KHO:2012:53
- Asiasanat
- Valtion virkamieslaki, Valituskelpoisuus, Viran siirtäminen yksiköstä toiseen, Oikeudet ja velvollisuudet, Valtion virkamies
- Tapausvuosi
- 2012
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 3912/3/10
- Taltio
- 1866
Ministeriön päätöksellä neuvottelevan virkamiehen virka oli siirretty ministeriön sisällä yksiköstä toiseen. Viran palkkausluokkaa ei ollut muutettu. Kyse ei ollut valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin mukaisesta viran siirtoa koskevasta päätöksestä, joka edellyttäisi virkamiehen suostumusta. Päätös oli luonteeltaan hallinnon sisäinen määräys, johon ei hallintolainkäyttölain 5 §:n 2 momentti huomioon ottaen saa hakea muutosta valittamalla.
Asiassa tuli vielä ratkaista, edellyttikö perustuslain 21 § Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan valossa tulkittuna valitusoikeuden myöntämistä ja oliko hallintolainkäyttölain 5 §:n 2 momentin soveltaminen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.
Neuvottelevan virkamiehen virka oli siirretty ministeriön sisällä yksiköstä toiseen. Ministeriön päätös neuvottelevan virkamiehen viran sijoittamisesta ei koskenut henkilön oikeuksia ja velvollisuuksia siten kuin perustuslain 21 §:ssä tarkoitetaan. Valitus tuli siten jättää tutkimatta.
Suomen perustuslaki 21 §, 22 § ja 106 §
Hallintolainkäyttölaki 5 § 2 momentti
Valtion virkamieslaki 2 §, 4 § 2 momentti, 5 § 1 momentti ja 58 §
Valtion virkamiesasetus 3 §
Päätös, josta valitetaan
Liikenne- ja viestintäministeriön päätös 18.10.2010 nro LVM/1993/11/2010, jolla neuvottelevan virkamiehen virka (vakanssi 51) ja virkaa hoitava A on määrätty sijoitettavaksi yleisen osaston liiketoimintayksiköstä liikennepolitiikan osaston liikennejärjestelmäyksikköön 18.10.2010 lukien. Päätöksessä on ilmoitettu, ettei viraston yhteisen viran sijoituspäätökseen viraston sisällä saa hakea muutosta valittamalla.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
A on valituksessaan vaatinut, että ministeriön päätös kumotaan. Lisäksi hän on vaatinut päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä sekä oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiaa voida tutkia valituksena, kirjoitus tulee tutkia lainvoiman saaneen päätöksen purkamista koskevana hakemuksena.
Muutoksenhakemuksensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:
A on ollut koko ajan siinä käsityksessä, että hänen virkansa on liiketoiminta- ja omistajaohjausyksikköön sijoitettu virka. Ministeriön eräiden muiden virkojen osalta on erikseen mainittu, että täytettävä virka on ministeriön yhteinen virka. Virka siirrettiin yleisen osaston liiketoimintayksiköstä liikennepolitiikan osaston liikennejärjestelmäyksikköön.
Kyseisellä osastolla ei hoideta miltään osin ministeriön alaisten valtionyhtiöiden omistajaohjausta tai mitään muitakaan A:n virkaan kuuluvia tehtäviä. Siirtämiselle ei ole esitetty asianmukaisia perusteita. Päätös A:n viran uudelleensijoittamisesta on lain vastainen, perustuu virheellisille tiedoille, loukkaa hänen oikeuttaan ja on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.
A ja hänen työnantajansa ovat eri mieltä siitä, onko A:n virka viraston yhteinen vai sijoitettu nykyiseen yksikköön. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun KHO 2008:25 mukaisesti valitusoikeuden puuttuminen tällaisessa asiassa olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.
A:n virka on sijoitettu yleisen osaston liiketoimintayksikköön. Kyseessä ei ole viraston yhteinen virka. Viran siirtäminen muuhun yksikköön on mahdollista vain virkamiehen suostumuksella. A ei ole antanut suostumustaan virkansa siirtämiseen toiseen yksikköön. Hänen hakiessaan virkaa mikään ei viitannut siihen, että hänet voitaisiin työnantajan yksipuolisella määräyksellä siirtää aivan muihin tehtäviin kuin mihin hän oli hakeutumassa. Kyse on kokonaan uusista tehtävistä ja uudesta virasta ministeriön toisessa osastossa.
A on hakenut ja siten antanut suostumuksensa tulla nimitetyksi viranhakukuulutuksesta ilmenevään virkaan. Oleellista on ollut se, että hänen hakemansa virka on haettavana "liiketoiminta-omistajaohjausyksikön taloudellisia analysointitehtäviä varten". Hän on hakenut virkaa, jossa toimitaan "yksikön johdon tukena". Kuulutuksessa ei ole mainintaa siitä, että kyseessä olisi ministeriön yhteinen virka. Kuulutuksesta on saanut sen käsityksen, että kyseessä on vain tietyn yksikön tehtäviä varten olemassa oleva virka.
Jos virka on yksikön virka, sitä ei voida sieltä siirtää ilman virkamiehen suostumusta. Erimielisyys koskee siis asiaa, josta perustuslain 21 §:n nojalla täytyy olla oikeus hakea muutosta. Muussa tapauksessa työnantajaviranomainen voisi vapaasti katsoa minkä tahansa viran "yhteiseksi" ja siten rajoittaa virkamiehelle kuuluvaa oikeutta omaan virkaansa ilman muutoksenhakuoikeutta.
Ministeriön näkemys, ettei päätöksestä saisi valittaa viran siirtämisen osalta, on perustuslain 106 §:n tarkoittamalla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain 21 §:n kanssa. A on viitannut asiassa hankkimaansa professori Heikki Kullan lausuntoon.
A on toimittanut lisäselvitystä.
Liikenne- ja viestintäministeriö on antanut valituksen johdosta selityksen.
Kaikki liikenne- ja viestintäministeriön virat ovat viraston yhteisiä virkoja. Ministeriö viittaa vielä liikenneministeriön ilmoitukseen 31.7.1986 liikenneministeriön virkojen ja toimien siirtämisestä osastojen yhteisiksi. Jo tuolloin oli siis tehty päätös, että ministeriön kaikkein ylimpiä virkoja lukuun ottamatta kaikki ministeriön virat ovat ministeriön yhteisiä.
Asiaa koskeva erikoistutkijan virka on perustettu liikenneministeriöön 15.11.1996 annetulla päätöksellä (2918/11/96). Tuolloin liikenneministeriössä ei vielä ollut käytössä virkojen nykyistä vakanssinumerointia. Liikenne- ja viestintäministeriö on kuitenkin tutkinut asian ja varmistanut, että kyseessä on sama virka. Kyseisen viran sijoituspaikka on vaihdellut vuosien aikana ministeriössä useaan otteeseen. Kyseiseen virkaan on 26.8.1999 nimitetty A.
Asiassa on kiistatonta, että kyseessä on ministeriön yhteinen virka. Kyseessä on viraston yhteistä virkaa koskeva sijoituspäätös, johon ei ole mahdollista hakea muutosta valittamalla. Valitus tulee jättää tutkimatta.
A on antanut vastaselityksen. A:n virka on perustettu liiketoiminta- ja omistajaohjausyksikköön virkajärjestelyin 1999, eikä viran hakuilmoituksessa ole mainintaa ministeriön yhteisestä virasta, vaikka valtion virkamiesasetuksen 7 a §, jonka mukaan ilmoituksessa on mainittava, onko virka perustettu tiettyyn yksikköön vai onko se viraston yhteinen, on ollut jo tuolloin voimassa.
Ministeriö väittää, että A:n virka olisi 15.11.1996 perustettu virka, jonka ensimmäinen haltija oli B. B on irtisanoutunut 9.5.1999. Saman osaston liiketoiminta- ja omistajaohjausyksikössä on ollut avoimena erikoistutkijan virka 28.5.1999. B:n virka ja A:n virka ovat eri vaativuustasoissa/palkkaluokissa ja virkojen tehtävät ovat täysin erilaisia. Liiketoimintayksikön erikoistutkijan virka on perustettu vuonna 1999 virkajärjestelyin siten, että edellistä virkaa ei ole lakkautettu, vaikka viran tehtävät, vaativuustaso/palkkaus ja sijoituspaikka on muutettu, ja virka siten on muuttunut olennaisesti toiseksi. Käytännössä uusia virkoja on liikenneministeriössä perustettu yksiköihin siten, että tarpeettomaksi katsottua virkaa ei ole aina lakkautettu, vaan se on tehtävät muuttamalla muutettu täysin uudeksi viraksi.
A on voinut luottaa siihen, että ilman hänen suostumustaan hän ei voi joutua muihin tehtäviin kuin mitä ilmoituksessa on yksilöity. Hänen virkaansa kuuluvat tehtävät ovat liittyneet omistajaohjaukseen. Tähän luottaen A on päätynyt harjoittamaan jatko-opintoja ja tehnyt väitöskirjan alalta.
Liikenne- ja viestintäministeriö on muuttanut A:n viran nimen erikoistutkijasta neuvottelevaksi virkamieheksi 1.1.2001. A on antanut tuolloin suostumuksensa virkansa nimen muuttamiselle. A:lta ei ole pyydetty suostumusta viran muuttamiseksi ministeriön yhteiseksi viran yksikköön perustamisen jälkeen (1999), eikä viraston päätöksellä voida yksipuolisesti ilmoittaa A:n viran muuttuneen viraston yhteiseksi.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki valitusta eikä A:n hakemusta liikenne- ja viestintäministeriön päätöksen purkamisesta.
2. Lausuminen täytäntöönpanon kieltoa koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
Perustelut
1. Pääasia
Sovellettavat säännökset
Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan muutoksenhakuoikeus ja muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan lailla.
Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.
Perustuslain 106 §:n mukaan, jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle.
Hallintolainkäyttölain 5 §:n 2 momentin mukaan valitusta ei saa tehdä hallinnon sisäisestä määräyksestä, joka koskee tehtävän tai muun toimenpiteen suorittamista.
Valtion virkamieslain 2 §:n mukaan lain tavoitteena on turvata valtion tehtävien hoitaminen tuloksellisesti, tarkoituksenmukaisesti ja oikeusturvavaatimukset täyttäen sekä turvata virkamiehelle oikeudenmukainen asema suhteessa työnantajaan.
Valtion virkamieslain 4 §:n 2 momentin mukaan säännökset virkojen perustamisesta, lakkauttamisesta ja muuttamisesta annetaan valtioneuvoston asetuksella.
Valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin mukaan virka voidaan siirtää samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu sekä muu kuin valtion talousarviossa eriteltävä virka myös toiseen virastoon. Jos virka ei ole avoinna, virka voidaan siirtää vain virkamiehen suostumuksella.
Valtion virkamiesasetuksen 3 §:n mukaan muun kuin asetuksen 2 §:ssä tarkoitetun viran perustamisesta ja lakkauttamisesta ja viran muuttamisesta samoin kuin viran siirtämisestä samassa virastossa muuhun yksikköön kuin mihin se on perustettu, päättää asianomainen virasto.
Valtion virkamieslain 58 §:n mukaan viranomaisen tai virkamieslautakunnan mainitun lain nojalla antamaan virkamiestä koskevaan muuhun kuin 46 a, 52, 53, 53 a, 54, 54 a ja 56 §:ssä sekä 57 §:n 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla.
Tosiseikat
Liikenneministeriössä on 31.5.1999 julistettu haettavaksi liiketoiminta- ja omistajaohjausyksikön taloudellisia analysointitehtäviä varten erikoistutkijan virka. Virkaan on 26.8.1999 annetulla nimittämiskirjalla nimitetty A. Nimittämiskirjassa kohdassa ”Virasto” mainitaan Liikenneministeriö.
Liikenne- ja viestintäministeriö on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään määrännyt neuvottelevan virkamiehen viran (vakanssi 51) ja virkaa hoitavan A:n sijoitettavaksi yleisen osaston liiketoimintayksiköstä liikennepolitiikan osaston liikennejärjestelmäyksikköön.
Kysymyksenasettelu ja oikeudellinen arviointi
Asiassa on ensinnä ratkaistava, onko kyseessä oleva neuvottelevan virkamiehen virka liikenne- ja viestintäministeriön yhteinen virka. Mikäli näin on, on A:n virka voitu määrätä sijoitettavaksi ilman valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua virkamiehen suostumusta ministeriön yleisen osaston liiketoimintayksiköstä liikennepolitiikan osaston liikennejärjestelmäyksikköön. Mikäli A:n virka taas on ollut liiketoiminta- ja omistajaohjausyksikköön perustettu virka, ei virkaa ole voinut ilman hänen mainitussa lainkohdassa tarkoitettua suostumustaan sijoittaa ministeriön toiseen yksikköön. Annetusta vastauksesta riippuu myös se, koskeeko siirtopäätöstä valtion virkamieslain 58 §:n mukainen valituskielto (KHO 2008:25). Vaikka ratkaistavana on valituskiellon soveltuvuus, joutuu korkein hallinto-oikeus tämän kysymyksen yhteydessä ottamaan kantaa myös siihen asiakysymykseen, onko virka ollut siirrettävissä ilman A:n suostumusta.
A:n 26.8.1999 päivätyn virkaa koskevan nimittämiskirjan mukaan silloinen erikoistutkijan virka, jonka nimike on sittemmin muutettu neuvottelevan virkamiehen viraksi, on ministeriön virka. Nimittämiskirjassa ei ole erikseen mainittu yksikköä, johon virka sijoittuu. Sillä, että virka on sitä täytettäessä ollut sijoitettuna ministeriön liiketoiminta- ja omistajaohjausyksikköön, ei ole merkitystä arvioitaessa viran luonnetta. Myöskään hakuilmoituksen muotoilulla tai A:n omalla käsityksellä ei ole tässä suhteessa merkitystä ottaen huomioon, että virka on nimittämiskirjan mukaan yksiselitteisesti ministeriön virka. Asiakirjoista ilmenee lisäksi, että viran nimikettä 23.1.2001 muutettaessa virka on mainittu ministeriön viraksi, samoin virka on julistettu haettavaksi ministeriössä. Näin ollen neuvottelevan virkamiehen virka on ministeriön yhteinen virka.
Muutoksenhaun kohteena olevalla ministeriön päätöksellä mainittu virka on siirretty ministeriön sisällä yksiköstä toiseen eikä viran palkkausluokkaa ole muutettu. Kyse ei ole valtion virkamieslain 5 §:n 1 momentin mukaisesta viran siirtoa koskevasta päätöksestä, joka edellyttäisi virkamiehen suostumusta. Päätös on luonteeltaan hallinnon sisäinen määräys, johon ei hallintolainkäyttölain 5 §:n 2 momentti huomioon ottaen saa hakea muutosta valittamalla.
Asiassa tulee vielä ratkaista, edellyttääkö perustuslain 21 § Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan valossa tulkittuna valitusoikeuden myöntämistä ja onko hallintolainkäyttölain 5 §:n 2 momentin soveltaminen perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa.
Perusteena hallinnon sisäisten päätösten jäämiselle muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle myös ehdotetussa uudessa valtion virkamieslaissa, joka tosin on sittemmin rauennut, on hallituksen esityksen (HE 181/2010 vp) perusteluiden mukaan se, että näissä päätöksissä kysymys on viraston yleisestä organisoinnista, töiden järjestelyistä ja virkarakenteeseen liittyvistä asioista. Ainakin osa näistä päätöksistä rajautuu muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle jo nykyisin hallintolainkäyttölain (586/1996) 5 §:n 2 momentin nojalla. Muutoksenhakukiellon säätämisen tarkoituksena on selkeästi rajata nämä päätökset muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle virastojen tehokkaan ja tuloksellisen toiminnan varmistamiseksi.
Myös uudessa hallituksen esityksessä valtion virkamieslaiksi (HE 61/2011 vp) muutoksenhakua koskevan 57 §:n osalta todetaan, että eräiden päätöstyyppien osalta valitusmahdollisuus sulkeutuisi mahdollisesti pois jo hallintolain ja hallintolainkäyttölain nojalla. Tällaisia päätöstyyppejä ovat harkinnanvaraista virkavapautta koskeva päätös, viraston yhteisen viran sijoittaminen sekä tehtävään määrääminen. Kyseiset päätöstyypit luetellaan tässä säännöksessä kuitenkin tulkintaepäselvyyksien välttämiseksi sekä virastojen tehokkaan toiminnan varmistamiseksi siinä tapauksessa, että kyseiset päätöstyypit eivät rajautuisi valitusoikeuden ulkopuolelle suoraan hallintolainkäyttölain nojalla.
Perustuslakivaliokunta on sittemmin rauennutta hallituksen esitystä (HE 181/2010 vp) koskevassa lausunnossaan (PeVL 51/2010 vp) muun ohella todennut seuraavaa:
”Viraston yhteisen viran sijoittamisesta viraston sisällä ei saa hakea muutosta valittamalla, jollei laissa toisin säädetä. Pykälän 4 momentin mukaan viraston yhteisen viran sijoittamisesta viraston sisällä tai tehtävään määräämisestä saa hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään, jos päätös merkitsee viran sijoituspaikkakunnan muuttumista.
Esityksen perusteluiden mukaan näissä päätöksissä on kysymys viraston yleisestä organisoinnista, töiden järjestelyistä ja virkarakenteeseen liittyvistä asioista. Ainakin osa näistä päätöksistä rajautuu muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle jo nykyisin hallintolainkäyttölain (586/1996) 5 §:n 2 momentin nojalla. Muutoksenhakukiellon säätämisen tarkoituksena on selkeästi rajata nämä päätökset muutoksenhakuoikeuden ulkopuolelle virastojen tehokkaan ja tuloksellisen toiminnan varmistamiseksi.”
Vaikka edellä mainittu hallituksen esitys HE 181/2010 vp on rauennut, koska sitä ei ehditty käsitellä ennen huhtikuussa 2011 pidettäväksi määrättyjä eduskuntavaaleja, käy esityksestä osaltaan ilmi, että valitusoikeuden epääminen hallinnon sisäisistä järjestelyistä ei ole vastoin perustuslakia. Valtion virkamieslain muuttamisesta annetusta uudesta esityksestä on sittemmin annettu perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 18/2011 vp), jossa valiokunta viittaa muutoksenhaun osalta aikaisempaan lausuntoonsa.
Muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellä A:n hoitama neuvottelevan virkamiehen virka on siirretty ministeriön sisällä yksiköstä toiseen. Liikenne- ja viestintäministeriön päätös neuvottelevan virkamiehen viran sijoittamisesta ei koske A:n oikeuksia ja velvollisuuksia siten kuin perustuslain 21 §.ssä tarkoitetaan. Valitus tulee siten jättää tutkimatta.
Edellä olevaan viitaten liikenne- ja viestintäministeriön hakemuksen kohteena oleva päätös ei myöskään sisällä sellaista hallintolainkäyttölain 63 §:n 1 momentissa tarkoitettua ratkaisua, joka voitaisiin hakemuksen johdosta purkaa.
2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.
3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Matti Pellonpää, Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski ja Kristina Björkvall. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.