20.5.2014

Päätös, josta valitetaan

Markkinaoikeus 21.12.2012 nro 504/2012

ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY

Energiamarkkinavirasto (1.1.2014 lukien Energiavirasto, jäljempänä myös virasto) oli 13.12.2007 antamillaan päätöksillä vahvistanut muun ohella Fortum Sähkönsiirto Oy:lle verkonhaltijoiden noudatettavaksi kyseisten päätösten liitteessä 1 ilmoitetut menetelmät verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi 1.1.2008 alkaneella ja 31.12.2011 päättyvällä toisella valvontajaksolla. Vahvistuspäätökset olivat tulleet lainvoimaisiksi viimeistään korkeimman hallinto-oikeuden 31.12.2010 antamilla päätöksillä (taltionumerot 3999 - 4001).

Fortum Sähkönsiirto Oy (jäljempänä yhtiö tai FSS) on Energiamarkkinavirastolle 27.4.2012 toimittamassaan hakemuksessa vaatinut, että virasto muuttaa sähkömarkkinalain (386/1995) 38 b §:n (1172/2004) nojalla viraston 13.12.2007 antamaa toista valvontajaksoa koskevaa vahvistuspäätöstä siten, että vuoden 2011 joulukuun lopun Tapani- ja Hannu-myrskyjen yhtiölle aiheuttamat korjauskustannukset hyväksytään läpilaskutuseränä toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa eikä niitä oteta huomioon kontrolloitavissa operatiivisissa kustannuksissa.

Energiamarkkinavirasto on 20.6.2012 antamallaan päätöksellä (dnro 423/424/2007) hylännyt Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemuksen, koska Energiamarkkinavirastolla ei ole toimivaltaa muuttaa valvontajakson päätyttyä vahvistuspäätöstä, joka ei ole sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaan enää voimassa.

Energiamarkkinavirasto on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan Energiamarkkinavirasto vahvistaa päätöksellään verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana ennen niiden käyttöönottamista. Edellä mainittu vahvistuspäätös on 38 a §:n 3 momentin mukaan voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan. Energiamarkkinavirasto sovelsi toisella valvontajaksolla 1.1.2008 - 31.12.2011 hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan FSS:n osalta vahvistuspäätöstä dnro 423/424/2007. FSS:n hakemus on saapunut Energiamarkkinavirastoon 27.4.2012. Toinen valvontajakso on päättynyt 31.12.2011. Energiamarkkinavirastolla ei ole toimivaltaa muuttaa valvontajakson päätyttyä vahvistuspäätöstä, sillä toista valvontajaksoa koskeva vahvistuspäätös ei ole 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan enää voimassa.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n perusteluissa (HE 127/2004 vp) ei ole tarkemmin täsmennetty, mikä merkitys on sillä seikalla, että vahvistuspäätöksen voimassaolo on rajoitettu neljän vuoden pituisen valvontajakson ajalle. Myöskään hallintolaissa ei ole säädetty viranomaisen mahdollisuudesta muuttaa päätöstä, joka ei enää ole voimassa. Tätä mahdollisuutta ei ole huomioitu myöskään hallintolain esitöissä. Näin ollen asiassa voidaan myös yleisten oikeusperiaatteiden nojalla katsoa, että viranomaisella ei ole toimivaltaa muuttaa päätöstä, joka ei enää ole voimassa. Kolmas valvontajakso on alkanut 1.1.2012 ja Energiamarkkinavirasto on antanut 23.11.2011 verkonhaltijoille kolmatta valvontajaksoa koskevat vahvistuspäätökset, jotka ovat ainoat verkonhaltijoita kolmannella valvontajaksolla (1.1.2012 - 31.12.2015) koskevat voimassaolevat vahvistuspäätökset.

Asianosaisen olisi tullut laittaa toista valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen muuttamisasia vireille toisen valvontajakson aikana. Asianosainen olisi lisäksi tällöin voinut hallintolain 22 §:n nojalla täydentää hakemustaan käsittelyn kuluessa. Mikäli sähkömarkkina­viranomainen voisi muuttaa jo päättyneen valvontajakson vahvistuspäätöksiä joko hakijan aloitteesta tai omasta aloitteestaan, tämä romuttaisi sähkömarkkinalain ja sähkön sisämarkkinadirektiivin 2009/72/EY mukaisen ennakollisen valvonnan periaatteen, hallintopäätösten pysyvyyden ja oikeusvarmuuden sekä voisi viivästyttää sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaisen valvontapäätöksen antamista kohtuuttomasti valvontajakson päätyttyä.

Fortum Sähkönsiirto Oy on valituksessaan markkinaoikeudelle vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston 20.6.2012 antaman päätöksen ja palauttaa asian sille käsiteltäväksi. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa viraston korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa viivästyskorkoineen.

Energiamarkkinavirasto on valitukseen antamassaan lausunnossa vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikuluja koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

Fortum Sähkönsiirto Oy on antanut vastaselityksen.

Energiamarkkinavirasto ja Fortum Sähkönsiirto Oy ovat antaneet lisälausuman.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Fortum Sähkönsiirto Oy:n valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta koskevan vaatimuksen.

Markkinaoikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

1. Asian tausta

Fortum Sähkönsiirto Oy on 27.4.2012 hakenut Energiamarkkinavirastolta (jäljempänä myös virasto) muutosta viraston 13.12.2007 antamaan toista valvontajaksoa (2008 - 2011) koskevaan valvontamenetelmien vahvistuspäätökseen. Fortum Sähkönsiirto Oy on hakemuksessaan ilmoittanut hakemuksen kohteena olevien 26. ja 27.12.2011 esiintyneiden myrskyjen korjauskustannusten määräksi 18,6 miljoonaa euroa.

Energiamarkkinavirasto on 20.6.2012 antamassaan päätöksessä katsonut, ettei sillä ole sähkömarkkinalain nojalla toimivaltaa muuttaa vuosia 2008 - 2011 koskevan valvontajakson päätyttyä antamaansa vahvistuspäätöstä, joka ei ole enää voimassa. Energiamarkkinavirasto on hylännyt Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemuksessa esitetyt vaatimukset 13.12.2007 annetun vahvistuspäätöksen muuttamisesta.

Fortum Sähkönsiirto Oy on 5.7.2012 valittanut asiassa markkinaoikeuteen vaatien Energiamarkkinaviraston edellä mainitun päätöksen kumoamista sekä asian palauttamista Energiamarkkinaviraston käsiteltäväksi.

Markkinaoikeus toteaa, että Fortum Sähkönsiirto Oy sekä useat muut jakeluverkonhaltijat ovat hakeneet muutosta 27.12.2011 markkinaoikeuteen toimittamallaan valituksella koskien Energiamarkkinaviraston kolmannen valvontajakson (2012 - 2015) valvontamenetelmien vahvistuspäätöstä. Markkinaoikeus on käsitellyt valvontajaksolle 2012 - 2015 vahvistettuja menetelmiä koskevaa valitusasiakokonaisuutta suullisessa käsittelyssä syksyllä 2012.

2. Sovellettavat säännökset ja arvioinnin lähtökohdat

Energiamarkkinaviraston tulee sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin mukaan päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi erilaisia palvelujen ehtoja ja palvelujen hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen niiden käyttöön­ottamista. Viraston on mainitun säännöksen 1 kohdan mukaan vahvistettava menetelmät verkonhaltijoiden verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

Hinnoittelussa noudatettavien menetelmien vahvistamista koskevassa päätöksessä voidaan sähkömarkkinalain 38 a §:n 2 momentin mukaan määrätä

1) verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvostusperiaatteista

2) verkkotoimintaan sitoutuneelle pääomalle hyväksyttävän tuoton määrittämistavasta

3) verkkotoiminnan tuloksen määrittämistavasta sekä sen edellyttämästä tuloslaskelman ja taseen oikaisusta

4) verkkotoiminnan tehostamiseen kannustavasta tavoitteesta ja sen määrittämistavasta sekä menetelmästä, jolla tehostamistavoitetta sovelletaan hinnoittelussa

5) hinnoittelurakenteen määrittämistavasta, jos määrittämistapa on tarpeen verkkoon pääsyn toteuttamiseksi tai Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi taikka jos määrittämistapa liittyy järjestelmävastuun piiriin kuuluvien palvelujen hinnoitteluun.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaan vahvistuspäätös, jota sovelletaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin, on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.

Sähkön siirtohinnoittelun kohtuullisuusvalvonta perustuu paitsi sähkömarkkinalain 38 a §:ssä tarkoitettuihin ennen valvontajaksoa tehtäviin vahvistuspäätöksiin, myös Energiamarkkinaviraston valvontajakson päätyttyä tekemiin päätöksiin. Viraston tulee sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaan valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan 38 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.

Sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla Energiamarkkinavirasto voi muuttaa 38 a §:n 1 momentissa tarkoitettua vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä, jonka käsittely on tullut vireille verkonhaltijan tai järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan hakemuksesta tai sähkömarkkinaviranomaisen omasta aloitteesta. Päätöstä voidaan muuttaa sähkömarkkinaviranomaisen aloitteesta:

1) jos päätöksen kohde on antanut virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen sisältöön;

2) jos muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun;

3) jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen taikka vanhentuneiden ehtojen tai hinnoittelujärjestelyjen uudistamisen johdosta; tai

4) jos muutos on tarpeen Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi.

Fortum Sähkönsiirto Oy:n muutoksenhaun kohteena olevassa asiassa on kysymys niistä menetelmistä ja kohtuullisen tuoton laskennan malleista, jotka Energiamarkkinavirasto on 13.12.2007 sähkömarkkinalain 38 a §:n nojalla vahvistanut sähköverkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajaksolle 1.1.2008 - 31.12.2011 ja joita Fortum Sähkönsiirto Oy on vaatinut nyt osin muutettaviksi.

3. Markkinaoikeuden arvio valituksenalaisesta päätöksestä

Fortum Sähkönsiirto Oy on hakenut valvontajaksoa 2008 - 2012 (oikeastaan 2008 - 2011) koskevaan vahvistuspäätökseen Energiamarkkinavirastolta muutosta sähkömarkkinalain 38 b §:n perusteella. Energiamarkkinaviraston hylättyä muutosvaatimuksen Fortum Sähkönsiirto Oy on vaatinut valituksessaan markkinaoikeudelle, että markkinaoikeus kumoaa Energiamarkkinaviraston päätöksen. Fortum Sähkönsiirto Oy on markkinaoikeudessa edelleen jo hakemuksestaan ilmenevillä perusteilla esittänyt, että sitä koskevia valvontajakson 2008 - 2012 (oikeastaan 2008 - 2011) valvontamenetelmiä on muutettava yhtiölle aiheutuneiden myrskyvahinkojen perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että sähkömarkkinalain 38 b §:n tarkoituksena on ollut mahdollistaa viraston aloitteesta suorittama uuden vahvistuspäätöksen antaminen ja menetelmien muuttaminen vain poikkeuksellisissa tilanteissa. Kun päätöksen kohteena oleva toiminnanharjoittaja tekee aloitteen päätöksen muuttamisesta, säännöksessä ei ole rajattu tilanteita, joissa muutos on mahdollinen.

Lain esitöissä (HE 127/2004 vp, s. 59) on sähkömarkkinalain 38 b §:n kohdalla lausuttu, että päätöksen kohteena olevan toiminnanharjoittajan ollessa asian vireillepanijana ei ole tarvetta rajoittaa perusteita, joiden perusteella päätöstä voidaan muuttaa. Vahvistuspäätöksen antava viranomainen on joka tapauksessa velvollinen huolehtimaan siitä, että uusikin vahvistuspäätös täyttää säännösten asettamat vaatimukset.

Mainitussa säännöksessä tai sitä koskevissa sähkömarkkinalain esitöissä ei ole millään tavoin rajoitettu muutoshakemuksen tekemisen ajankohtaa. Säännöstä ei voida pitää sähkömarkkinoiden valvontamenetelmien ajallisen ulottuvuuden huomiotta jättämisen vuoksi onnistuneena, kun oikeuskäytännön varaan on jäänyt se seikka, milloin verkonhaltijan on mahdollista tehdä sähköverkonhaltijoille yhteisesti vahvistettuja valvontamenetelmiä koskeva muutoshakemus.

Sähkömarkkinoiden ennakolliseen valvontaan liittyvä sääntely edellyttää toimiakseen tosiasiallisesti sitä, että Energiamarkkinaviraston vahvistuspäätökset valvontajakson menetelmistä ovat kaikkien verkonhaltijoiden osalta lainvoimaisia ennen kuin lain 38 c §:n mukaiset valvontapäätökset tulevat tehtäviksi valvontajakson päättymistä seuraavan vuoden lopussa. Sääntelyn toimivuuden vuoksi ei ole siten mahdollista tulkita 38 b §:n säännöstä ainakaan siten, että verkonhaltija, esittämättä valvontajakson kuluessa valvontaa suorittavalle viranomaiselle sitä koskevaa muutosvaatimustaan, voisi kokonaan ilman aikarajoitetta uuden valvontajakson käynnistyttyä vaatia muutosta jo päättynyttä valvontajaksoa koskevaan ja lainvoimaiseen vahvistuspäätökseen.

Energiamarkkinaviraston valvontamenetelmien käytännön soveltamisen kannalta ei voida katsoa olevan myöskään tarkoituksenmukaista, että verkonhaltija voi tehdä hakemuksen vahvistuspäätöksen muuttamiseksi vielä useita kuukausia valvontajakson päättymisen jälkeen. Tarkasteltaessa sähkömarkkinalain verkkotoiminnan tuottoon kohdistuvan valvonnan systematiikkaa mikään ei sinänsä suoraan puolla sitä tulkintaa, että laissa olisi tarkoitettu voitavan hakea muutosta edellistä valvontajaksoa koskeviin, lainvoimaisiin valvontamenetelmiin vielä siinä vaiheessa, kun seuraavaa nelivuotista valvontajaksoa koskevat valvontamenetelmät on jo vahvistettu tai ainakaan enää silloin, kun seuraava valvontajakso on jo käynnistynyt.

Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että Energiamarkkinavirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessään tai vielä markkinaoikeudessakaan esittänyt hyväksyttävää perustetta sille, että Fortum Sähkönsiirto Oy:n muutoshakemuksen voisi lain säännöksen puuttuessa hylätä sen vuoksi, että yhtiö teki muutoshakemuksen vasta seuraavan valvontajakson jo alettua eli vuoden 2012 puolella. Kun sähkömarkkinalaissa ei ole nimenomaisesti säädetty rajoitusta muutoksenhaun tekemiselle, Fortum Sähkönsiirto Oy:n on siten katsottava voineen tehdä kysymyksessä olevan muutoshakemuksen Energiamarkkinavirastolle vielä huhtikuussa 2012. Näin ollen Energiamarkkinaviraston ei olisi tullut valituksenalaisessa päätöksessä esittämillään perusteluilla hylätä muutoshakemusta, vaan tarkastella Fortum Sähkönsiirto Oy:n vaatimuksia laajemmin ja erityisesti sähkömarkkinalain 38 b §:n kannalta.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset. Viranomaisen on siten esitettävä riittävät perustelut tekemälleen päätökselle. Perustelujen riittävyyttä on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen muun ohella huomioon viranomaiselle esitetyt vaatimukset ja niiden tueksi esitetyt seikat.

Energiamarkkinaviraston päätöksen perusteluita ei voida kaikilta osin pitää riittävinä. Asia olisi siten mahdollista valittajan vaatimin tavoin palauttaa Energiamarkkinavirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Arvioitaessa oikeaa tapaa jatkaa asian käsittelyä, on otettava kuitenkin huomioon se seikka, että valvontajakson 2012 - 2015 valvontamenetelmien vahvistuspäätöksiä koskevat valitukset ovat jo markkinaoikeuden käsiteltävinä sekä se, että verkonhaltijoihin kohdistuva kohtuullisen tuoton valvonta on edellä esitetyin tavoin käynnissä olevalla valvontajaksolla sidoksissa päättyneeseen valvontajaksoon.

Edellä esitetyillä perusteilla viivytyksen välttämiseksi, ja kun se on tämän asian oikeudellisen luonteen vuoksi mahdollista, asia on syytä ottaa välittömästi markkinaoikeuden ratkaistavaksi.

4. Vahvistuspäätökseen kohdistuvan muutosvaatimuksen oikeudellinen arviointi

Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 antamat vahvistuspäätökset tulivat lainvoimaisiksi kaikkia jakeluverkonhaltijoita koskevina viimeistään korkeimman hallinto-oikeuden 31.12.2010 antamalla ratkaisulla.

Markkinaoikeus on 31.12.2010 antamillaan päätöksillä (numerot 635 - 688/2010) hylännyt tiettyjen jakeluverkonhaltijoiden sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla esittämän muutosvaatimuksen koskien oman ja vieraan pääoman riskipreemioiden muuttamista kesken valvontajakson.

Markkinaoikeus on lausunut edellä mainitussa päätöksessään olevan selvää, että vahvistuspäätösten sisältämät valvontamenetelmät eivät tarkoita sitä, että kohtuullista tuottoa tai sen arvioimisessa käytettäviä parametreja tarkasteltaisiin kaikkien valittajina olevien verkonhaltijoiden kohdalla erikseen kunkin verkonhaltijan esittämien tosiseikkojen perusteella. Verkonhaltijan vaatimuksesta vahvistuspäätöstä voi olla perusteltua muuttaa kesken valvontajakson, mikäli verkonhaltijan toimintaympäristössä on tapahtunut valvontamenetelmän soveltamisen kannalta muutos, joka vaikuttaa konkreettisesti liiketoimintaan ja erityisesti verkonhaltijan sähköverkkoihin kohdistuviin investointimahdollisuuksiin. Mikäli kysymyksessä on lisäksi luonteeltaan voimakas ja äkillinen muutos, jolla voidaan arvioida olevan verkonhaltijoiden kannalta pitkäkestoisia ja merkityksellisiä vaikutuksia, muutos antaa selvemmin aiheen valvontamenetelmän parametrin muutokseen jo kesken käynnissä olevan valvontajakson.

Markkinaoikeus katsoo, että arvioitaessa sähkömarkkinalain 38 b §:n puiteluonteista normia verkonhaltijan tekemän muutosvaatimuksen osalta, on otettava huomioon se, että mainitun säännöksen mukaan Energiamarkkinavirasto voi muuttaa aiempaa vahvistuspäätöstään omasta aloitteestaan vain ilmeisen painavista syistä.

Korkein hallinto-oikeus on Energiamarkkinaviraston valvontajaksolle 2008 - 2011 vahvistamia valvontamenetelmiä koskeneessa vuosikirjaratkaisussaan 2010:86 katsonut, että asiassa oli ratkaistava, oliko sähkömarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan vaatimuksen toteutuminen edellyttänyt laskentamenetelmän muuttamista. Kysymystä oli harkittava paitsi sähkönkäyttäjän näkökulmasta myös verkonhaltijan kannalta arvioiden, onko valvontamalli ja siihen sisältyvä rahoitusomaisuuden kustannusten laskentamenetelmä mahdollistanut verkonhaltijalle kohtuullisen tuoton.

Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemuksessa on kysymys muutosvaatimuksesta, joka kohdistuu sähkön jakeluverkonhaltijoiden kohtuullisen tuoton valvontamenetelmiin. Sinänsä on selvää, että Fortum Sähkönsiirto Oy:n kohtaamat myrskyvahingot ovat olleet esitetyn selvityksen perusteella suuruudeltaan varsin huomattavia. Valvontamenetelmien muuttaminen yksittäisen verkonhaltijan kohtaaman merkittävänkään olosuhteiden muutoksen vuoksi voi olla kuitenkin vain poikkeuksellisesti mahdollista, jotta Energiamarkkinaviraston toteuttama kohtuullisen tuoton ennakollinen valvonta voisi toimia tarkoitetuin tavoin ja tasapuolisesti kaikkien verkonhaltijoiden kesken. Valvontamenetelmien osittainenkaan muuttaminen takautuvasti sen jälkeen, kun jo seuraavan valvontajakson 2012 - 2015 valvontamenetelmät on jo vahvistettu, on kohtuullisen tuoton valvonnan ja menetelmien johdonmukaisen kehittämisen vuoksi vaikeaa.

Energiamarkkinaviraston sähköverkonhaltijoiden hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa soveltamat menetelmät, mukaan lukien nyt kysymyksessä olevien sähkön toimitushäiriöiden perusteella laskettavien kustannusten sisältyminen oikaistun toteutuneen tuloksen laskentaan on ollut valittajan tiedossa jo useita vuosia aikaisemmin kuin nyt sen kohtaamat myrskyvahingot tapahtuivat. Sähköverkkoihin kohdistuvat suuretkin myrskyvahingot ovat olleet Suomessa ja esimerkiksi Ruotsissa aivan viime vuosinakin ajoittain toistuvia ilmiöitä, joiden esiintymisessä ei ole sinänsä mitään yllättävää.

Vaikka nyt kysymyksessä olevan vuonna 2008 alkaneen valvontajakson keston aikana sääilmiöihin liittyvien riskien vähentäminen onkin ollut vain rajallisesti mahdollista, markkinaoikeus katsoo, että kaikilla sähköverkonhaltijoilla on ollut tiedossa olevien valvontamenetelmien perusteella ja muutoinkin jo pitempään aiheellista pyrkiä rajaamaan ajoittain toistuvista myrskytuhoista aiheutuvia suoria ja välillisiä taloudellisia vahinkoja sähköverkon uudistamiseen ja muuhun operatiiviseen toimintaan liittyvin ratkaisuin.

Fortum Sähkönsiirto Oy:n esittämän selvityksen perusteella kysymyksessä olevan laajuisilla myrskyvahingoilla ei ole ollut suhteellisesta suuruudestaan huolimatta konkreettisia vaikutuksia valittajayhtiön sähköverkkoliiketoiminnan harjoittamisen edellytyksiin tai sen sähköverkkoon kohdistuviin investointimahdollisuuksiin.

Markkinaoikeus toteaa, että samanaikaisesti tämän päätöksen kanssa annettavissa markkinaoikeuden päätöksissä numerot 427 - 501/2012 on käsitelty ja arvioitu Energiamarkkinaviraston kolmannelle valvontajaksolle vahvistaman valvontamallin sisältöä ja sen soveltamisen konkreettisia vaikutuksia muiden ohella Fortum Sähkönsiirto Oy:n esittämien vaatimusten näkökulmasta.

Markkinaoikeus katsoo, että sähkömarkkinalain hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan vaatimuksen toteutuminen tai kysymyksessä olevan myrskyvahingon selvitetyt tosiasialliset vaikutukset valittajayhtiölle eivät tässä asiassa edellytä Fortum Sähkönsiirto Oy:n valituksenalaisen päätöksen kumoamisvaatimuksen hyväksymistä.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 tekemän Fortum Sähkönsiirto Oy:tä koskevan vahvistuspäätöksen mukaisia valvontamenetelmiä ei tule nyt kysymyksessä olevassa asiassa sähkömarkkinalain 38 b §:ssä säädetyllä tavalla muuttaa. Energiamarkkinaviraston päätöstä ei ole siten aihetta kumota eikä lopputulokseltaan muuttaa. Fortum Sähkönsiirto Oy:n valitus on näin ollen hylättävä.

5. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Energiamarkkinaviraston valituksenalaisen päätöksen perustelut ovat olleet puutteelliset. Kun otetaan huomioon asian oikeudellisen kysymyksen tulkinnanvaraisuus ja lopputulos, Energiamarkkinaviraston menettely asiassa ei ole kuitenkaan ollut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentin tarkoittamalla tavalla siten virheellistä, että virasto tulisi velvoittaa korvaamaan Fortum Sähkönsiirto Oy:n oikeudenkäyntikuluja.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Nina Korjus ja Jaakko Ritvala.

KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

Fortum Sähkönsiirto Oy:n valitus

Fortum Sähkönsiirto Oy (jäljempänä myös yhtiö) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa markkinaoikeuden päätöksen, palauttaa asian Energiamarkkinaviraston (nyttemmin Energiavirasto, jäljempänä myös virasto) käsiteltäväksi ja velvoittaa viraston korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 25 767,18 eurolla viivästyskorkoineen ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Asia tulisi käsitellä kiireellisenä, koska asian käsittelyn viivästyminen estää virastoa antamasta yhtiön osalta toista valvontajaksoa koskevaa sähkömarkkinalain 38 c §:n mukaista valvontapäätöstä.

Fortum Sähkönsiirto Oy on esittänyt vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Yhtiön valitusperusteet

Markkinaoikeus on ylittänyt hallintolainkäyttölain mukaisen toimivaltansa ja ottanut asian sääntelyviranomaisena toimivan viraston asemesta itse aineellisesti ratkaistavakseen, vaikka yhtiön valituksessa on vaadittu vain päätöksen kumoamista ja asian palauttamista viraston käsiteltäväksi. Markkinaoikeus on asettunut hallintoviranomaisen asemaan, toiminut hallintolainkäyttölain 51 §:n vastaisesti ja rikkonut reformatio in peius -kieltoa.

Markkinaoikeus on laiminlyönyt hallintolainkäyttölain 34 §:n mukaisen asianosaisen kuulemista koskevan velvoitteen.

Markkinaoikeuden tulkinta sähkömarkkinalain 38 b §:n aineellisesta sisällöstä on virheellinen.

Yhtiön valituksen perustelut

Toisen valvontajakson (1.1.2008 - 31.12.2011) viimeisinä päivinä 26. - 27.12.2011 poikkeuksellisen voimakkaista Tapani- ja Hannu-myrskyistä aiheutui yhtiölle erittäin merkittäviä taloudellisia vahinkoja myrskyvahinkojen korjauskustannuksina, asiakkaille hyvitettävinä vakiokorvauksina sekä viraston soveltaman valvontamallin mukaisena laatusanktiona. Lisäksi myrskyt aiheuttivat huomattavan korvausinvestointien tarpeen.

Yhtiö oli virastolle toimittamallaan hakemuksella vaatinut toista valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen muuttamista sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla siten, että mainituista myrskyistä seuranneiden vahinkojen korjaamisesta aiheutuneet 18,6 miljoonan euron suuruiset korjauskustannukset hyväksytään läpilaskutuseränä valvontajakson toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa ja ne jätetään huomioimatta kontrolloitavissa olevissa operatiivisissa kustannuksissa. Nämä korjauskustannukset ovat muodostaneet vain osan kaikista yhtiölle kyseisistä myrskyistä aiheutuneista kustannuksista.

Yhtiön kohtaamat myrskyvahingot ja niiden taloudelliset vaikutukset ovat täyttäneet kaikki viraston aiemmin asettamat edellytykset vahvistuspäätöksen muuttamiselle. Virasto on kuitenkin hylännyt yhtiön hakemuksen muodollisella perusteella käsittelemättä lainkaan hakemuksen aineellista sisältöä sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla. Viraston päätöksessä on käsitelty vain sähkömarkkinalain 38 a §:ää.

Yhtiö on vaatinut markkinaoikeutta kumoamaan viraston päätöksen ja palauttamaan asian viraston käsiteltäväksi. Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan sillä, että virasto oli päätöksessään soveltanut sähkömarkkinalain 38 a §:ää virheellisellä tavalla katsoessaan, että valvontajakson päättyminen estäisi virastoa muuttamasta kyseistä valvontajaksoa koskevaa vahvistuspäätöstä sähkömarkkinalain 38 b §:n perusteella.

Markkinaoikeudelle toimittamassaan vastaselityksessä yhtiö on esittänyt lisäselvitystä sähkömarkkinalain 38 a §:ssä käytetystä "voimassaolo" -käsitteestä sekä hallinto-oikeudellisen päätöksen oikeusvoima-käsitteestä. Yhtiö on oheistanut vastaselitykseensä professori Kaarlo Tuorin asiantuntijalausunnon. Lisäksi vastaselityksessä on kommentoitu eräitä viraston markkinaoikeudessa esittämiä väitteitä.

Markkinaoikeus on hyväksynyt yhtiön vaatimusten perustelut ja katsonut, että viraston päätöksen ainoana perusteluna ollut menettelyllinen laintulkinta on lainvastainen. Markkinaoikeuden olisi siten tullut hyväksyä yhtiön valitus, kumota viraston päätös ja palauttaa asia viraston käsiteltäväksi.

Markkinaoikeus ei ole yhtiön vaatimuksen mukaisesti palauttanut asiaa virastolle uudelleen käsiteltäväksi, vaan se on päättänyt ottaa asian välittömästi ratkaistavakseen. Yhtiö ei kuitenkaan ollut markkinaoikeudelle esittänyt vahvistuspäätökseen kohdistuvaa muutosvaatimusta eikä markkinaoikeudessa muutoksenhaun kohteena olleessa alkuperäisessä päätöksessä ollut edes käsitelty vahvistuspäätöksen muuttamista aineelliselta kannalta. Markkinaoikeudella ei ole ollut toimivaltaa ottaa asiaa käsiteltäväkseen.

Markkinaoikeus on toiminut hallintolainkäyttölain asian ratkaisemista koskevan 51 §:n vastaisesti. Markkinaoikeus on ottanut ilman laillista perustetta itselleen virastolle kuuluvan toimivallan ratkaista vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan asian ja asettunut näin hallintoviranomaisen asemaan. Markkinaoikeuden päätösvalta kohdistuu kuitenkin ainoastaan oikeusriidan kohteena olevan hallintopäätöksen lainmukaisuuden arviointiin. Toimivaltaa rajaavat yhtäältä muutoksenhakijan vaatimukset ja toisaalta muutoksenhaun kohteena olevan hallintopäätöksen perusteena olevat seikat.

Vaikka hallintolainkäytössä vallitsee pääosin virallisperiaate, eikä valitusviranomaisena toimiva hallintotuomioistuin ole sidottu pelkästään niihin perusteisiin, joita asianosaiset vaatimustensa tueksi esittävät, rajoittuu valitusviranomaisen toimivalta kuitenkin vain muutoksenhaun kohteena olevasta hallintopäätöksestä aiheutuvan oikeusriidan ratkaisemiseen hallintolainkäyttölakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 217/1995 vp) ilmenevällä tavalla.

Käsillä olevassa asiassa viraston päätöksen ainoana perusteena on ollut puuttuva toimivalta. Markkinaoikeus ei voi selvittää asiaa laajemmin kuin alkuperäisen päätöksen perusteiden ja valituksessa esitettyjen vaatimusten ja niiden perusteiden osalta, lukuun ottamatta tuomioistuimen viran puolesta huomioon otettavia seikkoja, joista ei kuitenkaan ole nyt ollut kyse.

Valituksessa esitettyjen vaatimusten perusteet yksilöivät käytännössä muutosvaatimukset suhteessa hallintopäätökseen. Asia voidaan saattaa valitusviranomaisen käsiteltäväksi vain niiden seikkojen osalta, jotka ovat olleet hallintoviranomaisen alkuperäisen päätöksen perusteena. Muutoksenhakua koskevassa oikeudenkäynnissä tutkitaan vain ja ainoastaan, onko alkuperäisessä päätöksessä tapahtunut virhe joko lainsäädännön soveltamisessa, päätöksentekomenettelyssä tai päätöksen perusteena olevien tosiseikkojen paikkansa pitävyyden suhteen. Markkinaoikeuden päätös on siten myös hallintolainkäyttölain 27 §:n vastainen.

Markkinaoikeuden päätös on reformatio in peius -kiellon vastainen, kun markkinaoikeus on muuttanut muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä aineellisella perusteella valittajayhtiön vahingoksi.

Markkinaoikeus on laiminlyönyt hallintolainkäyttölain 34 §:n mukaisen asianosaisen kuulemista koskevan velvoitteen. Sekä yhtiö että virasto ovat markkinaoikeudelle osoittamissaan kirjelmissä ottaneet kantaa ainoastaan vahvistuspäätöksen voimassaoloon sekä viraston toimivaltaan muuttaa vahvistuspäätöstä. Markkinaoikeus ei ole ilmoittanut asianosaisille ottavansa asiaa pääasian osalta aineellisesti päätettäväkseen eikä varannut yhtiölle tilaisuutta antaa selvitystä sähkömarkkinalain 38 b §:n aineellisesta tulkinnasta.

Markkinaoikeuden valituksenalaisessa päätöksessä ei ole kyse alkuperäisen hallintopäätöksen virheellisten perustelujen korjaamisesta ja markkinaoikeudelle valitusviranomaisena kuuluvan tuomiovallan käyttämisestä, vaan yhtiön tekemän vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan hakemuksen käsittelemisestä aineellisesti ensimmäisenä asteena. Tällaista toimivaltaa markkinaoikeudella ei ole sähkömarkkinalain tai hallintolainkäyttölain taikka muunkaan säännöksen perusteella. Markkinaoikeuden päätös rikkoo perustuslain 3 §:n mukaista valtiollisten tehtävien jakoa sekä vakiintuneita hallinto-oikeudellisia periaatteita. Tuomioistuin ei voi korvata hallintoviranomaisen päätöstä uudella omalla aineellisella päätöksellään ilman nimenomaisen lainsäännöksen tukea.

Markkinaoikeuden tulkinta sähkömarkkinalain 38 b §:n aineellisesta sisällöstä on virheellinen ja muun muassa ristiriidassa viraston aikaisemman ratkaisukäytännön kanssa. Päätös perustuu tältä osin myös virheellisiin käsityksiin myrskyvahinkojen vaikutuksista yhtiön sähköverkkoliiketoiminnan harjoittamisen edellytyksiin ja investointimahdollisuuksiin, joista yhtiöllä ei ole edes ollut mahdollisuutta toimittaa selvitystä markkinaoikeudelle sen laiminlyödessä kuulemisvelvollisuuden.

Energiaviraston lausunto

Virasto on valitukseen antamassaan lausunnossa aiemmin esittämänsä uudistaen vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää Fortum Sähkönsiirto Oy:n valituksen ja vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Toissijaisesti virasto on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus katsoo virheellisiksi markkinaoikeuden päätöksen perustelut, joiden mukaan viraston päätöksen perustelut eivät olleet kaikilta osin riittävät, ja pysyttää viraston päätöksen.

Virasto on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

Virasto on 20.6.2012 tehnyt yhtiön hakemuksen johdosta päätöksen Energiamarkkinavirastosta annetun lain (507/2000) ja sähkömarkkinalain mukaisen toimivaltansa mukaisesti. Virasto on noudattanut päätöstä tehdessään sähkömarkkinalain säännöksiä ja ottanut näiden tulkinnassa huomioon lain esityöt sekä näiden taustalla olevan sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (2003/54/EY ja 2009/72/EY, jäljempänä sähkön sisämarkkinadirektiivi) säännökset ja tavoitteet. Virasto on noudattanut hallintolakia sekä suhteuttanut harkintavallan käyttönsä yleisiin hallinto-oikeudellisiin periaatteisiin. Virasto on perustellut päätöksensä riittävällä tavalla eikä viraston päätös perustu virheelliseen lain soveltamiseen.

Markkinaoikeus on puolestaan tehnyt valituksenalaisen päätöksen hallintolainkäyttölain ja hallintolainkäyttöä koskevan oikeusdoktriinin mukaisesti sekä toimivaltansa nojalla. Markkinaoikeus on arvioinut oikein yhtiön vaatimusta sähkömarkkinalain ja EU-oikeuden edellyttämän ennakollisen valvonnan järjestelmän, kohtuullisen tuoton valvonnan ja valvontamenetelmien kehittämisen kannalta. Kuitenkin jo viraston päätöksen perustelut yhtiön hakemuksen hylkäämisestä ovat olleet riittävät.

Markkinaoikeuden valituksenalaista päätöstä arvioitaessa on otettava huomioon, että yhtiö ja useat muut verkonhaltijat ovat valittaneet markkinaoikeuteen viraston 23.11.2011 tekemistä kolmatta valvontajaksoa 1.1.2012 - 31.12.2015 koskevista vahvistuspäätöksistä. Muun muassa myrskytuhojen vaikutusten huomioon ottamista menetelmissä verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi kolmannella valvontajaksolla on yhtiön osalta käsitelty valituksenalaisen asian kanssa samaan aikaan markkinaoikeudessa. Siinä yhteydessä yhtiö ja virasto ovat esittäneet selvityksensä myös nyt valituksenalaiseen päätökseen liittyvistä seikoista.

Yhtiö ei ole esittänyt perustetta sille, miksi markkinaoikeus ei olisi voinut suorittaa yhtiön vaatimuksen oikeudellista arviointia, kun otetaan huomioon erityisesti se, että yhtiö on esittänyt hakemuksessaan virastolle ja valituksessaan markkinaoikeudelle, että sen vaatimus tulisi yhtiön esittämien oikeustosiseikkojen ja perusteiden nojalla hyväksyä. Yhtiö ei myöskään ole esittänyt hakemuksessaan eikä valituksissaan lainmukaista perustetta vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan vaatimuksensa hyväksymiselle.

Viraston kanta vahvistuspäätöksen muuttamisesta ja voimassaolosta

Sähkömarkkinalain 38 b §:ää koskevista esitöistä (HE 127/2004 vp, s. 59) ilmenee, että virasto voi muuttaa vahvistuspäätökseen kohdistuvan oikeusvoimavaikutuksen vuoksi kyseistä päätöstä vain silloin, kun se voi tukeutua nimenomaiseen toimivaltasäännökseen. Sähkömarkkinalain 38 b §:ssä ei säädetä sellaisen vahvistuspäätöksen muuttamisesta, joka on lakannut olemasta voimassa.

Lain esitöissä todetaan, että virasto on joka tapauksessa velvollinen huolehtimaan, että mahdollinen uusi vahvistuspäätös täyttää säännösten vaatimukset. Lain esitöissä (HE 127/2004 vp) ei käsitellä ajallista rajoitusta päätöksen muuttamiselle.

Sähkön sisämarkkinadirektiivit 2003/54/EY ja 2009/72/EY edellyttävät verkonhaltijoiden hinnoittelun etukäteistä valvontaa. Myös unionin tuomioistuin on vahvistanut etukäteisen valvonnan periaatteen asiassa C - 274/08, komissio v. Ruotsi antamassaan tuomiossa. Etukäteisessä valvonnassa on sähkön sisämarkkinadirektiivin 2009/72/EY mukaan pyrittävä muun muassa toimitusvarmuuden parantamiseen. Etukäteisen valvonnan periaatteesta poikkeuksena direktiivissä säädetään, että sääntelyviranomaisella tulee olla oikeus vaatia verkonhaltijoita muuttamaan etukäteen vahvistettuja menetelmiä, jos ne eivät enää olisi oikeasuhtaisia tai niiden soveltaminen ei olisi syrjimätöntä. Direktiivissä ei säädetä verkonhaltijoiden oikeudesta vaatia muutoksia vahvistettuihin menetelmiin. Vahvistuspäätöksen muuttamista koskevien arviointiperusteiden ei voida katsoa olevan laveammat verkonhaltijan vireille panemassa päätöksen muuttamista koskevassa asiassa kuin mitä sähkömarkkinalaissa on säädetty viraston oma-aloitteisen muuttamisen perusteista.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaisesti kyseessä oleva vahvistuspäätös on ollut voimassa 1.1.2008 - 31.12.2011. Vahvistuspäätöksen asiallisena sisältönä on, että siinä vahvistetaan kullekin nelivuotiselle valvontajaksolle kyseisenä jaksona sovellettavat valvontamenetelmät.

Lain esitöissä todetaan valvontajaksojen vaihtumisesta ja menetelmien vahvistamisesta seuraavaa (HE 127/2004 vp, s. 58):

"Ennen uuden valvontajakson alkamista Energiamarkkinaviraston tulisi valmistella uusi vahvistuspäätösluonnos, jossa päätöksen sisältämiä menetelmiä on tarpeen mukaan kehitetty valvonnasta saatujen kokemusten perusteella. Tämä luonnos viraston tulisi saattaa riittävän julkisen keskustelun kohteeksi ennen seuraavaa valvontajaksoa koskevien uusien vahvistuspäätösten antamista."

Vahvistuspäätöksen voimassaolon osalta on tulkinnallisesti otettava huomioon myös sähkön sisämarkkinadirektiivissä 2003/54/EY ja 2009/72/EY sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettu etukäteisen valvonnan periaate.

Viraston kanta hallintolainkäyttölain 51 §:n osalta

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä on säädetty ehdottomasti vain valitusviranomaisen ratkaisupakosta, mikä käy ilmi myös lain esitöistä (HE 217/1995 vp, s. 78).

Yhtiö on valituksessaan markkinaoikeudelle vaatinut muun muassa, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen ja palauttaa asian viraston käsiteltäväksi. Yhtiö on korostanut muun ohella, että asian ratkaiseminen ilman viivytystä on sen edun mukaista. Virasto ei voi antaa yhtiön osalta seuraavaa valvontajaksoa koskevaa valvontapäätöstä ennen kuin valituksenalainen yhtiön toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen muuttamista koskeva asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Yhtiö on nimenomaan vaatinut asian käsittelyä kiireellisenä korkeimmassa hallinto-oikeudessa, joten yhtiön intressissä on asian ratkaiseminen viivytyksettä.

Yhtiö on esittänyt, että ellei viraston päätöstä muuteta hakemuksessa esitetyllä tavalla, malli johtaa sähkömarkkinalain hinnoittelun valvonnan perusperiaatteiden vastaiseen lopputulokseen. Lisäksi yhtiö on vahvistanut sen, että yhtiön muutosvaatimuksen käsittely ja ratkaiseminen lainvoimaisesti välittömästi on yhtiön edun mukaista. Markkinaoikeus on päätöksellään ratkaissut hallintolainkäyttölain edellyttämällä tavalla yhtiön vaatimukset katsoessaan, ettei viraston päätökseen kohdistuvan kumoamisvaatimuksen ja vahvistuspäätökseen kohdistuvan muutosvaatimuksen hyväksymiselle ole edellytyksiä.

Vaikka korkein hallinto-oikeus katsoisi, ettei yhtiö ole markkinaoikeudessa esittänyt vahvistuspäätöksen muutosvaatimuksen oikeudellista arviointia, markkinaoikeus ei ole ehdottomasti sidottu nyt arvioitavana olevassa asiassa yhtiön esittämiin vaatimuksiin. Hallintolainkäyttölain 51 §:n yksityiskohtaisista perusteluista (HE 217/1995 vp, s. 79) ilmenee, että asiaa on arvioitava tapauskohtaisesti asian laadun kannalta.

Yhtiö on myös virheellisesti esittänyt oikeuskirjallisuudessa vahvistetun, että valitusviranomainen on lähtökohtaisesti sidottu valittajan asiassa esittämiin vaatimuksiin. Tältä osin virasto on viitannut oikeuskirjalli­suudessa muun ohella välttämättömästä prosessinyhteydestä (Hallberg - Ignatius - Kanninen: Hallintolainkäyttölaki 1997, s. 326) sekä valituksen muuttamisesta lausuttuun (Mäenpää: Hallintoprosessioikeus 2007, s. 498).

Asiaan liittyvien prosessuaalisten ja materiaalisten seikkojen vuoksi markkinaoikeudella on ollut toimivalta arvioida aineellisoikeudellisesti yhtiön vahvistuspäätöksen muuttamista koskevaa vaatimusta.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään tehdä vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan vaatimuksen oikeudellinen arviointi sillä, että kolmannen valvontajakson 2012 - 2015 valvontamenetelmien vahvistuspäätöksiä koskevat valitukset ovat olleet jo markkinaoikeuden käsiteltävinä ja sillä, että verkonhaltijoihin kohdistuva kohtuullisen tuoton valvonta on käynnissä olevalla kolmannella valvontajaksolla sidoksissa jo päättyneeseen valvontajaksoon.

Sähkömarkkinalain esitöiden perusteella on selvää, että valvontamenetelmien kehittämisen vuoksi toisen valvontajakson menetelmien ja niistä saatujen kokemusten on tullut olla markkinaoikeuden tiedossa, kun se on päättänyt kolmannen valvontajakson menetelmien sisällöstä. Markkinaoikeus on kolmannen valvontajakson valvontamenetelmiä koskevissa lainvoimaisissa päätöksissä numerot 427 - 501/2012 katsonut, että valittajina olevien verkonhaltijoiden valvontamenetelmiä kolmannella valvontajaksolla on muutettava siten, että keskeytyskustannusten vaikutus rajautuu niin sanotussa tehostamiskannustimessa suhteellisuusperiaate ja kohtuullisen tuoton kertymisen vaatimus huomioon ottaen perustellulle ja poikkeuksellisetkin toimintaolosuhteet, kuten myrskyt kestävälle tasolle. On huomattava, että niin sanottuihin KAH-kustannuksiin ei sovellettu tehostamistavoitetta toisella valvontajaksolla.

Sekä yhtiö että virasto ovat viitanneet Joroisten Energialaitosta ja Parikkalan Valo Oy:tä koskeviin päätöksiin paitsi kolmatta valvontajaksoa koskevan markkinaoikeusmenettelyn yhteydessä myös nyt kyseessä olevassa prosessissa. On huomattava, että kolmannen valvontajakson menetelmiä käsiteltäessä markkinaoikeudessa on tuotu esille, että valittajien, mukaan lukien Fortum Sähkönsiirto Oy:n, toiselle valvontajaksolle vahvistettujen menetelmien mukaisesti laskettu kohtuullinen tuotto toisella valvontajaksolla ei ole vaarantunut, vaikka Tapani- ja Hannu-myrskyt ovat aiheuttaneet myrskytuhoja eräiden valittajien, muun muassa Fortum Sähkönsiirto Oy:n, verkoissa.

Markkinaoikeus on siten vahvistanut sen, että valituksenalaisella markkinaoikeuden päätöksellä ratkaistulla asialla on erityisesti sähkömarkkinalain mukaisesta valvontajärjestelmästä johtuen välttämätön prosessinyhteys markkinaoikeudessa käsiteltävänä olleisiin valituksiin, jotka ovat koskeneet jo käynnissä olevalla kolmannella valvontajaksolla sovellettavia valvontamenetelmiä.

Myös prosessiekonomian kannalta markkinaoikeuden on ollut tarkoituksenmukaista arvioida asiaa oikeudellisesti tässä yhteydessä. Viraston toimivallan puuttumista koskevan arvioinnin ja markkinaoikeuden suorittaman asian oikeudellisen arvioinnin välillä on asiallisia yhtäläisyyksiä. Viraston päätöksen perusteluiden mukaisesti sähkömarkkinalain ja sähkön sisämarkkinadirektiivin 2003/54/EY ja 2009/72/EY mukainen ennakollisen valvonnan periaate romuttuisi, jos sähkömarkkinaviranomainen voisi muuttaa jo päättyneen valvontajakson vahvistuspäätöksiä joko hakijan aloitteesta tai omasta aloitteestaan. Virasto on lisäksi markkinaoikeudelle toimittamissaan kirjelmissä käsitellyt laajasti sähkömarkkinalain mukaista hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan järjestelmää sekä yhtiön esittämän vaatimuksen vaikutusta hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan. Viraston esittämät perustelut ovat markkinaoikeuden esittämien perustelujen valossa olleet riittävät.

Valituksenalaiseen päätökseen liittyy erittäin voimakas julkinen intressi. Sähkömarkkinalain ja sähkön sisämarkkinadirektiivin 2003/54/EY ja 2009/72/EY kohtuullisen tuoton etukäteisen valvonnan vaatimus sekä sen tasapuolisuus, jatkuvuus ja tehokkuus edellyttävät, että markkinaoikeudella on ollut toimivalta tehdä yhtiön valituksen johdosta muutosvaatimuksen oikeudellinen arviointi. Virasto on tältä osin viitannut muun ohella sähkömarkkinalain tarkoitukseen ja lain esitöihin (HE 127/2004 vp, s. 7) sekä korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen KHO 2010:86 ja markkinaoikeuden päätökseen numerot 427 - 501/2012 (s. 12).

Viraston kanta hallintolainkäyttölain 27 §:n osalta

Yhtiön käsitys hallintolainkäyttölain 27 §:stä on virheellinen. Pykälä ei koske hallintomenettelyn ja ensimmäisen valitusasteen välistä suhdetta eli sitä, missä määrin valituksen laajuuteen vaikuttaa se, miten asia on ollut vireillä hallintopäätöstä tehtäessä.

Yhtiön hakemus on koskenut Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 antaman vahvistuspäätöksen muuttamista sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaisesti. Markkinaoikeudella on ollut toimivalta suorittaa yhtiön vahvistuspäätöksen muutosvaatimuksen oikeudellinen arviointi myös siksi, että asia on ollut yhtiön hakemuksen johdosta vastaavassa laajuudessa vireillä virastossa.

Yhtiö on valituksessaan markkinaoikeudelle nimenomaisesti uudistanut ne aineelliset tosiseikat, joiden perusteella yhtiön mukaan viraston vahvistuspäätöksen muuttaminen olisi sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla mahdollista.

Yhtiö on vedonnut valituksessaan myös niihin oikeustosiseikkoihin, joiden vallitessa vahvistuspäätöstä voidaan sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla muuttaa, joskin sen väitteet ovat virheelliset.

Hallintolainkäytössä vallitsee virallisperiaate, eikä valitusviranomaisena toimiva hallintotuomioistuin ole siten sidottu pelkästään niihin perusteisiin, joita asianosaiset vaatimustensa tueksi esittävät.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentista sekä sen tulkintaa ohjaavista lain esitöistä (HE 217/1995 vp, s. 58) johtuu, että hallintotuomioistuimen on viran puolesta otettava huomioon paitsi kaikki relevantit oikeussäännöt myös sellaiset tosiseikat, joihin asianosaiset eivät ole vedonneet. Virallisperiaatteen laajuuteen vaikuttaa muun muassa julkinen intressi, joka käsillä olevassa asiassa on erityisen vahva.

Hallintotuomioistuin voi niin ikään itse päättää todistuskeinojen käyttämisestä. Virallisperiaatteesta johtuen hallintolainkäytössä on voimakkaasti vallalla tutkintaperiaate, jonka mukaan tosiseikkojen ohella niitä koskevan näytön esittäminen kuuluu tuomioistuimelle.

Markkinaoikeudella on näin ollen ollut virallisperiaatteesta ja tutkinta­periaatteesta johtuen velvollisuus ottaa päätöksessään huomioon kaikki asian ratkaisemisessa relevantit oikeussäännöt ja tosiseikat myös siltä osin kuin niihin ei ole markkinaoikeudessa vedottu. Yhtiöllä on lisäksi ollut mahdollisuus lausua markkinaoikeuden päätöksen perusteena olevista seikoista. Markkinaoikeus on voinut virallisperiaatteen ja tutkintaperiaatteen nojalla ottaa päätöksessään erityisesti huomioon kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksiä koskevissa asioissa markkinaoikeudessa esitetyt perusteet ja oikeustosiseikat.

Viraston kanta perustuslain ja yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden osalta

Lähtökohtaisesti hallintolainkäytön tehtävänä on tutkia, onko hallinto­viranomaisen tekemä päätös lainmukainen. Kuten edellä on esitetty, markkinaoikeus on tältä osin katsonut, ettei viraston päätöksen perusteluita voida kaikilta osin pitää riittävinä ja asia olisi siten ollut mahdollista palauttaa viraston käsiteltäväksi.

Muun muassa perustuslain 21 ja 22 §:ään perustuvat oikeusturvan toteuttamisen ja turvaamisen vaatimukset edellyttävät, että hallintotuomioistuimen päätösvalta on riittävän tehokasta. Oikeuskirjallisuudessa (Merikoski: Hallinto-oikeuden oikeussuojajärjestelmä 1968, s. 410) on myös vahvistettu, että valituksen johdosta kysymykseen saattaa tulla, että asiassa annetaan uusi, toisensisältöinen päätös.

Markkinaoikeus ei ole kumonnut viraston päätöstä, eikä se siten ole voinut antaa asiassa uutta päätöstä. Sen sijaan markkinaoikeus on arvioinut viraston ratkaisua sisällöllisesti. Markkinaoikeus ei näin toimiessaan ole valituksessa väitetyllä tavalla ottanut itselleen toimeenpanevan viranomaisen toimivaltaa, vaan se on toiminut perustuslain, sähkömarkkinalain ja hallintolainkäyttöä koskevan oikeusdoktriinin edellyttämällä tavalla ensimmäisenä valitusviranomaisena.

Viraston kanta reformatio in peius -kiellosta

Markkinaoikeuden päätös ei ole muuttanut viraston päätöstä valittajan vahingoksi reformatio in peius -kiellon vastaisesti, koska markkinaoikeus ei ole päätöksellään muuttanut oikeustilaa eikä yhtiön oikeusasemaa. Virasto oli päätöksessään katsonut, ettei sillä ole toimivaltaa ratkaista yhtiön hakemusta vahvistuspäätöksen muuttamiseksi. Markkinaoikeus on pysyttänyt viraston päätöksen lopputuloksen suoritettuaan yhtiön muutosvaatimuksen oikeudellisen arvioinnin.

Koska viraston päätöksessä on kysymys hallintopäätöksestä, johon liittyy edellä kuvatuin tavoin poikkeuksellisen voimakas julkinen intressi, reformatio in peius -kiellolle ei voida antaa asiassa samanlaista merkitystä kuin tapauksissa, joihin ei liity yhtä vahvaa julkista intressiä.

Viraston kanta asianosaisen kuulemisesta

Yhtiö on esittänyt vahvistuspäätöksen muuttamista koskevassa hakemuksessaan oikeustosiseikat ja aineelliset perustelut hakemuksen hyväksymiselle. Tämä hakemus on ollut yhtiön markkinaoikeudelle osoittaman valituksen liitteenä. Yhtiö on lisäksi uudistanut hakemuksensa perusteet ja oikeustosiseikat valituksessaan.

Virasto on lausunnossaan markkinaoikeudelle vastannut yhtiön väitteisiin muun muassa toisella valvontajaksolla sovelletuissa valvontamenetelmissä myrskyistä tai muista luonnonilmiöistä aiheutuvien kustannusten huomioon ottamisen osalta. Virasto on lisäksi viitannut toisen valvontajakson vahvistuspäätösten markkinaoikeuskäsittelyyn asioissa (MAO 551 - 634/08), jolloin muun muassa yhtiö on vaatinut oman pääoman kustannuksen laskentakaavaan lisättävää erillistä riskilisää valvontamenetelmiin niin sanottujen suurhäiriöiden vuoksi. Lisäksi on käsitelty sähkömarkkinalain mukaisen hinnoittelun kohtuullisen tuoton valvonnan ja sähkön sisämarkkinadirektiivin 2003/54/EY ja 2009/72/EY mukaisen etukäteisen valvonnan järjestelmää ja yhtiön vaatimuksen seurauksia hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnalle sekä yhtiön mahdollisuuksia itse vaikuttaa suurhäiriöiden vaikutuksiin.

Markkinaoikeus on varannut yhtiölle mahdollisuuden lausua viraston lausunnossa ja lisälausumassa esitetyistä seikoista, jotka ovat olleet osaltaan markkinaoikeuden ratkaisun perusteena.

Kuulemista koskevan vaatimuksen täyttymistä koskevassa arvioinnissa on otettava huomioon, että yhtiön valituksen kanssa samaan aikaan on ollut markkinaoikeuden arvioitavana kolmannen valvontajakson vahvistuspäätöksiä koskeva asia, jossa yhtiö on ollut asianosainen. Virasto on tässä yhteydessä lausunnossaan käsitellyt muun muassa toisen valvontajakson kohtuullista tuottoa. Yhtiöllä on ollut tässäkin yhteydessä mahdollisuus esittää näkemyksensä viraston valvontamallin lainmukaisuudesta siltä osin kuin siinä otetaan huomioon myrskyjen vaikutukset kohtuullisen tuoton arvioinnissa myös toisella valvontajaksolla.

Yhtiötä on kuultu markkinaoikeudessa hallintolainkäyttölain 34 §:n edellyttämällä tavalla.

Viraston kanta markkinaoikeuden käyttämistä arviointikriteereistä

Sähkömarkkinalaissa tai hallituksen esityksessä ei ole säädetty erityisesti siitä, millä perusteilla viraston tulee arvioida muuttamista silloin, kun se ei tapahdu viraston omasta aloitteesta.

Sähkömarkkinalain ja viraston valvontamenetelmien mukaan poikkeukselliset tapahtumat on huomioitu siten, että kohtuullista tuottotasoa arvioidaan neljän vuoden valvontajaksoittain ja mahdolliset ali- ja ylijäämät on mahdollista kompensoida seuraavalla valvontajaksolla. Näin verkonhaltijan toimintaan vaikuttaneen yksittäisen vuoden poikkeukselliset tapahtumat on mahdollista kompensoida valvontajakson aikana tai sitä seuraavana valvontajaksona.

Lainkohdan tulkinnassa tulee lähteä siitä, että myös asianosaisen hakiessa muutosta vahvistuspäätökseen voidaan muutoksen edellytyksenä pitää olosuhteiden olennaista muutosta. Olosuhteiden muutoksen olennaisuutta arvioitaessa kriteerien tulisi olla varsin tiukat, jotta vahvana pääsääntönä säilyy se, että vahvistuspäätökset ovat voimassa koko valvontajakson ajan.

Markkinaoikeuden valituksenalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut ja siinä esitetty sähkömarkkinalain 38 b §:n tulkinta ovat viraston aikaisemman ratkaisukäytännön mukaisia. Vaikka katsottaisiin, että tosiasialliset vaikutukset valittajalle ylittäisivät edellytetyn kynnyksen, markkinaoikeus on aivan oikein katsonut, että muutoksen hyväksymisen arvioinnissa on otettava huomioon se seikka, että seuraavan valvontajakson valvontamenetelmät on jo vahvistettu. Jotta viraston toteuttama kohtuullisen tuoton ennakollinen valvonta voisi toimia tarkoitetuin tavoin ja tasapuolisesti kaikkien verkonhaltijoiden kesken, valvontamenetelmien osittainenkaan muuttaminen takautuvasti sen jälkeen, kun jo seuraavan valvontajakson 2012 - 2015 valvontamenetelmät on jo vahvistettu, on kohtuullisen tuoton valvonnan ja menetelmien johdonmukaisen kehittämisen vuoksi vaikeaa.

Viraston kanta vahvistuspäätöksen oikeusvoimavaikutuksesta ja muutoksenhakuoikeudesta

Valvontajakson päättyessä vahvistuspäätöksen voimassaolo lakkaa. Lain esitöiden mukaan ennen uuden valvontajakson alkamista viraston tulisi valmistella uusi vahvistuspäätösluonnos, jossa päätöksen sisältämiä menetelmiä on tarpeen mukaan kehitetty valvonnasta saatujen kokemusten perusteella.

Viraston vahvistuspäätökseen kohdistuu hallintopäätöksenä oikeusvoimavaikutus, jolla on myös ajallinen ulottuvuus, kuten myös muilla päätöksen oikeusvaikutuksilla. Vahvistuspäätöksen määräaikaisuudesta säädetään sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentissa.

Määräaikaisen päätöksen oikeusvoimavaikutus - pysyvyys ja sitovuus - ei voi ulottua päätöksen voimassaolon lakkaamisen jälkeiseen aikaan, sillä tällöin oikeusvoima ei perustuisi enää tähän päätökseen.

Hallintolupien osalta on lisäksi oikeuskirjallisuudessa vakiintuneesti katsottu, että lupa lakkaa olemasta voimassa sille asetetun määräajan päätyttyä. Esimerkiksi määräaikaisten ympäristölupien, maankäyttö- ja rakennuslain mukaisten rakennus- ja toimenpidelupien, määräaikaisten kaivoslupien sääntelystä on johdettavissa, että lainsäätäjän ei ole tullut erikseen säätää muutoksenhakuoikeuden päättymisestä voimassaolon päättymisen lisäksi.

Yhtiön tulkinta vahvistuspäätöksen voimassaoloaikaa koskevasta säännöksestä ja voimassaolon ulottuvuudesta on vakiintuneen päätöksen voimassaoloa ja oikeusvaikutuksia koskevan hallinto-oikeudellisen doktriinin sekä sähkömarkkinalain ja sen mukaisen järjestelmän vastainen. Määräaikainen hallintopäätös ei voi olla voimassa valvontajakson päättymisen jälkeen sen voimassaolon päättyessä suoraan lain nojalla. Päätöksen oikeusvoimavaikutus ei myöskään voi jatkua päätöksen voimassaolon päättymisen jälkeiseen aikaan.

Vahvistuspäätöksen voimassaolon lakkaaminen tarkoittaa samalla myös sähkömarkkinalain 38 b §:ssä säädetyn muutoksenhakuoikeuden päättymistä. Jos sähkömarkkinalaissa tulisi tämän lisäksi olla erikseen säädetty, että päätöksen voimassaolon lakattua tähän ei saa enää hakea muutosta, tällä logiikalla tulisi myös olla rajattu, milloin tuo muutoksenhaku­oikeus päättyy. Muussa tapauksessa tulisi yhä olla mahdollista hakea muutosta myös ensimmäisen valvontajakson vahvistuspäätöksiin, mikä käytännössä estäisi ennakollisen valvonnan toteutumisen.

Tässä yhteydessä on otettava huomioon EU-oikeuden tulkintavaikutus. Sähkömarkkinalain 38 a ja 38 b §:llä on pantu täytäntöön sähkön sisämarkkinadirektiivin 2003/54/EY 23 artiklan 2 kohdan vaatimukset sääntelyviranomaisen velvollisuudesta vahvistaa tai hyväksyä nyt kysymyksessä olevat valvontamenetelmät. Etukäteisen valvonnan periaatetta on korostettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Virastolla on velvollisuus tulkita sähkömarkkinalakia yhdenmukaisesti sähkömarkkina­direktiivin säännösten ja tavoitteiden kanssa.

Muutoksenhakuoikeuden rajoittamisen osalta on lisäksi otettava huomioon sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (valvontalaki) säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 20/2013 vp) 13 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa vahvistuspäätöksen muuttamisen edellytyksistä sekä muuttamista koskevan hakemuksen tekemisen määräajasta lausuttu.

Näiden esitöiden perusteella on selvää, että professori Tuorin lausunnosta ilmenevät näkemykset vahvistuspäätöksen voimassaoloajan merkityksestä eivät pidä paikkaansa. Päätöksen voimassaoloa ei voida valvontalain esitöissä lausutun perusteella käsittää siten, että kyseessä olisi pelkästään ajanjakso, jonka kuluessa sattuneisiin oikeustosiseikkoihin päätöstä sovelletaan. Pykälän perusteluista lisäksi ilmenee, miksi on nähty tarpeelliseksi rajata muutoksenhakuoikeus tilanteessa, jossa vahvistuspäätöksen voimassaoloaika on päättynyt.

Viraston kanta markkinaoikeuden päätöksen perusteluiden osalta

Markkinaoikeus on katsonut, ettei viraston päätöksen perusteluja voida pitää kaikilta osin riittävinä. Markkinaoikeus on käyttänyt yhtiön muutosvaatimuksen oikeudellisessa arvioinnissa osin samoja perusteluja kuin virasto on esittänyt päätöksessään ja sittemmin markkinaoikeudessa. Virasto on esittänyt riittävät ja hyväksyttävät perustelut sille, että muutoshakemus oli hylätty päätöksen voimassaolon lakkaamisen perusteella, kun hakemus oli tehty useita kuukausia seuraavan valvontajakson puolella. Virasto oli jo päätöksessään esittänyt muun muassa vastaavat perustelut kuin markkinaoikeus suorittaessaan muutosvaatimuksen oikeudellisen arvion sääntelyn toimivuuden ja kokonaissystematiikan kannalta.

Virasto on lausunnossaan markkinaoikeudelle tarkastellut muutosvaatimuksen vaikutuksia laajemmin ja arvioinut, mitä sen hyväksyminen tarkoittaisi sähkömarkkinalain 38 b §:n soveltamisen sekä hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnan ja systematiikan kannalta.

Markkinaoikeus ei ole perustellut, millä perusteella se on katsonut, ettei viraston olisi tullut päätöksessä esittämillään perusteluilla hylätä yhtiön hakemusta. Markkinaoikeus ei ole myöskään perustellut, miksi viraston olisi tullut arvioida vaatimuksia laajemmin ja erityisesti sähkömarkkinalain 38 b §:n kannalta, kun virasto on hylännyt hakemuksen päätöksen voimassaolon lakkaamisen perusteella. Ei voida edellyttää, että viraston olisi tullut perustella päätöksensä niin sanotuilla asiaperusteilla. Virastolla ei ole ollut toimivaltaa tutkia asiaa, koska päätös ei ole ollut enää voimassa, kun muutoshakemus on tehty. Tämä on johdettavissa yleisistä hallinto-oikeudellisista periaatteista.

Lainsäätäjä on vastaavasti kuin mitä korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksessä KHO 2010:86 on lausuttu, jättänyt myös vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan sähkömarkkinalain 38 b §:n osalta virastolle harkintavaltaa.

Markkinaoikeus ei ole perustellut, miksi viraston perusteluja ei voida pitää kaikilta osin riittävinä siten, että markkinaoikeus olisi voinut hylätä viraston päätöksen vahvistuspäätöksen voimassaoloa ja muutoksenhakuoikeutta koskevan arvion perusteella.

Oikeudenkäyntikulut

Yhtiön vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on perusteeton. Oikeudenkäyntikulujen jäämistä yhtiön vahingoksi ei ole pidettävä kohtuuttomana. Virasto ei ole menetellyt virheellisesti tai laiminlyönyt viranomaiselle kuuluvia velvollisuuksiaan. Viraston on tullut vastata yhtiön asiassa esittämiin lukuisiin väitteisiin. Virasto ei ole esittänyt asiassa siihen liittymättömiä väitteitä tai mitään muutakaan, jota voitaisiin pitää perusteettomana ja yhtiön oikeudenkäyntikuluja tahallisesti lisäävänä. Yhtiö puolestaan on käyttänyt asiassa sähkömarkkina-asioihin erikoistunutta avustajaa ja hankkinut lausuntoja.

Fortum Sähkönsiirto Oy:n vastaselitys

Fortum Sähkönsiirto Oy on vastaselityksessään uudistanut valituksessaan esittämänsä vaatimukset ja lausunut vielä muun ohella seuraavaa:

Virasto on virheellisesti väittänyt, että yhtiö olisi vaatinut markkina­oikeutta muuttamaan viraston vahvistuspäätöstä eli ratkaisemaan myös pääasian eikä ainoastaan toimivaltakysymystä. Virasto on lainannut yhtiötä oikein siinä, että yhtiön mielestä viraston päätöksen muuttamatta jättäminen eli päätöksen pysyttäminen johtaisi sähkömarkkinalain hinnoittelun valvonnan perusperiaatteiden vastaiseen lopputulokseen. Tämä valituksessa esitetty toteamus ei kuitenkaan tarkoita, että yhtiö olisi vaatinut markkinaoikeutta muuttamaan viraston päätöksen sisältöä. Sen sijaan yhtiö on nimenomaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa viraston päätöksen ja palauttaa asian sille käsiteltäväksi.

Yhtiön vaatimuksina ei voida pitää yksittäisiä ja asiayhteydestään irrotettuja sivulauseita eri puolilla valituskirjelmää. Yhtiö on esittänyt vaatimuksensa hallintolainkäyttölain 23 §:n 1 momentin kohdan tarkoittamalla tavalla tavanomaisen käytännön mukaisesti valituksensa alussa.

Virasto on pyrkinyt perustelemaan väitettään yhtiön vaatimusten sisällöstä sillä, että yhtiö on itse vedonnut asian kiireellisyyteen. Kiireellisen käsittelyn pyytämistä ei voida tulkita siten, että yhtiö olisi vaatinut markkinaoikeutta itse ratkaisemaan pääasian välittömästi. Yhtiö on pyytänyt markkinaoikeutta käsittelemään viraston toimivaltaa koskevan kysymyksen kiireellisesti, koska myös viraston uutta päätöstä olisi jouduttu odottamaan, mikäli markkinaoikeus olisi palauttanut pääasian viraston ratkaistavaksi.

Virasto on tulkinnut virheellisesti hallituksen esitystä hallintolainkäyttölain 51 §:n osalta. Sen yksityiskohtaisia perusteluita on luettava kokonaisuutena eikä painoa voida antaa yksittäisille virkkeille taustastaan irrotettuna.

Asianosaisten vaatimuksista poikkeaminen on selvästi tarkoitettu poikkeukseksi pääsäännöstä. Hallintolainkäyttölain 51 §:n yksityiskohtaisten perustelujen taustaa vasten on selvää, että tällainen poikkeustilanne koskisi pääasiassa yksityisen etua. Kyseisen pykälän tarkoituksena voidaan pitää erityisesti oikeusturvan antamista yksityiselle taholle julkiseen valtaan nähden. On siten selvää, ettei valitusviranomaiselle ole ollut tarkoitus antaa rajatonta valtaa ratkaista asioita laajemmin kuin asianosaiset ovat vaatineet, vaan ainoastaan mahdollisuus poiketa vaatimuksista sellaisessa erittäin poikkeuksellisessa tilanteessa, jossa yksityinen etu saattaa sitä ehdottomasti vaatia.

Viraston väite niin sanotun välttämättömän prosessinyhteyden perusteella tehtävästä poikkeuksesta ei ole perusteltu. Viraston vahvistuspäätöksellä ja markkinaoikeuden käsiteltävänä olleilla kolmatta valvontajaksoa koskevilla asioilla ei ole ollut sellaista prosessuaalista yhteyttä, joka olisi edellyttänyt markkinaoikeuden ratkaisevan toimivaltakysymyksen ohella myös vahvistuspäätöksen sisältöä koskevan asian. Ensinnäkin asiat ovat koskeneet eri vuosien vahvistuspäätöksiä. Toisekseen nyt käsillä olevassa tapauksessa on kyse myrskyn aiheuttamien toteutuneiden korjaus­kulujen käsittelystä toisella valvontajaksolla, kun taas kolmatta valvontajaksoa koskevassa asiassa vaatimukset eivät ole liittyneet myrskyjen korjauskuluihin vaan laskennallisten KAH-kustannusten käsittelyyn laatu- ja tehostamiskannustimessa. Nämä ovat täysin eri asioita.

Lain esityöt, oikeuskäytäntö tai oikeuskirjallisuus eivät myöskään tue viraston tulkintaa, jonka mukaan asianosaisten vaatimuksista voitaisiin poiketa asiallisen yhteyden perusteella. Viraston väite niin sanotun asiallisen yhteyden perusteella tehtävästä poikkeuksesta ei siten ole perusteltu.

Virasto on alkuperäisestä päätöksestään poiketen nyt esittänyt, että sähkömarkkinalain tulkintaa koskeva toimivaltakysymys ja aineellinen arviointi olisi tullut ratkaista yhdessä. Virasto on näin myöntänyt ratkaisseensa vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan asian puutteellisesti.

Virasto ei ole kyennyt yksilöimään, miten sen viittaamista sähkömarkkinalain säännöksistä ja esitöistä voidaan johtaa markkinaoikeudessa käsiteltyyn kysymykseen liittyvä voimakas julkinen intressi. Asiassa on pääasiassa kyse hallintolainkäyttölain, ja erityisesti sen 51 §:n tulkinnasta. Viraston väite on perusteeton ja erityisesti hallintolainkäyttölain 51 §:n tarkoituksen vastainen.

Hallintoviranomaisen päätös valitusviranomaisen ratkaisuvallan rajana ja virallisperiaatteen merkitys

Nyt käsillä olevassa asiassa muutosta on haettu viraston päätökseen, jonka mukaan virasto ei ole ollut toimivaltainen sähkömarkkinalain 38 a §:n nojalla muuttamaan antamaansa vahvistuspäätöstä. Virasto ei ole käsitellyt päätöksessään lainkaan vahvistuspäätöksen muuttamisen aineellisia edellytyksiä sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaisesti. Muutoksenhaun kohteena on siten ainoastaan viraston toimivaltaa koskeva kysymys.

Vaikka hallintolainkäyttölain 27 § koskee lähtökohtaisesti valittajaa, tuomioistuin on kuitenkin vastaavalla tavalla ratkaisussaan sidottu välittömästi oikeudellisesti merkityksellisiin seikkoihin, joilla valittaja on perustellut vaatimustaan hallintolainkäyttölain 23 §:n edellyttämällä tavalla. Muutoksenhakua koskevassa oikeudenkäynnissä tutkitaan vain ja ainoastaan, onko alkuperäisessä, valituksenalaisessa päätöksessä tapahtunut virhe joko lainsäädännön soveltamisessa, päätöksentekomenettelyssä tai päätöksen perusteena olevien tosiseikkojen paikkansa pitävyyden suhteen. Vaikka hallintolainkäyttölain 27 § koskisi lähtökohtaisesti valittajan oikeutta muuttaa valitustaan ja esittää uusia vaatimuksia tai perusteita, on selvää, ettei tuomioistuin voi perustaa ratkaisuaan sellaisiin asioihin, jotka eivät ole valituksenalaisen päätöksen kohteena ja joista asianosaisen ei olisi ollut edes mahdollista valittaa.

Muutoksenhaun kohde eli viraston muodollinen toimivalta sähkömarkkinalain 38 b §:n perusteella on muodostanut markkinaoikeuden toimivallan rajat. Näin ollen markkinaoikeus on ylittänyt toimivaltansa ratkaistessaan myös vahvistuspäätöksen muuttamisen edellytyksiä koskevan sisällöllisen pääasian, jota virasto ei ole lainkaan käsitellyt alkuperäisessä päätöksessään.

Viraston mukaan markkinaoikeus on ollut toimivaltainen käsittelemään vahvistuspäätöksen muuttamisen aineellisia edellytyksiä, koska vahvistuspäätöksen muuttamista sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaisesti koskeva asia on ollut vireillä virastossa. Tämän suhteen on huomattava, että alkuperäisessä päätöksessään virasto on katsonut, ettei sillä itsellään ole ollut toimivaltaa muuttaa valvontajakson päätyttyä vahvistuspäätöstä. Nyt se kuitenkin esittää vahvistuspäätöksen muuttamisen aineellisten edellytysten arviointia koskevan pääasian olleen vireillä virastossa koko laajuudessaan. Viraston viittaama oikeuskirjallisuudessa esitetty kannanotto ei tarkoita, että markkinaoikeus olisi saanut käsitellä yhtiötä koskevan asian samassa laajuudessa kuin virasto.

Muutoksenhakutuomioistuimella ei ole toimivaltaa tutkia asiaa siinä laajuudessa kuin asia on ollut vireillä alemmassa asteessa. Muutoin valitusviranomaiset voisivat mielivaltaisesti ratkaista hallintoviranomaisen jo käsittelemiä asioita myös siltä osin kuin niistä ei ole edes valitettu. Tämä olisi selvästi yksityisen oikeusturvan vastaista.

Perustuslaki ja yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet

Vaikka oikeusturvan toteuttaminen ja turvaaminen edellyttävät, että hallintotuomioistuimella on riittävää päätösvaltaa, tämä ei kuitenkaan tarkoita, että hallintotuomioistuimen päätösvalta on rajaton, ennakoimaton ja lakiin perustumaton. Oikeusturvan toteuttaminen ja turvaaminen päinvastoin edellyttävät, että tuomioistuimen päätösvallalla on tarkat ja ennakoitavissa olevat rajat. Viraston siteeraamasta oikeuskirjallisuudesta ei johdu, että tuomioistuimella olisi toimivalta puuttua päätöksenteon sisältöön asianosaisten vaatimuksista riippumatta.

Hallintopäätöksen tekeminen ei kuulu hallintotuomioistuimen toimivaltaan. Kyseistä rajoitusta on nimenomaisesti perusteltu tuomiovallan ja toimeenpanovallan funktionaalisella erolla perustuslain 3 §:n mukaisessa valtiollisten tehtävien jaossa. Mikäli hallintotuomioistuin hyväksyy valittajan vaatimuksen päätöksen muuttamisesta, se ei voi itse korvata viranomaisen hallintopäätöstä omalla päätöksellään, vaan asia on palautettava takaisin viranomaisen käsiteltäväksi.

Reformatio in peius -kiellosta

Markkinaoikeuden päätös rikkoo myös prosessuaalista reformatio in peius -kieltoa, kun markkinaoikeus on muuttanut muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä aineellisella perusteella valittajan vahingoksi.

Markkinaoikeuden ratkaisu vaikuttaa yhtiön oikeusasemaan. Markkinaoikeus on ratkaissut vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan asian ilman asianmukaista, lakiin perustuvaa toimivaltaa eikä yhtiölle ole edes annettu mahdollisuutta lausua käsitystään asiassa. Merkitystä ei ole sillä, että markkinaoikeus on "pysyttänyt" viraston päätöksen lopputuloksen. Virastohan ei ollut käsitellyt lainkaan vahvistuspäätöksen muuttamisen edellytyksiä ja on hylännyt yhtiön vaatimukset puhtaasti muodollisella perusteella.

Asianosaisen kuuleminen

Yhtiötä ei ole kuultu hallintolainkäyttölain 34 §:n edellyttämällä tavalla. Kuulemisvelvoite edellyttää, että asianosaisilla on mahdollisuus lausua kaikista asian ratkaisuun vaikuttavista seikoista, myös sellaisista seikoista, jotka valitusviranomainen omasta aloitteestaan aikoo ottaa oman päätöksensä perusteeksi. Markkinaoikeus on nyt käsiteltävässä asiassa ottanut omasta aloitteestaan päätöksensä perusteeksi seikan, josta yhtiö ei ole saanut erikseen lausua.

Markkinaoikeus olisi voinut myös hallintolainkäyttölain 33 §:n nojalla nimenomaisesti tiedustella yhtiön kantaa vahvistuspäätöksen muuttamisen edellytyksiä koskevaan oikeuskysymykseen, koska se on vaikuttanut asian ratkaisemiseen.

Nyt käsillä olevassa asiassa yhtiö on lausunut markkinaoikeudessa pelkästään valituksen kohteena olevista viraston päätöksestä ja perusteluista, joissa ei ole käsitelty lainkaan vahvistuspäätöksen muuttamisen aineellisia edellytyksiä.

Yhtiö on alkuperäisessä virastolle osoitetussa hakemuksessaan esittänyt perustelut sille, miksi vahvistuspäätöksen muuttamisen edellytykset täyttyisivät sähkömarkkinalain 38 b §:n vaatimalla tavalla. Vaikka yhtiö on liittänyt hakemuksensa markkinaoikeudelle osoitettuun valitukseen, yhtiön kuuleminen asiassa ei olisi kuitenkaan ollut ilmeisen tarpeetonta. Oikeuskirjallisuuden (Mäenpää: Hallintoprosessioikeus 2007, s. 405) mukaan kuulemisesta ei voida poiketa, vaikka asianosaista olisikin kuultu jo viranomaisprosessissa tai vaikka asia ratkeaisi asianosaisen eduksi.

Edelleen yhtiö on esittänyt markkinaoikeudelle toimittamissaan kirjelmissä vain perustelujaan sille, miksi markkinaoikeuden tulisi kumota viraston päätös ja palauttaa asia viraston käsiteltäväksi. Sen sijaan yhtiö ei ole katsonut tarpeelliseksi ottaa yksityiskohtaisesti ja aukottomasti kantaa kaikkiin viraston kirjelmissään esittämiin virheellisiin ja perusteettomiin väitteisiin ja tulkintoihin, koska yhtiö on vaatinut markkinaoikeudelta ainoastaan viraston päätöksen kumoamista ja palauttamista viranomaiselle. Tästä syystä yhtiö ei ole ottanut sähkömarkkinalain 38 b §:n tulkintaa koskevaan oikeuskysymykseen markkinaoikeusprosessin aikana kantaa kyseisen oikeuskysymyksen edellyttämässä laajuudessa.

Kuulemisen suhteen merkitystä ei voida antaa myöskään sille, että yhtiö on toisessa asiassa eli kolmatta valvontajaksoa koskevassa markkinaoikeusprosessissa esittänyt näkemyksiään kolmannella valvontajaksolla huomioon otettavista seikoista. Vapaata todisteiden harkintaa ei voida laajentaa yksittäisen hallinto-oikeudellisen asian käsittelyn ulkopuolelle. Oikeudenmukainen oikeudenkäynti edellyttää, että asianosaista kuullaan nimenomaan siinä asiassa, joka on tuomioistuimen käsiteltävänä. Merkitystä kuulemisvelvoitteen noudattamisen osalta ei niin ikään ole sillä, mitä virasto on mahdollisesti markkinaoikeudelle asiassa lausunut. Tuomioistuimen on turvattava asianosaisten kuulemisella hallintoprosessin tasapuolisuus.

Edellä todetun perusteella ei voida katsoa, että kuuleminen olisi ollut ilmeisen tarpeetonta hallintolainkäyttölain 34 §:n mukaisesti. On kiistatonta, että markkinaoikeuden olisi tullut varata yhtiölle tilaisuus lausua käsityksensä asiassa ennen kuin markkinaoikeus on ratkaissut sähkömarkkinalain 38 b §:n soveltamista koskevan aineellisen kysymyksen.

Markkinaoikeuden käyttämistä arviointikriteereistä

Markkinaoikeus on arvioinut virheellisesti sekä viraston aiemman käytännön vastaisesti vahvistuspäätöksen muuttamista koskevaa vaatimusta. Nyt käsillä olevassa asiassa ei kuitenkaan ole tarpeen lausua yksityiskohtaisemmin markkinaoikeuden suorittamasta oikeudellisesta arvioinnista, koska markkinaoikeuden päätöksessä on pelkästään kyse markkinaoikeuden toimivallasta ratkaista sähkömarkkinalain tulkintaa koskeva oikeuskysymys viraston sijaan.

Viraston vaatimusten jättäminen tutkimatta

Virasto on toissijaisesti vaatinut korkeimmalta hallinto-oikeudelta, että tämä katsoisi markkinaoikeuden perustelut virheellisiksi siltä osin kuin markkinaoikeus on pitänyt viraston päätöksen perusteluja riittämättöminä.

Koska tuomioistuimen perusteluihin ei saa hakea muutosta eikä virasto ole muutenkaan esittänyt markkinaoikeuden päätöksen perusteluiden muuttamista koskevaa vaatimustaan valitukselle asetetussa määräajassa, vaatimus on jätettävä tutkimatta.

Viraston lisälausunto

Virasto on lisälausunnossaan esittänyt muun ohella, että virasto ei ole hakenut muutosta markkinaoikeuden päätöksen perusteluihin. Näin ollen yhtiön näkemys, että vaatimus tulisi jättää tutkimatta valitusajan jälkeen esitettynä, on merkityksetön. Virasto on esittänyt toissijaisen vaatimuksen, joka on riippuvainen valitukseen annetusta asiaratkaisusta. Tätä ei olisi käytännössä voinut esittää valitusaikana, koska yhtiön valitus ei ole ollut tiedossa. Mahdollinen intressi muutoksen hakemiseen tältä osin voitaisiin katsoa syntyneen vasta valitusajan päätyttyä. Virastolla on asiassa erityissäännökseen perustuva valitusoikeus.

Markkinaoikeuden esittämillä perusteluilla ei ole oikeusvoimavaikutusta eikä myöskään sitovaa todistusvaikutusta mahdollisessa myöhemmässä viranomais- tai tuomioistuinkäsittelyssä. Koska markkinaoikeuden esittämillä näkemyksillä voi olla tosiasiallisia vaikutuksia valvontamenetelmien soveltamiseen tulevaisuudessa (MAO 550/08), virasto on ottanut lausunnossaan kantaa markkinaoikeuden päätöksen perusteluihin. Virasto on toissijaisesti vaatinut, että korkein hallinto-oikeus katsoisi markkinaoikeuden päätöksen perustelut virheellisiksi siltä osin kuin markkinaoikeus on todennut, että viraston päätöksen perustelut eivät ole olleet kaikilta osin riittävät.

Prosessinyhteyttä ja prosessiekonomiaa koskevat seikat edellyttävät, että markkinaoikeus on ollut toimivaltainen ratkaisemaan asian. Olisi selvästi resurssien tuhlaamista palauttaa asia virastolle, joka ratkaisisi sen asia­perusteella päätyen näiltä osin samaan lopputulokseen kuin markkina­oikeus.

Verkonhaltijan yksityisen edun ohella tulee huomioon ottaa myös julkinen intressi, jonka voidaan katsoa käsittävän sähkönkäyttäjien näkökulman sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuuden huomioon ottamisen.

Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013) 12 §:n mukaan Energiamarkkinavirasto harkitsee tapauskohtaisesti, onko vahvistuspäätöksen muuttamiselle tarpeeksi painavia perusteita. Harkinnassa tulee huomioida verkonhaltijan ja sen asiakkaiden oikeusturva sekä sähkö- ja maakaasumarkkinoiden ja niiden erityisvalvonnan toimivuus.

Virasto ei ole myöntänyt ratkaisseensa vahvistuspäätöksen muuttamista koskevaa asiaa puutteellisesti. Viraston näkemyksen mukaan markkinaoikeudella on ollut perusteltuja syitä ratkaista asia myös asiaperusteella.

Kolmannen valvontajakson menetelmiä käsiteltäessä markkinaoikeudessa samanaikaisesti tämän asian yhteydessä on tuotu esille se, että valittajien, mukaan lukien Fortum Sähkönsiirto Oy:n, toiselle valvontajaksolle vahvistettujen menetelmien mukaisesti laskettu kohtuullinen tuotto toisella valvontajaksolla ei ole vaarantunut, vaikka Tapani- ja Hannu-myrskyt ovat aiheuttaneet myrskytuhoja eräiden valittajien, muun muassa Fortum Sähkönsiirto Oy:n verkoissa.

Fortum Sähkönsiirto Oy:lle on annettu tiedoksi Energiamarkkinaviraston lisälausunto.

KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Energiaviraston täällä esittämää toissijaista vaatimusta markkinaoikeuden päätöksen perustelujen muuttamisesta vastaamaan viraston valituksenalaisen päätöksen perusteluja.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian Fortum Sähkönsiirto Oy:n valituksesta. Markkinaoikeuden ja Energiamarkkinaviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

3. Korkein hallinto-oikeus määrää Energiaviraston korvaamaan Fortum Sähkönsiirto Oy:n (nykyisin Caruna Oy) oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatimuksen enemmälti hyläten yhteensä 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden tämän päätöksen antamisesta.

Perustelut

1 Tutkimatta jättäminen

Energiavirasto on täällä esittänyt toissijaisen vaatimuksen markkina­oikeuden päätöksen perustelujen muuttamisesta vastaamaan viraston valituksenalaisen päätöksen perusteluja. Virasto ei ole vaatinut muutosta markkinaoikeuden päätöksen lopputulokseen. Koska markkinaoikeuden päätöksen perusteluihin ei voida erikseen hakea muutosta, Energiaviraston vaatimus on hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin nojalla jätettävä tutkimatta.

2 Pääasia

2.1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavana, onko markkinaoikeus menetellyt hallintolainkäytön järjestelmän mukaisesti ottaessaan Energiamarkkinaviraston tätä koskevan aineellisen ratkaisun puuttuessa viivytyksen välttämiseksi välittömästi tutkittavakseen ja aineellisesti ratkaistavakseen Fortum Sähkönsiirto Oy:n sähkömarkkinalain (386/1995) 38 b §:n (1172/2004) mukaisen virastolle osoitetun hakemuksen toista valvontajaksoa (2008 - 2011) koskevan vahvistuspäätöksen muuttamiseksi.

2.2 Sovellettavat oikeusohjeet

2.2.1 Kansalliset säännökset

Markkinaoikeuslain (1527/2001) 1 §:n (1173/2004) 1 momentin 3 kohdan mukaan markkinaoikeus käsittelee ne asiat, jotka säädetään sen toimivaltaan kuuluvaksi sähkömarkkinalaissa (386/1995).

Sähkömarkkinalain (386/1995) 3 §:n (1172/2004) 13 kohdan mukaan sähkömarkkinaviranomaisella tarkoitetaan kysymyksessä olevassa laissa Energiamarkkinavirastoa.

Sähkömarkkinalain 38 §:n (1172/2004) 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tehtävänä on valvoa mainitun lain ja sen nojalla annettujen säännösten sekä verkkoon pääsyä koskevista edellytyksistä rajat ylittävässä sähkön kaupassa annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1228/2003 noudattamista.

Sähkömarkkinalain 38 a §:n (1172/2004) 1 momentin 1 kohdan mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee päätöksellään vahvistaa verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan noudatettavaksi ennen niiden käyttöönottamista menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi valvontajakson aikana.

Pykälän 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan vahvistuspäätös, jota sovelletaan 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuihin menetelmiin, on voimassa neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan.

Sähkömarkkinalain 38 b §:n (1172/2004) mukaan sähkömarkkinaviranomainen voi muuttaa 38 a §:n 1 momentissa tarkoitettua vahvistuspäätöstä antamallaan uudella päätöksellä, jonka käsittely on tullut vireille verkonhaltijan tai järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan hakemuksesta tai sähkömarkkinaviranomaisen omasta aloitteesta. Päätöstä voidaan muuttaa sähkömarkkinaviranomaisen aloitteesta:

1) jos päätöksen kohde on antanut virheellisiä tai puutteellisia tietoja, jotka ovat vaikuttaneet päätöksen sisältöön;

2) jos muutos perustuu lainsäädännön muuttumiseen tai muutoksenhakutuomioistuimen antamaan ratkaisuun;

3) jos muutokseen on painava syy päätöksen antamisen jälkeen tapahtuneen olosuhteiden olennaisen muutoksen taikka vanhentuneiden ehtojen tai hinnoittelujärjestelyjen uudistamisen johdosta; tai

4) jos muutos on tarpeen Suomea sitovan kansainvälisen velvoitteen täytäntöön panemiseksi.

Sähkömarkkinalain 38 c §:n (1172/2004) 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan sähkömarkkinaviranomaisen tulee 38 a §:ssä tarkoitetun valvontajakson päätyttyä antamallaan päätöksellä velvoittaa verkonhaltija alentamaan pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettujen menetelmien perusteella määritettyjä siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvonta­jakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän, taikka oikeuttaa verkonhaltija korottamaan siirtopalvelumaksujaan kuluvan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän.

Pykälän 2 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomainen voi painavasta syystä pidentää 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa.

Hallintolainkäyttölain 23 §:n 1 momentin mukaan valituskirjelmässä on ilmoitettava: 1) päätös, johon haetaan muutosta; 2) miltä kohdin päätökseen haetaan muutosta ja mitä muutoksia siihen vaaditaan tehtäväksi; sekä 3) perusteet, joilla muutosta vaaditaan.

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää.

Hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selvityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun. Pykälän 2 momentin mukaan asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on päätöksessään annettava ratkaisu asiassa esitettyihin vaatimuksiin.

Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen tulee harkita kaikkia esiin tulleita seikkoja ja päättää, mihin seikkoihin ratkaisu voidaan perustaa.

2.2.2 Lainvalmisteluaineisto

Sähkömarkkinalain muuttamiseen (1172/2004) johtaneen hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp, s. 26) yleisperusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Siirtopalvelujen hinnoittelua koskeva vahvistuspäätös annettaisiin neljän vuoden pituisen valvontajakson ajaksi, jona aikana verkkohinnoittelun tulisi olla kokonaisuudessaan kohtuullista. Yksittäisenä vuotena tästä voisi olla poikkeamia."

Hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp, s. 57 - 58) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 38 a §:n kohdalla lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Pykälään ehdotetaan sähkön sisämarkkinadirektiivin 23 artiklan 2 kohtaan perustuvia säännöksiä Energiamarkkinavirastolle kuuluvasta etukäteisestä toimivallasta verkonhaltijan ja järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan ehtojen ja palvelujen hinnoittelua koskevien menetelmien asettamisessa. [- - -] Etukäteinen toimivalta merkitsisi sitä, että verkonhaltija tai järjestelmävastuuseen määrätty kantaverkonhaltija ei saisi ottaa käyttöön sen piiriin kuuluvia palveluiden ehtoja ja niiden hinnoittelua koskevia menetelmiä ennen kuin Energiamarkkinavirasto on antanut niitä koskevan vahvistuspäätöksen. [- - -]

Ehdotetun 1 momentin mukaan ennalta vahvistettavia ehtoja ja menetelmiä olisivat 1) menetelmät verkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalvelusta perittävien maksujen määrittämiseksi, [- - -].

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin vahvistuspäätösten voimassaoloajoista. Momentin 1 kohdan menetelmiä koskevaa päätöstä sovellettaisiin neljän vuoden pituisen valvontajakson ajan. Ennen uuden valvontajakson alkamista Energiamarkkinaviraston tulisi valmistella uusi vahvistuspäätösluonnos, jossa päätöksen sisältämiä menetelmiä on tarpeen mukaan kehitetty valvonnasta saatujen kokemusten perusteella. [- - -]"

Hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp, s. 59) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 38 b §:n kohdalla lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Pykälä sisältäisi säännökset siitä, milloin sähkömarkkinaviranomaisen etukäteen antamia vahvistuspäätöksiä voidaan muuttaa. Vahvistuspäätökseen kohdistuu hallintopäätöksenä oikeusvoimavaikutus, jonka perusteella päätöksen antanut viranomainen ei voi enää ottaa käsiteltäväkseen lainvoimaisesti ratkaistua asiaa, ellei se voi tukeutua nimenomaiseen, tällaiseen puuttumiseen oikeuttavaan toimivaltasäännökseen. Sähkön sisämarkkinadirektiivin 23 artiklan 4 kohta puolestaan edellyttää, että sähkömarkkinaviranomaisella on oikeus vaatia muutoksia verkkopalvelun ehtoihin.

Vahvistuspäätöstä voidaan muuttaa uudella päätöksellä ensinnäkin siinä tapauksessa, että päätöksen kohteena oleva toiminnanharjoittaja tekee aloitteen päätöksen muuttamisesta. Koska muut kuin valvontajaksoon perustuvat vahvistuspäätökset ovat pääsääntöisesti voimassa toistaiseksi, on päätöksiä aika ajoin tarvetta muuttaa. Päätöksen kohteena olevan toiminnanharjoittajan ollessa asian vireillepanijana ei ole tarvetta rajoittaa perusteita, joiden perusteella päätöstä voidaan muuttaa. Vahvistuspäätöksen antava viranomainen on joka tapauksessa velvollinen huolehtimaan siitä, että uusikin vahvistuspäätös täyttää säännösten asettamat vaatimukset.

Päätöksen kohteena olevan toiminnanharjoittajan lisäksi sähkömarkkinaviranomainen voisi tehdä itse aloitteen vahvistuspäätöksen muuttamisesta. Tässä tapauksessa aloite voisi pohjautua alun perin myös toiminnanharjoittajan asiakkaan sähkömarkkinaviranomaiselle tekemään tutkintapyyntöön. Sähkömarkkinaviranomaisen aloitteesta vahvistuspäätöstä voitaisiin muuttaa säännöksessä mainituissa tapauksissa. Mikäli tarve vahvistuspäätöksen muuttamiseen perustuu sähkömarkkinaviranomaisen tekemään virheeseen tai päätöksen antamisen jälkeen tulleeseen uuteen selvitykseen, sovelletaan puolestaan hallintolain (434/2003) ja hallintolainkäyttölain (586/1996) yleisiä säännöksiä."

Edelleen hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp, s. 59 - 60) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 38 c §:n kohdalla lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Pykälässä säädettäisiin sähkömarkkinaviranomaisen valvontajakson päätyttyä antamasta päätöksestä, jossa arvioitaisiin, onko verkonhaltijan noudattama hinnoittelu ollut valvontajakson aikana kokonaisuudessaan säännösten ja 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittaman vahvistuspäätöksen mukaista. Verkkohinnoittelun tulisi täyttää niiden mukaiset vaatimukset koko valvontajakson aikana, mutta yksittäisinä vuosina niistä voisi olla poikkeamia. Valvontajaksoon perustuva tarkastelu mahdollistaisi verkonhaltijalle pitkäjännitteisemmät suunnittelu- ja toimintamahdollisuudet muun muassa investointien toteuttamiselle sekä antaisi paremmat mahdollisuudet huomioida toiminnassa säätilan vaihteluiden aiheuttamat vuotuiset eroavuudet.

Sähkömarkkinaviranomaiselle säädettäisiin toimivalta määrittää verkonhaltijan valvontajakson aikana syntynyt verkkotoiminnan tuotto sekä arvioida, onko tämä tuotto säännösten ja valvontajaksoa varten annetun vahvistuspäätöksen mukainen. Sähkömarkkinaviranomainen saisi toimivallan velvoittaa päätöksessään verkonhaltija alentamaan siirtopalvelumaksujaan seuraavan valvontajakson aikana määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on valvontajakson kuluessa ylittänyt kohtuullisen tuoton määrän tai oikeuttaa verkonhaltijaa korottamaan siirtopalvelumaksujaan valvontajakson aikana sillä määrällä, jolla verkkotoiminnan tuotto on päättyneen valvontajakson kuluessa alittanut kohtuullisen tuoton määrän. Tasoitus toteutettaisiin yleisenä tasoituksena asiakkaille näitä koskevan hinnoittelun kautta. Verkonhaltijalle olisi tarkoituksenmukaista antaa mahdollisuus myös kohtuullisen tuoton alittavan määrän tasoitukseen seuraavan valvontajakson kuluessa, koska muussa tapauksessa osa verkonhaltijoista hinnoittelisi siirtopalvelumaksunsa jatkuvasti varmuuden vuoksi yli hyväksyttävän määrän, jotta tuottotavoite ei jäisi satunnaisen tai ennakoimattoman syyn vuoksi toteutumatta. Kohtuullisen tuoton alittavan määrän tasoitusjakso rajattaisiin seuraavaan valvontajaksoon. Tämän jälkeen tasoittaminen ei olisi enää mahdollista. Tasoitusjakson pituutta olisi tarkoituksenmukaista rajoittaa, jotta omistajan tuottovaatimuksen muuttuminen tai verkonhaltijan omistajanvaihdos eivät johtaisi kohtuullisen tuoton alittavien määrien perimiseen pitkältä ajalta jälkikäteen. [- - -]

Pykälän 2 momentin mukaan sähkömarkkinaviranomainen voisi erityisestä syystä pidentää 1 momentissa tarkoitettua tasoitusjaksoa. Tasoitusjakson pidentämiseen oikeuttava erityinen syy voisi olla esimerkiksi se, että sähkömarkkinaviranomaisen tässä pykälässä tarkoitettu päätös on muutoksenhaun johdosta muuttunut merkittävästi tasoitusjakson kuluessa. Tällaisessa tapauksessa tasoituksen toteuttaminen jäljellä olevan tasoitusjakson kuluessa voisi johtaa sekä verkonhaltijan että tämän asiakkaiden kannalta epätarkoituksenmukaisen suuriin siirtopalvelumaksujen muutoksiin."

Hallintolainkäyttölain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 217/1995, s. 78 - 79) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 51 §:n kohdalla lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Pykälän 1 momentin ensimmäisestä virkkeestä ilmenisi valitus­viranomaisen ratkaisupakko. Asiassa esitettyihin vaatimuksiin olisi annettava ratkaisu. Tällä tarkoitettaisiin vaatimuksen tutkimista ja aineellisen ratkaisun antamista siihen. [- - -]

Lainkäytössä hallintoasia ei aina tule kokonaisuudessaan uudestaan käsiteltäväksi. Ensi sijassa kysymys on hallintopäätöksestä aiheutuvan oikeusriidan ratkaisemisesta ja oikeusturvan antamisesta. Käytännön syyt sekä vaatimus valitusviranomaisen puolueettomuudesta edellyttävät, ettei valitusviranomainen omasta aloitteestaan lähde tutkimaan asiaa asianosaisen vaatimuksia laajemmin.

Hallintolainkäytössä on otettava huomioon myös se, että kysymys on erityisesti oikeusturvan antamisesta yksityiselle julkiseen valtaan nähden. Tavallisesti on kyse tilanteesta, jossa yksityinen hakee muutosta hallintoviranomaisen päätökseen. Hallintolainkäytön luonteeseen kuuluu lisäksi, että yksityisen tulee yleensä voida ajaa asiaansa ilman oikeudellista apua. Eräät veroasioita koskevat ratkaisut viittaavat siihen, että valitusviranomainen on jossain määrin voinut tehdä korjauksia yksityisen eduksi ilman nimenomaista vaatimusta. Näistä ratkaisuista ei tosin voida tehdä ehdottomia johtopäätöksiä voimassa olevasta oikeustilasta.

Hallintolainkäytössä esillä olevat tilanteet ovat erilaisia sekä asian materiaalisen että prosessuaalisen laadun puolesta. Tästä syystä pykälässä ei olisi yksityiskohtaisia säännöksiä lainkäyttöviranomaisen toimivallan sidonnaisuudesta asianosaisten esittämiin vaatimuksiin ja perusteisiin.

Pykälän 1 momentin toisessa virkkeessä säädettäisiin asiassa esille tulleiden seikkojen harkinnasta. Todistustaakasta ei laissa olisi yleisiä säännöksiä, vaan kysymys jäisi selvittämisvelvollisuutta koskevan säännöksen varaan.

Säännöksestä ilmenisi, että hallintolainkäytössä olisi käytössä vapaa todistelu, joten todisteiden esittämistapaa ei olisi rajattu tiettyihin erikseen säänneltyihin todistuskeinoihin eikä todisteiden todistusvoiman harkintaa olisi yksityiskohtaisesti säännelty. Säännös vastaisi oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 2 §:n 1 momentin säännöstä. [- - -]"

2.2.3 Sähkön sisämarkkinoita koskevista säännöistä annettu direktiivi

Euroopan parlamentin ja neuvoston sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta annetun direktiivin 2009/72/EY 37 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on vahvistaa tai hyväksyä avointen kriteerien mukaisesti siirto- tai jakelutariffit tai niiden laskentamenetelmät.

Direktiivin 2009/72/EY 35 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on taattava sääntelyviranomaisen riippumattomuus ja varmistettava, että se käyttää toimivaltuuksiaan puolueettomasti ja avoimesti. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava saman artiklan 4 kohdan a alakohdan mukaan, että sääntelyviranomainen on tässä direktiivissä ja siihen liittyvässä lainsäädännössä sille asetettuja viranomaistehtäviä suorittaessaan oikeudellisesti erillinen ja toiminnallisesti riippumaton kaikista muista julkisista ja yksityisistä elimistä.

Direktiivin 2009/72/EY täytäntöönpanon määräaika päättyi direktiivin 49 artiklan 1 kohdan nojalla käsillä olevassa asiassa olennaisilta osin 3. päivänä maaliskuuta 2011. Sääntelyviranomaisen tehtävistä ja riippumattomuudesta säädettiin aiemmin Euroopan parlamentin ja neuvoston sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta annetun direktiivin 23 artiklassa.

2.3 Asian ratkaisemisen kannalta keskeiset tosiseikat

Energiamarkkinavirasto oli päätöksellään 13.12.2007 vahvistanut sähkömarkkinalain (386/1995) 38 a §:n (1172/2004) mukaisesti 1.1.2008 alkavalla ja 31.12.2011 päättyvällä toisella valvontajaksolla (jäljempänä toinen valvontajakso) menetelmät Fortum Sähkönsiirto Oy:n verkkotoiminnan tuoton ja siirtopalveluista perittävien maksujen määrittämiseksi (jäljempänä vahvistuspäätös).

Vahvistuspäätöksen "[p]erustelut"- osassa oli lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Tässä päätöksessä vahvistettavien menetelmien perusteella Energiamarkkinavirasto laskee ja vahvistaa sähkömarkkinalain 38 c §:n nojalla annettavalla erillisellä valvontapäätöksellä valvontajakson päätyttyä verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen ja kohtuullisen tuoton valvontajakson ajalta. Energiamarkkinavirasto ottaa valvontapäätöstä koskevassa laskelmassa huomioon myös edelliseltä 1.1.2005 alkaneelta ja 31.12.2007 päättyneeltä valvontajaksolta asianosaiselle Energiamarkkinaviraston päätöksellä vahvistetun verkkotoiminnan tuoton yli- tai alijäämän."

Vahvistuspäätöksen "[v]oimassaolo" -kohdassa oli lausuttu seuraavaa:

"Energiamarkkinavirasto soveltaa tällä päätöksellä vahvistettavia menetelmiä 1.1.2008 - 31.12.2011 tapahtuvan hinnoittelun kohtuullisuuden valvontaan.

Energiamarkkinavirasto voi muuttaa tätä päätöstä antamallaan uudella päätöksellä joko verkonhaltijan hakemuksesta tai Energiamarkkinaviraston omasta aloitteesta siten kuin sähkömarkkinalain 38 b §:ssä säädetään."

Fortum Sähkönsiirto Oy:tä koskeva vahvistuspäätös on lainvoimainen.

Fortum Sähkönsiirto Oy oli toisen valvontajakson päättymisen jälkeen 27.4.2012 toimittanut Energiamarkkinavirastolle hakemuksen, jossa se oli sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla vaatinut Energiamarkkinavirastoa muuttamaan vahvistuspäätöstä siten, että 26. ja 27.12.2011 sattuneiden Tapani- ja Hannu-myrskyjen yhtiölle aiheuttamat korjauskustannukset hyväksytään läpilaskutuseränä toteutuneen oikaistun tuloksen laskennassa, eikä niitä oteta huomioon kontrolloitavissa operatiivisissa kustannuksissa.

Edellytyksistä tehdä hakemus vahvistuspäätöksen muuttamiseksi oli Fortum Sähkönsiirto Oy:n aloitteesta ennen edellä mainitun hakemuksen tekemistä keskusteltu 16.3.2012 ja 17.4.2012 yhtiön ja Energiamarkkinaviraston edustajien välisissä tapaamisissa.

Energiamarkkinavirasto on hylännyt Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemuksen käsillä olevassa asiassa valituksenalaisella 20.6.2012 antamallaan päätöksellä. Päätöksen mukaan Energiamarkkinavirastolla ei ole toimivaltaa muuttaa valvontajakson päätyttyä vahvistuspäätöstä, joka ei ole sähkömarkkinalain 38 a §:n 3 momentin mukaan enää voimassa. Energiamarkkinaviraston mukaan vahvistuspäätöksellä ei ole enää oikeusvaikutuksia valvontajakson päätyttyä.

2.4 Oikeudellinen arviointi

2.4.1 Vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan hakemuksen tekeminen toisen valvontajakson päätyttyä

Energiamarkkinaviraston 13.12.2007 sähkömarkkinalain 38 a §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla tekemällä lainvoimaisella vahvistuspäätöksellä vahvistettuja menetelmiä sovelletaan Fortum Sähkönsiirto Oy:n toisella valvontajaksolla perimien siirtopalvelumaksujen ja verkkotoiminnan tuoton kohtuullisuuden valvontaan. Toisen valvontajakson vahvistuspäätös on puolestaan perustana viraston sähkömarkkinalain 38 c §:n nojalla tekemälle valvontapäätökselle, jolla virasto valvontajakson päätyttyä arvioi, onko verkonhaltijan verkkotoiminnan tuotto päättyneen valvontajakson kuluessa ylittänyt tai alittanut verkonhaltijan kohtuullisen tuoton määrän. Virasto ei käytännössä tee valvontapäätöstä välittömästi edellisen valvontajakson päätyttyä. Siten siitä huolimatta, että toinen valvontajakso on päättynyt, sitoo toista valvontajaksoa koskeva vahvistuspäätös virastoa valvontapäätöstä tehtäessä. Näin ollen, toisin kuin virasto on katsonut, toista valvontajaksoa koskevalla vahvistuspäätöksellä on oikeusvaikutuksia vielä kysymyksessä olevan valvontajakson päättymisen jälkeen.

Tuomioistuimen päätöksen perusteella lainvoimaiseksi tulleen päätöksen muuttaminen ei ole pääsääntöisesti mahdollista muutoin kuin hallintolainkäyttölaissa tarkoitetuilla ylimääräisillä muutoksenhakukeinoilla tai jos tällaisesta erikseen säädetään. Yhdensuuntaisesti tämän kanssa on sähkömarkkinalain muuttamiseen (1172/2004) johtaneen hallituksen esityksen (HE 127/2004 vp, s. 59) yksityiskohtaisissa perusteluissa sähkömarkkinalain 38 b §:n kohdalla todettu muun ohella, että vahvistuspäätökseen kohdistuu hallintopäätöksenä oikeusvoimavaikutus, jonka perusteella päätöksen antanut viranomainen ei voi enää ottaa käsiteltäväkseen lainvoimaisesti ratkaistua asiaa, ellei se voi tukeutua nimenomaiseen, tällaiseen puuttumiseen oikeuttavaan toimivaltasäännökseen.

Käsillä olevaan asiaan sovellettavassa sähkömarkkinalain 38 b §:ssä (1172/2004) säädetään niistä edellytyksistä, joiden nojalla virasto voi muuttaa antamiaan lainvoimaisia vahvistuspäätöksiä uudella päätöksellä. Vahvistuspäätöksen muuttaminen voi tulla vireille verkonhaltijan tai järjestelmävastuuseen määrätyn kantaverkonhaltijan hakemuksesta tai viraston omasta aloitteesta.

Sähkömarkkinalain 38 b §:ssä (1172/2004) ei säädetä, että vahvistuspäätöksen muuttamista koskeva hakemus olisi tehtävä sen valvontajakson kuluessa, jota vahvistuspäätös koskee. Tällaista määräaikaa ei ole tulkinnallisesti johdettavissa sähkömarkkinalain esitöistäkään. Sittemmin 1.9.2013 voimaan tulleen sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain (590/2013) 13 §:n 2 momentissa on nimenomaisesti säädetty määräajoista vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan hakemuksen tekemiselle. Sähkö- ja maakaasumarkkinoiden valvonnasta annetun lain 13 §:n 2 momentin mukaisia määräaikoja ei kuitenkaan voida takautuvasti soveltaa nyt käsillä olevassa asiassa, joka on tullut virastossa vireille ennen mainitun lain voimaantuloa.

On sinänsä selvää, että sähköverkkotoiminnan ennakollisen valvonnan toimivuuden vuoksi ei ole mahdollista tulkita sähkömarkkinalain 38 b §:ää ainakaan siten, että verkonhaltija voisi vailla mitään aikarajoitteita vaatia jo päättynyttä valvontajaksoa koskevan lainvoimaisen vahvistuspäätöksen muuttamista. Lähtökohtaisesti hakemus vahvistuspäätöksen muuttamiseksi on tehtävä kohtuullisen ajan kuluessa, jotta vahvistuspäätöksen nojalla tehtävä sähkömarkkinalain 38 c §:ssä tarkoitettu valvontapäätös ei viivästyisi kohtuuttomasti.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoo, että valvontajakson päättymistä ei lain nimenomaisen säännöksen puuttuessa ole voitu pitää ehdottomana takarajana vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan hakemuksen tekemiselle.

Vastoin viraston käsitystä Fortum Sähkönsiirto Oy on voinut siten tehdä vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan hakemuksen toisen valvontajakson jo päätyttyä toisen valvontajakson lopussa 26. ja 27.12.2011 sattuneista Tapani- ja Hannu-myrskyistä syntyneiden korjauskustannusten huomioon ottamiseksi. Virasto olisi vastaavasti voinut tutkia ja aineellisesti ratkaista hakemuksen sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla.

Kun hinnoittelun kohtuullisuutta arvioidaan koko valvontajakson ajalta, vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan hakemuksen tutkiminen ei ole voinut riippua siitä, mihin valvontajakson vaiheeseen myrskyvahingot ajoittuvat.

Edellä esitetyillä perusteluilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että Energiamarkkinaviraston ei olisi tullut sähkömarkkinalain 38 a §:n nojalla päätöksessään esittämillä perusteluilla hylätä Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemusta vahvistuspäätöksen muuttamiseksi. Viraston olisi siten tullut tutkia yhtiön hakemus vahvistuspäätöksen muuttamisesta sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla.

2.4.2 Vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan hakemuksen ratkaiseminen Energiamarkkinavirastossa

Kun Energiamarkkinavirasto on päätöksessään 20.6.2012 katsonut, että sillä ei ole toisen valvontajakson jo päätyttyä toimivaltaa muuttaa kysymyksessä olevaa valvontajaksoa koskevaa vahvistuspäätöstä, virasto ei ole päätöksessään aineellisesti käsitellyt, täyttyvätkö asiassa sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaiset edellytykset Fortum Sähkönsiirto Oy:n toista valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen muuttamiselle. Fortum Sähkönsiirto Oy on valituksessaan markkinaoikeudelle vaatinut Energiamarkkinaviraston päätöksen kumoamista ja asian palauttamista virastolle aineellisesti ratkaistavaksi.

Markkinaoikeus on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, ettei Energiamarkkinaviraston olisi tullut esittämillään perusteilla hylätä Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemusta, vaan asiaa olisi tullut arvioida sähkömarkkinalain 38 b §:n kannalta. Markkinaoikeus on katsonut, ettei Energiamarkkinaviraston päätöstä ole hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetysti riittävästi perusteltu, minkä vuoksi asia olisi mahdollista yhtiön vaatimin tavoin palauttaa virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Korkein hallinto-oikeus katsoo toisin kuin markkinaoikeus, että Energiamarkkinaviraston päätös ei ole lainvastainen sen johdosta, että sen perusteluja ei voitaisi kaikilta osin pitää hallintolain 45 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla riittävinä. Energiamarkkinaviraston päätöstä on pidettävä sen sijaan lainvastaisena sen vuoksi, että Fortum Sähkönsiirto Oy:n vahvistuspäätöksen muuttamista koskevaa hakemusta ei ole virastossa tutkittu eikä aineellisesti ratkaistu sähkömarkkinalain 38 b §:n nojalla.

Energiamarkkinaviraston päätös on tällä perusteella kumottava.

2.4.3 Vahvistuspäätöksen tutkiminen ja aineellinen ratkaiseminen

Markkinaoikeus on katsottuaan, ettei Energiamarkkinaviraston päätöstä ole riittävästi perusteltu todennut, että arvioitaessa oikeaa tapaa jatkaa asian käsittelyä, on otettava huomioon se seikka, että valvontajakson 2012 - 2015 valvontamenetelmien vahvistuspäätöksiä koskevat valitukset ovat jo markkinaoikeuden käsiteltävinä sekä se, että verkonhaltijoihin kohdistuva kohtuullisen tuoton valvonta on käynnissä olevalla valvontajaksolla sidoksissa päättyneeseen valvontajaksoon. Markkinaoikeus on vielä lausunut, että viivytyksen välttämiseksi, ja kun se on asian oikeudellisen luonteen vuoksi mahdollista, asia on syytä ottaa välittömästi markkinaoikeuden ratkaistavaksi.

Fortum Sähkönsiirto Oy:tä ei ole asiassa esitetyn selvityksen perusteella erikseen kuultu asian ottamisesta välittömästi markkinaoikeudessa ratkaistavaksi.

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa tältä osin ratkaistavana, onko markkinaoikeus menetellyt hallintolainkäytön järjestelmän mukaisesti ottaessaan välittömästi tutkittavakseen Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemuksen päätöksessään esittämillään perusteluilla palauttamatta asiaa Energiamarkkinavirastolle.

Fortum Sähkönsiirto Oy oli hakenut Energiamarkkinavirastolta toista valvontajaksoa koskevan vahvistuspäätöksen muuttamista sähkömarkkinalain 38 b §:n 3 kohdan nojalla. Yhtiön mukaan vahvistuspäätöksen muuttamiseen oli painava syy vahvistuspäätöksen antamisen jälkeen tapahtuneiden olosuhteiden olennaisten muutosten vuoksi.

Edellä esitetysti markkinaoikeudessa valituksen kohteena olleen Energiamarkkinaviraston 20.6.2012 tekemän päätöksen mukaan virastolla ei ole ollut toisen valvontajakson päätyttyä enää toimivaltaa muuttaa kysymyksessä olevaa valvontajaksoa koskevaa vahvistuspäätöstä, koska vahvistuspäätös ei ole viraston mukaan ollut enää voimassa. Energiamarkkinavirasto ei siten ole päätöksessään ratkaissut aineellisesti Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemusta siltä osin, täyttyvätkö asiassa sähkömarkkinalain 38 b §:n mukaiset edellytykset yhtiötä koskevan toisen valvontajakson vahvistuspäätöksen muuttamiseksi.

Energiamarkkinavirastolla on sähköverkkotoiminnan etukäteisestä sääntelystä vastaavana viranomaisena unionin lainsäädännössä (direktiivit 2003/54/EY ja 2009/72/EY) vahvistettu riippumaton asema. Kansallisessa oikeuskäytännössä (KHO 2010:86) on lisäksi katsottu virastolla olevan verkkopalvelujen hinnoittelun kohtuullisuuden valvonnassa laaja harkintavalta.

Sähkömarkkinalain 38 b §:ssä tarkoitetun vahvistuspäätöksen muuttamista koskevan hakemuksen ratkaiseminen edellyttää näin ollen riippumattomana sääntelyviranomaisena toimivan Energiamarkkinaviraston harkintavallan käyttämistä. Tähän nähden markkinaoikeuden ei olisi tullut ottaa asiaa ensi asteena välittömästi ratkaistavakseen.

Markkinaoikeuden päätös ratkaista asia sisällöllisesti sitä Energiamarkkinavirastolle palauttamatta ei ole perusteltavissa myöskään Energiamarkkinaviraston esittämällä tavalla yksityisen tai julkisen edun vuoksi.

Korkein hallinto-oikeus huomauttaa, että siinäkin tapauksessa, että asia olisi ollut markkinaoikeudessa aineellisesti ensi asteena ratkaistavissa, olisi markkinaoikeuden tullut hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin ja 34 §:n 1 momentin säännökset huomioon ottaen selvittää asianosaisille, että asia tullaan markkinaoikeudessa aineellisesti ratkaisemaan, sekä huolehtia siitä, että asianosaiset saavat tilaisuuden esittää asiassa oman kantansa sekä lausua toistensa kannoista.

Markkinaoikeus ei ole myöskään voinut sillä perusteella, että sen käsiteltävänä on ollut sähkömarkkinalain 38 a §:n mukainen, kolmatta valvontajaksoa koskeva Fortum Sähkönsiirto Oy:n valitus, tutkia käsillä olevaa asiaa omasta aloitteestaan. Vaikka valvontajaksot ovat toisiinsa asiallisesti yhteydessä, sähkömarkkinalain 38 a §:n mukaisen vahvistuspäätöksen tekemistä ja sähkömarkkinalain 38 b §:ssä tarkoitetun lainvoimaisen vahvistuspäätöksen muuttamista koskevassa asiassa on kysymys aineellisesti eri asioista, joiden ratkaiseminen edellyttää erilaisten arviointi­perusteiden keskinäistä punnintaa. Lisäksi koska hallintolainkäytössä oikeudenkäyntiaineisto on lähtökohtaisesti valituskohtaista, ei markkinaoikeuden olisi tullut omasta aloitteestaan käyttää ratkaisunsa perusteena toisen siellä vireillä olleen asian oikeudenkäyntiaineistoa ilman, että se olisi varannut asianosaisille tilaisuuden lausua myös tästä seikasta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että markkinaoikeus on käsillä olevassa asiassa ylittänyt toimivaltansa ottaessaan aineellisesti tutkittavaksi Fortum Sähkönsiirto Oy:n hakemuksen, jota Energiamarkkinavirasto ei ollut sisällöllisesti tutkinut eikä ratkaissut.

2.5 Johtopäätös

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeuden ja Energiamarkkinaviraston päätökset on kumottava ja asia on palautettava Energiavirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

3 Oikeudenkäyntikulut

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Fortum Sähkönsiirto Oy joutuisi pitämään kokonaan vahinkonaan asian käsittelystä markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut. Tämän vuoksi Energiavirasto on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Fortum Sähkönsiirto Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.