MAO:574/2023
- Asiasanat
- Tilausliikenne Atro Vuolle Oy > Tuomi Logistiikka Oy, julkinen hankinta, valituksen tutkiminen, oikeussuojan tarve, poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta
- Tapausvuosi
- 2023
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 285/2023
Asian tausta
Tuomi Logistiikka Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 31.8.2020 julkaistulla EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta dynaamisen hankintajärjestelmän perustamisesta henkilökuljetusten ja henkilökuljetuskalustolla toteutettavien tavarakuljetusten hankkimiseksi ajalle 1.1.2021 — 31.12.2031 ja mahdolliselle optiokaudelle.
Tuomi Logistiikka Oy on edellä mainitun dynaamisen hankintajärjestelmän sisäisessä kilpailutuksessa pyytänyt 2.6.2023 päivätyllä tarjouspyynnöllä dynaamiseen hankintajärjestelmään hyväksyttyjä ehdokkaita esittämään tarjouksensa Hämeenkyrön päivävuorollisista ajoneuvoista ja henkilökuljetuksista linja-autoilla ajalle 1.8.2023 — 31.7.2026 ja mahdolliselle toistaiseksi voimassa olevalle optiokaudelle. Hankinta on jaettu neljään osa-alueeseen.
Tuomi Logistiikka Oy:n toimitusjohtaja on 21.6.2023 tekemällään hankintapäätöksellä asiassa 461799/2023 muun ohella valinnut hankinnan osa-alueeseen 2 Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n ja Laiskajaakon Taksin tarjoukset sekä hankinnan osa-alueeseen 3 Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n tarjouksen.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 3.200.000 euroa.
Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus ja sen täydennys
Vaatimukset
Tilausliikenne Atro Vuolle Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä näiltä osin. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.215 eurolla.
Perustelut
Valittaja on erehtynyt tarjouspyynnön sisällöstä ja vaatimuksista hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta. Valittaja on virheellisesti katsonut, että mainittujen osa-alueiden hinnat perustuvat samaan olettamaan kuin hankinnan osa-alueen 4 hinnan muodostusperusteet. Erehdyksensä vuoksi valittaja on tehnyt hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta tarjouksen, joka johtaisi olennaisella tavalla liiketaloudellisesti tappiolliseen toimintaan. Valittaja on havainnut virheensä heti hankintapäätöksen tekemisen jälkeen sopimusasiakirjaluonnokset vastaanottaessaan ja ilmoittanut tästä hankintayksikölle. Hankintayksikkö ei ole suostunut oikaisemaan hankintapäätöstään tältä osin.
Hankinnan osa-aluetta 2 koskeva seuraavaksi halvin tarjous on ollut noin 55 prosenttia korkeampi ja osa-aluetta 3 koskeva seuraavaksi halvin tarjous noin 60 prosenttia korkeampi kuin valittajan tarjous. Useiden muiden tarjoajien tarjoukset ovat olleet hinnoiltaan vieläkin korkeampia.
Vilpittömässä mielessä olevan hankintayksikön olisi tullut havaita valittajan erehdys jo tarjouksia vastaanottaessaan, eikä hankintayksikkö voi menestyksekkäästi vedota valittajan tarjouksen sitovuuteen. Merkittävät ja olennaiset erot valittajan ja muiden tarjoajien tarjoushinnoissa olisivat edellyttäneet, että hankintayksikkö olisi pyytänyt valittajalta lisäselvitystä poikkeuksellisen alhaisista hinnoista hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta.
Ainoa oikea tapa nykyisissä markkinaolosuhteissa on verrata samassa hankintaasiassa tehtyjä tarjouksia keskenään. Hankintayksikkö ei voi vedota aikaisempiin hintatasoihin, koska kuljetusalan kustannustasot ovat olennaisesti muuttuneet aiemmista ajankohdista ja ovat koko ajan muutoksen kohteena. Toisaalta valittajan nyt tarjoamat hinnat ovat olleet selvästi alhaisemmat kuin aiemmin samoista kuljetuksista tehdyt tarjoukset.
Valittajaa ei ole myöskään kohdeltu yhdenvertaisesti esillä olevassa hankinnassa. Hankintayksikkö on hankintapäätöksessä todetuin tavoin pyytänyt selvitystä eräältä toiselta tarjoajalta, kun tarjoaja oli täyttänyt samat tiedot kaikkiin hankinnan osa-alueisiin. Tällöin oli selvinnyt, että kyseinen tarjoaja oli vahingossa täyttänyt hankinnan osa-alueen 4 tiedot myös osa-alueisiin 1, 2 ja 3. Kyseisen tarjoajan on annettu vetää tarjouksensa pois osa-alueiden 1, 2 ja 3 osalta. Sama menettely olisi tullut toteuttaa myös valittajan osalta.
Markkinaoikeuden varattua valittajalle tilaisuuden lausua julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 145 §:n 1 momentin soveltumisesta ja valittajan oikeussuojan tarpeesta tilanteessa, jossa valittaja on voittanut tarjouskilpailun, valittaja on esittänyt, että se on tarjouksen tehneenä tarjoajana asianosainen valituksen kohteena olevassa asiassa. Hankintamenettelyssä on tapahtunut edellä todettu virhe, jota hankintayksikkö ei ole suostunut korjaamaan. Sopimuksen voimaantulo johtaisi vuosittain useiden kymmenien tuhansien eurojen vahinkoihin valittajalle. Mikäli hankintapäätös jäisi lainvoimaiseksi, hankintayksiköllä olisi oikeus vaatia sopimusten sitovuuden vahvistamista tai vaihtoehtoisesti sopimusrikkomuksiin perustuvia vahingonkorvauksia. Valittajalla on näin ollen merkittävä oikeussuojan tarve valittaa esillä olevassa hankintaasiassa. Valitusasian käsittely on perusteltua senkin vuoksi, että eräs kilpailevan tarjouksen tehnyt tarjoaja on jättänyt hankintayksikölle oikaisuvaatimuksen vastaavilla perusteilla kuin valittajan valituksessa.
Vastine
Vaatimukset
Tuomi Logistiikka Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.270 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Tarjouspyynnön sopimusliitteissä on kerrottu selvästi hankinnan osaalueiden 2 ja 3 hinnan muodostusperusteista. Huolellisen tarjoajan olisi pitänyt tutustua tarjouspyyntöön ja sen liitteisiin. Osa-alueiden 2 ja 3 hinnanmuodostumisperustetta vastaava hinnanmuodostumisperuste on ollut vakiintuneesti käytössä muissa hankintayksikön kilpailuttamissa henkilöliikenteen hankinnoissa, joihin valittaja on osallistunut.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjous sitoo tarjoajaa, eikä valittaja voi muuttaa tai peruuttaa tarjoustaan muiden tarjousten hintatiedot saatuaan. Tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä. Valittaja on sitoutunut tarjouspyynnön mukaisesti tutustumaan tarjousdokumentteihin sekä tarjouksen vaatimuksiin ja ehtoihin. Valittaja on toiminut alalla jo pitkään ja osallistunut hankintayksikön aikaisempiin kilpailutuksiin ainakin vuodesta 2009 alkaen.
Valittajan tarjous ei ole ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen.
Valittaja on henkilöliikenteen toimialalla 23 vuotta toiminut yhtiö, joka on julkisten tilinpäätöstietojen perusteella vakavarainen ja huolehtinut lakisääteisistä velvoitteistaan. Valittaja on hankintayksikön pitkäaikainen palveluntuottaja. Nyt tarjottua hintaa ei voida pitää poikkeuksellisen alhaisena tai ilmeisenä virheenä, sillä hinnat ovat linjassa valittajan yleiseen hintatasoon ja ovat keskimäärin samaa luokkaa kuin hankintayksikön aiemmissa hankinnoissa, joissa valittaja on ollut palveluntuottaja. Valittajan hintataso verrattuna muihin tarjoajiin on hankintayksikön kilpailuttamissa henkilöliikenteen hankinnoissa ollut pääsääntöisesti halvin kilpailutuksesta riippumatta.
Alalla on yleistä, että hinnat vaihtelevat reilustikin tarjoajien välillä. Hinnat koostuvat monista eri tekijöistä, kuten esimerkiksi kuljetusten lähtöpisteestä, toiminnan koosta ja eri kuljetussopimusten kuljetusten ketjuttamisesta. Paikallisesti keskisuurilla ja suurilla yrityksillä on paremmat lähtökohdat tarjousten kilpailukykyiseen hinnoitteluun. Valittajan voidaan katsoa olevan Pirkanmaalla suuri alalla toimiva yritys.
Nyt kyseessä olevassa hankinnassa valittajan tarjous on hankinnan osaalueessa 2 ollut noin 35 prosenttia halvempi kuin toiseksi tulleen kilpailijan tarjous ja osa-alueen 3 osalta noin 38 prosenttia halvempi kuin toiseksi tulleen kilpailevan tarjoajan tarjous.
Hankintayksiköllä on kattava kokemus henkilöliikenteen toimialasta, ja se on hoitanut henkilöliikenteen kilpailutuksia Pirkanmaan alueella vuodesta 2016 lähtien. Valittajan tarjouksen hintoja on arvioitu verraten niitä aiempien sopimusten hintoihin, yleiseen markkinatilanteeseen ja markkinahintoihin sekä hankintayksikön omaan hinta-arvioon. Nyt kyseessä olevassa hankinnassa tarjoajien antamat hinnat ovat vastanneet hankintayksikön tekemää omaa arviota hintatasosta. Hankintayksiköllä ei ole ollut pitkäaikaisen toimialatuntemuksensa perusteella syytä epäillä sille aiheutuvan riskejä valittajan tarjouksen hyväksymisestä tai sitä, että tarjoushinnat johtuisivat lakisääteisten velvoitteiden laiminlyönneistä. Hankintayksikkö on voinut luottaa valittajan asiantuntemukseen tämän tarjouksessa.
Hankintayksikön velvollisuus hylätä tarjous poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella syntyy vasta, kun hinnan alhaisuus johtuu hankintalain 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetuista syistä. Nyt käsiteltävänä olevassa asiassa ei ole ollut kyse tällaisesta tilanteesta.
Hankintayksikkö ei ole painostanut valittajaa allekirjoittamaan hankintasopimusta. Sopimusluonnokset ovat olleet tarjouspyynnön liitteenä tarjoajien tutustuttavana jo tarjousvaiheessa. Hankintapäätöksen jälkeen hankintayksikkö on valittajan pyynnöstä lähettänyt sähköpostitse tarjouspyynnön liitteenä olleet sopimusluonnokset valittajalle tutustuttavaksi.
Valittajan hinnoittelua koskeva asia ja valittajan viittaaman erään toisen tarjoajan asia ovat olleet keskenään hyvin erilaisia. Kyseinen toinen tarjoaja on jättänyt virheellisen tarjouksen hankinnan osa-alueisiin 1 — 3 tarjoamalla ajoneuvoa, joka ei ole vastannut tarjouspyynnön vaatimuksia.
Kuultavan lausunto
A, Laiskajaakon Taksi -nimisen toiminimen haltijana, ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.
Vastaselitys
Valittaja on esittänyt, että sillä on pääasiassa kokemusta nimenomaan reittihintaisia palveluliikenneajoja koskevista tarjouskilpailuista. Kun tieto valittajan kokemuksesta on riidattomasti ollut hankintayksikön tiedossa, hankintayksikön olisi tullut ymmärtää, että hankinnan osa-alueita 2 ja 3 koskevissa valittajan tarjoushinnoissa, jotka ovat poikenneet merkittävästi muiden tarjoajien tarjouksista, on täytynyt olla virhe. Hankintayksikön olisi tullut ymmärtää, että nimenomaan alalla pitkään toiminut valittaja ei tekisi esillä olevan tarjouspyynnön perusteella tarjouksia, jotka selvästi johtaisivat kannattamattomaan liiketoimintaan.
Kyseessä olevan hankinnan hinnanmuodostumisperuste ja hankinnan sisältö ovat poikenneet hankintayksikön mainitsemista aiemmista hankinnoista ja niiden hinnanmuodostumisperusteista. Ehdot ja hinnanmuodostumisperusteet eivät siten ole olleet hankintayksikön kilpailutuksissa säännönmukaisesti yhtenevät. Koska hankintayksikön aiemmat tarjouskilpailut, joihin valittaja on osallistunut, ja nyt esillä oleva tarjouskilpailu eivät ole vastanneet toisiaan, niissä tarjottuja hintoja ei voida pitää keskenään vertailukelpoisina. Hankintayksikön väite valittajan hintojen ”linjasta” on virheellinen siitäkin syystä, että valittajan tarjoushinnat eivät eri hankinnoissa ole olleet samantasoiset. Hankintayksikön omaa hinta-arviota esillä olevassa hankinnassa ei ole avattu missään.
Valittajan tarjoaman hinnan poikkeuksellista alhaisuutta osoittaa osaltaan myös väliaikaisella sopimuksella hankintaa hoitavan tahon hinnoittelu.
Niissäkin tapauksissa, joissa käsillä on muu kuin hankintalain 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu syy, hankintayksiköllä on velvollisuus selvittää poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen sisältöä ja perusteita tarkemmin. Hankintayksiköllä on näissä tapauksissa harkintavalta päättää, hylkääkö se tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella, mutta tällä seikalla ei ole vaikutusta selvitysvelvollisuuteen, jota hankintayksikkö ei ole esillä olevassa asiassa täyttänyt.
Muut kirjelmät
Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan tarjous ei ole vaikuttanut hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiselta eikä siten ole ollut tarvetta vaatia tarjoajalta selvitystä poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen vuoksi. Hankintayksiköillä ei ole velvollisuutta oma-aloitteisesti analysoida tarjoajien hintoja, niiden muodostumista tai tarjousten liiketoiminnallista kannattavuutta. Esillä olevassa asiassa valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan hinnat senttien tarkkuudella, mikä on osaltaan tukenut hankintayksikön näkemystä siitä, että tarjotussa hinnassa on käytetty harkintaa.
Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta antaa ehdokkaille tai tarjoajille oikeutta täsmentää tai täydentää tarjouksiaan. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta pyytää selvitystä valittajalta myöskään siksi, että se on vaatinut selvitystä eräältä toiselta tarjoajalta, sillä valittaja ja kyseinen toinen tarjoaja eivät ole olleet samassa asemassa. Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tasapuolisesti.
Mikään hankinta ei ole täysin samanlainen verrattuna muihin vastaaviin, ja hankintayksikön kilpailuttamien henkilöliikenteen hankintojen välillä on huomattaviakin eroja. Se, että hinnanmuodostumisperuste tai sopimuksen ehdot eivät ole olleet aiemmissa kilpailutuksissa täysin samat kuin nyt kyseessä olevassa hankinnassa, ei poissulje sitä tosiasiaa, että hankintayksikön tarjouspyynnöissä on ollut merkittävästi yhtäläisyyksiä ja niiden perusteella hankintayksikkö voi nähdä tyypillisiä piirteitä tarjoajien hinnoittelussa sekä suhteessa tarjoajaan itseensä että toisiin tarjoajiin. Markkinaoikeudelle toimitettu selvitys on havainnollistanut valittajan yleistä hintatasoa hankintayksikön muissa kilpailutuksissa, ja hintataso on pääsääntöisesti ollut alhainen. Näin ollen hankintayksikkö on voinut perustellusti katsoa, ettei valittajan tarjous vaikuta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiselta.
Markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi tehdyn väliaikaisen järjestelyn hinnat ja hankintamenettelyssä tarjoajien tarjoamat hinnat eivät ole keskenään vertailukelpoisia.
Kuultava on esittänyt, että jos sopimus katsotaan valittajaa sitovaksi, se on todellakin tappiollinen. Väliaikaisten sopimusten mukaisia ajoja on toteutettu kannattavuuden rajoissa korkeammillakin hinnoilla.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Valituksen tutkiminen
Asiaan yleisenä oikeudenkäyntilakina sovellettavan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain
81 §:n 2 momentin mukaan tuomioistuin jättää valituksen tutkimatta muun ohella, jos valittajalla ei ole valitusoikeutta (4 kohta). Asiassa on siten ensin arvioitava, onko valittajalla asiavaltuus esillä olevassa asiassa.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.
Hankintalain 145 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 237) mukaan pykälä vastaa tuolloin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; vanha hankintalaki) 85 §:ssä säädettyä. Vanhan hankintalain 85 §:n 1 momentin esitöiden (HE 190/2009 vp s. 58) mukaan säännös vastaa asianosaisen puhevallan osalta tuolloin voimassa olleen lain 78 §:n 1 momenttia, jota koskevissa esitöissä (HE 50/2006 vp s. 121) asianosaisella on todettu tarkoitettavan henkilöä, jolla on oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn.
Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa tässä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.
Hankintalain 154 §:n 1 momentissa on säädetty markkinaoikeuden määräämistä seuraamuksista. Pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.
Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta. Valittaja on tullut valituksi palveluntarjoajaksi molempiin kyseisiin osa-alueisiin.
Markkinaoikeus toteaa, että lähtökohtaisesti hankintamenettelyyn osallistuneella tarjoajalla ei ole oikeussuojan tarvetta valituksen tutkittavaksi saattamiseen sellaisesta päätöksestä, jolla tarjoaja on tullut valituksi tarjouskilpailun voittajaksi.
Valittaja on kuitenkin esittänyt, että sillä on merkittävä oikeussuojan tarve esillä olevassa asiassa. Valittajan mukaan se on erehdyksensä vuoksi tehnyt hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta tarjouksen, joka johtaisi olennaisella tavalla liiketaloudellisesti tappiolliseen toimintaan, eikä hankintayksikkö ole suostunut vapaaehtoisesti oikaisemaan hankintapäätöstään tältä osin. Hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole täyttänyt velvollisuuttaan pyytää valittajalta selvitystä sen poikkeuksellisen alhaisilta vaikuttavista tarjoushinnoista.
Hankintayksikkö ja kuultava eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta suoraan ottaneet kantaa valittajan oikeussuojan tarpeeseen. Hankintayksikkö on kiistänyt menetelleensä hankintasäännösten vastaisesti ja esittänyt muun ohella, että valittaja vastaa tarjouksestaan ja on sidottu siihen.
Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on pyrkinyt korjaamaan tilanteen tekemällä hankintayksikölle hankintaoikaisuvaatimuksen, jossa se on muun ohella todennut tarjoushintojensa alhaisuuden johtuneen sen omasta erehdyksestä. Hankintayksikkö on kuitenkin hylännyt kyseisen oikaisuvaatimuksen.
Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että jos hankintayksikkö olisi menetellyt valittajan esittämällä tavalla ja pyytänyt valittajalta selvityksen tämän tarjoushinnoista, hankintamenettelyn lopputulos olisi todennäköisesti muuttunut. Asiaa kokonaisuutena arvioiden ja myös jäljempänä todettu pääasian lopputulos huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että valittaja on esittänyt perustellun syyn sille, että sen oikeusasema edellyttää muutoksen saamista esillä olevan hankintamenettelyn lopputulokseen siitä huolimatta, että se on valittu palveluntuottajaksi. Hankintamenettelyn väitetyllä virheellisyydellä on katsottava olevan vaikutusta valittajan asemaan hankintalain 154 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla. Valittajalla voidaan näin ollen katsoa olevan oikeussuojan tarve asiassa, ja valitus on siten tutkittava.
Pääasiaratkaisun perustelut
Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet
Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt valittajalta selvitystä tämän tarjoushinnoista.
Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, hankintalain 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea. Hankintalain 96 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.
Hankintalain 96 §:n 1 momenttia koskevien lain esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen. Mainittujen esitöiden (s. 206) mukaan selvitykset pyydetään pääsääntöisesti tarjoajalta. Tietoja voidaan pyytää myös muilta tahoilta, jolloin hankintayksikön on kuultava tarjoajaa.
Hankintalain 96 §:n 2 momenttia koskevissa lain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 206) on viitattu Euroopan parlamentin ja neuvoston julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun direktiivin 2014/24/EU johdanto-osan 103 kohtaan todeten, että hankintayksiköllä on pääsääntöisesti harkintavalta poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämisessä, jos se arvioi, että tarjouksen hyväksyminen tarkoittaa riskiä toimituksen laiminlyömisestä taikka puutteellisuudesta. Esitöiden mukaan tarjoajalta voidaan arvioida puuttuvan edellytykset hankinnan toteuttamiseen myös esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksikkö arvioi tarjouksen hinnoittelun perustuneen virheelliseen käsitykseen tarjouspyynnön sisällöstä.
Hankintamenettelyn kulku
Hankintayksikkö on pyytänyt 2.6.2023 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia Hämeenkyrön päivävuorollisista ajoneuvoista ja henkilökuljetuksista linja-autoilla. Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kuvaus” mukaan hankinta on jaettu neljään osa-alueeseen ajoneuvotyyppien mukaan. Tarjoaja on voinut tarjota yhtä tai useampaa osa-aluetta.
Yhteensä 13 tarjoajaa on jättänyt hankintayksikölle tarjouksensa, joista kahdeksan on tarjonnut hankinnan osa-aluetta 2 ja seitsemän hankinnan osa-aluetta 3. Valittaja on tarjonnut hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 lisäksi myös hankinnan osa-aluetta 4, johon on tarjonnut yhteensä kahdeksan tarjoajaa.
Hankinnan osa-alueeseen 2 tarjotuista hinnoista valittajan tarjoama tuntihinta 51,76 euroa on ollut alhaisin. Muiden tarjoamat tuntihinnat ovat jakaantuneet välille 79,90 — 160 euroa. Myös hankinnan osa-alueeseen 3 tarjotuista hinnoista valittajan tarjoama tuntihinta 48,97 euroa on ollut alhaisin. Muiden tarjoamat tuntihinnat ovat jakaantuneet välille 79 — 160 euroa. Myös hankinnan osa-alueeseen 4 tarjotuista hinnoista, joita valitus ei koske, valittajan tarjoama tuntihinta 43,87 euroa on ollut alhaisin. Muiden tarjoamat tuntihinnat ovat jakaantuneet välille 45 — 160 euroa.
Hankintayksikkö ei ole pyytänyt valittajalta selvitystä sen tarjoushinnoista.
Eräs tarjoajista on täyttänyt tarjoukseensa kaikkiin hankinnan osa-alueisiin 1 — 4 samat hinnat ja lisäksi samaa ajoneuvoa tarkoittavat tiedot kohtiin ”Ajoneuvon merkki ja malli”, ”Käyttöönottovuosi” ja ”Rekisterinumero”. Hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajalta selvitystä asiasta. Hankintayksikön saaman vastauksen mukaan kyseinen tarjoaja on tarkoittanut tarjota ainoastaan hankinnan osa-alueeseen 4. Kyseisen tarjoajan on annettu vetää tarjouksensa pois hankinnan osa-alueiden 1 — 3 osalta.
Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään 21.6.2023 valinnut hankinnan osa-alueeseen 2 valittajan (yksi ajoneuvo) ja kuultavan (kaksi ajoneuvoa) tarjoukset sekä hankinnan osa-alueeseen 3 valittajan (yksi ajoneuvo) tarjouksen. Lisäksi hankintayksikkö on valinnut varalle kaikki muut kyseisiin osa-alueisiin tarjonneet tarjoajat alhaisimman hinnan mukaisessa varasijajärjestyksessä.
Hankintayksikkö on saanut kaksi hankintaoikaisuvaatimusta, valittajalta ja eräältä toiselta tarjoajalta.
Valittajan hankintaoikaisuvaatimus on perustunut siihen, että hankintasäännösten mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Myös mainitun toisen tarjoajan hankintaoikaisuvaatimus on perustunut siihen, että hankintayksikön olisi tullut pyytää valittajalta selvitys poikkeuksellisen edullisesta tuntihinnasta ja hylätä valittajan tarjous hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta. Mainitun tarjoajan hankintaoikaisuvaatimuksen mukaan valittajan tarjous on niin edullinen, ettei sillä pysty maksamaan edes kuljettajien päivittäistä työehtosopimuksen mukaista palkkaa.
Hankintayksikkö on 7.9.2023 tekemällään päätöksellä hylännyt molemmat hankintaoikaisuvaatimukset sillä perusteella, että valittajan tarjous ei ole ollut hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta.
Asian arviointi
Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt valittajalta selvitystä tämän poikkeuksellisen alhaisista hinnoista hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta. Valittajan mukaan sen tarjous on ollut olennaisesti tappiollinen. Valittajaa ei myöskään ole kohdeltu tasapuolisesti, koska hankintayksikkö on pyytänyt eräältä toiselta tarjoajalta selvitystä tämän tarjouksesta.
Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan tarjous ei ole ollut eikä vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta eikä hankintayksikön ole ollut tarpeen vaatia valittajalta selvitystä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen vuoksi. Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tasapuolisesti.
Kuultava on esittänyt, että jos sopimus katsotaan valittajaa sitovaksi, se on todellakin tappiollinen.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 96 §:n 1 momentin oikeusohjeen mukaisesti hankintayksiköllä on velvollisuus vaatia tarjoajalta selvitystä tarjouksen hinnoista tai kustannuksista vain, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Hankintayksiköllä on sinänsä lähtökohtaisesti harkintavaltaa arvioida, milloin sen on aiheellista selvittää tarjoushinnan määräytymisen perusteita. Tämä arviointi tulee kuitenkin perustaa todellisiin ja perusteltuihin seikkoihin. Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta hylätä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toisia tarjouksia alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevien vaatimusten mukaisesti.
Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että sopimuskumppani ei pysty toteuttamaan hankintaa tarjoamallaan hinnalla.
Hankintayksikkö on esillä olevassa asiassa arvioinut, ettei valittajan tarjoama hinta ole hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta ollut poikkeuksellisen alhainen. Hankintayksikkö on esittänyt tästä arvioinnistaan seuraavaa. Valittajan niin sanottu yleinen hintataso on pääsääntöisesti alhainen, ja valittajan esillä olevassa hankinnassa tarjoamat hinnat ovat olleet keskimäärin samaa luokkaa kuin hankintayksikön aiemmissa hankinnoissa, joissa valittaja on ollut palveluntuottaja. Hankintayksikkö on kattavan kokemuksensa perusteella arvioinut valittajan tarjouksen hintoja verraten niitä aiempien sopimusten hintoihin, yleiseen markkinatilanteeseen ja markkinahintoihin sekä hankintayksikön omaan hinta-arvioon. Hankintayksiköllä ei ole ollut pitkäaikaisen toimialatuntemuksensa perusteella syytä epäillä sille aiheutuvan riskejä valittajan tarjouksen hyväksymisestä tai sitä, että tarjoushinnat johtuisivat lakisääteisten velvoitteiden laiminlyönneistä. Valittaja on henkilöliikenteen toimialalla 23 vuotta toiminut yhtiö, joka on julkisten tilinpäätöstietojen perusteella vakavarainen ja huolehtinut lakisääteisistä velvoitteistaan. Alalla on yleistä, että hinnat vaihtelevat reilustikin tarjoajien välillä, ja paikallisesti keskisuurilla ja suurilla yrityksillä, kuten valittaja, on paremmat lähtökohdat tarjousten kilpailukykyiseen hinnoitteluun.
Hankintayksikkö ei ole pyytänyt tämän arviointinsa tueksi valittajalta selvitystä tämän tarjoushinnoista.
Markkinaoikeus toteaa, että valittajan tarjoamat tuntihinnat hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta ovat olleet merkittävästi alhaisemmat kuin muiden tarjoajien tarjoamat tuntihinnat. Lukuun ottamatta kalleinta tarjousta hankinnan osa-alueen 2 osalta ja kahta kalleinta tarjousta hankinnan osa-alueen 3 osalta, muiden tarjoajien tarjoamat tuntihinnat ovat sen sijaan olleet melko lähellä toisiaan.
Lisäksi hankinnan osa-alueessa 4, jossa valittaja on ilmoittamansa mukaisesti tehnyt tarjouksen tarkoittamallaan hinnalla, valittajan tarjoama tuntihinta on ollut vain noin 2,5 prosenttia halvempi kuin toiseksi sijoittuneen tarjoajan tarjoama tuntihinta. Valittajan tarjoushinta ei ole siten kyseisen hankinnan osa-alueen osalta juurikaan poikennut seuraavaksi sijoittuneen tarjoajan tarjoushinnasta, toisin kuin hankinnan osa-alueissa 2 ja 3, joissa ero on edellä todetuin tavoin ollut merkittävä.
Asiassa esitetyn mukaan sekä hankintayksiköllä että valittajalla on laajaa kokemusta henkilöliikenteen palveluja koskevista tarjouskilpailuista ja tietoa mainittujen palveluiden hinnoittelusta. Hankintayksikkö ja valittaja ovat esittäneet useita väitteitä hankintayksikön aiemmissa tarjouskilpailuissa annetuista valittajan hinnoista ja kyseisten tarjouskilpailuiden ehdoista. Lisäksi hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle tekemänsä selvityksen valittajan tarjoushinnoista muutamassa hankintayksikön aiemmassa tarjouskilpailussa. Markkinaoikeus katsoo, että vaikka asiassa esitetyn selvityksen perusteella voitaisiin arvioida, että valittajan tarjoushinnat ovat joissain hankintayksikön aiemmissa tarjouskilpailuissa olleet muita tarjoajia alhaisemmat ja että alalla on yleistä, että hinnat vaihtelevat eri tarjoajien välillä, hankintayksikön esittämän selvityksen perusteella ei voida katsoa, että nyt kyseessä olevan kaltaiset merkittävät poikkeamat toiseksi sijoittuneeseen tarjoajaan nähden olisivat valittajalle tyypillisiä. Asiassa ei ole esitetty muuta selvitystä esimerkiksi hankintayksikön vetoamasta yleisestä markkinatilanteesta ja markkinahinnoista, eikä hankintayksikkö ole tuonut esille, mikä sen viittaama oma hinta-arvio esillä olevan hankinnan osalta on ollut.
Vaikka valittaja ei ole kiistänyt olevansa vakavarainen yhtiö, joka on huolehtinut lakisääteisistä velvoitteistaan, sekä valittaja että lisäksi myös kuultava ja oikaisuvaatimuksen tehnyt kolmas tarjoaja ovat esittäneet näkemyksenään, että valittajan nyt tarjoamat hinnat ovat olleet selvästi tappiollisia. Kyseisen kolmannen tarjoajan tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen mukaan valittajan tarjous on ollut niin edullinen, ettei sillä pysty maksamaan edes kuljettajien päivittäistä työehtosopimuksen mukaista palkkaa.
Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole osoittanut, että sen valittajan tarjoushintoja koskeva arviointi olisi perustunut riittävällä tavalla todellisiin ja perusteltuihin seikkoihin. Asiassa esitettyä selvitystä kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus katsoo, että harkintavallastaan huolimatta hankintayksikön olisi tullut arvioida, että valittajan tarjoamat hinnat hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta ovat vaikuttaneet poikkeuksellisen alhaisilta. Hankintayksikkö on näin ollen toiminut hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt valittajalta selvitystä tämän tarjoushinnoista ja kustannuksista tältä osin.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.
Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.
Seuraamusten määrääminen
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen valituksenalainen hankintapäätös voidaan valituksen kohteena olevien hankinnan osa-alueiden 2 ja 3 osalta hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.
Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.
Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa nyt kyseessä olevan Hämeenkyrön päivävuorollisia ajoneuvoja ja henkilökuljetuksia linja-autoilla koskevan hankinnan sen osa-alueiden 2 ja 3 osalta kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön hankintasäännösten vastainen toiminta huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus kumoaa Tuomi Logistiikka Oy:n toimitusjohtajan 21.6.2023 tekemän hankintapäätöksen asiassa 461799/2023 siltä osin kuin se koskee hankinnan osa-alueita 2 ja 3. Markkinaoikeus kieltää Tuomi Logistiikka Oy:tä tältä osin tekemästä hankintasopimusta kyseisen päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 150.000 euron sakon uhalla.
Markkinaoikeus velvoittaa Tuomi Logistiikka Oy:n korvaamaan Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n oikeudenkäyntikulut 6.215 eurolla.
Markkinaoikeus hylkää Tuomi Logistiikka Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Mirva Näsi ja Teemu Matikainen.
Huomaa
Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 20.2.2025 taltionumero 351/2025.