HE 364/1992

Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi valtion vakuusrahastosta annetun lain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtion vakuusrahastosta annettua lakia siten, että rahasto siirretään eduskunnan alaisuudesta valtioneuvoston alaisuuteen. Samalla rahastolle luodaan oma organisaatio. Lakia ehdotetaan muutettavaksi myös siten, että rahasto voi merkitä tai muuten hankkia osakkeita luottolaitoksesta tai sellaisesta osakeyhtiöstä, jonka tarkoituksena on rahaston tukitoimien kohteena olevan pankin omaisuuden ostaminen ja hoitaminen. Rahasto voi antaa tällaisille yhtiöille lainaa sekä myöntää muuta rahoitustukea ja antaa yhtiöille takauksia. Rahaston valtuuksia tuen myöntämiseen ehdotetaan nostettavaksi 20 000 miljoonasta markasta 50 000 miljoonaan markkaan.

Lisäksi talletuspankkien toiminnasta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että talletuspankkien vakuusrahastot voivat luovuttaa varojaan valtion vakuusrahastolle käytettäväksi asianomaiseen talletuspankin vakuusrahastoon kuuluvan pankin tukitoimiin.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun ne on hyväksytty ja vahvistettu, kuitenkin viimeistään 1 päivänä helmikuuta 1993.


YLEISPERUSTELUT

1. Nykyinen tilanne
1.1. Valtion vakuusrahaston organisaatio

Valtion vakuusrahasto on valtiopäiväjärjestyksen 83 §:ssä tarkoitettu eduskunnan vastattavana oleva rahasto. Rahastolla on hallintoneuvosto, jonka muodostavat eduskunnan pankkivaltuutetut. Lisäksi sillä on johtokunta ja sivutoiminen asiamies. Omaa päätösten valmisteluorganisaatiota ei ole, vaan valmistelu tapahtuu lähinnä Suomen Pankin tarkoitusta varten perustamassa, pankin rahoitusmarkkinaosastosta erotetussa erityisyksikössä.

Rahaston tukipäätökset tekee johtokunnan jaosto, johon kuuluvat valtiovarainministeriötä, Suomen Pankkia ja pankkitarkastusvirastoa johtokunnassa edustavat jäsenet.

1.2. Rahaston toiminta

Rahasto on perustettu talletuspankkien vakaan toiminnan ja tallettajien saamisten turvaamiseksi. Valtion vakuusrahastosta annetun lain (379/92) mukaan rahastoon kuuluvat talletuspankit ja ulkomaisten luottolaitosten yleisöltä talletuksia vastaanottavat sivukonttorit. Rahaston varoista voidaan myöntää lainoja erityisehdoin liikepankkien ja Postipankki Oy:n vakuusrahastolle, säästöpankkien vakuusrahastolle ja osuuspankkien vakuusrahastolle. Rahasto voi antaa myös takauksia mainittujen vakuusrahastojen ottamille lainoille. Rahasto voi myös merkitä rahastoon kuuluvan pankin osakkeita ja osuuksia, antaa pankin ottamille lainoille takauksia ja myöntää muutakin rahoitustukea, jos se on tarpeellista pankin toiminnan ja rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamiseksi.

Valtion vakuusrahastosta annettua lakia koskevan hallituksen esityksen mukaan rahastolla on mahdollisuus antaessaan pankille tukea käyttää erilaisia tukimuotoja, joista se voi valita kulloiseenkin tilanteeseen parhaiten soveltuvan. Tukipäätöksiin sisällytetään myös ehtoja. Ehdot voivat koskea esimerkiksi tukilainan käyttöä, pankin oman pääoman vahvistamista, voitonjaon rajoittamista, pankin johdon vaihtamista ja muita tervehdyttämistoimenpiteitä.

Perustamisensa jälkeen rahasto on ostanut Suomen Pankin omistaman holdingyhtiön Scopulus Oy:n hallussa olleet Säästöpankkien Keskus-Osake-Pankin (SKOP) 2 000 miljoonan markan nimellisarvoiset osakkeet sekä SKOP:n 1 500 miljoonan markan nimellisarvoiset pääomatodistukset yhteensä 1 500 miljoonalla markalla ja päättänyt merkitä 1 500 miljoonalla markalla SKOP:n pääomatodistuksia. Lisäksi rahasto on myöntänyt säästöpankkien vakuusrahastolle 500 miljoonan markan määräisen tukilainan käytettäväksi edelleen avustuslainana Suomen Säästöpankki Oy:n rahoitusaseman vakauttamiseen ja päättänyt merkitä 10 000 miljoonalla markalla Suomen Säästöpankki Oy:n osakkeita ja pääomatodistuksia. Lisäksi rahasto on tukenut Suomen Säästöpankki Oy:tä merkitsemällä pankin liikkeeseen laskeman 1 400 miljoonan markan määräisen vastuudebentuurilainan.

Vakuusrahaston tukitoimien lisäksi valtio on vuoden 1992 aikana tehnyt valtion talousarviossa tarkoitukseen osoitetuista varoista talletuspankkeihin noin 8 000 miljoonalla markalla pääomasijoituksia niiden luotonantokyvyn ylläpitämiseksi.

1.3. Rahaston toimintaperiaatteet

Valtion vakuusrahasto on päättänyt niistä keskeisistä periaatteista, joita kaikessa rahaston tuen antamisessa noudatetaan. Periaatteiden mukaan:

1) pankkituki on avointa ja julkista;

2) pankkituen houkuttelevuus ja julkisten varojen sitoutuminen pyritään minimoimaan;

3) tuettavan pankin omistajien taloudellinen vastuu pyritään toteuttamaan niin laajalti kuin mahdollista;

4) tuen ehdoilla pyritään edistämään pankkijärjestelmän tehokkuutta ja tarvittavia rakennemuutoksia;

5) tukitoimien kilpailua vääristävä vaikutus pyritään minimoimaan;

6) vääristävää korkokilpailua ei sallita;

7) julkisen vallan mahdollisuudet valvoa tuettavan pankin tervehdyttämistä varmistetaan;

8) tuettavan pankin johdon palvelussuhteen ehtojen on oltava kohtuullisia.

2. Lainsäädännön muutoksen tarve
2.1. Organisaatiomuutos

Pankkikriisi on saavuttanut mittasuhteet, joita ei voitu arvioida valtion vakuusrahastoa koskevaa lainsäädäntöä valmisteltaessa. Pankkituen tarve on kasvanut lyhyessä ajassa kymmeniksi miljardeiksi ja sen rahoittaminen on noussut talouspolitiikan keskeiseksi ongelmaksi. Tukipäätöksillä ja niihin liittyvillä pankkikentän saneerausratkaisuilla on myös huomattava vaikutus yrityssektorin toimintaan ja koko kansantalouden perusrakenteisiin.

Tässä tilanteessa ei vakuusrahastolle luotua organisaatiota ja rahaston päätöksentekomenettelyä voida enää pitää tarkoituksenmukaisena. Valtion varojen merkittävän käytön ja tukipäätösten talouspoliittisen merkityksen vuoksi olisi vakuusrahastolle luotava oma, riittävän suuri ja asiantunteva valmisteluorganisaatio sekä annettava keskeisten tukipäätösten tekeminen valtioneuvoston tehtäväksi. Samalla olisi eduskunnalla säilytettävä riittävä vaikutusmahdollisuus rahaston toiminnassa.

2.2. Lainanottovaltuus

Valtion vakuusrahaston toiminta ei perustu varojen rahastointiin, vaan lainanottoon koti- ja ulkomaisilta pääomamarkkinoilta.

Valtion vakuusrahastosta annetun lain 15 §:n mukaan rahasto voi toimintaansa varten ottaa lainaa, jos sen omat varat eivät riitä tarvittavien tukilainojen myöntämiseen tai muihin lain mukaisiin tukitoimiin. Rahastolle otetun lainan määrä saa olla samanaikaisesti rahaston omien varojen ja sen antamien takausten kanssa enintään 20 000 miljoonaa markkaa. Tästä valtuudesta rahasto on käyttänyt vuoden 1992 loppuun mennessä 14 900 miljoonaa markkaa.

Niin sanottujen järjestämättömien saamisten määrä pankeissa oli lokakuun lopussa yli 70 000 miljoonaa markkaa. Vuoden lopussa järjestämättömiä saamisia on arvioitu olevan kaikkiaan noin 80 000 miljoonaa markkaa. Näistä arvioidaan noin 30―40 %:n, eräissä pankeissa suuremmankin osan muuttuvan lopullisiksi luottotappioiksi. Pankkien omia pääomia ja vararahastoja on mahdollista käyttää enää vain rajoitetusti tappioiden kattamiseen ilman, että usean pankin vakavaraisuus jää laissa edellytetyn minimitason alle. Tästä seuraa, että käytännössä tappiot joudutaan suurelta osin korvaamaan valtion vakuusrahaston varoista.

Rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaaminen on viime kädessä julkisen vallan toimenpiteiden varassa. Hallitus katsoo, että valtion vakuusrahaston tulee voida kaikissa olosuhteissa turvata pankkijärjestelmän vakaa toiminta. Tämän vuoksi on välttämätöntä, että vakuusrahastolla on olemassa riittävät valtuudet toimia siten, että pankkijärjestelmämme täyttää kansainväliset vakavaraisuusvaatimukset. Tämän hetken arvioiden mukaan tarvittava lisävaltuus tuen myöntämiseen vuoden 1995 loppuun asti on 30 000 miljoonaa markkaa. On oletettavissa, että tuohon ajankohtaan mennessä pankkijärjestelmä on tervehtynyt riittävästi, että lisätukea ei enää tarvita.

2.3. Tukitoimet

Yhteiskunnassa tapahtuneet muutokset ovat entisestään lisänneet painetta pankkijärjestelmän sisäiseen toimialarationalisointiin. Voimassa olevan lainsäädännön mukaiset tukikeinot eivät ole tässä uudessa tilanteessa enää riittäviä, vaan tukimuotoja olisi kehitettävä vastaamaan muuttuneita olosuhteita. Nykyisten tukimuotojen rinnalle tuleekin voida kehittää uusia keinoja, jotka mahdollistavat valtion tuen tehokkaan käytön ja tähtäävät julkisen vallan pankkituen kustannusten vähentämiseen. Samalla tulee pyrkiä parantamaan pankkien omaehtoisen oman pääoman hankinnan edellytyksiä.

Valtion vakuusrahaston tukitoimien yhteydessä on tullut esille tilanteita, joissa taloudellisissa vaikeuksissa olevan pankin tervehdyttäminen vaatii riskipitoisten ja huonotuottoisten omaisuuserien siirtämistä pois tuettavan pankin omistuksesta erilliseen yhtiöön. Näin voidaan paitsi tervehdyttää tuettavan pankin taserakennetta myös muun ohella pienentää vakavaraisuusvaatimuksesta aiheutuvaa pankin oman pääoman tarvetta. Myös toimialajärjestelyjen aikaansaaminen voi käytännössä vaatia, että vakuusrahasto ostaa pankilta sen omaisuutta, kuten kiinteistöjä ja luottosaamisia.

Voimassa olevien säännösten mukaan valtion vakuusrahasto ei voi omistaa muiden osakeyhtiöiden kuin talletuspankkien osakkeita. Jotta vakuusrahasto voisi omistaa pankilta ostetun omaisuuden hallinnointia varten perustettavan yhtiön tai rahoitustoimintalaissa tarkoitetun luottolaitoksen osakkeita, valtion vakuusrahastosta annettua lakia olisi muutettava.

Pankeilta hallitus edellyttää, että ne ovat osaltaan myötävaikuttamassa sovintoratkaisujen aikaansaamisessa, jotta 1.2.1993 voimaan tulevat lait yrityssaneerauksesta ja yksityisten henkilöiden velkajärjestelyistä saadaan mahdollisimman nopeasti ja joustavasti täytäntöön.

3. Ehdotetut muutokset
3.1. Vakuusrahaston organisaatio

Rahasto olisi siirrettävä, edelleen valtion talousarvion ulkopuolisena rahastona valtioneuvoston ja valtiovarainministeriön alaisuuteen. Tämä merkitsisi sitä, että rahaston hallintoneuvostosta luovuttaisiin ja hallintoneuvoston tehtävät siirtyisivät osin valtioneuvostolle ja osin valtiovarainministeriölle. Johtokunta tarvittaisiin edelleen, mutta sen kokoonpanoa olisi tarkistettava. Johtokunnan jaostosta luovuttaisiin tässä yhteydessä.

Merkittävät tukipäätökset tekisi valtioneuvosto. Johtokunta olisi valtioneuvostolle esityksiä tekevä elin. Koska vain keskeiset tukipäätökset tehtäisiin valtioneuvostossa, jäisi johtokunnalle päätösten yksityiskohtaisten ehtojen tarkempi päättäminen ja niiden noudattamisen valvonta.

Suomen Pankin ja pankkitarkastusviraston edustajien osallistuminen vakuusrahaston päätöksentekoon on osoittautunut esteellisyyden kannalta ongelmaksi, joka pahenee sitä mukaa kun uusia pankkeja tulee vakuusrahaston tuen piiriin. Mainitut edustajat eivät voi osallistua vakuusrahastosta tukea saaneiden pankkien valvontakysymysten käsittelyyn omissa organisaatioissaan. Esteellisyyden poistaminen muuttamalla lainsäädäntöä siten, että yleisiä esteellisyyssäännöksiä ei sovellettaisi, on ongelmallista. Toimenpiteellä voitaisiin vain poistaa esteellisyyden haitalliset vaikutukset asianomaisen itsensä osalta, mutta itse esteellisyyden perusongelmaa se ei ratkaisisi. Tämän vuoksi johtokunnan kokoonpano olisi harkittava uudelleen.

Myös rahastoon kuuluvien pankkien edustajien osallistuminen johtokunnan työskentelyyn on osoittautunut ongelmalliseksi. Kun keskeiset rahaston päätökset on tehty johtokunnan jaostossa, on koko johtokunnan päätettäväksi jäänyt vain hyvin vähän oleellisia asioita. Myös tämän vuoksi olisi johtokunnan nykyisen kokoonpanon tarkoituksenmukaisuutta harkittava uudelleen.

Vakuusrahastolle on arvioitu tarvittavan tässä vaiheessa noin 20 henkilön päätoiminen valmisteluorganisaatio. Tämän, samoin kuin päätoimisen johtajan ottaminen olisi tehtävä laissa mahdolliseksi.

3.2. Talletuspankkien vakuusrahastot

Talletuspankkien toiminnasta annetun lain 54 §:n mukaan vakuusrahaston varoista on suoritettava konkurssiin joutuneen pankin yleisölle tarjottavilla tileillä olevat tallettajien saamiset. Vakuusrahaston varoja voidaan käyttää jo selvitystilan tai konkurssin aikana.

Talletuspankkien toiminnasta annetun lain 55 §:n mukaan vakuusrahaston varoista voidaan antaa avustuslainoja ja avustuksia rahastoon kuuluvalle pankille, joka on joutunut sellaisiin taloudellisiin vaikeuksiin, että avustuslainan tai avustuksen myöntäminen on sen toiminnan turvaamiseksi tarpeellista. Vakuusrahasto voi antaa myös takauksia vakuusrahastoon kuuluvan pankin ottamille lainoille. Tilanteessa, jossa pankki sulautuu toiseen pankkiin avustuslaina tai avustus voidaan antaa myös vastaanottavalle pankille.

Talletuspankkien vakuusrahastot poikkeavat toiminnaltaan toisistaan. Paikallispankkien vakuusrahastoihin kuuluvat pankit modostavat keskenään tiiviin kilpailuryhmän. Näitä vakuusrahastoja on tämän vuoksi käytetty tallettajien suojaamisen lisäksi myös keinona tasoittaa ryhmän sisäisiä riskejä. Vakuusrahastoja on käytetty apuna myös yhdistettäessä ryhmään kuuluvia pankkeja.

Periaate, jonka mukaan avustus tai avustuslaina annetaan suoraan vakuusrahastoon kuuluvalle pankille sopii tilanteeseen, jossa pankit kuuluvat samaan kilpailuryhmään. Sen sijaan liikepankkien, Postipankki Oy:n ja ulkomaisten luottolaitosten Suomessa olevien sivukonttoreiden osalta tilanne on toinen. Järjestelmä, joka rakentuu sen varaan, että samaan rahastoon kuuluvat keskenään kilpailevat pankit hallinnoimansa ja ylläpitämänsä vakuusrahaston kautta olisivat velvollisia antamaan kilpailijoilleen avustuksia ja avustuslainoja ei ole toimiva.

Varojen antaminen rahastoon kuuluvalle pankille vaatii sen taloudellista asemaa ja tulevaisuuden toimintavaihtoehtoja koskevien yksityiskohtaisten tietojen luovuttamista kilpailijoiden tarkasteltavaksi. Tämä voi estää vakuusrahastojärjestelmän terveen toiminnan.

Vakuusrahastoja koskevaa lainsäädäntöä olisikin muutettava siten, että vakuusrahasto voisi sellaisissa tapauksissa, joissa sen toiminta uhkaisi muutoin kilpailunäkökohdat huomioon ottaen kohtuuttomasti vaikeutua, luovuttaa varojaan valtion vakuusrahastolle käytettäväksi asianomaiseen vakuusrahastoon kuuluvan pankin toiminnan turvaamiseksi.

Vaikka ongelma tällä hetkellä on lähinnä havaittavissa liikepankkien ja Postipankki Oy:n vakuusrahaston osalta, vaatii voimassa olevan lainsäädännön rakenne sääntelyn ulottamista koskemaan yleisesti kaikkia pankkiryhmiä tasapuolisesti. Kunkin vakuusrahaston omaan harkintaan jäisi tällöin käyttäisikö se lainsäädännön tarjoamaa mahdollisuutta yksittäistapauksissa hyväkseen.

3.3. Tuen kohteena olevien pankkien omaisuuden ostaminen
Omaisuudenhoitoyhtiö

Tukea tarvitsevien pankkien tervehdyttäminen on voitava kaikissa tilanteissa toteuttaa mahdollisimman tarkoituksenmukaisesti ja tehokkaasti. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi valtion vakuusrahastosta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että rahasto voisi omistaa valtion vakuusrahaston tuen kohteena olevan pankin omaisuutta erityisen omaisuudenhoitoyhtiön välityksellä. Rahasto voisi joko perustaa tälläisen yhtiön tai ostaa jo aiemmin perustetun yhtiön osakkeita. Yhtiö olisi muodoltaan aina osakeyhtiö.

Valtion vakuusrahasto voisi omistaa enemmistön yhtiön osakkeista ja niiden tuottamista äänistä. Jotta myös tukitoimien kohteena oleva pankki, jolta omaisuutta ostetaan, tai pankki, johon ensin mainittu pankki yhdistetään, osaltaan kantaisi vastuuta omaisuudenhoitoyhtiön ostamasta omaisuudesta ja yhtiön toiminnasta, olisi pankin sijoitettava omaa pääomaa omaisuutta ostaneeseen yhtiöön. Omaisuudenhoitoyhtiössä osakkaana olevan pankin tulisi myös muulla tavalla vastata omaisuudenhoitoyhtiön riskeistä. Yhtiössä osakkaana olevan pankin osallistuminen omaisuudenhoitoyhtiön riskeihin riippuisi muun muassa tukitoimien tarkoituksesta ja siirrettävien omaisuuserien laadusta ja luonteesta. Valtion etujen turvaamiseksi valtion vakuusrahastolla tulisi olla kuitenkin kaikissa tilanteissa määräysvalta yhtiössä.

Mikäli omaisuudenhoitoyhtiö rajoittaa toimintansa vain esimerkiksi kiinteistöjen ostamiseen ja myymiseen tai pelkkään luottojen hallinnointiin ilman muita toimenpiteitä, yhtiö ei olisi talletuspankkien toiminnasta annetussa laissa (1268/90) tarkoitettu talletuspankki tai rahoitustoimintalaissa (1544/91) tarkoitettu luottolaitos. Koska erityisesti luottoja omistavan yhtiön menestyksellinen toiminta vaatii käytännössä muun muassa luottojen uudelleen järjestelyjä ja rahoituksen hankkimista rahoitusmarkkinoilta, yhtiön toiminnan luonne saattaa johtaa siihen, että omaisuudenhoitoyhtiötä olisi oikeudellisesti pidettävä voimassa olevan rahoitustoimintalain ja luottolaitostoimintaa koskevan lakiesityksen (HE 295/92) mukaisena luottolaitoksena. Koska valtion vakuusrahasto ei voimassa olevan lain mukaan saa omistaa luottolaitoksen osakkeita, olisi valtion vakuusrahastosta annettuun lakiin tehtävä muutos, joka mahdollistaa myös luottolaitoksen osakkeiden omistuksen.

Erilainen omaisuus asettaa toiminnan organisoinnille erilaisia vaatimuksia. Siten esimerkiksi ostettavia kiinteistöjä saattaisi olla mahdollista jo alunperin hallinnoida yhden omaisuudenhoitoyhtiön toimesta. Tällöin omaisuudenhoitoyhtiö voisi olla kokonaan valtion vakuusrahaston omistama. Sen sijaan luottojen hallinnointi olisi ainakin toiminnan alkuvaiheessa tarkoituksenmukaisinta erillisten pankkikohtaisten yhtiöiden kautta. Riittävän toiminnan volyymin varmistamiseksi ja mahdollisimman samankaltaisen kohtelun varmistamiseksi samankaltaisissa tilanteissa olisi ilmeisesti kuitenkin perusteltua, että eri yhtiöt koottaisiin myöhemmässä vaiheessa joko samaan omaisuudenhoitoyhtiöön tai yhtenäisen organisaation alle. Tämä voisi tapahtua siten, että eri pankkien omaisuudenhoitoyhtiöt olisivat yhden omaisuudenhoitotoiminnasta vastaavan holdingyhtiön tytäryhtiöitä.

Ehdotettua järjestelmää kehitettäessä on otettava huomioon sen väliaikaisuus. Omaisuudenhoitoyhtiön tulisi pyrkiä pääsemään eroon sen haltuun tulleesta omaisuudesta niin pian kuin se on tarkoituksenmukaisin ehdoin mahdollista. Käytännössä yhtiö joutuisi hallinnoimaan joiltain osin esimerkiksi yhtiöön suoraan ostettuja tai luottojen vakuutena sille tulleita kiinteistöjä kuitenkin useita vuosia. Kiinteän omaisuuden myynti voi kestää myytävän omaisuuden suuren määrän ja ilmeisesti lähivuosina vallitsevan esimerkiksi teollisuuskiinteistöjen vaimean kysynnän vuoksi huomattavan kauan. Siksi ratkaisujen yhteydessä on selvitettävä toimien vaikutukset myös kiinteistö- ja pääomamarkkinoiden kehitykseen.

Mikäli omaisuudenhoitoyhtiö olisi luottolaitos, siihen sovellettaisiin luottolaitosta koskevia säännöksiä.

Omaisuudenhoitoyhtiön ollessa oikeudelliselta luonteeltaan muu osakeyhtiö kuin luottolaitos, sen toimintaan sovellettaisiin tietyiltä osin rahoitustoimintalakia sekä lisäksi osakeyhtiölain säännöksiä. Omaisuudenhoitoyhtiön tehtävien luonteesta johtuen siihen sovellettaisiin rahoitustoimintalain tilintarkastusta ja tilinpäätöstä koskevan 3 luvun säännöksiä, 23 §:n riskien hallintaa, 25 §:n asiakkaansuojaa ja 26 §:n salassapitovelvollisuutta koskevia säännöksiä. Lisäksi omaisuudenhoitoyhtiöön sovellettaisiin rahoitustoimintalain 33 §:n salassapitovelvollisuuden rikkomista ja 34 §:n uhkasakkoa koskevia säännöksiä.

Omaisuudenhoitoyhtiön hallinnointi ja valvonta

Omaisuudenhoitoyhtiö vastaisi ostamansa omaisuuden mahdollisimman tehokkaasta ja tuottavasta hallinnoinnista ja myymisestä. Omaisuudenhoitoyhtiöstä valtion taloudelle aiheutuva rasitus tulee saada mahdollisimman pieneksi. Yhtiön on siten oltava organisaatioltaan kevyt. Yhtiön tulisi pyrkiä käyttämään toiminnassaan hyväksi jo olemassa olevia yhtiön ulkopuolisia asiantuntijapalveluja.

Myydyn omaisuuden käytännön hallinnoinnissa tulisi mahdollisimman pitkälle hyödyntää olemassa olevaa pankkijärjestelmän asiantuntemusta ja voimavaroja, jos ne ovat laadultaan ja hinnaltaan kilpailukykyisiä. Tällöin voisi myydyn luottokannan käytännön juoksevasta hallinnoinnista, kuten korko- ja lyhennyssuoritusten vastaanotosta, huolehtia luottokannan myynyt pankki.

Koska järjestelmään sitoutuisi hyvin huomattava määrä julkisia varoja, toiminnan seurannan ja valvonnan tulisi olla erittäin tiukka. Erityistä huomiota tulisi kiinnittää yhtiön sisäisen tarkastuksen aukottomuuteen.

Valtion vakuusrahaston omaisuudenhoitoyhtiöön kohdistama valvonta olisi omistajan valvontaa. Koska omaisuudenhoitoyhtiö olisi valtion talousarvion ulkopuolisen rahaston omistama yhtiö, se olisi myös valtiontalouden tarkastusviraston valvonnassa. Tarkastusviraston valvonnan näkökulma olisi valtion varojen käytön valvonta.

Lisäksi pankkitarkastusvirasto valvoisi omaisuudenhoitoyhtiön toimintaa niin kuin se valvoo pankkienkin toimintaa. Tämän toteuttamiseksi valtion vakuusrahastosta annettuun lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännös, jonka nojalla omaisuudenhoitoyhtiö tulisi kuulumaan pankkitarkastusviraston valvontaan.

Omaisuudenhoitoyhtiön rahoitus

Omaisuudenhoitoyhtiön rahoituksen perustan voisi muodostaa yhtiötä perustettaessa ja siihen myöhemmin sijoitettava osakepääoma sekä muu oman pääoman ehtoinen rahoitus. Valtion vakuusrahasto maksaisi rahaston osuuden osakepääomasta käytössään olevilla varoilla.

Omaisuudenhoitoyhtiön oman pääoman rakenteen tulisi olla riittävän vahva. Yhtiö joutuisi toimimaan markkinoilla tulosvastuullisesti. Yhtiön pääomarakenteen kannalta saattaisi olla tärkeää, että yhtiöön siirrettäisiin myös sellaisia varoja, jotka tuottavat yhtiölle tuloja.

Varsinainen toiminnan rahoitus voisi perustua tuettavalta pankilta tai rahoitusmarkkinoilta saatavaan rahoitukseen. Erityisesti toiminnan vakiinnuttua olisi tärkeää pyrkiä luomaan edellytykset myös sille, että yhtiö voisi hankkia rahoitusta koti- tai ulkomaisilta rahoitusmarkkinoilta. Ulkopuolinen rahoitus lisäisi toiminnan uskottavuutta ja vähentäisi siten myös painetta sijoittaa julkisia varoja yhtiöön. Rahoituksen myöntäneelle pankille aiheutuvan vakavaraisuusrasituksen poistamiseksi, rahoitukseen voisi olla tarkoituksenmukaista liittää vakuusrahaston takaus.

Omaisuudenhoitoyhtiön juoksevasta toiminnasta aiheutuvat kulut tulisi ensisijaisesti kattaa toiminnasta saaduilla tuotoilla. Käytännössä on kuitenkin todennäköistä, että toiminta on niin tappiollista, että toiminnasta ei kerry riittävästi tuloja juoksevien kulujen kattamiseen. Viime kädessä kulut jouduttaisiin siten kattamaan vakuusrahaston varoista.

Ostetuista luotoista tai kiinteistöistä omaisuudenhoitoyhtiölle aiheutuvat luottotappiot tai arvonalennukset katettaisiin ensisijaisesti yhtiön omasta pääomasta. Luottojen ostamista koskevassa sopimuksessa voitaisiin sopia myös muista omaisuudenhoitoyhtiön tappioiden kattamistavoista. Viime kädessä tappiot saattaisivat tulla katetuiksi valtion vakuusrahaston kautta valtion talousarviosta.

Omaisuuden myynnistä tuettavalle pankille aiheutuvat tappiot voitaisiin tarvittaessa kattaa esimerkiksi erillisellä valtion vakuusrahaston pääomasijoituksella, johon liittyisi vakuusrahaston oikeus muuttaa sijoitus vastaavaksi omistukseksi pankissa.

Ostettava omaisuus

Omaisuudenhoitoyhtiö voisi ostaa tuettavalta pankilta kaikkea sellaista omaisuutta, joka on tarpeen rahaston tukitoimenpiteiden tavoitteiden toteuttamiseksi. Käytännössä yhtiö ostaisi lähinnä luottosaamisia sekä kiinteistöjä ja kiinteistöyhteisöjen osakkeita ja osuuksia.

Omaisuudenhoitoyhtiö voisi ostaa rahaston tukijärjestelyjen yhteydessä järjestelyn kohteena olevalta pankilta hoitamattomia ja riskipitoisia saamisia. Omaisuudenhoitoyhtiön toiminnan ja sen pääomarakenteen kannalta voisi olla tarpeellista, että yhtiöön ostettaisiin myös tuloa tuottavaa omaisuutta. Yhtiöön ostettavien luottojen vakuudet tulisi voida arvioida luottoja ostettaessa sekä samalla arvioida vakuuksiin liittyvät riskit. Koska luottojen vakuutena on usein kiinteistöjä, myös luottoja hallinnoivalle yhtiölle voisi siirtyä kiinteistöjä. Yhtiöön ei olisi tarkoituksenmukaista ostaa arvonsa jo täysin menettäneitä tai konkurssiin haettujen tai asetettujen yhtiöiden luottosaamisia.

Kiinteistöjen ostaminen voisi olla tarpeen esimerkiksi tuettavan pankin myynnin yhteydessä. Omaisuudenhoitoyhtiön ostettavaksi soveltuisivat lähinnä teollisuus-ja liikekiinteistöt. Asuinkiinteistöistä soveltuisi parhaiten ostettavaksi lähinnä kerros- ja rivitalokokonaisuudet. Yhtiöön ei olisi tarkoituksenmukaista ostaa täysin tuottamattomia kiinteistöjä.

Asuntovelallisten asemaa voidaan helpottaa tarkistamalla lakia asuntovelallisille myönnettävästä korkotuesta (408/92) ja lakia asuntotuotantolain mukaisten hankintalainojen myöntämisestä eräissä tapauksissa (412/92). Myös voimaan tullut laki yksityishenkilöiden velkajärjestelyistä tulee eräissä tapauksissa helpottamaan asuntovelallisten asemaa.

Vastaavasti voidaan rahoitusvaikeuksiin joutuneita, mutta perusteiltaan elinkelpoisia pieniä ja keskisuuria yrityksiä tukea kauppa- ja teollisuusministeriön myöntämillä korkoavustuksilla, Kera Oy:n suhdannelainoilla ja Valtiontakuukeskuksen takauksilla. Ylivelkaantuneiden maatilojen ongelmia voidaan niin ikään helpottaa korkotuella.

Pankkien asiakkaisiin kohdistuvia tukimuotoja parantamalla on mahdollista vähentää pankkien luottotappioita ja tätä kautta valtion vakuusrahastosta maksettavan pankkituen tarvetta. Hallituksen tarkoituksena on selvittää erikseen, miten pankkituen velallisille suoraan suunnattavia tukijärjestelyjä tulisi tässä tilanteessa kehittää.

Omaisuudenhoitoyhtiöihin mahdollisesti hankittavan omaisuuden määrää arvioitaessa on huomattava ensinnäkin, että toiminta kohdistuu vain vakuusrahaston tuen piiriin joutuvaan pankkiin. Lisäksi on huomattava, että omaisuudenhoitoyhtiöön ei ostettaisi kaikkia tuen piirissä olevan pankin järjestämättömiä saamisia, vaan omaisuutta tulisi ostaa vain sen verran kuin on tarpeen pankin toimintaedellytysten tervehdyttämiseksi tai tarvittavien toimialajärjestelyjen aikaansaamiseksi.

Järjestämättömien saamisten eli saamisten, joiden korot tai pääoma ovat olleet maksamatta kolme kuukautta, määrä oli vuoden 1992 lokakuun lopussa yli 70 miljardia markkaa. Yritysten osuus tästä oli noin 72 prosenttia eli 45 miljardia markkaa. Kotitalouksilta olevien saatavien osuus oli noin 15 prosenttia eli lähes 10 miljardia markkaa. Vuoden 1992 lopussa järjestämättömiä saamisia on arvioitu olevan kaikkiaan noin 80 miljardia markkaa. Järjestämättömien saamisten määrän on arvioitu pysyvän erittäin suurena myös vuoden 1993 aikana.

Pankkikonsernien taseissa on omia ja vakuuksina pankkien haltuun joutuneita käyttö- ja sijoitusomaisuuskiinteistöjä noin 35 miljardin markan arvosta. Pankkien myöntämien luottojen vakuutena on asuntoja noin 115 miljardin markan arvosta.

Ostohinta

Rahaston omistaman yhtiön tulisi hankkia omaisuus todennäköiseen ostohetken luovutushintaan. Luottosaamisia koskevien kirjanpitomääräysten mukaan kirjanpitoon merkitystä luotosta olisi tullut vähentää todennäköiset tappiot, jolloin luottosaamisten kirjanpitoarvo vastaisi todennäköistä luovutushintaa. Kirjanpitoarvoon ostettavaan luottoon voi vielä sisältyä odotettavissa olevia, mutta vähentämättömiä tappioita. Mikäli ostohinnaksi tulevasta arvosta ei ole vähennetty todennäköisiä tappiota, sisältyisi ostohintaan tukea. Tämä tuki tulisi todeta erikseen ostosopimuksessa. Pankin tilintarkastajien olisi annettava kirjallinen selvitys siitä, onko ja missä määrin edellä tarkoitetut tappiot vähennetty. Hintaan sisältyvä tuki on omaisuudenhoitoyhtiön todennäköinen tappio. Tältä osin tulisi omaisuudenhoitoyhtiössä osakkaana olevan pankin ottaa vastuuta tappiosta siinä muodossa kuin omaisuuden ostoa koskevassa sopimuksessa sovitaan, koska hintaan sisältyvä tuki ei saisi olla vastikkeetonta.

Ostohintaan ei tulisi sisällyttää erittelemättömästi piilevää tukea. Varsinainen tuki tulisi ensisijaisesti pyrkiä antamaan avoimesti suorana sijoituksena, lainana tai valtion takaamana lainana.

Hallitus lähtee siitä, että vakuusrahaston tukitoimien kohteeksi joutuvassa pankissa olisi aina tehtävä myös erityistilintarkastus, jossa olisi erityistä huomiota kiinnitettävä pankin antolainaus- ja sijoitustoiminnan sekä varainhankinnan riskeihin. Näiden lisäksi tarkastettaisiin pankin johdon antamien toimintaohjeiden noudattamista sekä johdon ja asiakkaiden mahdollisia väärinkäytöksiä, joista on voinut aiheutua vahinkoa pankille ja joista voi olla seurauksena vahingonvastuu tai rikosoikeudellinen vastuu.

Siinä tapauksessa, että tukipäätökseen sisältyy omaisuudenhoitoyhtiön perustaminen, on sen osalta tarkastus tehtävä ennen lopullisen tukipäätöksen tekoa, ellei erityistä syytä muuhun ole.

Tilintarkastajien lausunnosta tulisi ilmetä, onko pankki toiminnassaan noudattanut lakeja ja viranomaismääräyksiä, johdon antamia määräyksiä sekä hyvää pankkitapaa. Lausunnosta olisi lisäksi käytävä ilmi, onko pankissa esiintynyt väärinkäytöksiä ja mihin toimenpiteisiin pankissa on näiden suhteen ryhdytty.

4. Taloudelliset ja organisatoriset vaikutukset
4.1. Vaikutukset pankkien talouteen

Omaisuuden myynnin välittömät vaikutukset pankkien ja niiden omistajien talouteen riippuisivat muun muassa ostettavan omaisuuden hinnoittelusta, maksuvalmius- ja vakavaraisuusvaikutuksista sekä niistä vaihtoehdoista, joita pankilla on myynnistä saadun rahamäärän edelleen sijoittamisessa. Toiminnalla saattaa olla myös pitemmän aikavälin vaikutuksia luotto-, arvopaperi- ja kiinteistömarkkinoiden kehitysedellytyksiin. Vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon myös mahdolliset vaihtoehtoisten tukimuotojen-lähinnä suorien oman pääoman sijoitusten-vaikutukset pankkien talouteen ja rahoitusmarkkinoiden kehitykseen. Pitemmällä aikavälillä omaisuuden myynnillä voitaisiin luoda terveempi pohja tuen piirissä olevien pankkien toiminnalle ja siten parantaa pankkien mahdollisuutta hankkia itse omaa pääoma markkinoilta.

4.2. Vaikutukset valtion talouteen

Ehdotettu järjestelmä on valtion vakuusrahastolle uusi keino toteuttaa rahastolta tukea hakeneen pankin tervehdyttäminen. Valtion vakuusrahaston tulisi tukitoimia valmistellessaan selvittää, mikä sen käytettävistä tukimuodoista on kussakin tapauksessa tehokkain. Rahaston tulee varautua sijoittamaan omaisuudenhoitoyhtiöön osakepääoman lisäksi myös muita varoja. Sijoitukset omaisuudenhoitoyhtiön osakepääomaan ja rahaston mahdolliset omaisuudenhoitoyhtiön puolesta antamat takaukset sisältyvät valtion vakuusrahastolle laissa säädettyyn vastuiden enimmäismäärään.

Ehdotettu tukijärjestelmän laajennus ei käytännössä vähennä valtion pankkien tukitoimiin liittyvien vastuiden määrää, mutta sen tarkoituksena olisi lisätä rahaston mahdollisuuksia tehostaa tervehdyttämistoimia ja samalla vähentää pitkällä aikavälillä pankkien tukeen sidottujen ja sitoutuvien valtion vastuiden määrää. Pidemmällä aikavälillä on kuitenkin yhtä mahdollista, että uusista tukitoimista aiheutuvat valtion vastuiden lisäykset jäävät lopullisesti valtion kannettaviksi.

Rahaston organisaatiomuutoksesta aiheutuvat henkilöstö- ja muut toimintamenot maksettaisiin rahaston varoista. Menolisäykset voidaan kattaa rahastolle pankeilta perittävillä vuosimaksuilla.

4.3. Organisatoriset vaikutukset

Lainmuutoksella organisoitaisiin valtion talousarvion ulkopuolisen rahaston, valtion vakuusrahaston hallinto uudella tavalla. Eduskunnan pankkivaltuutettujen muodostamasta hallintoneuvostosta luovuttaisiin samoin kuin eduskunnan valitsemista tilintarkastajista. Sen sijaan rahaston johtokunta säilyisi ja johtokunnan jäsenet olisivat edelleen sivutoimisia. Rahaston sivutoiminen asiamies muuttuisi päätoimiseksi johtajaksi. Myös rahaston palvelukseen otettava muu henkilöstö olisi päätoimista.

Lakiehdotus lisää valtioneuvostossa päätettäväksi tulevien asioiden määrää. Valtioneuvostolle siirtyisivät ennen muuta keskeiset tukitoimia koskevat päätökset. Myös valtiovarainministeriön tehtävät lisääntyisivät. Valtiovarainministeriölle siirtyisivät johtajan ottaminen, sääntöjen vahvistaminen, tilintarkastajien määrääminen ja tilinpäätöksen vahvistaminen. Valtion vakuusrahaston toimintaa koskevien asioiden käsittely edellyttää valtiovarainministeriön tarkoitukseen käytettävissä olevien henkilöstövoimavarojen lisäämistä. Toimenpide voidaan toteuttaa ministeriön sisäisillä henkilöstösiirroilla.

Rahaston hallinnon uudistamisella ei ole myöskään vaikutuksia valtion henkilöstökehykseen, sillä rahaston työsuhteinen henkilöstö on sen ulkopuolella.

5. Asian valmistelu

Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä valtiovarainministeriössä. Valmistelun aikana on kuultu Suomen Pankkia, pankkitarkastusvirastoa, valtion vakuusrahastoa sekä Suomen Pankkiyhdistystä.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Laki valtion vakuusrahastosta

1 §. Rahaston tehtävä. Valtion vakuusrahasto on voimassa olevan lain mukaan eduskunnan vastattavana oleva, valtion talousarvion ulkopuolinen rahasto. Rahasto ehdotetaan siirrettäväksi eduskunnan alaisuudesta valtioneuvoston alaisuuteen. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä säädetään valtion vakuusrahaston kuulumisesta valtiovarainministeriön alaisuuteen.

Pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että pankkien osakkeiden ja osuuksien hankkiminen olisi mahdollista muullakin tavoin kuin vain merkinnällä.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi 4 momentti, jonka nojalla rahasto voi hankkia osakkeita luottolaitoksesta sekä sellaisesta osakeyhtiöstä, jonka tehtävänä on rahaston tuen kohteena olevan pankin omaisuuden tai sen vastuiden ostaminen tai hoitaminen.

3 §. Rahaston hallinto. Vakuusrahaston asema valtion talousarvion ulkopuolisena rahastona ei sinänsä muutu, koska myös valtiopäiväjärjestyksen 83 §:n tarkoittama eduskunnan vastattavana oleva rahasto on valtion talousarvion ulkopuolella.

Pykälän 1 momentista on poistettu maininta hallintoneuvostosta. Voimassa olevan lain mukaan hallintoneuvoston tehtävänä on valvoa rahaston hallintoa ja toimintaa. Rahaston hallintoneuvoston muodostavat eduskunnan pankkivaltuutetut. Koska rahasto siirtyy valtioneuvoston alaisuuteen ja keskeiset tukipäätökset tulee tekemään valtioneuvosto, valvonta ei voi enää kuulua pankkivaltuutetuille. Hallintoneuvoston tehtävät on siirretty osin valtioneuvoston ja osin valtiovarainministeriön tehtäviksi.

Pykälän nykyinen 3 momentti, jossa on säännös rahaston asioiden käsittelyn kuulumisesta valtioneuvostossa valtiovarainministeriölle, on korvattu säännöksellä rahaston vuotuisen talousarvion vahvistamisesta ja sääntöjen hyväksymisestä, jotka on siirretty valtiovarainministeriön tehtäväksi

4 §. Hallintoneuvosto. Pykälä on kumottu laista, koska 3 §:n mukaan rahastolla ei ole enää hallintoneuvostoa.

5 §. Johtokunta. Pykälän 1 momentin mukaan johtokunnan jäsenmäärä on enintään viisi. Johtokunnan nimittää valtioneuvosto neljäksi vuodeksi kerrallaan. Johtokunnan jäsenillä on henkilökohtaiset varajäsenet sen varmistamiseksi, että johtokunta voi olla aina päätösvaltainen, vaikka varsinaisilla jäsenillä olisi este. Ainakin yhden johtokunnan jäsenen ja tämän varajäsenen tulee olla valtiovarainministeriöstä. Johtokunnan jäseninä eivät momentin mukaan enää ole pakollisesti Suomen Pankin edustaja, pankkitarkastusviraston edustaja eivätkä rahastoon kuuluvien pankkien edustajat. Suomen Pankin ja pankkitarkastusviraston osalta osallistumiselle johtokunnan työskentelyyn asettaa merkittäviä esteitä esteellisyysnäkökohdat, sillä sekä pankin että viraston edustajat joutuvat ongelmalliseen kaksoisrooliin toimiessaan sekä tukea saavien pankkien valvojina että niille annettavan tuen myöntäjinä. Valtiovarainministeriön osalta tätä ongelmaa ei ole. Rahastoon kuuluvien pankkien edustajien toiminta johtokunnassa on rajoittunut vähäiseksi, koska kaikki merkittävät ja olennaiset päätökset on tehty johtokunnan jaostossa, johon he eivät ole voineet kuulua esteellisyys- ja kilpailusyistä. Uusi johtokunta korvaisi nykyisen johtokunnan jaoston. Koska sen päätöksiin eivät edellämainituista kilpailusyistä voi edelleenkään osallistua pankkien edustajat, heidän edustuksensa vakuusrahaston hallinnossa on käynyt epätarkoituksenmukaiseksi.

Samalla, kun valtioneuvosto asettaa vakuusrahaston johtokunnan se myös määrää kuka jäsenistä toimii johtokunnan puheenjohtajana ja kuka varapuheenjohtajana.

Pykälän 4 momentin mukaan valtiovarainministeriö määrää johtokunnan jäsenten palkkiot.

6 §. Johtaja ja muu henkilöstö. Pykälän 1 momentin mukaan johtajan tehtävät rahaston hallinnon hoitajana ovat asiallisesti ennallaan. Tällä hetkellä rahaston asiamies hoitaa tehtäväänsä oman toimensa ohella. Lain voimaan tultua asiamiehestä tulee päätoiminen johtaja. Valtioneuvosto ottaa johtajan tehtäväänsä ja määrää tämän palkkauksen sekä johtajan varahenkilön.

Rahaston palveluksessa voi olla myös muuta henkilökuntaa. Myös muu henkilöstö on päätoimista. Muun henkilökunnan ottaa tehtäväänsä rahaston johtokunta, joka samalla määrää heidän palkkauksensa.

6 a §. Henkilöstön palvelussuhteen ehdot. Pykälän mukaan johtaja ja muu henkilöstö ovat työsopimussuhteessa vakuusrahastoon. Tämän vuoksi heihin sovelletaan yleisesti valtion työsopimussuhteisen henkilökunnan palvelussuhteen ehdoista voimassa olevia säännöksiä ja määräyksiä. Vaikka valtion vakuusrahasto on valtion talousarvion ulkopuolinen rahasto, on perusteltua, että rahaston johtokunta hankkii ehtojen yleisistä perusteista ja niiden soveltamisesta valtion työmarkkinalaitoksen lausunnon. Tämä on tarpeen sen vuoksi, että valtion yleisen työmarkkinapolitiikan linja toteutuu myös rahaston osalta. Vastaavanlainen sääntely on voimassa valtiontakuukeskuksen osalta, joka myös on organisaatiomuodoltaan valtion talousarvion ulkopuolinen rahasto.

6 b §. Eläkkeet sekä muut etuudet ja korvaukset. Koska rahasto kuuluu valtion keskuskirjanpitoon ja sen menot katetaan yhdystilin kautta, on pykälässä säännökset henkilöstön osalta keskitetysti suoritettavista etuuksista ja muista korvauksista. Koska tässä laissa ei ole tarpeen säätää yksityiskohtaisemmin menettelytavoista, on ne jätetty asianomaisten erityissäännösten varaan. Samoin on näiden etuuksien ja korvausten takaisin periminen valtiolle jätetty valtiokonttorin määräysten varaan. Vastaavanlainen sääntely on voimassa myös valtiontakuukeskuksen osalta.

7 §. Tilinpäätös ja tilintarkastus. Pykälän 2 momentin mukaan valtiovarainministeriö määrää rahastolle tilintarkastajat. Tilintarkastajia tulee olla vähintään kaksi ja enintään neljä, joista yhden on oltava Keskuskauppakamarin hyväksymä tilintarkastaja. Tämä on tarpeen sen vuoksi, että rahaston kirjanpidossa noudatetaan soveltuvin osin yleistä kirjanpitolakia. Koska rahasto ei ole enää eduskunnan vastattavana oleva rahasto, eivät eduskunnan valitsemat tilintarkastajat suorita rahaston hallinnon ja tilien tarkastamista.

Pykälän 4 momentin säännöstä on muutettu siten, että tilintarkastuskertomus annetaan valtiovarainministeriölle hallintoneuvoston sijasta ja että vastuuvapaudesta ei valtionhallinnon yleisten periaatteiden mukaisesti enää nimenomaisesti päätetä, vaan valtiovarainministeriö vain vahvistaa rahaston tilinpäätöksen.

8 §. Esteellisyys. Pykälään on tehty rahaston organisaation muutoksen johdosta tarpeelliset teknisluonteiset tarkistukset.

12 §. Tukiehdot. Pykälää on muutettu siten, että 1 §:n 4 momentissa tarkoitettujen luottolaitosten ja osakeyhtiöiden tukitoimiin voidaan asettaa samalla tavalla ehtoja kuin voimassa olevan lain nojalla voidaan asettaa rahaston pankkeihin ja niiden vakuusrahastoihin kohdistuviin tukitoimiin.

14 §. Tukitoimista päättäminen. Voimassa olevan säännöksen mukaan rahaston tukitoimista päättää rahaston johtokunnan jaosto, jonka muodostavat kolmen eri viranomaisen virkamiesedustajat. Päätöksentekojärjestelmästä säädettäessä ei voitu arvioida, kuinka mittaviksi markkamääräisesti ja yhteiskunnallisilta vaikutuksiltaan tukitoimet muodostuvat. Mittavat tai periaatteellisesti merkittävät tukipäätökset tulee tehdä muulla kuin virkamiestasolla. Tämän vuoksi tukipäätösten tekeminen ehdotetaan siirrettäväksi valtioneuvostolle. Valtioneuvosto voisi antaa merkitykseltään vähäisempien tukipäätösten tekemisen ja päätösten tarkemmista ehdoista päättämisen rahaston johtokunnan tehtäväksi.Johtokunta myös valvoisi tehtyjen päätösten toteutumista.

Rahaston omistamien osakkeiden ja osuuksien luovuttamisesta päättäisi aina valtioneuvosto.

15 §. Lainanotto. Voimassa olevan säännöksen 1 momentissa säädetään, että rahaston lainanotto saa olla samanaikaisesti sen omien varojen ja takausten kanssa enintään 20 000 miljoonaa markkaa. Tätä valtuutta ehdotetaan nostettavaksi 30 000 miljoonalla markalla. Lisäksi ulkomaanrahan määräisen lainan vasta-arvon laskentaperustetta koskeva säännös ehdotetaan tarkistettavaksi vastaamaan Suomen Pankin valuuttakurssien noteeraamisesta antamaa päätöstä.

18 §. Salassapitovelvollisuus. Voimassa olevan pykälän 1 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi rahaston organisaation muutoksesta aiheutuvat tarpeelliset teknisluonteiset tarkistukset.

Pykälän 2 momenttiin on lisätty tietojen saantiin oikeutetuiksi valtioneuvosto ja valtiovarainministeriö. Tämä on tarpeen sen vuoksi, että valtioneuvosto tekee ja valtiovarainministeriö valmistelee vakuusrahaston keskeiset tukipäätökset, joita varten tietoja tarvitaan.

Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 3 momentti, jonka nojalla pankkitarkastusvirastolla, Suomen Pankilla ja tukitoimien kohteena olevalla pankilla olisi oikeus antaa valtion vakuusrahastolle sellaisia tietoja, jotka pankkitarkastusvirastoa, Suomen Pankkia ja pankkia koskevien säännösten mukaan ovat salassapidettäviä. Ehdotettu muutos salassapitosäännöksiin on tarpeellinen sen vuoksi, että rahastolla tulee olla mahdollisuus saada pankkeja ja niiden asiakkaita koskevia tietoja sekä niitä valvovilta viranomaisilta että pankeilta senkin jälkeen, kun puheena olevat viranomaiset eivät enää lain mukaan ole edustettuina rahaston päätöksentekoelimissä.

19 a §. Omaisuudenhoitoyhtiön valvonta. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi pykälä, johon on otettu säännökset koskien 1 §:n 4 momentissa tarkoitetun omaisuudenhoitoyhtiön valvontaa.

19 b §. Kertomus. Eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseksi on pykälään otettu säännös rahaston toimintaa koskevan kertomuksen antamisesta vuosittain eduskunnalle. Lisäksi eduskunnan valiokunnalla on valtiopäiväjärjestyksen 53 §:n nojalla oikeus saada sen valmistelemaa asiaa varten tai muutoin sen toimialaan kuuluvassa asiassa selvityksiä taikka suullisia tai kirjallisia tietoja asianomaiselta ministeriöltä, viranomaiselta tai yleiseltä laitokselta, joka ei ole eduskunnan hallinnon alainen.

Voimaantulosäännös. Voimaantulosäännöksen mukaan eduskunnan pankkivaltuutettujen toiminta hallintoneuvostona samaten kuin heidän nimittämänsä johtokunnan toimikausi päättyy lain voimaan tullessa.

Lain voimaan tullessa on vuoden 1992 tilikausi päättynyt. Voimassa olevan lain mukaan on rahaston tilintarkastus suoritettava vuosittain tilivuotta seuraavan maaliskuun loppuun mennessä. Tilintarkastajina toimivat valtiopäiväjärjestyksen 83 §:ssä tarkoitetut eduskunnan valitsemat tilintarkastajat. Ei ole tarkoituksenmukaista tilikauden jo kuluttua loppuun vaihtaa enää tilintarkastajia, tilinpäätöksen vahvistajaa ja vastuuvapauden myöntäjää. Tämän vuoksi on voimaantulosäännöksessä säädetty, että eduskunnan valitsemien tilintarkastajien ja eduskunnan pankkivaltuutettujen tehtävät vuotta 1992 koskevana vielä säilyvät, vaikka heidän toimikautensa ja tehtävänsä muutoin lain voimaan tullessa päättyvät.

Valtion vakuusrahaston organisointi ja henkilövalinnat ovat kiireellisiä tehtäviä eduskunnan hyväksyttyä lainmuutoksen. Tämän vuoksi on voimaantulosäännökseen otettu säännös siitä, että valtiovarainministeriö voi ryhtyä sen toimivallassa olevaan johtajan ottamiseen sekä sääntömuutosten vahvistamiseen jo ennen lain voimaantuloa. Valtiovarainmnisteriö voi myös ottaa rahaston henkilöstöä palvelukseen ennen lain voimaantuloa. Myös muihin lain täytäntöönpanoa edellyttäviin toimenpiteisiin voidaan ryhtyä ennen sen voimaantuloa.

1.2. Talletuspankkien toiminnasta annettu laki

55 § Pykälään on lisätty uusi 2 momentti, jonka mukaan vakuusrahasto voi päättää luovuttaa varojaan valtion vakuusrahastolle käytettäväksi talletuspankin vakuusrahastoon kuuluvan talletuspankin vakaan toiminnan ja sen tallettajien saamisten turvaamiseksi. Vakuusrahasto voisi käyttää tätä mahdollisuutta hyväkseen silloin, kun esimerkiksi avustusten tai avustuslainojen antaminen suoraan rahastoon kuuluvalle pankille vaatisi sen yksityiskohtaisen taloudellisen aseman ja tulevan toiminnan sellaista tuntemista, joka muiden vakuusrahastoon kuuluvien pankkien tietoon saatettuna voisi olla sen kilpailuasemalle haitallista. Ei ole myöskään vakuusrahastojärjestelmän toimivuuden kannalta tarkoituksenmukaista, että jonkin pankin toiminnan kannalta keskeiset tiedot saatettaisiin sen kilpailijapankkien tietoon.

Tällä hetkellä ongelma kärjistyy lähinnä liikepankkien ja Postipankki Oy:n vakuusrahastossa, jossa vakuusrahastoon kuuluvat pankit ovat samalla toistensa kilpailijoita.

Valtion vakuusrahasto voi kilpailun kannalta puolueettomalla tavalla edellä luonnehdituissa tilanteissa huolehtia niistä tukitoimista, joihin laki antaa mahdollisuuden. Samalla voidaan turvata, että vakuusrahastojärjestelmä säilyy toimivana.

Lain voimaantulosäännöksen mukaan se on tarkoitettu tulemaan voimaan samanaikaisesti valtion vakuusrahastoa koskevan lainmuutoksen kanssa.

7. Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulevaksi voimaan heti kun ne on hyväksytty ja vahvistettu, kuitenkin viimeistään 1 päivänä helmikuuta 1993.

8. Säätämisjärjestys

Valtion vakuusrahastoa koskeva laki on säädetty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:n mukaisessa järjestyksessa. Rahasto on lain 3 §:n mukaan valtiopäiväjärjestyksen 83 §:ssä tarkoitettu eduskunnan vastattavana oleva rahasto. Samalla se on valtion talousarvion ulkopuolinen rahasto, josta oli säädettävä hallitusmuodon 66 §:n säännöksen takia perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Nyt lakiin tehtäväksi ehdotetut muutokset koskevat valtiosääntöoikeudelliselta kannalta katsottuna sen hallinnon uudelleen organisointia. Rahaston asema valtion talousarvion ulkopuolisena rahastona ei muutu eivätkä sen tehtävät muutu, vaikka se ei enää ole eduskunnan vastattavana oleva rahasto eivätkä eduskunnan pankkivaltuutetut toimi sen hallintoneuvostona.

Tämän vuoksi ja jos eduskunnan jo kerran perustuslainsäätämisjärjestyksessä hyväksymän lain sisältöä ehdotettaisiin muutettavaksi vain rahaston hallinnon uudelleen organisoinnin osalta, laki voitaisiin säätää normaalissa lainsäätämisjärjestyksessä.

Esityksessä ehdotetaan kuitenkin rahaston valtuutta tukipäätösten tekemiseen merkittävästi nostettavaksi. Rahaston lainanotto saisi olla samanaikaisesti sen omien varojen ja takausten kanssa enintään 50 miljardia markkaa, voimassa olevan lain mukaisen enimmäismäärän ollessa 20 miljardia markkaa. Tämä on omiaan kaventamaan eduskunnan budjettivaltaa, koska valtion vakuusrahastosta annetun lain peruslähtökohtana ollut suhde valtion talousarvioon muuttuu ratkaisevasti. Tämän vuoksi hallitus katsoo, että laki olisi säädettävä perustuslainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnalle hyväksyttäväksi seuraavat lakiehdotukset:

1.

Laki valtion vakuusrahastosta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti, joka on tehty valtiopäiväjärjestyksen 67 §:ssä määrätyllä tavalla

kumotaan valtion vakuusrahastosta 30 päivänä huhtikuuta 1992 annetun lain (379/92) 4 §,

muutetaan 1 §:n 1 ja 3 momentti, 3 §:n 1 ja 3 momentti, 5 §:n 1 momentti, 6 §, 7 §:n 2 ja 4 momentti, 8 §, 12 §:n 1 momentti, 14 §, 15 §:n 1 momentti ja 18 §, sellaisena kuin niistä ovat 14 § osittain ja 15 §:n 1 momentti muutettuna 23 päivänä lokakuuta 1992 annetulla lailla (933/92), sekä

lisätään 1 §:ään uusi 4 momentti, 5 §:ään uusi 4 momentti, 15 §:ään uusi 4 momentti ja lakiin uusi 6 a, 6 b, 19 a ja 19b §, seuraavasti:

1 §
Rahaston tehtävä

Talletuspankkien vakaan toiminnan ja tallettajien saamisten turvaamiseksi on valtiovarainministeriön alaisuudessa valtion vakuusrahasto, jota tässä laissa kutsutaan rahastoksi. Rahastoon kuuluvat talletuspankit ja ulkomaisten luottolaitosten yleisöltä talletuksia vastaanottavat Suomessa olevat sivukonttorit, joita jäljempänä kutsutaan pankeiksi.


Rahasto voi merkitä tai muuten hankkia rahastoon kuuluvan pankin osakkeita ja osuuksia, antaa pankin ottamille lainoille takauksia ja myöntää muutakin rahoitustukea, jos se on tarpeellista pankin toiminnan ja rahoitusmarkkinoiden vakauden turvaamiseksi.

Rahasto voi myös merkitä tai muuten hankkia osakkeita luottolaitoksessa taikka osakeyhtiössä, jonka tarkoituksena on rahaston tukitoimien kohteena olevan pankin omaisuuden tai vastuiden ostaminen tai hoitaminen ja antaa luottolaitokselle tai yhtiölle lainaa sekä antaa takauksia niiden ottamille lainoille ja myöntää muutakin rahoitustukea 3 momentissa säädetyin edellytyksin.

3 §
Rahaston hallinto

Rahasto on valtion talousarvion ulkopuolinen rahasto, jonka hallintoa hoitavat johtokunta ja johtaja.


Valtiovarainministeriö vahvistaa rahaston vuotuisen talousarvion sekä hyväksyy rahaston säännöt.

5 §
Johtokunta

Rahaston johtokunnassa on enintään viisi jäsentä, jotka valtioneuvosto asettaa neljäksi vuodeksi kerrallaan. Jäsenillä on henkilökohtaiset varajäsenet. Ainakin yhden johtokunnan jäsenen ja tämän varajäsenen tulee olla valtiovarainministeriöstä. Valtioneuvosto määrää yhden jäsenen puheenjohtajaksi ja yhden varapuheenjohtajaksi.


Valtiovarainministeriö määrää johtokunnan jäsenten palkkiot.

6 §
Johtaja ja muu henkilöstö

Rahastossa on johtaja, jonka tehtävänä on hoitaa rahaston hallintoa rahaston sääntöjen sekä johtokunnan antamien määräysten ja ohjeiden mukaisesti. Valtioneuvosto ottaa rahaston johtajan ja määrää tämän palkkauksen sekä henkilön, joka johtajan estyneenä ollessa hoitaa tämän tehtäviä.

Muun henkilöstön ottaa rahaston johtokunta.

6 a §
Henkilöstön palvelussuhteen ehdot

Rahaston henkilöstöön sovelletaan valtion työsopimussuhteisen henkilökunnan palkka- ja työehdoista kulloinkin voimassaolevia säännöksiä ja määräyksiä. Ennen palkka- ja työehtojen vahvistamista on niiden yleisistä perusteista hankittava valtiovarainministeriön lausunto.

6 b §
Eläkkeet sekä muut etuudet ja korvaukset

Rahaston henkilöstön eläkkeet ja muut henkilöstölle keskitetysti suoritettavat palvelussuhteesta johtuvat etuudet ja korvaukset samoin kuin palvelussuhteesta johtuvat henkilöstön omaisten perhe-eläkkeet maksetaan valtion talousarvioon otetuista määrärahoista sen mukaan kuin näistä etuuksista ja korvauksista on erikseen säädetty.

Rahasto maksaa valtion talousarvioon tuloutettavan eläkemaksun, jonka perusteet määrää valtiokonttori. Edellä 1 momentissa tarkoitetut etuudet ja korvaukset peritään rahastolta sen mukaan kuin valtiokonttori määrää.

7 §
Tilinpäätös ja tilintarkastus

Rahaston hallinnon ja tilien tarkastamista varten valtiovarainministeriö määrää kalenterivuodeksi kerrallaan vähintään kaksi ja enintään neljä tilintarkastajaa, joista ainakin yhden on oltava Keskuskauppakamarin hyväksymä tilintarkastaja. Tilintarkastajien palkkiot määrää valtiovarainministeriö.


Tilintarkastajien tulee antaa valtiovarainministeriölle kirjallinen tarkastuskertomus, joka sisältää lausunnot tuloslaskelman ja taseen vahvistamisesta, ehdotuksen rahaston tulosta koskeviksi toimenpiteiksi ja mahdolliset muistutukset, jotka saattavat vaikuttaa tuloslaskelman ja taseen vahvistamiseen. Rahaston tilinpäätöksen vahvistaa valtiovarainministeriö.

8 §
Esteellisyys

Johtokunnan jäsenen ja varajäsenen, johtajan sekä muun toimihenkilön esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintomenettelylaissa (598/82) säädetään virkamiehen esteellisyysperusteista ja esteellisyyden vaikutuksista.

12 §
Tukiehdot

Tukilainaan ja muihin tukitoimiin voidaan asettaa tukea saavaa vakuusrahastoa ja tuettavan pankin sekä 1 §:n 4 momentissa tarkoitetun luottolaitoksen ja osakeyhtiön toimintaa ja hallintoa koskevia ehtoja.


14 §
Tukitoimista päättäminen

Rahaston varoista myönnettävistä lainoista ja muista tukitoimista sekä 1 §:n 3 ja 4 momentissa tarkoitettujen osakkeiden ja osuuksien merkitsemisestä, hankkimisesta ja luovuttamisesta päättää valtioneuvosto rahaston johtokunnan esityksestä.

Valtioneuvosto voi määräämissään rajoissa antaa yksittäisten laina- ja muiden tukipäätösten tekemisen ja päätösten tarkemmista ehdoista päättämisen rahaston johtokunnan tehtäväksi.

15 §
Lainanotto

Rahasto voi ottaa lainaa, jos sen omat varat eivät riitä tarvittavien tukilainojen myöntämiseen tai muihin tämän lain mukaisiin tukitoimiin. Rahastolle otetun lainan määrä saa olla samanaikaisesti rahaston omien varojen ja sen antamien takausten kanssa enintään 50 000 miljoonaa markkaa. Ulkomaan rahan määräisen lainan vasta-arvo lasketaan lainaa otettaessa voimassa olleen Suomen Pankin asianomaiselle valuutalle noteeraaman keskikurssin mukaan. Lainanotosta rahastolle ja lainoihin liittyvästä koron- ja valuutanvaihtosopimuksista päättää valtioneuvosto, joka voi määräämissään rajoissa antaa lainanotosta ja siihen liittyvistä koron- ja valuutanvaihtosopimuksista päättämisen valtiovarainministeriön tehtäväksi. Lainat, lyhytaikaisia lainoja lukuunottamatta, otetaan valtion nimissä.


Rahastolle suoritetaan valtioneuvoston niin päättäessa korvaus siltä ajalta, jona rahaston lainaksi ottamat varat ovat olleet valtion käytettävissä.

18 §
Salassapitovelvollisuus

Rahaston johtokunnan jäsen tai varajäsen, johtaja sekä muu toimihenkilö taikka näiden toimeksiannosta tehtävää suorittava henkilö ovat velvollisia pitämään salassa, mitä he ovat tehtävässään saaneet tietää pankin, sen asiakkaan tai jonkin muun taloudellisesta asemasta tai yksityisen henkilökohtaisia oloja koskevasta seikasta taikka liike- tai ammattisalaisuudesta, jollei se, jonka hyväksi salassapitovelvollisuus on säädetty, anna suostumustaan sen ilmaisemiseen.

Edellä 1 momentissa tarkoitettuja tietoja rahastolla on oikeus antaa valtioneuvostolle, valtiovarainministeriölle, rahoitusmarkkinoiden valvontaa harjoittavalle viranomaiselle, syyttäjä- ja esitutkintaviranomaiselle rikoksen selvittämiseksi ja muulle viranomaiselle, jolla on lain nojalla oikeus saada sellaisia tietoja.

Suomen Pankilla, pankkitarkastusvirastolla ja tukitoimien kohteena olevalla pankilla on sen estämättä, mitä muualla laissa on säädetty salassapitovelvollisuudesta, oikeus antaa rahastolle sellaisia tietoja, jotka ovat tarpeen sen tehtävien hoitamisessa.

19 a §
Omaisuudenhoitoyhtiön valvonta

Edellä 1 §:n 4 momentissa tarkoitetun osakeyhtiön valvonnasta on soveltuvin osin voimassa, mitä pankkitarkastusvirastosta annetussa laissa (1273/90) säädetään lain 1 §:ssä mainittujen valvottavien valvonnasta.

Edellä 1 momentissa tarkoitettuun yhtiöön sovelletaan osakeyhtiöistä voimassa olevan lainsäädännön lisäksi, mitä säädetään rahoitustoimintalain (1544/91) 3 luvussa tilinpäätöksestä ja tilintarkastuksesta, 23 §:ssä riskienhallinnasta, 25 §:ssä asiakkaansuojasta, 26 §:ssä salassapitovelvollisuudesta, 33 §:ssä salassapitovelvollisuuden rikkomisesta ja 34 §:ssä uhkasakosta.

19 b §
Kertomus

Rahaston toiminnasta annetaan eduskunnalle vuosittain kertomus.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 1993.

Tämän lain 1 §:n 4 momenttia ei sovelleta sellaiseen säännöksessä tarkoitettuun luottolaitokseen tai osakeyhtiöön, jonka osakkeiden merkitseminen tai hankkiminen perustuu ennen lain voimaantuloa tehtyyn päätökseen, sopimukseen tai aiesopimukseen.

Valtion vakuusrahastosta 30 päivänä huhtikuuta 1992 annetun lain (379/92) 4 §:ssä tarkoitetun hallintoneuvoston ja 5 §:ssä tarkoitetun johtokunnan toimikausi päättyy tämän lain voimaan tullessa.

Rahaston tilintarkastuksesta ja tilinpäätöksen vahvistamisessa ja vastuuvapauden myöntämisessä tilivelvollisille vuodelta 1992 noudatetaan ennen tämän lain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä.

Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä sen täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.

Valtiovarainministeriö voi ennen tämän lain voimaantuloa ottaa 6 §:ssä tarkoitetun henkilöstön sekä vahvistaa rahaston säännöt.


2.

Laki talletuspankkien toiminnasta annetun lain 55 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

lisätään talletuspankkien toiminnasta 28 päivänä joulukuuta 1990 annetun lain (1268/90) 55 §:ään, sellaisena kuin se on muutettuna 30 päivänä huhtikuuta 1992 annetussa laissa (380/92), uusi 2 momentti, jolloin nykyinen 2 ja 3 momentti siirtyvät 3 ja 4 momentiksi, seuraavasti:

55 §

Vakuusrahasto voi päättää rahaston varojen luovuttamisesta valtion vakuusrahastolle käytettäväksi vakuusrahastoon kuuluvan pankin valtion vakuusrahastosta annetun lain (379/92) 1 §:n mukaisiin tukitoimiin .



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 1993.


Helsingissä 5 päivänä tammikuuta 1993

Tasavallan Presidentti
MAUNO KOIVISTO

Valtiovarainministeri
Iiro Viinanen

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.