että poikkeuksessa tarkoitettu hanke merkitsisi 1 a §:ssä tarkoitetun valtakunnallisen maankäyttötavoitteen syrjäytymistä tai sen toteuttamisen estymistä. Sama koskee mainittua kunnan päätöstä, jos poikkeuslupa on muutoin myönnetty vastoin laissa sille säädettyjä edellytyksiä.

139 §

Kunnan viranomaisen muuhun kuin 138 §:ssä säädettyyn päätökseen haetaan muutosta siten kuin kunnallislaissa säädetään. Valitus seutukaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä tehdään kuitenkin ympäristöministeriölle.

Kaavan hyväksymistä koskeva kunnan päätös voidaan valituksen johdosta kumota myös vain kaava-alueen siltä osalta, johon valitusten voidaan katsoa kohdistuvan.

Maanomistajalla on oikeus hakea muutosta ympäristöministeriön 126 §:ssä säädetyn päätöksen johdosta, jos mainittuun pykälään perustuva kielto koskee rantakaavaa, jossa ei ole kysymys 4 §:ssä tarkoitetun taaja-asutuksen muodostamisesta.

Kaavan hyväksymistä koskevasta kunnan päätöksestä tehty valitus voidaan ratkaista vasta, kun 126 §:ssä säädetty kaavan voimaan saattamista koskeva kielto on ratkaistu ja saanut lainvoiman.

143 §

Jos asema- tai rakennuskaavasta taikka sen puuttumisesta aiheutuu huomattavaa haittaa maankäytön järjestämiselle kunnassa, ympäristöministeriö voi asettaa määräajan, jonka kuluessa kaavan tai sen muutoksen hyväksymistä koskeva päätös on tehtävä. Sama koskee vastaavasti oikeusvaikutteista yleiskaavaa, rakennusjärjestystä ja tonttijakoa.

Mikäli seutukaavoituksesta vastaava kuntayhtymä ei täytä sille tässä laissa säädettyä velvollisuutta seutukaavan laatimiseen, ympäristöministeriö voi asettaa määräajan, jonka kuluessa seutukaavan tai sen muutoksen hyväksymistä koskeva päätös on tehtävä ja alistettava vahvistettavaksi.


Kun ympäristöministeriö on 1 momentin nojalla antanut määräyksen kaavan laatimisesta tai muuttamisesta, määräyksessä tarkoitetulla alueella on voimassa rakennuskielto ja 124 a §:ssä tarkoitettu toimenpidekielto.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 199 .

Tämän lain voimaan tullessa ympäristöministeriössä ja lääninhallituksessa vireillä olevissa alistus- ja valitusasioissa noudatetaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Aikaisemman lain aikana hyväksyttyä tai vahvistettua yleiskaavaa koskee, mitä yleiskaavasta on säädetty tämän lain voimaan tullessa voimassa olleissa säännöksissä.

Yleiskaava voidaan hyväksyä tässä laissa säädetyllä tavalla oikeusvaikutteisena myös, jos ennen lain voimaantuloa järjestetyn 125 §:n 2 momentissa tarkoitetun kuulemisen yhteydessä kaava on ilmoitettu alistettavaksi vahvistettavaksi.

Kunnan oikeus lykätä 123 d §:n 2 momentissa tarkoitetun rantakaavan käsittelyä ja hyväksymistä ei koske ennen lain voimaantuloa asianmukaisesti laadittua ja kunnan käsiteltäväksi jätettyä tällaista rantakaavaa.

Tämän lain voimaan tullessa voimassa olevaa 32, 42 ja 100 §:ssä sekä 124 a §:n 3 momentissa tarkoitettua kieltoa voidaan sen enimmäiskestoa koskevien säännösten estämättä jatkaa enintään viidellä vuodella lain voimaantulosta.


Helsingissä 30 päivänä marraskuuta 1994

Tasavallan Presidentti
MARTTI AHTISAARI

Ministeri
Pirjo Rusanen

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.