Kouvolan HO 15.12.2010 1208

Vahingonkorvaus - Ankara vastuu - Eurooppaoikeus - Julkinen hankinta - Oikeudenkäyntikulut

Kaupunki oli valinnut hankintamenettelyssä B:n palveluiden tuottajaksi. Korkein hallinto-oikeus katsoi ratkaisun tehdyn syrjivin perustein.

Kysymys siitä, edellyttääkö vahingonkorvauksen määräämisessä sovellettava hankintalain 8 § ankaraa vastuuta vai tuottamusvastuuta.

KÄRÄJÄOIKEUDEN RATKAISU

HOVIOIKEUSKÄSITTELY

RATKAISUN KESKEINEN SISÄLTÖ

KYMENLAAKSON KÄRÄJÄOIKEUDEN TUOMIO 16.2.2010

RIIDATTOMAT TAUSTATIEDOT

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 20.5.2003 § 94 valinnut mielenterveyskuntoutujien kuntoutumista tukevan palvelutalon palvelujen tuottamista koskevasta hankinnasta järjestetyn tarjouskilpailun jälkeen kyseisen palvelun tuottajaksi B:n. Tarjouspyyntö koski sopimuskautta 1.9.2003 - 30.8.2008.

A on tehnyt edellä mainittua hankintapäätöstä koskevan hakemuksen markkinaoikeudelle ja vaatinut siinä muun ohella, että edellä mainittu päätös kumotaan. Markkinaoikeus on päätöksellään 19.9.2003 nro 179/2003 hylännyt kerrotun hakemuksen.

A on edelleen valittanut markkinaoikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka on päätöksellään 18.11.2004 taltionumero 2973 kumonnut markkinaoikeuden päätöksen ja poistanut X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan tekemän päätöksen. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että X:n kaupunki on menetellyt tarjouksia vertaillessaan julkisista hankinnoista annetun lain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lain 6 §:n 3 momentissa säädetyn tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen vastaisesti.

Tämän jälkeen X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on tehnyt asiassa uuden tarjousvertailun ja päätöksellään 15.2.2005 § 36 päättänyt hankkia mielenterveyskuntoutujien kuntoutumista tukevat palvelut A:lta.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on hylännyt B:n hankintaa koskevan oikaisuvaatimuksen 22.3.2005. B on vaatinut Kouvolan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa, että X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan 15.2.2005 ja 22.3.2005 tekemät päätökset kumotaan ja asia palautetaan uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus jätti päätöksellään 7.7.2006 nro 06/0299/1 valituksen tutkimatta, koska asia kuuluu markkinaoikeuden toimivaltaan.

B on edelleen markkinaoikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut muun ohella, että markkinaoikeus kumoaa X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen. Markkinaoikeus on päätöksellään 11.6.2008 nro 252/2008 hylännyt B:n valituksen.

KANNE

Vaatimukset

A on vaatinut, että vastaaja X:n kaupunki (jäljempänä kaupunki) velvoitetaan suorittamaan sille vahingonkorvauksena menetetyn liikevoiton määrä ajalta 1.9.2003 - 30.8.2008 yhteensä 1.213.625,00 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen 11.9.2008 lukien.

A on lisäksi vaatinut, että kaupunki velvoitetaan suorittamaan sille oikeudenkäyntikulujen korvauksena 23.810,29 euroa laillisine viivästyskorkoineen siitä lukien kun käräjäoikeuden tuomion antamisesta on kulunut kuukausi.

Perusteet

Hankintamenettelyssä tapahtuneet virheet

A:n olisi tullut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan voittaa kaupungin järjestämä mielenterveyskuntoutujien kuntoutumista tukevan palvelutalon palvelujen tuottamista koskevasta hankinnasta vuonna 2003 järjestetty tarjouskilpailu.

Koska kaupunki ei ole valinnut 20.5.2003 tekemällään päätöksellä A:ta palvelun tarjoajaksi, se on aiheuttanut A:lle vahinkoa menetellessään julkisista hankinnoista annetun lain säännösten vastaisesti. Korvaukseen oikeuttavana vahinkona voidaan pitää tarjouskilpailuun osallistumisesta aiheutuneita kustannuksia sekä saamatta jäänyttä voittoa. Korvattavaksi voi tulla koko sopimuksen menettämisestä aiheutunut vahinko eli niin sanottu positiivinen sopimusetu.

Vaikka kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on päätöksellään 15.2.2005 § 36 päättänyt lopulta hankkia mielenterveyskuntoutujien palvelut kantajalta, kaupunki ei ole ollut koskaan halukas solmimaan sopimusta A:n kanssa. Kaupunki ei ole ollut missään vaiheessa yhteydessä kantajaan. Sen sijaan kaupunki on 7.3.2005 ilmoittanut vapaaehtoisesti markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, että se ei pane edellä mainittua hankintapäätöstä täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut asian. Väliaikaista täytäntöönpanokieltoa koskeva asia olisi pitänyt jättää markkinaoikeuden ratkaistavaksi varsinkin tässä tilanteessa, jossa hankintaprosessi oli jo kerran käsitelty eri oikeusasteissa. Koska korkeimman hallinto-oikeuden päätös oli sisällöltään sellainen, että kaupungilla ei ollut mahdollisuutta muuttaa aikaisempaa valmistelua muilta kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilta osin, kaupunki on antanut markkinaoikeudelle täysin perusteetta sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön. Kaupunki on menetellyt tässä yhteydessä virheellisesti ja aiheuttanut virheellisellä menettelyllään vahinkoa A:lle.

Kaupunki on sen sijaan koko hankintakauden ajan hankkinut alkuperäisen hankintapäätöksen tarjoamia mielenterveyskuntoutujien palveluja muilta palveluntarjoajilta kuin A:lta. Kaupunki on edelleen järjestänyt samoja mielenterveyskuntoutujien palveluja koskevan tarjouskilpailun 19.7.2007 ja solminut sopimukset kahden kilpailevan palveluntarjoajan kanssa vuoden 2008 alusta lukien siitä huolimatta, että ensimmäisessä tarjouspyynnössä mainittu sopimuskausi jatkui 30.8.2008 asti.

A:n näkemyksen mukaan peruste sopimuksen tekemättä jättämiselle on ollut se, että A on ollut poliittisessa epäsuosiossa.

A on hakenut muutosta vastaajan 20.5.2003 tekemään ensimmäiseen hankintapäätökseen. Huolimatta siitä, että kaupungin tekemä hankintapäätös on muutoksenhaun kautta tullut korjatuksi, A:lle on syntynyt sen kanteessaan yksilöimä vahinko. Muutoksenhaun lopputulos ei poista sitä seikkaa, että kaupungin olisi alun perin tullut valita A palvelun tuottajaksi ja solmia tämän kanssa hankintaa koskeva hankintasopimus.

Hankintamenettelyn virheellisyyden vakavuus tai tahallisuus ei ole vahingonkorvauksen edellytys. Vahingonkorvausta vaativan tulee ainoastaan osoittaa virheellinen menettely ja siitä seurannut vahinko. Lailla julkisista hankinnoista on nimenomaisesti pyritty tehostamaan vahingonkärsijän suojaa. Näin ollen vahingonkorvauksen arvioinnissa ei tule asettaa julkisyhteisön korvausvastuulle hankintalaissa säädettyä korkeampaa tuottamusastetta. Hankintalaki soveltuu tässä tapauksessa ensisijaisesti, vahingonkorvauslaki vasta toissijaisesti.

Hankintalain vahingonkorvaussäännöksen soveltamiskynnystä ei ole tarkoitettu rajoitettavaksi vahingonkorvauslain julkisyhteisön korvausvastuuta koskevilla säännöksillä. Hankintayksikön virheellinen menettely on usein katsottu näytetyksi markkinaoikeuden ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisujen perusteella eikä vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n asettamaa korvauskynnystä ole oikeuskäytännössä tarkasteltu. Vahingonkorvauksen edellytykseksi ei ole hankintalaissa asetettu hankintapäätöksen ilmeistä virheellisyyttä.

A:n valmius tehdä sopimus

Mikäli kaupunki olisi ilmaissut halukkuutensa hankintasopimuksen tekemiseen, olisi A hankkinut yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain mukaisen luvan ympärivuorokautiseen hoitoon nopealla aikataululla. Näin ollen tätä seikkaa ei ole pidettävä esteenä tai edes olennaisena hidasteena hankintasopimuksen tekemiselle. Kaupungin myötävaikutuksella lupa-asia olisi tullut kuntoon pikaisesti.

Asiassa tulee huomioida, että käyttöön otettavissa tiloissa oli jo harjoitettu luvan alaista toimintaa. Näissä tiloissa oli jo suoritettu tarvittavat palo- yms. tarkastukset, joten näitä ei olisi ollut enää tarvetta erikseen suorittaa. Kysymyksessä olevaa lupaa ei myöskään tarvita ympärivuorokautisessa paikkatoiminnassa. A olisi saanut nopealla aikataululla kuntoon yöpaikkatoiminnassa tarvittavan luvan, mikäli kaupunki olisi ollut halukas antamaan tähän tarvittavan lausunnon.

A:n valmiudella tehdä yhteistyösopimus ei ole mitään merkitystä vahingonkorvauksen määräämisen osalta sen jälkeen, kun kaupunki on de facto päättänyt olla tekemättä sopimusta sen kanssa ilmoittaessaan perusteettomasti markkinaoikeudelle 7.3.2005, että se ei tule tekemään hankintasopimusta valituksen käsittelyn aikana. Kaupunki on sopimusneuvotteluissa salannut A:lta tämän seikan, eikä kaupungilla ole missään vaiheessa ollut aikomusta tehdä varsinaista sopimusta A:n kanssa.

Muihin tarjouskilpailuihin osallistuminen

A on voittanut hankintaprosessin ja tarjouksessaan sitoutunut toteuttamaan hankittavia palveluja sopimuskauden ajan. Kyseessä oleva hankinta olisi sitonut valtaosan sen resursseista.

A ei ole voinut osallistua hankintajaksolla alkaviin uusiin vastaaviin tarjouskilpailuihin, koska silloin se ei olisi resurssien puutteen vuoksi kyennyt tekemään hankintasopimusta hankintakaudella kaupungin kanssa. A on kiirehtinyt uuden hankintapäätöksen ja hankintasopimuksen tekemistä vastaajan kanssa.

A:lla ei ole ollut velvollisuutta osallistua vuoden 2007 tarjousmenettelyyn, koska menettelyn kohteena olevat palvelut oli lainvoimaisella päätöksellä päätetty hankkia siltä 30.9.2008 asti.

Myöhempi tarjouskilpailu ja sen mahdollinen voittaminen ja sitä kautta mahdollisesti tullut uusi sopimus ei olisi merkinnyt olennaista tulolisäystä A:lle sopimuskausien lyhyehkön päällekkäisyyden vuoksi. Näin ollen A ei olisi edes teoriassa voinut vähentää aiheutuvia tappioita kuin alle vuoden mittaisen ajan osalta.

Vahingonkorvauksen määrä

Positiivisen sopimusedun korvausta harkittaessa hypoteettiseksi tapahtumankuluksi valitaan sellainen, jossa vahingonaiheuttaja olisi täyttänyt sopimuksen oikein, toisin sanoen hankintayksikkö olisi noudattanut hankintamenettelyä koskevaa lainsäädäntöä ja valinnut oikean tarjoajan. Tällöin vahingonkorvauksen määräksi tulisi sopimuksen saamisen ja saamatta jäämisen erotus. Korvattavaksi voi tulla koko se vahinko, joka sopimuksen menettämisestä on aiheutunut. Positiivisen sopimusedun mukaisella korvauksella on tarkoitus saattaa osapuolet siihen asemaan, jossa he olisivat olleet, jos sopimus olisi alun perin täytetty virheettömästi.

A olisi kyennyt hoitamaan hankintapäätöksen kohteena olleet mielenterveyspalvelut tarjouspyynnössä ilmoitetusta ajankohdasta alkaen. Kaupunki ei ole edes pyrkinyt solmimaan hankintasopimusta A:n kanssa sopimuskaudella. Näin ollen A:lle on syntynyt vahinkona sopimuskaudelta menetetyn liikevoiton määrä. Koko sopimuskauden ajan kaupunki on hankkinut tarjouspyynnön kohteena olleita palveluita kolmansilta osapuolilta. Kaupungin toimenpiteet ovat aiheuttaneet A:lle liikevoiton menetyksen, jonka se olisi saanut, mikäli vastaaja olisi menetellyt virheettömästi.

Vaikka hankintapäätös ei ole ollut lainvoimainen hankintakauden alussa, A:lla on oikeus vahingonkorvaukseen 1.9.2003 lukien.

A:n 24.4.2003 tekemän tarjouksen arvo on ollut 485.450 euroa vuodessa, joka tekee 2.427.252 euroa koko sopimuskaudelta. Sopimuskaudelta saamatta jääneen liikevoiton määräksi tulee A:n tekemän laskelman mukaan yhteensä 1.213.625 euroa.

A:lle lisäliikevaihdosta aiheutuvien liikevoittoa pienentävien kulujen määrä on vähennetty vahingonkorvauksena vaadittavasta menetetystä liikevoitosta. Menetetyn voiton osalta A:n kirjanpitäjän lausunnossa myyntikateprosentteina vuosina 2002 - 2005 on käytetty 50 %:n myyntikateprosenttia, joka vastaa A:n keskimääräistä toteutunutta myyntikateprosenttia sekä kyseisen hankintasopimuksen laskettua myyntikateprosenttia.

Kateprosentin käyttäminen liikevoiton laskemisen perusteena

A:n tarjouksen lisäselvityksenä on esimerkinomainen laskelma henkilöstökustannuksista, joka on tehty siinä tarkoituksessa, että A on aikanaan osoittanut tarjoushinnan kattavan aiheutuvat henkilöstökustannukset kaikissa olosuhteissa. Kantajan liikevaihdon määräytymiseen on vaikuttanut olennaisesti myös yrittäjäpariskunnan oman työn osuus.

A on laskelmissaan olennaisesti ylimitoittanut henkilöstökustannukset. Esimerkiksi palkan sivukuluiksi on laskettu 50 prosenttia, kun todellinen määrä on 30 prosenttia. A ei ole halunnut paljastaa liikesalaisuutena pidettyä katetta tuossa vaiheessa. Myös tämän vuoksi kustannukset ovat tarkoituksella ylimitoitetut arvioituun toteumaan nähden. Toteutunut liikevoitto osoittaa A:n toiminnan hyvän kannattavuuden ja tehokkuuden. Nyt riidanalaisessa sopimuskohteessa ei ole ollut mitään sellaisia erityispiirteitä, joiden perusteella olisi mahdollista väittää, että A ei olisi pystynyt täyttämään sopimusvelvoitteitaan yhtä hyvällä katteella kuin mikä kantajan muussa liiketoiminnassa on tuolloin ollut. A ei olisi myöskään vuokrannut toimisto- ja sosiaalitiloja, koska sillä olisi ollut vastaavat tilat käytettävissään Y:n kuntoutuskodissa. Näin ollen väitettyä 8.640 euron vuotuista vuokrakustannusta ei olisi syntynyt.

Vastaus oikeudenkäyntikuluvaatimukseen

A on kiistänyt kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen perusteeltaan, koska asia on hoidettu kaupunginlakimiehen toimesta virkatyönä. Vaatimuksen määrän osalta A:lla ei ollut huomautettavaa.

VASTAUS

Vaatimukset

X:n kaupunki on vastustanut kannetta. Kaupunki on kiistänyt kantajan vaatimukset perusteeltaan ja määrältään ja vaatinut, että kanne hylätään kokonaisuudessaan.

Kaupunki on vaatinut, että A velvoitetaan korvaamaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 4.400 eurolla korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen siitä lukien, kun kuukausi on kulunut ratkaisun antamispäivästä.

Perusteet

Vahingon korvaaminen edellyttää syy-yhteyttä virheellisen menettelyn ja aiheutuneen vahingon välillä. Merkittävien hankintojen suorittaminen on julkisen vallan käyttämistä, jolloin vahinkojen korvaamisessa saatetaan joutua noudattamaan myös vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:ää. Vahingonkorvauslain säännökset vahingon syntymiseen ja vahingon laajuuden arviointiin tulevat yleisten vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden ohella sovellettavaksi.

Nyt käsillä olevassa tapauksessa markkinaoikeus oli päätöksellään 19.9.2003 todennut, ettei kaupungin menettelyssä ole ollut virhettä. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava. Kaupunki ei olisi voinut tehdä hankintasopimusta A:n kanssa markkinaoikeuden päätöksen jälkeen, koska tarjouskilpailun voittajaksi katsottiin edelleen B. Kaupunki ei myöskään tehnyt hankintasopimusta B:n kanssa, koska tiedettiin, että A valitti edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja vaati muun ohella markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä. Korkein hallinto-oikeus kumosi päätöksellään 18.11.2004 markkinaoikeuden päätöksen. Korkein hallinto-oikeus ei antanut täytäntöönpanokieltopäätöstä. Näin ollen kaupunki oma-aloitteisesti säilytti mahdollisuuden korjata hankintamenettely. Koska hankintasopimusta ei ollut tehty, ei hyvitysmaksun määrääminenkään ollut mahdollista.

Oikeuskirjallisuudessa tehtyä hankintapäätöstä pidetään ehdollisena niin kauan kunnes hankintasopimus on tehty. Täten päätöksen korjaaminen on mahdollista. Hankintayksikön pitää pääsääntöisesti odottaa kunnes hankintapäätöksen muutoksenhakumahdollisuudet on käytetty. Virheen korjaaminen muutosta hakemalla on ensisijainen korjauskeino, vahingonkorvaus on vasta toissijainen oikeuskeino. Kaupunki lähetti tarjouskilpailuun osallistuneille muun ohella ilmoituksen siitä, että hankintasopimus tehdään vasta sitten, kun päätös on lainvoimainen. Muutenkin julkisiin hankintoihin säännönmukaisesti osallistuva tarjouksen tekijä tietää ennalta, että hankintalain mukaiseen päätöksentekoon liittyy aina riski siitä, että hankintasopimuksen tekeminen saattaa lykkääntyä.

Nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa markkinaoikeus ja korkein hallinto-oikeus olivat eri mieltä hankintapäätöksen virheellisyydestä. Kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintapäätöstä ei siten voida pitää ilmeisen virheellisenä. Tällä perusteella on katsottava, että vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 2 momentin tarkoittama korvauskynnys ei tässä tapauksessa ylity.

Kun hankittavana ovat lakisääteiset palvelut sairaille ihmisille, ei hankintoja voida lopettaa muutoksenhaun ajaksi, vaan palvelujen hankinnat pitää jollain tavalla järjestää. Tämän takia hankintoja tehdään väliaikana useimmiten suorahankintana. Lainsäädännöstä ei ole saatavissa ohjetta siihen, miten hankinnat tuona väliaikana pitäisi suorittaa. Kaupunki on joutunut hankkimaan esim. ATK-laitteet koko kilpailutetun hankintakauden ajan suorahankintoina, koska oikeuskäsittelyt veivät koko hankintakauden ajan. Hankintakauden siirtäminen oikeuskäsittelyjen jälkeiselle ajalle ei ole hankintayksikön kannalta kohtuullista, koska kilpailutetut palvelut ja laitteet ja myös hankintayksikön tarpeet muuttuvat nopeassa tahdissa. Kun hankinta-aika on myös tarjouspyynnössä täsmällisesti ilmoitettu, ei siitä voida poiketa. A on tarjousta tehdessään tiennyt, että kyseessä on täsmällisesti ilmoitettu hankintakausi, joka ei siirry eteenpäin. Tarjouksen tekijä kantaa tässä riskin siitä, että tarjouspyynnössä mainittu hankintakausi ei valitusten takia toteudu tai toteutuu vain osaksi. Kyseessä ei siis ole A:n väittämä viiden vuoden hankintakausi, vaan tarkoilla päivämäärillä ilmoitettu hankintakausi.

Korkeimman hallinto-oikeuden annettua päätöksensä kaupunki käynnisti pikaisesti neuvottelut A:n kanssa tammikuun alussa 2005. Käydyssä neuvottelussa A ilmoitti, että sillä olisi valmius aloittaa sopimuksenmukainen toiminta 1.5.2005. Kaupungin taholta ilmoitettiin vaatimus, että palvelujen tuottajan on haettava yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annetun lain mukainen lupa ympärivuorokautiseen hoitoon. Kyseinen lupa taas edellyttää, että palvelujen tuottajalla on hallintaoikeus käyttämiinsä tiloihin. A ei kyseistä lupaa ole ryhtynyt hakemaan koko sinä aikana kun hankintakausi on ollut meneillään. Luvan saaminen saattaa kestää useita kuukausia, koska sitä varten on hankittava muun muassa asianosaisen kunnan lausunto. Tarjouksessaan A erityisesti ilmoittaa hoitavansa luvan kuntoon. Näin ei kuitenkaan tapahtunut.

B:n valitettua vuoden 2005 hankintapäätöksestä, kaupunki antoi markkinaoikeudelle vapaaehtoisen sitoumuksen siitä, ettei hankintasopimusta tehdä markkinaoikeuskäsittelyn aikana. Mikäli vapaaehtoista sitoumusta ei anneta, markkinaoikeus määräisi hankintapäätökselle täytäntöönpanokiellon.

Myös hallinto-oikeudessa vireillä olevien asioiden osalta on voimassa kuntalain 98 §:ssä säädetty päätösten täytäntöönpanokielto. Kaupunki korjasi hankintamenettelyssä tapahtuneen virheen heti kun se korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä havaittiin. Kaupunki oli myös valmis uuden virheettömän hankintapäätöksen perusteella tekemään A:n kanssa hankintasopimuksen jäljellä olevasta hankinta-ajasta. Sopimusta ei ole voitu kaupungista riippumattomista syistä tehdä. Kaupunki ei siis ole syyllistynyt sopimusrikkomukseen eikä myöskään sopimuksenulkoinen vahingonkorvausvastuu tule kysymykseen, sillä hankintapäätös 15.2.2005 todettiin markkinaoikeuden päätöksellä oikein tehdyksi. On myös huomioitava, että mikäli kaupunki olisi hankintapäätöksessään 20.5.2003 valinnut A:n kilpailutettujen palvelujen toimittajaksi, mitä suurimmalla todennäköisyydellä tarjouskilpailun hävinnyt osapuoli olisi vienyt asian markkinaoikeuteen ja mahdollisesti edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Myös tässä tapahtumankulussa kaupunki olisi joutunut odottamaan oikeusistuinten päätöksiä ja hankkimaan palvelut suorahankintana silloiselta palvelujen tuottajalta. Mikäli korkein hallinto-oikeus olisi pysyttänyt markkinaoikeuden päätöksen, ei sopimusneuvotteluihin olisi päästy yhtään aiemmin kuin toteutuneessa tapahtumankulussa. Koska ensimmäinen hankintapäätös on korjattu ensisijaisesti käytössä olevilla muutoksenhakukeinoilla, ei A:lla ole oikeutta vahingonkorvaukseen.

Toinen hankintapäätös on tehty hankintalain säännösten mukaisesti, mutta kaupungista riippumattomat syyt ovat vaikuttaneet siihen, ettei hankintasopimusta ole voitu tehdä. Näin ollen kaupungin toimilla ja A:lle mahdollisesti aiheutuneella vahingolla ei ole syy-yhteyttä keskenään. Mikäli käräjäoikeus katsoo, että kaupunki on rikkonut julkisista hankinnoista annettua lakia hankintapäätöksellään, vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n asettama korvauskynnys ei kuitenkaan ylity.

Vahingonrajoittamistoimet

A:ta kehotettiin 5.1.2005 olemaan yhteydessä tiloja hallinnoivaan yhtiöön toimitiloistaan. A ei ole ryhtynyt valmistelemaan luvan hakemista koko alkuperäisenä sopimuskautena. A ilmoitti kuitenkin tarjouksessaan huolehtivansa tarpeellisista viranomaisluvista. Palvelutoiminnan siirtäminen A:n hoidettavaksi ei siis olisi ollut hankintakauden aikana käytännössä edes mahdollista, vaikka markkinaoikeus olisi käsitellyt jutun ripeästi. Sen lisäksi, että A:n olisi tullut varmistaa, että sillä on valmius tehdä hankintasopimus heti kun markkinaoikeus on hylännyt valituksen, A:lla on myös ollut velvollisuus rajoittaa mahdollisten vahinkojensa syntymistä siten, että sen on tullut osallistua muihin vastaaviin tarjouskilpailuihin. A ei osallistunut muun muassa vastaajan seuraavaan vastaavanlaisia mielenterveyskuntoutujien palveluja koskevaan tarjouskilpailuun 2007.

Tarjouspyyntö 1147/2007

Kaupunki käynnisti uuden tarjouskilpailun mielenterveyskuntoutujien palveluasumisen tuottamisesta kesällä 2007. Mielenterveyspotilaiden asumispalvelut määriteltiin kahdeksaksi eri palvelukokonaisuudeksi. Menettelyksi valittiin uuden hankintalain 31 §:n mukainen puitejärjestely. Tarjouksen tekijät saivat osoittaa ne tilat, joissa palveluja tarjotaan, kunhan yksikkö sijaitsi X:n kaupungissa tai tarjouspyynnössä ilmoitetuissa Kymenlaakson kunnissa. Kaupunki pidätti oikeuden sijoittaa asiakkaita myös puitesopimuksen ulkopuolisiin paikkoihin, mikäli se asiakkaan tarpeen ja edun mukaisesti on perusteltua. Asiakkaalla on myös mahdollisuus jatkaa asumista entisen palveluntuottajan luona määräajan. Kaupunki ei myöskään ole sitoutunut käyttämään tiettyä määrää hoitopaikkoja. A ei osallistunut tähän tarjouskilpailuun. Tämä tarjouskilpailu ei mitenkään rajoittanut hankintasopimuksen tekomahdollisuutta muutoksenhaun kohteena olleen hankintapäätöksen osalta. A oli tosiasiallisesti luopunut tekemästä kaupungin kanssa hankintasopimusta jäljellä olevaksi hankintakaudeksi. Käsitys perustuu siihen, ettei A ollut sopinut Kiinteistö Oy Z:n kanssa henkilöstön käyttöön varattujen tilojen vuokrauksesta eikä ollut ryhtynyt hakemaan tarvittavaa lääninhallituksen lupaa, jotka olivat edellytyksenä hankintasopimuksen solmimiselle. Kaupunki käynnisti tämän tarjouskilpailun riittävän ajoissa varautuen mahdollisiin valitusmenettelyihin.

Vahingonkorvausvaatimuksen määrä

A:n menetetyn liikevoiton määrä ei voi perustua alkuperäiseen sopimuskauteen, koska hankintamenettely on ensisijaisesti korjattu ja toisessakaan vaiheessa hankintasopimuksen syntymättä jääminen ei ole johtunut kaupungin syystä.

A:lla ei ole ollut koko hankintakautena valmiutta tehdä hankintasopimusta ja ryhtyä sopimuksen tarkoittamaan toimintaan ao. toimintaan tarvittavan luvan puuttumisen vuoksi. Kaupunki on hankintapäätöksestä ilmoittaessaan ilmoittanut tarjouksen tekijöille, että hankintapäätös tehdään, kun päätös lainvoimainen. Hankintapäätös ei ole ollut lainvoimainen hankintakauden alkaessa, joten A:n vahingonkorvausvaatimus ei voi perustua hankintakauden alkamisajankohtaan.

A:n kirjanpitäjän esittämän todistuksen perusteella voidaan havaita, että A:n myyntikateprosentti on ollut laskeva. On mahdollista, että mikäli A olisi tosiasiassa tehnyt hankintasopimuksen kaupungin kanssa, myyntikate olisi edelleen laskenut.

A on laskenut tarjouksensa hinnan siltä pohjalta, että jos kaikki hoitopaikat ovat täynnä, tarjouksen hinta on 485.450 euroa vuodessa. Kaupunki ei ole kuitenkaan tarjouspyynnössään ilmoittanut takaavansa, että paikat ovat aina täynnä. Kaupunki osoittaa kuntoutujat - - - tarpeen mukaan. Ajalla 1.1.2003-31.8.2008 15-paikkaisen ryhmäasunnon keskimääräinen X:n kaupungista olevien asiakkaiden käyttöaste on ollut 63,73 % eli 9,5 asiakasta 15:sta. Samana ajankohtana 8-paikkaisen ryhmäasunnon ja kuuden itsenäisen asunnon käyttöaste X:n kaupungista olevien asukkaiden osalta on ollut 71,65 % eli 10,03 X:n kaupungissa olevaa asukasta 14 paikasta. Tiloissa on hoidettu myös muiden kuntien lähettämiä asiakkaita.

A:n tarjouksen liitetiedoista ilmenee, miten yritys on jakanut henkilöstökustannuksensa ympärivuorokautiseen hoitoon ja asumisvalmennukseen. Nämä tiedot pyydettiin lisäselvityksenä sen takia, että yrityksen tarjous hinnan osalta oli poikkeuksellisen alhainen. A:n kokonaistarjoushinta oli 485.450 euroa/vuosi. Tämä jakautui siten, että ympärivuorokautisen hoidon osuus oli 383.250 euroa/vuosi ja asumisvalmennuksen osuus 102.200 euroa/vuosi. Yritys ilmoitti henkilöstökuluikseen ympärivuorokautisen hoidon osalta 373.151,82 euroa/vuosi ja asumisvalmennuksen osalta 92.249,49 euroa/vuosi. Yrityksen henkilöstökulut/vuosi olivat siis 465.401,31 euroa/vuosi nyt kyseessä olevan hankinta-asian osalta. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen on tullut sisältää henkilöstökustannusten lisäksi henkilöstön koulutuskustannukset, palvelun tuottamiseen suoraan liittyvät materiaali- ja palvelukustannukset, hallinto- ja yleiskustannukset sekä henkilökunnan käyttöön varatun toimistotilan vuokran 550 e/kk ja henkilökunnan sosiaalitilojen vuokran 170 e/kk. Näitä muita kustannuksia, henkilökunnan sijaiskustannuksia, vuorotyökorvauksia sekä liikevoittoa varten on tarjoushinnan mukaan laskettuna varattu 20.048,69 euroa/vuosi. Yksistään pakolliset vuokrakustannukset ovat yhteensä 8.640 e/vuosi. Toimintaan liittyviä kuluja ovat esimerkiksi terapiatarvikkeet, virkistys- ja vapaa-aikakulut, atk- ja puhelinkulut, kaluston ja koneiden kunnossapito, siivous- ja puhtaanapito, matkat ja asiointikulut, lehdet ja kirjallisuus yms. Kun kyse on kuntouttavasta asumispalvelusta, on selvää, että myös muita kuluja tulee tai sitten kuntouttaminen jää suorittamatta. Voidaan todeta, että A on laskenut tarjouksensa hinnan niin alhaiseksi, että se olisi joutunut muulla toiminnallaan kattamaan uhkaavan tappionsa hankintasopimuksen täyttämisessä.

Asukkaat tekevät huoneenvuokrasopimuksen kiinteistön omistajan Kiinteistö Oy Z:n kanssa. Sopimuksen kesto on sidottu ostettavan palvelun kestoon. Asukkaat huolehtivat itse ruokailuistaan omalla kustannuksellaan. Tietojemme mukaan palveluntuottaja yleensä myös järjestää asukkaille ruokailumahdollisuuden ja perii siitä maksun. Tätä maksua ei ole kilpailutettu. Ruokamaksun suuruudella palveluntuottajalla on mahdollista kompensoida kustannuksia vastaamatonta tarjoushintaa. Maksajana on tällöin kuntoutusasiakas. A:n esittämään kateprosenttiin sisältyvät myös sen muista tarjoamistaan palveluista saamat liikevoitot. Hankintalaki tai vahingonkorvauslaki ei edellytä välillisten vahinkojen korvaamista. A on selvästikin sisällyttänyt tällaisia arvioimiaan tulon menetyksiä vahingonkorvausvaatimuksiinsa. A:n käsitys siitä, että kateprosenttia voitaisiin käyttää tässä tapauksessa liikevoiton laskemiseksi, on siten virheellinen. Kun A on tarjouksessaan yksilöinyt tarjouksen täyttämisestä aiheutuvat kulut, niin voidaan nähdä, että sen vaatimus määrältäänkin on vailla perustetta.

Vastaus A:n oikeudenkäyntikuluvaatimukseen

Kaupunki on paljoksunut A:n oikeudenkäyntikuluvaatimusta myöntäen määrältään 15.000 euroa.

- - - - - - - - - -

KÄRÄJÄOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettava laki
Voimassa olevan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 87 §:n 3 momentin mukaan lakia sovelletaan hankintoihin, joissa hankintamenettely on aloitettu lain voimaantulon jälkeen. Nyt kysymyksessä oleva hankintamenettely on aloitettu ennen 1.6.2007, joten siihen sovelletaan jo kumottua julkisista hankinnoista annettua lakia (1505/1992). Vahingonkorvaussäännös on sisällöltään samanlainen sekä uudessa että jo kumotussa hankintalaissa.

Aikaisemmin voimassa olleen hankintalain 8 §:n 1 momentin mukaan, joka tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten tai Euroopan yhteisön lainsäädännön tai maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisella menettelyllä aiheuttaa ehdokkaalle, tarjoajalle tai toimittajalle vahinkoa, on velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingon.

Lain 8 §:n 2 momentin mukaan, kun vahingonkorvausvaatimus koskee tarjousmenettelystä aiheutuneita kuluja, korvauksen tuomitsemiseksi riittää, että ehdokas tai tarjoaja näyttää toteen 1 momentissa tarkoitetun virheellisen menettelyn ja sen, että virheettömässä menettelyssä hänellä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Koska kaupungilta vaaditaan menetetyn liikevoiton korvaamista, sovellettavaksi tulee lain 8 §:n 1 momentti. Hankintalakia sovelletaan erityislakina riidattomasti ensisijaisesti.

Asianosaisilla on sen sijaan eri käsitys siitä, miten vahingonkorvauslakia ja sen periaatteita sovelletaan vahingonkorvausvastuuseen hankinta-asioissa. A lähtee siitä, että sen on näytettävä ainoastaan kaupungin virheellinen menettely ja siitä seurannut vahinko. Kaupunki taas katsoo, että vahingonkorvausvastuuseen sovelletaan myös vahingonkorvauslain 3 luvun 2 § 2 momentin säännöstä, jonka mukaan julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käyttäessään virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon vain, milloin toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu.

Vahingonkorvauslain soveltaminen

Vahingonkorvauslain 1 §:n mukaan laki ei koske sopimukseen perustuvaa tai muussa laissa säädettyä korvausvastuuta. Tästä vahingonkorvauslain säännöksestä saa vaikutelman, jonka mukaan vahingonkorvauslailla ei olisi mitään vaikutusta silloin, kun korvausvastuusta on säädetty erityislaissa. Soveltuvuutta koskevaa ongelmaa ei synny, jos erityislaissa on viitattu vahingonkorvauslakiin. Hankintalaki ei tällaistä viittausta sisällä.

Hankintalain esitöissä (HE 154/1992 vp s.14) on kuitenkin todettu, että hankintalain säännös olisi erityissäännös korvattavien vahinkojen osalta suhteessa vahingonkorvauslakiin. Korvattavaksi tulisi myös taloudellinen vahinko. Muutoin hallituksen esityksen mukaan vahingonkorvaukseen sovellettaisiin yleisiä vahingonkorvausoikeudellisia periaatteita.

Näillä perusteilla käräjäoikeus soveltaa vahingonkorvauslain säännöksiä niiltä osin kuin hankintalaki ei asiasta määrää. Tätä tukee myös se, että hankintalain vahingonkorvaussäännöstä ei ole suunniteltu muutettavaksi myöskään niillä muutoksilla, joita juuri valmistellaan hankintalakiin ja jotka on tarkoitus saattaa voimaan vielä kevään 2010 aikana. Hallituksen esityksen (HE 190/2009) mukaan näillä muutoksilla on tarkoitus muuttaa julkisten hankintojen oikeussuojajärjestelmää panemalla täytäntöön neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenetelmien tehokkuuden parantamiseksi annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2007/66/EY sekä tehostamalla muutoin oikeussuojajärjestelmää. Hallituksen esityksen mukaan "Vahingonkorvausseuraamus ja tähän liittyvä arviointi on perusteltua jättää nykyiseen tapaan hankintamenettelyn ja hankintapäätöksen oikeellisuuden arvioinnista erilliseksi ja yleisten alioikeuksien toimivaltaan kuuluvaksi seuraamukseksi."

Kysymyksessä on merkittävää julkisten varojen käyttöä koskeva hankintapäätös. Siten kaupunki on käyttänyt menettelyssä julkista valtaa. Koska hankintalaki sisältää ainoastaan yleisluontoisen säännöksen vahingonkorvausvelvollisuudesta ja lain 8 § 2 momentti lisäksi tarjousmenettelystä aiheutuneiden kulujen näyttötaakkaa koskevan säännöksen, käräjäoikeus soveltaa kaupungin vahingonkorvausvastuuseen myös vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 2 momentin säännöstä.

Siten vahingonkorvauksen perusteeksi ei riitä näyttö kaupungin virheellisestä menettelystä ja syy-yhteydestä virheen ja vahingon välillä. Kaupungin vahingonkorvausvastuu edellyttää lisäksi sitä, kaupunki ei ole noudattanut hankintamenettelyssä tehtävän laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia.

Käräjäoikeudessa on kysymys siitä, minkä tasoista kaupungin tuottamuksen on oltava, jotta siitä seuraisi vahingonkorvausvelvollisuus. Oikeuskäytännössä tuottamuskynnystä ei ole ylempien oikeusasteiden ratkaisuissa erikseen arvioitu. Oikeuskirjallisuudessa on esitetty asiasta erilaisia näkemyksiä. Käräjäoikeus punnitsee tätä kysymystä kunkin kantajan virheelliseksi ratkaisuksi tai menettelyksi väittämän teon osalta erikseen.

Kaupungin menettelyn virheellisyys ja tuottamuksen aste

Vahingonkorvausvaatimus perustuu siihen, että kaupunki olisi menetellyt julkisista hankinnoista annetun lain säännösten vastaisesti ensin 20.5.2003 tekemällään sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksellä ja vielä 7.3.2005 antaessaan markkinaoikeudelle vapaaehtoisesti sitoumuksen olla panematta täytäntöön 15.2.2005 sosiaali- ja terveyslautakunnan antamaa hankintalain mukaista päätöstä. Edelleen kaupunki olisi menetellyt virheellisesti laiminlyömällä tehdä hankintasopimuksen A:n kanssa.

Hankintapäätöksen virheellisyys

X:n sosiaali- ja terveyslautakunta on 20.5.2003 tehnyt päätöksen, jolla kaupunki on päättänyt tarjouskilpailun jälkeen hankkia Sudenkatu 1:ssä sijaitsevan mielenterveyskuntoutujien kuntoutusta tukevien palveluiden tuottajaksi B:n. B oli saanut tarjousvertailussa 83,3 pistettä ja A 81,5 pistettä. Kolmas tarjouskilpailuun osallistunut palveluntuottaja oli saanut 80,6 pistettä.

A valitti ratkaisusta markkinaoikeuteen muun ohessa sillä perusteella, että kaupungin ei olisi tullut tarjousvertailussa alentaa A:n saamaa pistemäärää sillä perusteella, että A:n tarjouksesta ei ilmennyt varautuminen henkilökunnan poissaolojen palkkaukseen.

Markkinaoikeus antoi asiassa ratkaisun 19.9.2003. Päätöksessään se katsoi, että kaupungin tekemä pisteytys ei ole ollut A:ta syrjivää, kun otetaan huomioon henkilökunnan merkitys hankittavan palvelun kannalta ja tarjousten erot tältä osin. Markkinaoikeus katsoi, että kaupunki ei muiltakaan osin ollut menetellyt hankintakilpailussa A:ta syrjivästi ja hylkäsi valituksen.

A valitti markkinaoikeuden päätöksestä Korkeimpaan hallinto-oikeuteen, joka antoi ratkaisun asiassa 18.11.2004. Korkein hallinto-oikeus on katsonut kaupungin menetelleen hankintalaissa säädetyn tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän vaatimuksen vastaisesti, sillä kaupungilla ei ole ollut perustetta antaa A:lle henkilöstön osalta vähemmän pisteitä kuin B:lle. Lisäksi Korkein hallinto-oikeus on todennut, että tämä tarjousvertailussa tehty virhe oli vaikuttanut hankintapäätökseen. Tämän vuoksi Korkein hallinto-oikeus kumosi markkinaoikeuden päätöksen ja poisti kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen sekä kehotti kaupunkia ottamaan huomioon päätöksestä ilmenevät seikat, kun se järjestää asiassa uuden tarjousvertailun.

Käräjäoikeus katsoo, että kaupunki on tässä menetellyt korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevin tavoin virheellisesti. Käräjäoikeuden ratkaistavaksi jää, onko virhe ollut sillä tavalla ilmeinen, että se perustaisi julkisyhteisölle vahingonkorvausvastuun. Oikeuskäytännössä korvausvastuu on yleensä katsottu näytetyksi sillä, että muutoksenhakutuomioistuin on katsonut hankintayksikön menetelleen virheellisesti.

Virheen ilmeisyys

Eri asteiset viranomaiset voivat päätyä saman aineiston perusteella erilaisiin ratkaisuihin. Harkintavalta voi antaa asian ratkaisijalle mahdollisuuden päätyä useampiin keskenään yhtä perusteltavissa oleviin lopputuloksiin. Pelkästään se, että eri viranomaiset päätyvät keskenään erilaisiin ratkaisuihin ei osoita alemman viranomaisen ratkaisun olleen virheellinen. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä mahdollisuutta, että kysymys voi olla huolimattomasta päätöksenteosta (Hakalehto-Wainio: Valta ja vahinko, s. 262). Edelleen samassa teoksessa on selostettu oikeuskäytäntöä ja on todettu, että ratkaisuista saatavan käsityksen mukaan vain ilmeinen virheellisyys harkinnassa perustaisi korvausvelvollisuuden. Lisäksi virheen arvioinnissa on otettava huomioon, onko virheellisen päätöksen tehnyt viranomainen tulkinnut säännöksiä siten kun on asianmukaista asiassa huomioon otettavien oikeuslähteiden valossa ja onko viranomainen pohtinut riittävästi eri ratkaisuvaihtoehtojen puolesta ja niitä vastaan puhuvia argumentteja. Viranomaisten on tulkinnassaan otettava huomioon myös harkintaa ohjaavat hallinnon periaatteet sekä viranomaisen sisäinen tulkintakäytäntö sekä tuomioistuinten tai lainvalvojan antamat ratkaisut.

Kaupungin tarjouspyynnössä valintaperusteiksi oli ilmoitettu kokonaistaloudellisesti edullisin kokonaisuus seuraavin perustein: "Hinta, henkilöstön määrä, pätevyys ja kokemus; palveluntuottajan kokemus mielenterveyspalvelujen tuottamisesta; toimintaohjelmien sisältö ja laatu, ympäristö- ja turvajärjestelmät" (kaupungin kirjallinen todiste 1).

Tarjouspyynnössä oli edellytetty, että ympärivuorokautisen ryhmäasunnon henkilökuntamitoitus on 0,8 työntekijää / asukas ja asumisvalmennusta antavan ryhmäasunnon ja itsenäisten asuntojen osalta 0,2 työntekijää / asukas.

Hankintapäätöksessä yhtenä valintaperusteena oli "henkilöstön määrä, pätevyys ja kokemus". Siltä osin pisteytyksessä oli otettu huomioon henkilökunnan määrä ja varautuminen henkilöstön poissaoloihin huomioon ottaen vaadittu henkilöstömitoitus. Hankintapäätöksessä oli annettu 0-4 pistettä ottaen huomioon henkilökunnan määrä ja henkilöstön poissaoloihin varautuminen. Kaikissa tarjouksissa oli henkilökunnan määräksi tarjottu 15 henkilöä. Voittanut tarjous oli saanut tältä osin 4 pistettä. A oli saanut 2 pistettä, koska tarjouksesta ei ilmennyt varautuminen henkilökunnan poissaolojen palkkaukseen. Kolmannessa tarjouksessa oli ollut maininta sijaisjärjestelyistä ja myös tämä tarjous oli saanut 4 pistettä. A oli tarjouksensa liitteessä ilmoittanut, että henkilökunnan määrä vastaa tarjouspyyntöä ja toisessa liitteessä todennut, että sillä on varahenkilöstö äkillisiä poissaoloja varten. Muissa tarjouksissa sijaisjärjestelyt oli kuvattu yksityiskohtaisemmin muun muassa loma-aikojen osalta.

Markkinaoikeus on todennut, että kaupungin tekemä pisteytys ei ole ollut A:ta syrjivää, kun otetaan huomioon henkilökunnan merkitys hankittavan palvelun kannalta ja tarjousten erot tältä osin. Korkein hallinto-oikeus on todennut ratkaisussaan, että "tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjoukseen tulisi sisällyttää erillinen selvitys varautumisesta henkilökunnan poissaolojen palkkauksiin. Tarjouspyynnöstä ei saa myöskään kokonaisuutena arvioiden sellaista käsitystä, että henkilökunnan poissaolojen palkkauksen erillisellä selvittämisellä olisi merkitystä tarjouskilpailussa". Korkein hallinto-oikeus katsoi, että asiassa ei ole ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella A:n tarjous olisi voitu arvioida henkilöstön määrän osalta B:n tarjousta heikommaksi sillä perusteella, ettei A:n tarjouksesta ole ilmennyt varautuminen henkilökunnan poissaolojen palkkaukseen.

Markkinaoikeus ja Korkein hallinto-oikeus olivat siten arvioineet kaupungin tekemän pisteytyksen hyväksyttävyyttä eri tavalla.

Tässä tapauksessa kysymyksessä oli pisteytystä koskeva harkinta. Käräjäoikeus toteaa, että hankintapäätöstä tehdessään hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden ja niiden painotusten asettamisessa. Arviointiperusteiden asettamisessa voidaan ottaa huomioon hankinnan luonne ja alakohtaiset kysymykset. Tähän nähden ja kun markkinaoikeus ei ollut katsonut kaupungin menetelleen pisteytyksessä virheellisesti, käräjäoikeus katsoo, että kaupungin virhe ei ole ollut ilmeinen eikä kaupungilla ole ollut korvausvastuun edellyttämää tuottamusta.

Hankintasopimuksen tekeminen ja markkinaoikeudelle annettu sitoumus

Kaupunki oli 15.2.2005 päättänyt hankkia A:n palvelun tuottajaksi kaudelle 1.9.2003 - 30.8.2008.

Hankintalain 7 a §:n (1505/1992) mukaan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen hankintayksikön on tehtävä hankintaa koskeva kirjallinen sopimus.

Kaupunki on kuitenkin 7.3.2005 ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa vapaaehtoisesti siihen, että se ei pane hankintapäätöstä täytäntöön.

Käräjäoikeus toteaa, että mainitunlaisen sitoumuksen antaminen ei perustu hankintalakiin. Käytännössä hankintayksiköt kuitenkin usein antavat vapaaehtoisen sitoumuksen markkinaoikeudelle, koska hankintaa jatkamalla hankintayksikkö ottaa riskin siitä, että hävinnyt palveluntarjoaja vaatii hyvitysmaksua tai mahdollista vahingonkorvausta alioikeudessa. Kaupungin menettelyn ei voida katsoa poikkeavan tästä oikeuskirjallisuudessakin kuvatusta markkinaoikeuskäsittelyn yhteydessä vakiintuneesti noudatetusta käytännöstä (Virtanen teoksessa Kilpailulait ja laki julkisista hankinnoista, s. 618). Sitoumuksen antaessaan kaupunki ei ole voinut tietää, että asian käsittely markkinaoikeudessa tulee kestämään yli kolme vuotta. Kaupunki ei ole myöskään voinut vaikuttaa siihen seikkaan, että markkinaoikeus antoi ratkaisun asiassa vasta 11.6.2008 eli kun alkuperäistä hankintakautta oli jäljellä enää alle kolme kuukautta. Lisäksi kaupunki oli ennen hankintapäätöstä ilmoittanut, että päätös pannaan täytäntöön vasta, kun se on lainvoimainen.

A:n edustaja V on todistelutarkoituksessa kuultuna kertonut, että tammikuussa 2005 järjestetyssä neuvottelussa A oli ilmoittanut pystyvänsä aloittamaan palvelun tuottamisen toukokuussa 2005. On riidatonta, että sopimuksen tekemisen edellytyksenä oli, että A hankkii lääninhallitukselta ympärivuorokautisen hoivapalvelun edellyttämän luvan. Riidatonta on myös se, että A ei ollut ryhtynyt luvan hankkimiseen eikä neuvottelemaan kuntoutustoiminnassa käytettävien toimitilojen omistajan B:n kanssa toimitilojen vuokraamisesta.

Kun otetaan huomioon edellä mainittu A:n oma passiivisuus sekä se, että kaupunki oli pidättäytynyt sopimuksen tekemisestä hyväksyttäväksi katsottavan syyn vuoksi, käräjäoikeus katsoo, ettei kaupunki ole menetellyt hankintalain vastaisesti jättäessään hankintasopimuksen tekemättä sinä aikana kun asian käsittely on ollut kesken markkinaoikeudessa eikä se ole muutoinkaan tältä osin syyllistynyt virheeseen, josta voisi seurata vahingonkorvausvelvollisuus.

Uuden tarjouskilpailun järjestäminen

Kaupunki on kesällä 2007 järjestänyt uuden tarjouskilpailun mielenterveyskuntoutujien asumispalveluista ja tehnyt sopimuksen kahden palveluntuottajan kanssa kaudelle 1.1.2008 -30.12.2011. Näin ollen uusi sopimus on alkanut, kun vanhaa hankintakautta oli jäljellä vielä kahdeksan kuukautta. A ei ole näyttänyt, että uuden hankintasopimuksen tekeminen olisi tosiasiallisesti poistanut mahdollisuuden tehdä hankintasopimus sen kanssa jäljellä olleen alkuperäisen hankintakauden ajaksi. Peruste sopimuksen tekemisestä pidättäytymiseen oli edellä todetusti poistunut vasta 11.6.2008, kun markkinaoikeus antoi ratkaisunsa asiassa.

Tässä vaiheessa alkuperäistä hankintakautta on ollut jäljellä alle kolme kuukautta. Sen vuoksi hankintasopimuksen tekemiselle ei enää ole ollut tosiasiallisia edellytyksiä.

Oikeudenkäyntikulut

A on hävinnyt asian suurimmalta osin. Asia on kuitenkin ollut oikeudellisesti niin epäselvä, että A:lla on ollut perusteltu syy oikeudenkäyntiin.

TUOMIOLAUSELMA

Kanne hylätään.

Asianosaiset vastaavat oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 8a §:n nojalla itse oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ratkaisseet käräjäoikeuden jäsenet:

Laamanni Hilpi Ketola, ma. käräjätuomari Kristina Oinonen ja notaari Hanna Rahikka.

KOUVOLAN HOVIOIKEUDEN TUOMIO 15.12.2010

VAATIMUKSET HOVIOIKEUDESSA

Valitus
A on vaatinut, että X:n kaupunki velvoitetaan suorittamaan sille vahingonkorvauksena menetetyn liikevoiton määrä ajalta 1.9.2003 - 30.8.2008 yhteensä 1.213.625,00 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen 11.9.2008 lukien. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että kaupunki velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut käräjäoikeudessa 23.810,29 eurolla viivästyskorkoineen ja hovioikeudessa 17.190,10 eurolla viivästyskorkoineen.

Vaatimustaan A on perustellut sillä, että julkisessa hankinnassa oli rikottu hankintalain säännöksiä, minkä seurauksena yhtiölle oli aiheutunut vahinkoa. X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta oli päätöksellään 20.5.2003 valinnut mielenterveyskuntoutujien kuntoutumista tukevan palvelutalon palvelujen tuottamista koskevasta hankinnasta järjestetyn tarjouskilpailun jälkeen kyseisen palvelun tuottajaksi B:n (jäljempänä yhdistys). Tätä hankintapäätöstä tehdessään kaupunki oli menetellyt julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) vastaisesti. Kaupungin olisi tullut valita palvelujen tarjoajaksi hankintakaudelle 1.9.2003 - 30.8.2008 A. Markkinaoikeus oli päätöksellään 19.9.2003 hylännyt A:n hakemuksen lautakunnan päätöksen kumoamisesta. Korkein hallinto-oikeus oli päätöksellään 18.11.2004 kumonnut markkinaoikeuden päätöksen ja poistanut sosiaali- ja terveyslautakunnan tekemän päätöksen. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös oli perustunut muun ohella tarjousvertailussa tapahtuneisiin pisteytysvirheisiin ja siihen, että hankintayksikkö oli menetellyt tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusten vastaisesti. Kaupungin hankintalain vastainen menettely oli siten tullut selvitetyksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä.

Sosiaali- ja terveyslautakunta oli 15.2.2005 tehnyt uuden hankintapäätöksen, jonka mukaan kyseiset palvelut hankitaan A:lta. Yhdistys oli tämän jälkeen tehnyt lautakunnalle oikaisuvaatimuksen, jonka lautakunta oli hylännyt. Myös markkinaoikeus oli 11.6.2008 hylännyt hakemuksen. Perusteluissaan markkinaoikeus oli katsonut, että sosiaali- ja terveyslautakunta oli menetellyt oikein tehdessään korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen jälkeisen tarjousvertailun siten, että se oli muuttanut aikaisemmin tekemäänsä pisteytystä korkeimman hallinto-oikeuden virheelliseksi katsomilta osin. Kaupunki oli 7.3.2005 antanut markkinaoikeudelle sitoumuksen siitä, että hankintapäätöstä 15.2.2005 ei panna täytäntöön eikä hankinta- sopimusta allekirjoiteta. Tällaisen sitoumuksen antaminen ei ollut perustunut lakiin. Kaupunki oli siten ilman hyväksyttävää syytä laiminlyönyt vuoden 2005 hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Se oli pysynyt passiivisena eikä ollut ollut yhteydessä A:han hankintasopimuksen aikaansaamiseksi. Hankintakauden 1.9.2003 - 30.8.2008 palvelut kaupunki oli hankkinut suorahankintana yhdistykseltä. Sosiaali- ja terveyslautakunta oli julkaissut 19.7.2007 uuden tarjouspyynnön, jossa se oli pyytänyt tarjouksia mielenterveyskuntoutujien palveluasumisesta. A ei ollut osallistunut kyseiseen tarjouskilpailuun.

Vastavalitus
X:n kaupunki on vaatinut, että A velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut käräjäoikeudessa 4.400 eurolla viivästyskorkoineen ja hovioikeudessa 2.700 eurolla viivästyskorkoineen.

Vaatimustaan kaupunki on perustellut sillä, että A on hävinnyt jutun käräjäoikeudessa. Häviö on perustunut osaksi näytön puutteeseen. Siltä osin kuin asiassa on ollut kysymys hankintalain ja vahingonkorvauslain soveltamisesta, asiaa ei voida pitää sillä tavalla oikeudellisesti epäselvänä, että se vaikuttaisi normaaliin oikeudenkäyntikulujen korvaamisperiaatteeseen. A:n taloudelliseen asemaan kulujen korvausvelvollisuudella ei niiden kohtuullisuuden takia olisi ollut vaikutusta. Kaupungille asiasta on aiheutunut kuluja ja ajanhukkaa, joilla on taloudellista merkitystä.

Vastaukset
X:n kaupunki on vastustanut A:n vaatimuksia. Kaupungin hankintapäätös 15.2.2005 oli tehty virheettömästi ja päätös oli tullut lainvoimaiseksi 11.7.2008. Kummankin hankintapäätöksen tekemisen jälkeen tarjouskilpailun osanottajille oli ilmoitettu, että sopimusta ei tehdä ennen kuin päätös on lainvoimainen. Sosiaali- ja terveyslautakunnan 15.2.2005 tekemää päätöstä ei ollut pantu täytäntöön A:sta riippuvasta syystä. Kaupungin järjestämässä neuvottelutilaisuudessa tammikuussa 2005 A:lle oli ilmoitettu, että sen tulee hoitaa toimintaa koskeva lupa-asia kuntoon ennen hankintasopimuksen tekemistä. Lisäksi A:lle oli ilmoitettu, että sen on sovittava tilojen vuokrauksesta tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti. A oli kertonut, että se hoitaa nämä asiat kuntoon siten, että toiminta pystytään aloittamaan 1.5.2005 alkaen. Tämän jälkeen A ei ollut ottanut kaupunkiin mitään yhteyttä. Mikäli A olisi hakenut lääninhallituksen luvan, vuokrannut tarjouspyynnössä edellytetyn tilan ja palkannut tarvittavan henkilökunnan, olisi väliaikainen hankintasopimus voitu tehdä siihen asti, kunnes A:lla uuden hankintapäätöksen jälkeen olisi ollut siihen valmius. A ei ole osoittanut ryhtyneensä mihinkään vahingonrajoitustoimenpiteisiin.

Kun 15.2.2005 tehty hankintapäätös oli riitautettu markkinaoikeudessa, kaupunki oli antanut markkinaoikeudelle sen pyytämän sitoumuksen siitä, että päätöstä ei panna täytäntöön ennen sen lainvoimaiseksi tuloa. Sitoumus ei kuitenkaan koskenut A:ta. Kaupungilla oli ollut mahdollisuus peruuttaa antamansa sitoumus koska tahansa.

A on perustanut taloudellista vahinkoa koskevan laskelmansa summittaisesti yrityksen katteeseen, joka käsittää yrityksen koko liiketoiminnan. A:n tekemä tarjous palvelukodin palveluista ei kuitenkaan kattanut yrityksen koko liiketoimintaa. Kaupunki ei ollut sitoutunut varaamaan palvelukodin kaikkia hoitopaikkoja. A:n esittämä ilmoitus koko yrityksen kateprosentista ei riitä osoittamaan A:n väittämiä liikevoiton menetyksiä. Kaupungin käsitys on, että A oli tehnyt tappiollisen tarjouksen.

Hankintalain 8 §:n 1 momentti ei perusta oikeutta ankaran vastuun mukaiseen vahingonkorvaukseen, vaan noudatettaviksi tulevat yleiset vahingonkorvausoikeudelliset periaatteet ja vahingonkorvauslain säännökset. Myös vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n vastuun rajoittamista koskevia säännöksiä on sovellettava. Kyseisen lainkohdan edellyttämä korvauskynnys ei tässä tapauksessa ylity.

A on vastustanut kaupungin vaatimuksia. Kysymyksessä on ollut oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 8a §:ssä tarkoitettu oikeudellisesti epäselvä asia, joten A:lla on ollut perusteltu syy oikeudenkäyntiin. Jutun keskeinen oikeuskysymys on liittynyt hankintalain vahingonkorvaussäännösten ja vahingonkorvauslain väliseen suhteeseen ja niiden soveltamiseen.

PÄÄKÄSITTELY
Hovioikeus on toimittanut asiassa pääkäsittelyn 6.10.2010. Pääkäsittelyssä on esitetty käräjäoikeuden tuomiosta ilmenevät kirjalliset todisteet. Lisäksi pääkäsittelyssä on kuultu todistelutarkoituksessa V:tä ja todistajana S:ää.

HOVIOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut
Kysymyksenasettelu

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta oli 20.5.2003 valinnut tarjouskilpailun perusteella ajalle 1.9.2003 - 30.8.2008 palvelun tuottajaksi yhdistyksen. Markkinaoikeus oli 19.9.2003 hylännyt A:n hakemuksen. Korkein hallinto-oikeus oli 18.11.2003 kumonnut markkinaoikeuden päätöksen ja poistanut lautakunnan päätöksen sillä perusteella, että asiassa oli menetelty tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vastaisesti.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta oli 15.2.2005 valinnut palvelun tuottajaksi A:n. Yhdistyksen haettua muutosta kaupunki oli markkinaoikeudelle antamallaan sitoumuksella 7.3.2005 vapaaehtoisesti pidättäytynyt päätöksen täytäntöönpanosta. Markkinaoikeus oli hylännyt yhdistyksen hakemuksen 11.6.2008. Kaupunki oli 19.7.2007 järjestänyt samoja mielenterveyskuntoutujien palveluja koskevan uuden tarjouskilpailun samasta hankinnasta ajalle 1.1.2008 - 31.12.2011. A ei ollut osallistunut tarjouskilpailuun.

A on vaatinut vahingonkorvausta sillä perusteella, että kaupungin olisi tullut valita se palvelujen tuottajaksi. A oli kaupungin virheellisen menettelyn vuoksi kärsinyt vahinkoa. Asiassa on ensisijaisesti ratkaistava kysymys siitä, edellyttääkö kaupungin vahingonkorvausvastuu tuottamusta vai onko kysymys ankarasta vastuusta. Toissijaisesti on kysymys siitä, onko kaupunki menetellyt huolellisesti. Lisäksi on kysymys vahingonkorvauksen määrästä ja oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuudesta.

Sovellettavat oikeussäännökset

Hankintalain ja vahingonkorvauslain säännökset

Asian ratkaisemisessa sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain 8 §:n 1 momentin (1247/1997) mukaan, joka tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten taikka Euroopan yhteisön lainsäädännön tai maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevan sopimuksen vastaisella menettelyllä aiheuttaa ehdokkaalle, tarjoajalle tai toimittajalle vahinkoa, on velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingon. Saman pykälän 2 momentin mukaan, kun vahingonkorvausvaatimus koskee tarjousmenettelystä aiheutuneita kuluja, korvauksen tuomitsemiseksi riittää, että ehdokas tai tarjoaja näyttää toteen 1 momentissa tarkoitetun virheellisen menettelyn ja sen, että virheettömässä menettelyssä hänellä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Vahingonkorvauslain 1 luvun 1 §:n mukaan laki ei koske muussa laissa säädettyä korvausvastuuta. Hankintalaissa ei ole säännöstä vahingonkorvauslain soveltamisesta. Sen vuoksi vahingonkorvauslain 3 luvun 2 §:n 2 momentin julkisyhteisön tuottamusvastuuta koskevaa erityissäännöstä ei sovelleta asiaa ratkaistaessa. Vastuuperuste määräytyy siten hankintalain säännöstä tulkitsemalla.

Hankintalain säännöksen sanamuodosta ei voida suoraan päätellä, edellyttääkö vahingonkorvauksen tuomitseminen hankintaviranomaisen tuottamusta vai onko kysymys ankarasta vastuusta. Hankintalain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (154/1992 vp. s. 14) ilmenee, että vahingonkorvauslain nojalla julkisissa hankinnoissa voisivat korvattaviksi tulla ainoastaan henkilö- ja esinevahingot. Tämän vuoksi pykäläehdotuksessa on erityissäännös korvattavien vahinkojen osalta suhteessa vahingonkorvauslakiin. Tämä merkitsee, että myös taloudellinen vahinko tulisi korvattavaksi. Käytännössä kysymys olisi lähinnä tarjoajalle ja ehdokkaalle tarjouksen laatimisesta ja muusta hankintaan osallistumisesta aiheutuneiden kulujen korvaamisesta. Muutoin vahingonkorvaukseen sovellettaisiin yleisiä vahingonkorvausoikeudellisia periaatteita.

Oikeuskäytännössä ja oikeuskirjallisuudessa muodostuneiden yleisten vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden mukaan (Eero Routamo - Pauli Ståhlberg - Juha Karhu: Suomen vahingonkorvausoikeus, 2006, s. 68 - 77, 143 - 144 ja 149 - 181) oikeus vahingonkorvaukseen edellyttää tuottamusta ellei laissa ole toisin säädetty. Ankara vastuu voi lisäksi syntyä oikeuskäytännön perusteella poikkeuksellisen suurta vaaraa aiheuttavan toiminnan harjoittajalle. Lain esitöiden viittaus yleisiin periaatteisiin puoltaa näin ollen tuottamusvastuun vaatimusta.

Oikeuskirjallisuudessa on esitetty hankintalain 8 §:n tulkinnasta sekä tuottamusvastuuta (Juha Raitio, Lakimies 1998:4, s. 640, Kai Kalima, Julkisyhteisöjen hankintatoimi, s. 259, Aalto-Setälä ym., Kilpailulait ja laki julkisista hankinnoista, ss. 635 - 633) että ankaraa vastuuta (Heikki Kanninen, Defensor Legis N:o 3/2005, s. 543, Janne Kaisto, Oikeustiede, Jurisprudentia 2009, s. 237, Kirsi-Maria Saarinen, Vahingonkorvaukset julkisissa hankinnoissa, ss. 109 - 110, Henrik Leffler, Europarättslig tidskrift 2003:3, s. 490) puoltavia kannanottoja. Viimeksi mainitut perustuvat lähinnä yhteisöoikeuden oikeuslähteiden soveltamiseen.

Vastuuperusteesta ei ole julkaistua kotimaista oikeuskäytäntöä eikä siihen ole otettu selkeää kantaa asiassa esitetyissä oikeustapauksissa.

Yhteisöoikeuden soveltaminen

Hankintalain 8 §:n säätämisellä on pantu Suomessa täytäntöön Euroopan unionin neuvoston direktiivit 89/665/ETY ja 92/13/ETY. Ensiksi mainitun direktiivin 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaan jäsenvaltion on varmistettava, että säännöksiin sisältyy määräys korvata virheellisestä menettelystä aiheutuneet vahingot. Viimeksi mainitun direktiivin 2 artiklan 1 kohdan d alakohdassa on samanlainen määräys.

Oikeuskirjallisuudessa todetuin tavoin (esim. Joutsamo ym: Eurooppaoikeus, s. 75) Yhteisöjen tuomioistuimen (nykyisin Euroopan unionin tuomioistuin) vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenvaltioiden tuomioistuimilla on velvollisuus tulkita kansallista oikeutta direktiivin sanamuodon ja päämäärän valossa. Edellä mainituilla direktiiveillä on siten tulkintavaikutus hankintalain 8 §:n säännöksen soveltamisessa.

X:n kaupunki on väittänyt, että direktiiviä 92/50/ETY ei sen liitteen 1 B mukaan näiltä osin sovelleta terveydenhuolto- ja sosiaalipalveluihin. Hankintalaki koskee kuitenkin kaikkia julkisia hankintoja Suomessa ja sitä on sovellettava kaikkiin hankintoihin samalla tavoin riippumatta siitä, onko Suomella ollut velvollisuus säätää niistä yhteisön direktiivien määräämällä tavalla. Tästä syystä tällä perusteella ei ole vaikutusta asian ratkaisemiseen.

Yhteisöjen tuomioistuin on tuomioissa C-275/03 (Euroopan yhteisön komissio vastaan Portugalin tasavalta, 14.10.2004) ja C-70/06 (Euroopan yhteisöjen komissio vastaan Portugalin tasavalta, 10.1.2008) sekä Euroopan unionin tuomioistuin tuomiossa C-314/09 (Stadt Graz vastaan Strabag AG ym, 30.9.2010) tulkinnut direktiiviä 89/665/ETY niin, että sen vastainen on sellainen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan vahingonkorvauksen saaminen hankintaviranomaisen syyksi luettavasta julkisia hankintoja koskevan oikeuden rikkomisesta edellyttää tämän rikkomisen tuottamuksellisuutta. Näin on myös silloin, kun tämän lainsäädännön soveltaminen perustuu olettamaan hankintaviranomaisen tuottamuksesta ja siihen, ettei hankintaviranomainen voi vedota yksilöllisen kyvykkyytensä puuttumiseen eikä siten väitetyn rikkomisen puuttuvaan subjektiiviseen moitittavuuteen.

Unionin tuomioistuimen mukaan "direktiivin 89/665 1 kohdan 2 artiklan 1, 5 ja 6 kohdan sekä kuudennen perustelukappaleen sanamuodosta ei millään tavoin ilmene, että sellaisella julkisia hankintoja koskevan lainsäädännön rikkomisella, jonka nojalla tästä menettelystä kärsineellä on oikeus saada vahingonkorvausta, olisi oltava erityisiä ominaispiirteitä, kuten se, että se olisi sidoksissa hankintaviranomaisen todistettuun tai oletettuun tuottamukseen, taikka vielä se, ettei minkäänlainen vastuuvapaus kata sitä. Tätä analyysiä tukee direktiivissä 89/665/ETY säädetty vahingonkorvauksen myöntämiseen käytettävissä olevan muutoksenhakukeinon yleinen asiayhteys ja tavoite." (Tuomio C-314/09, kohdat 35 - 36.)

Ratkaisusta C-314/09 voidaan päätellä, että siinä sovellettava Itävallan vahingonkorvausoikeus rakentuu olennaisesti samoille tuottamusvastuuta koskeville periaatteille kuin Suomen vahingonkorvausoikeus. Kyseisessä tapauksessa ensimmäinen asteen muutoksenhakuviranomainen oli hyväksynyt hankintaviranomaisen menettelyn ja vasta hallintotuomioistuin oli päätynyt päinvastaiseen ratkaisuun. Ratkaisusta ilmeneviä periaatteita voidaan siten soveltaa myös nyt käsiteltävässä tapauksessa.

Johtopäätökset oikeussäännösten soveltamisesta

Edellä mainitun unionin tuomioistuimen tulkinnan perusteella hankintalain 8 §:n säännöstä on tulkittava niin, ettei sen soveltaminen riipu hankintaviranomaisen tuottamuksesta vaan vastuu määräytyy ankaraa vastuuta koskevien vahingonkorvausoikeudellisten periaatteiden mukaan. X:n kaupunki on siten vahingonkorvausvastuussa A:lle, koska tämän on todettu antaneen tarjouksen, jonka X:n kaupungin olisi tullut hankintapäätöstä tehdessään hyväksyä. A:lla on oikeus saada korvausta sopimuksen syntymättä jäämisestä aiheutuneesta taloudellisesta vahingosta.

Vahingonkorvauksen määrä

Hallituksen esityksen (HE 69/1997 vp, s. 20) 8 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vahinkoa voi syntyä tarjoajalle lähinnä tarjouskilpailuun osallistumisesta aiheutuneina kustannuksina ja saamatta jääneenä voittona. Talousvaliokunnan mietinnön 24/1997 mukaan vahingonkorvauksen tuomitsemiseen sovelletaan positiivisen sopimusedun periaatetta. Myös oikeuskäytännössä on katsottu, että kieltäytyminen sovitun urakan solmimisesta tai tarjouskilpailun ehtojen mukaisen parhaan tarjouksen hyväksymisestä johtaa oikeuteen saada korvausta positiivisen sopimusedun perusteella saamatta jääneestä voitosta (KKO1996:84 ja KKO1999:48). Siten A:lla on oikeus saada korvausta saamatta jääneestä voitosta. Positiivisen sopimusedun korvauksen lähtökohtana on se voitto, jonka täytetty sopimus olisi tuottanut. Vahingonkärsijän velvollisuutena on kuitenkin pyrkiä torjumaan ja rajoittamaan vahinkoa. Ennakkotapauksissa on todettu, että vahingon täsmällinen määrä on vaikea näyttää täsmällisesti toteen. Oikeuskäytännössä vahingon määrä on arvioitu oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 6 §:n nojalla.

A on perustanut korvausvaatimuksensa määrän yhtiön koko toiminnan myyntikatteen määrään. Kaupunki on puolestaan katsonut, ettei taloudellista vahinkoa ole syntynyt, koska tarjous oli ollut hintatasoltaan niin alhainen, että toteutuessaan se olisi tuottanut A:lle tappiota.

A oli tehnyt mielenterveyskuntoutujien kuntoutumista tukevien palvelujen tuottamisesta 485.450 euron määräisen vuositarjouksen. Koko sopimuskaudelta 1.9.2003 - 30.8.2008 sopimuksen arvo olisi siten ollut yhteensä 2.427.250 euroa. Kaupungille osoittamassaan kirjeessä 23.12.2004 A oli ilmoittanut, että tarjouksen jäätyä toteutumatta yhtiön kärsimä vahinko oli 50.000 - 80.000 euroa vuodessa. Kaupungille osoitetun kirjeen 11.8.2008 mukaan menetetyn liikevoiton määräksi sopimuskaudelta oli ilmoitettu yhteensä 1.347.853 euroa. Todistelutarkoituksessa kuultu V on kertonut hovioikeudessa, että myyntikatteen määrä oli noin 50 prosenttia liikevaihdosta. Todistajana hovioikeudessa kuultu S on kertonut, että saamatta jäänyt myyntikate olisi ollut 99.200 euroa vuodessa. Tässä laskelmassa palkkakulut oli laskettu ulkopuolisten työntekijöiden palkkojen mukaisesti. Lisäksi oletuksena oli, että palvelutalon kaikki asiakaspaikat oli varattu.

Kaupunki on väittänyt, että yrityksen voitto-osuudeksi ei jäänyt A:n tarjouksessa mitään. Kaupunki ei ollut sitoutunut tiettyihin asiakasmääriin. Tarjoushinta oli enimmäishinta, joka olisi ollut saatavissa, mikäli palvelutalossa olisi ollut vain X-kaupungin asiakkaita. Asiakkaiden poissaoloista ei olisi maksettu mitään. A:n kateprosenttiin perustuva laskenta ei ollut todenmukainen. Mahdollinen voitto ja kate olisi pitänyt laskea projektikohtaisesti eikä koko toiminnan mukaisesti. A olisi lisäksi perinyt asiakkailta määrältään korkeita asiakasmaksuja, jotka olisivat vaikuttaneet katteeseen. Korkeat asiakasmaksut sisältyivät koko- naiskatteeseen piilotuottoina, jolloin A oli tällä perusteella voinut tehdä tappiollisen tarjouksen.

A on oikeuskäsittelyssä esittänyt selvityksenä taloudellisesta menetyksestään ainoastaan myyntikatteensa määrän. Se on aikaisemmissa vaiheissa esittänyt erilaisia tietoja hankintaan liittyvistä taloudellisista asioistaan. Se ei ole esittänyt tilinpäätöksiään eikä ilmoittanut hovioikeuden pääkäsittelysuunnitelmaan merkittyjä tietoja oman toimintansa ja toimialan kannattavuudesta. Vaatimuksen perusteena oleva 50 prosentin määräinen myyntikate on huomattavan korkea yleisiin liiketoiminnan tuotto-odotuksiin nähden. Se myös ylittää selvästi oikeuskäytännössä positiivisen sopimusedun korvauksesta tuomittujen korvausten tason.

Kaupungin esittämät seikat eivät riitä osoittamaan, että tarjous olisi ollut siten tappiollinen, että vahingonkorvauksen tuomitsemisen perusteena oleva vahinko olisi jäänyt näyttämättä. Tässä tarkastelussa on otettava huomioon sopimuksen tuottavuuden lisäksi toiminnan laajentamisesta yhtiön toimintamahdollisuuksille odotettavissa olevat hyödyt. Näistä syistä hovioikeus ei hyväksy kaupungin väitettä.

Sillä seikalla, onko hankintapäätöksen 15.2.2005 täytäntöönpanon viivästymiseen vaikuttanut A:n menettely, ei ole merkitystä asian ratkaisulle, koska päätöstä ei ole voitu panna täytäntöön valituksen johdosta. Asian käsittelyn viivästyminen näin on johtunut siitä, että kaupungin hankintapäätös 20.5.2003 ei ole ollut hyväksyttävä.

Korvauksen määräämisen perusteeksi on otettava ajalta 1.9.2003 - 30.8.2008 kertyväksi arvioitava voitto. Hovioikeus arvioi vahingon määräksi tarkemman selvityksen puuttuessa 100.000 euroa. Viivästyneelle määrälle on maksettava korkolain 9 §:n nojalla korkoa haasteen tiedoksiantopäivästä lukien, koska lain 7 §:n 1 momentin mukaisia selvityksiä ei ole esitetty.

Oikeudenkäyntikulut

Sovellettavat oikeusohjeet

Oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 3 §:n 1 momentin mukaan, jos samassa asiassa on esitetty useita vaatimuksia, joista osa ratkaistaan toisen ja osa toisen hyväksi, he saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan, jollei ole syytä velvoittaa asianosaista korvaamaan niitä osaksi vastapuolelle. Jos sillä, minkä asianosainen on hävinnyt, on vain vähäinen merkitys asiassa, hänen tulee saada täysi korvaus kuluistaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan, mitä 1 momentissa säädetään, on vastaavasti sovellettava, milloin asianosaisen vaatimus hyväksytään vain osaksi. Tällöin voidaan asianosaiselle kuitenkin tuomita täysi korvaus kuluistaan myös siinä tapauksessa, että hänen vaatimuksensa hyväksymättä jäänyt osa koskee ainoastaan harkinnanvaraista seikkaa, jolla ei ole sanottavaa vaikutusta asianosaisten oikeudenkäyntikulujen määrään.

Saman luvun 8 a §:n mukaan, jos asia on ollut oikeudellisesti niin epäselvä, että hävinneellä asianosaisella on ollut perusteltu syy oikeudenkäyntiin, tuomioistuin voi määrätä, että asianosaiset osaksi tai kokonaan vastaavat itse oikeudenkäyntikuluista.

Saman luvun 16 §:n 1 momentin mukaan, jos alemman tuomioistuimen päätökseen haetaan muutosta, velvollisuus korvata oikeudenkäyntikulut ylemmässä tuomioistuimessa on määrättävä sen mukaisesti, mitä muutoksenhakumenettelyssä on tapahtunut ja onko asianosainen voittanut vai hävinnyt muutoksenhaun.

Oikeudenkäymiskaaren säännösten taustalla olevan hallituksen esityksen (HE 107/1998 vp) mukaan 8 a § on tarkoitettu sovellettavaksi tilanteessa, jossa epäselvyys liittyy jutun oikeuskysymykseen ja jossa oikeuskysymys on objektiivisesti arvioiden vaikea, eikä ratkaisun lopputulos ole etukäteen ennustettavissa. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa keskeinen oikeuskysymys on, edellyttääkö kaupungin vastuu tuottamusta vai onko kysymys ankarasta vastuusta. Se ei ilmene hankintalain 8 §:n sanamuodosta eikä esitöistä. Korkein oikeus ei ole antanut kysymyksestä ennakkoratkaisua. Suomalaisessa oikeuskirjallisuudessa on esitetty sekä tuottamusvastuuta että ankaraa vastuuta puoltavia kannanottoja. Euroopan Yhteisöjen ja Euroopan Unionin tuomioistuin on antanut ratkaisuja, joista ilmenevät periaatteet ovat sovellettavissa nyt käsiteltävässä tapauksessa. Ratkaisu C-314/09 on annettu 30.9.2010, joten se ei ole voinut vaikuttaa asianosaisten menettelyyn.

Edellä selostetuilla perusteilla hovioikeus katsoo kuten käräjäoikeus, että asia on ollut oikeudellisesti epäselvä. Kaupunki on ollut julkisyhteisönä velvollinen toimimaan hankintalaissa säädetyin tavoin. Tehtävä on edellyttänyt erityistä asiantuntemusta. A on puolestaan toiminut yksittäisenä tarjoajana tässä hankintamenettelyssä. Hovioikeus katsoo, että kaupunkia ei, asianosaisten asema huomioon ottaen, ole perustetta vapauttaa oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuudesta asian oikeudellisen epäselvyyden perusteella.

Asiassa on lisäksi ollut ratkaistavana A:lle aiheutuneen vahingon määrä. Kysymys on tältä osin ollut osittain harkinnanvarainen. Ratkaisu on perustunut kuitenkin osittain pääkäsittelyssä vastaanotetun näytön arviointiin. Hovioikeudessa pääkäsittely on järjestetty pääasiallisesti vahingon määrän selvittämiseksi. A on merkittäviltä osin hävinnyt vahingonkorvauksen määrää koskevan vaatimuksensa. Tähän nähden sillä on oikeus saada ainoastaan osakorvaus oikeudenkäyntikuluistaan. A:lla on oikeus saada käräjäoikeuden osalta korvausta oikeudenkäyntikuluistaan 14.000 euroa ja hovioikeuden osalta 4.000 euroa.

Tuomiolauselma
Käräjäoikeuden tuomio kumotaan. X:n kaupunki velvoitetaan suorittamaan A:lle vahingonkorvauksena 100.000 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen haasteen tiedoksiannosta 19.12.2008 lukien ja oikeudenkäyntikulujen korvauksena 18.000 euroa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaisine viivästyskorkoineen kuukauden kuluttua hovioikeuden tuomion antamisesta lukien.

Asian ratkaisseet hovioikeuden jäsenet:

Tapani Vasama, Helena Hennen ja Anne Åstedt

Valmistelija: Maria Takki

Viittaukset:

Laki julkisista hankinnoista 8 § 1 mom
Oikeudenkäymiskaari 21 luku 8 a §
Neuvoston direktiivi 89/665/ETY, annettu 21 päivänä joulukuuta 1989, julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta
Neuvoston direktiivi 92/13/ETY, annettu 25 päivänä helmikuuta 1992, vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta

Lainvoimaisuustiedot:

Lainvoimainen

Finlex ® är en offentlig och gratis internettjänst för rättsligt material som ägs av justitieministeriet.
Innehållet i Finlex produceras och upprätthålls av Edita Publishing Ab. Varken justitieministeriet eller Edita svarar för eventuella fel i innehållet i databaserna, för den omedelbara eller medelbara skada som orsakas av att felaktig information används eller för avbrott i användningen av eller andra störningar i Internet.