KHO:2012:32
- Asiasanat
- Julkinen hankinta, Tarjousten vertailu, Julkisyhteisön tarjous, Valtionhallintoon kuuluva yksikkö, Hankintayksikölle aiheutuvat todelliset kustannukset
- Tapausvuosi
- 2012
- Antopäivä
- Diaarinumero
- 3282/3/10
- Taltio
- 1345
Keskusrikospoliisi oli julkista hankintaa koskevassa tarjouskilpailussa valinnut halvimman tarjouksen antaneen Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tarjouksen. Ennen tarjouksen valitsemista keskusrikospoliisi oli, katsottuaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tarjoushintojen olevan eräiltä osin merkittävästi halvempia kuin ne hinnat, joita laitos aiempana vuonna oli ainakin osin vastaavia palveluja koskeneessa tarjouskilpailussa tarjonnut ja joita tällaisista palveluista oli poliisilta aiemmin veloitettu, pyytänyt laitokselta selvitystä sen tarjoushinnan perusteista. Selvitystä oli pyydetty muun ohella siitä, sisältyikö tarjoushintoihin lainvastaista valtiontukea.
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli kysymys muun ohella siitä, olisiko keskusrikospoliisin tullut tarjouksia vertaillessaan ottaa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tarjouksen osalta huomioon julkisista hankinnoista annetun lain 64 §:ssä tarkoitettuja hankintayksikölle aiheutuvia kustannuksia erityisesti sen vuoksi, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitos oli keskusrikospoliisin tavoin valtionhallintoon kuuluva yksikkö. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että keskusrikospoliisi ei ollut tarjousten vertailussa jättänyt ottamatta huomioon sellaisia seikkoja, jotka sen olisi tullut julkisista hankinnoista annetun lain nojalla ottaa vertailussa huomioon.
Laki julkisista hankinnoista 2 § 1 ja 3 momentti sekä 64 §
Päätös, josta valitetaan
Markkinaoikeus 2.9.2010 nro 381/2010
Selostus asiasta
Keskusrikospoliisi on 17.11.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia liikennejuopumusrikoksiin liittyvien laboratoriopalvelujen hankinnasta viiden vuoden sopimuskaudeksi 31.3.2010 alkaen. Hankinnasta on 20.11.2009 julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Keskusrikospoliisi on saanut kaksi tarjousta.
Keskusrikospoliisi on 22.2.2010 päivätyllä selvityspyynnöllä pyytänyt tarjouksen antaneelta Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta selvitystä sen tarjoushinnan perusteista. Selvityspyynnön mukaan laitoksen tarjoushintojen oli eräin osin todettu olevan merkittävästi halvempia kuin ne hinnat, joita laitos oli vuonna 2008 ainakin osin vastaavia palveluja koskeneessa tarjouskilpailussa tarjonnut ja joita tällaisista palveluista oli poliisilta aiemmin veloitettu. Selvitystä on pyydetty muun ohella siitä, sisältyykö tarjoushintoihin lainvastaista valtiontukea.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on keskusrikospoliisille antamassaan selvityksessä ilmoittanut muun ohella, että sen tarjoushintoihin ei sisälly selvityspyynnössä tarkoitettua tukea.
Keskusrikospoliisin päällikön sijainen on 12.3.2010 tekemällään päätöksellä (807/22/09) valinnut palvelujen toimittajaksi Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen.
Hakemus markkinaoikeudelle
VITA-Terveyspalvelut Oy on markkinaoikeudelle tekemässään hakemuksessa vaatinut, että keskusrikospoliisin hankintapäätös poistetaan ja että keskusrikospoliisia kielletään tekemästä asiassa hankintasopimusta tai muulla tavoin jatkamasta hankintamenettelyä.
VITA-Terveyspalvelut Oy on lisäksi vastaselityksessään vaatinut, että markkinaoikeus pyytää valtiontalouden tarkastusviraston lausunnon Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen hinnoittelusta ja subventiosta.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt VITA-Terveyspalvelut Oy:n hakemuksen ja pyynnön valtiontalouden tarkastusviraston lausunnon hankkimisesta. Markkinaoikeus on lisäksi velvoittanut VITA-Terveyspalvelut Oy:n korvaamaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen oikeudenkäyntikulut 1 000 eurolla.
Markkinaoikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, lausunut ratkaisunsa perusteluina seuraavaa:
Hankintamenettely
Poliisi osti 1970-luvulta lähtien vuoden 2008 loppuun saakka liikennejuopumusrikosten toteennäyttämisen edellyttämät laboratoriopalvelut Kansanterveyslaitokselta, jonka toimintaa on jatkanut 1.1.2009 lähtien Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Keskusrikospoliisi alkoi kilpailuttaa näitä palveluja vasta vuonna 2008.
Nyt käsillä olevassa asiassa keskusrikospoliisi on pyytänyt 17.11.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia edellä mainituista palveluista. Tarjouksensa ovat jättäneet VITA-Terveyspalvelut Oy sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, joista jälkimmäinen on 12.3.2010 annetulla hankintapäätöksellä valittu palvelujen tuottajaksi.
Hakijan mukaan voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnaltaan alhainen ja voittaneen tarjoajan on katsottava saavan tukea niin ikään valtionhallintoon kuuluvalta hankintayksiköltä ottaen huomioon, että valtio joutuu rahoittamaan voittaneen tarjoajan alihinnoiteltua toimintaa muuta kautta. Asia on selvitettävissä objektiivisesti vain pyytämällä valtiontalouden tarkastusvirastolta selvitys.
Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 64 §:n mukaan, jos tarjoajana on hankintayksikön omaan organisaatioon kuuluva yksikkö taikka jos tarjoaja on saanut tai on saamassa hankintayksiköltä tarjoushintaan vaikuttavaa taloudellista tukea, hankintayksikön tulee tarjousten vertailussa ottaa huomioon sille aiheutuvat todelliset tarjoushintaan vaikuttavat seikat, kuten edellä mainittu taloudellinen tuki.
Mainitun säännöksen esitöiden (HE 50/2006 vp s. 109) mukaan julkisten yksiköiden osallistumisella tarjoajana hankintamenettelyihin ei tule aiheuttaa kilpailun vääristymistä yksityisiin tarjoajiin nähden. Siten hankintayksikön omaan organisaatioon kuuluvan yksikön tarjouksen tulee olla vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa, minkä on oikeuskäytännössä katsottu edellyttävän kaikkien asiaankuuluvien kustannusten huomioon ottamista tarjousvertailussa. Muussa tapauksessa hankintayksikön tarjoajalle antama tuki voi merkitä sitä, ettei tarjoushinta kuvaa hankintayksikölle aiheutuvaa tosiasiallista kustannusta. Tuen vaikutus on selvitettävä jokaisessa tapauksessa sen varmistamiseksi, että hankinta tehdään mahdollisimman edullisesti. Mainituissa esitöissä on myös tuotu esiin, että jos hankintayksikkö tukee muuta kuin omaan organisaatioonsa kuuluvaa tarjouksen tekijää, tasapuolisen kohtelun vaatimus edellyttää, että niin ikään tällainen tuki tulisi ottaa tarjousvertailussa huomioon.
Keskusrikospoliisi on poliisin valtakunnallinen yksikkö, joka on erikoistunut järjestäytyneen ja ammattimaisen rikollisuuden torjuntaan. Vuoden 2010 alusta sisäasiainministeriön alainen Poliisihallitus johtaa ja ohjaa operatiivista poliisitoimintaa. Suoraan Poliisihallituksen alaisuudessa toimivat poliisilaitokset, poliisin valtakunnalliset yksiköt sekä Poliisiammattikorkeakoulu ja Poliisin tekniikkakeskus. Poliisihallitus vastaa alaistensa yksiköiden tulosohjauksesta.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla toimiva tutkimus- ja kehittämislaitos. Laitoksen tehtävänä on väestön hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen, sairauksien ja sosiaalisten ongelmien ehkäiseminen sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden kehittäminen.
Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että voittanut tarjoaja ei kuulu hankintayksikön omaan organisaatioon hankintalain 64 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Lisäksi kun asiassa ei ole ilmennyt, että voittanut tarjoaja olisi saanut tai saamassa nimenomaisesti hankintayksiköltä taloudellista tukea, hankintalain 64 § ei tule nyt sovellettavaksi.
Hankintalain 63 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen. Hankintayksikön on kirjallisesti pyydettävä tarjoajalta kirjallista selvitystä tarjouksen perusteista ennen tarjouksen hylkäämistä. Sanotun pykälän 3 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä tarjouksen, joka on hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjoajan saaman lainvastaisen valtiontuen vuoksi. Ennen hylkäämispäätöstä tarjoajalle on varattava kohtuullinen aika sen osoittamiseksi, että valtiontuki on myönnetty laillisesti.
Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 50/2006 vp s. 107) perusteella sanotussa pykälässä säädetään mahdollisuudesta hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset. Pykälän 1 momentin osalta esitöissä on myös tuotu esiin muun muassa, että hankintayksiköllä olisi oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset. Esitöiden mukaan tällä mahdollistetaan hankintayksikölle hankinnasta aiheutuvien riskien kuten tarjoushinnan riittämättömyydestä todennäköisesti aiheutuvien riskien huomioon ottaminen.
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/18/EY julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 55 artiklan 3 kohdassa on niin ikään lähdetty siitä, että hankintaviranomaisella on oikeus hylätä tarjous, joka on poikkeuksellisen alhainen todennäköisesti laittomasti myönnetyn valtiontuen takia.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä ei siten ole velvollisuutta hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhaista tarjousta riippumatta hinnan mahdollisen alhaisuuden syystä, vaan hankintayksiköllä on tältä osin harkintavalta. Keskusrikospoliisi ei näin ollen ole toiminut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta hankintalain 63 §:n perusteella.
Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.
Käsittelyratkaisut
Markkinaoikeus hylkää hakijan valtiontalouden tarkastusviraston lausunnon hankkimista koskevan pyynnön asian selvitettyyn tilaan nähden tarpeettomana.
(- - -)
Oikeudenkäyntikulut
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asian näin päättyessä olisi kohtuutonta, että lausunnonantaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hakijan maksettavaksi määrättävien oikeudenkäyntikulujen määrän harkinnassa markkinaoikeus on kiinnittänyt huomiota siihen, että lausunnonantajan vaatimukset ovat osaltaan kohdistuneet hankintayksikköön. Markkinaoikeus arvioi oikeudenkäyntikulukorvauksen kohtuulliseksi määräksi 1 000 euroa.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
VITA-Terveyspalvelut Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus pyytää asiassa unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun ja valtiontalouden tarkastusviraston selvityksen.
VITA-Terveyspalvelut Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Julkisia hankintoja koskevan direktiivin 2004/18/EY mukaan hankintaviranomaisten on kohdeltava taloudellisia toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti. Direktiivissä on edellytetty jäsenvaltioita huolehtimaan siitä, että julkisoikeudellisen laitoksen osallistuminen tarjouskilpailuun ei aiheuta kilpailun vääristymistä yksityisiin tarjoajiin nähden.
Hankintalain tavoitteena on turvata tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota palveluja julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Hankintayksikön omistamaa laitosta on kohdeltava tarjouskilpailussa samalla tavoin kuin muita tarjoajia. Jos tarjoajana on hankintayksikön omaan organisaatioon kuuluva yksikkö taikka jos tarjoaja on saanut tai on saamassa hankintayksiköltä tarjoushintaan vaikuttavaa taloudellista tukea, hankintayksikön tulee tarjousten vertailussa ottaa huomioon sille aiheutuvat todelliset tarjoushintaan vaikuttavat seikat.
Hankintayksikön omaan organisaatioon kuuluvan yksikön tarjouksen tulee olla vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa. Tämä edellyttää kaikkien asiaan kuuluvien kustannusten huomioon ottamista tarjousvertailussa. Muutoin hankintayksikön tarjoajalle antama tuki voi merkitä sitä, ettei tarjoushinta kuvaa hankintayksikölle aiheutuvaa tosiasiallista kustannusta. Sellainen hankintalaissa tarkoitettu sidosyksikkö, jolta hankintayksikkö voisi halutessaan ostaa tuotteita kilpailuttamatta niitä, kuuluu hankintayksikön omaan organisaatioon hankintayksiköltä saatua tukea arvioitaessa.
Hankintalaissa valtio katsotaan yhdeksi oikeushenkilöksi, ja sen eri yksiköt kuuluvat siten samaan oikeushenkilöön. Kun valtion yksikkö tekee valtion toisen yksikön tarjouskilpailussa toiminnan kustannuksia vastaamattoman tarjouksen, valtio joutuu rahoittamaan tarjouksen alijäämän verran kyseistä toimintaa muuta kautta. Mikäli valtion yksiköitä käsiteltäisiin kustannusten kantamisessa toisistaan itsenäisinä yksiköinä, myöskään valtion yksiköiden väliset sidosyksikköhankinnat eivät olisi mahdollisia.
Poliisihallinto hankki liikennejuopumuksiin liittyvät laboratoriopalvelut Kansanterveyslaitokselta (nykyisin Terveyden ja hyvinvoinnin laitos) vuodesta 1977 alkaen. Palvelujen hankintaa ei ollut kilpailutettu. Sidosyksikkösuhdetta käytettiin kilpailuttamatta jättämisen oikeutuksena useita vuosia, millä vahvistettiin kyseisten hallinnonalojen välinen sidossuhde toisiinsa. Kyse ei ole rahoituksellisesti toisistaan riippumattomista yksiköistä.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos peri poliisin organisaatiolta laboratoriopalveluista ennen niiden kilpailuttamista noin 2,7 miljoonaa euroa vuodessa. Vuonna 2008 järjestetyssä tarjouskilpailussa, jonka VITA-Terveyspalvelut Oy voitti, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos tarjosi palveluja noin 2,2 miljoonan euron vuosihintaan. Markkinaoikeuden kumottua tähän tarjouskilpailuun perustuvan päätöksen palvelujen hankinnasta järjestettiin uusi tarjouskilpailu, jossa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tarjoushinta oli enää noin 800 000 - 900 000 euroa vuodessa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on siten alle kahdessa vuodessa alentanut palvelujensa kokonaishintaa merkittävästi. Hinnoittelu ei voi vastata kaikkia toiminnasta aiheutuvia kustannuksia eikä ole mahdollista ilman valtion subventiota.
Valtiontalouden tarkastusvirasto on Kansanterveyslaitoksen varainhoitovuotta 2008 koskevassa tarkastuskertomuksessaan todennut, että maksullisen toiminnan alijäämään tulee kiinnittää huomiota. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ei ole pyrkinyt edes esittämään, että sen nyt kysymyksessä olevassa tarjouskilpailussa tekemä tarjous vastaisi toiminnasta aiheutuvia kustannuksia. Tässä asiassa keskeinen kysymys Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen hinnoittelusta ja subventiosta on mahdollista selvittää objektiivisesti ainoastaan valtiontalouden tarkastusviraston tätä koskevalla selvityksellä.
Asiassa tulee pyytää myös unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisua siitä, tuleeko hankintayksikön ja tarjoajan kuulumista samaan organisaatioon tulkita samalla tavoin yhtäältä sidosyksikköhankinnan edellytyksiä ja toisaalta tarjoajan saamaa subventiota arvioitaessa. Markkinaoikeuden päätöksen mukainen tulkintatapa, jonka mukaan sidosyksikköhankintojen kohdalla valtio katsotaan yhdeksi oikeushenkilöksi, mutta subventiota arvioitaessa eri yksiköt erotetaan toisistaan, on kestämätön.
Keskusrikospoliisi on VITA-Terveyspalvelut Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään. Keskusrikospoliisi on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus ratkaisee erillisellä päätöksellä sen, voiko keskusrikospoliisi jatkaa tekemänsä hankintapäätöksen edellyttämiä valmisteluja palvelutuotannon siirtämiseksi Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle ennen pääasian ratkaisemista.
Keskusrikospoliisi on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Liikennejuopumusrikosten laboratoriopalveluja koskevassa tarjouspyynnössä tarjouksen valintaperusteeksi oli määritelty halvin hinta. Keskusrikospoliisi sai tarjouksen VITA-Terveyspalvelut Oy:ltä sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta, jonka tarjous oli hinnaltaan halvin. Molemmat tarjoukset täyttivät tarjouspyynnössä asetetut tekniset ja taloudelliset vaatimukset.
Keskusrikospoliisi kiinnitti tarjousten vertailussa huomiota siihen, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tarjouksen mukaiset hinnat olivat merkittävästi halvemmat kuin edellisessä tarjouskilpailussa, jota koskevan hankintapäätöksen markkinaoikeus oli kumonnut. Hinnat olivat niin ikään merkittävästi halvemmat kuin poliisilta ennen tarjouskilpailua perityt hinnat.
Keskusrikospoliisi piti Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen hintojen alenemista epätavallisena ja pyysi sen vuoksi Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta hankintalain 63 §:ssä tarkoitettua selvitystä tarjouksen perusteista. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ilmoitti, että sen hintoihin ei sisälly hankintalain 63 §:ssä tarkoitettua valtiontukea eikä hankintayksikön maksettavaksi tulevia ennakoimattomia lisäkustannuksia.
Keskusrikospoliisi on selvittänyt ja ottanut huomioon tarjousten vertailussa kaikki asiaankuuluvat kustannukset. Keskusrikospoliisin tietoon ei ole tullut seikkoja, joiden perusteella voitaisiin todeta, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tarjoushinnat eivät vastaa toiminnasta aiheutuvia kustannuksia. Tarjoukset on vertailtu tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden mukaisesti oikein.
Keskusrikospoliisin sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen rahoitus ja hallinnollinen päätösvalta ovat täysin erillään. Keskusrikospoliisi ei ole myöntänyt Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle tukea tai muuta avustusta.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on VITA-Terveyspalvelut Oy:n valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään ja yhtiö velvoitetaan korvaamaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen oikeudenkäyntikulut 11 939,69 eurolla korkoineen. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kieltää keskusrikospoliisia solmimasta hankintaa koskevaa väliaikaista sopimusta VITA-Terveyspalvelut Oy:n kanssa.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tarjoushinnat eivät ole olleet subventoituja. Hintoja on pystytty alentamaan aiemmasta hintatasosta vaikuttamalla palvelujen kustannustekijöihin ja parantamalla toiminnan kustannustehokkuutta. Tarjouskilpailussa vaadittu kromatografia-massaspektrometria on vaativa ja monimuotoinen analyysitekniikka, joka vaatii metodisen kehittämisen korkeaa asiantuntemusta. Kustannussäästöjä on kuitenkin merkittävissä määrin saatavissa sen kautta, miten tätä tekniikkaa hyödyntäviä menetelmiä käytännössä toteutetaan ja käytetään. Käytettävät menetelmät ja niiden lukumäärä vaikuttavat voimakkaasti kustannuksiin ja muodostavat yhden keskeisimmistä osista nyt kysymyksessä olevien palvelujen kustannusrakenteesta.
Kansanterveyslaitoksen maksullinen toiminta vuonna 2008 oli tappiollista, koska erilliskustannukset ja kiinteistökustannukset nousivat voimakkaasti. Syynä kustannusten nousuun oli entistä tarkempi kustannusten kohdistaminen tukipalvelujen ja kiinteistömenojen osalta. Kokonaiskustannukset olivat 13,5 prosenttia korkeammat kuin vuonna 2007.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen osalta maksullisen toiminnan kannattavuuteen ja toimintojen kustannustehokkaaseen toteuttamiseen on kiinnitetty enenevässä määrin huomiota. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen maksullinen toiminta oli vuonna 2009 kokonaiskustannukset huomioon ottaen ylijäämäinen ja sen kustannusvastaavuus oli 102 prosenttia. Toiminta on siis itsensä kannattavaa ja sen aiheuttamat kustannukset on täysimääräisesti huomioitu laskelmissa.
Keskusrikospoliisin nyt kysymyksessä olevista alkoholi-, huume- ja lääkemäärityksistä sekä asiantuntijalausunnoista on laskutettu vuonna 2008 noin kaksi miljoonaa euroa. Palvelun sisällössä ja laajuudessa on ollut merkittäviä eroja, ja osa aiemmista toiminnoista on siirtynyt hankintayksikön ja muiden poliisin yksiköiden vastuulle. Aiemmat hinnat eivät ole vertailukelpoisia nyt kysymyksessä olevien tarjoushintojen kanssa.
VITA-Terveyspalvelut Oy on antanut keskusrikospoliisin sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen selitysten johdosta vastaselityksen. Yhtiö on vaatinut, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on antanut lisäselityksen, jossa se on vaatinut, että pyyntö ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään. Lisäselitys on lähetetty tiedoksi VITA-Terveyspalvelut Oy:lle ja keskusrikospoliisille.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on toimittanut oikeudenkäyntikulujaan koskevan erittelyn, joka on lähetetty tiedoksi VITA-Terveyspalvelut Oy:lle.
VITA-Terveyspalvelut Oy on antanut edellä mainitun oikeudenkäyntikuluja koskevan erittelyn johdosta lisävastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
1. VITA-Terveyspalvelut Oy:n vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.
2. VITA-Terveyspalvelut Oy:n pyyntö valtiontalouden tarkastusviraston selvityksen hankkimisesta hylätään.
3. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
4. VITA-Terveyspalvelut Oy määrätään korvaamaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 1 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
5. Lausuminen keskusrikospoliisin sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen esittämistä vaatimuksista täytäntöönpanoa koskevien määräysten antamiseksi raukeaa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut
1. Ennakkoratkaisun pyytäminen unionin tuomioistuimelta
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan saa hakea muutosta, tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus käyttää Suomessa ylintä tuomiovaltaa hallintolainkäyttöasioissa.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole silloin, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.
Kun otetaan huomioon ne jäljempänä ilmenevät perusteet, joilla VITA-Terveyspalvelut Oy:n valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään, asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön tekeminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen. Tätä koskeva pyyntö on siten hylättävä.
2. Lisäselvityksen hankkimista koskeva pyyntö
Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.
Kun otetaan huomioon ne jäljempänä ilmenevät perusteet, joilla VITA-Terveyspalvelut Oy:n valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään, Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen hinnoittelun tai toiminnan rahoituksen perusteita koskevan lisäselvityksen hankkiminen valtiontalouden tarkastusvirastolta ei ole käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu huomioon ottaen asian ratkaisemiseksi tarpeen. Tätä koskeva pyyntö on siten hylättävä.
3. Pääasia
3.1 Sovellettavat oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:ssä on säädetty julkisissa hankinnoissa noudatettavista periaatteista. Pykälän 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Pykälän 3 momentin mukaan, jos tarjouskilpailussa on ehdokkaana tai tarjoajana hankintayksikön omistama yhteisö tai laitos taikka toinen hankintayksikkö, sitä on kohdeltava samalla tavoin kuin muita ehdokkaita ja tarjoajia.
Hankintalain 6 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset.
Hankintalain 64 §:ssä on säädetty hankintayksikön antaman tuen huomioon ottamisesta tarjousten vertailussa. Pykälän mukaan, jos tarjoajana on hankintayksikön omaan organisaatioon kuuluva yksikkö taikka jos tarjoaja on saanut tai on saamassa hankintayksiköltä tarjoushintaan vaikuttavaa taloudellista tukea, hankintayksikön tulee tarjousten vertailussa ottaa huomioon sille aiheutuvat todelliset tarjoushintaan vaikuttavat seikat, kuten edellä mainittu taloudellinen tuki.
Hankintalailla on pantu täytäntöön muun ohella Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/18/EY julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta (hankintadirektiivi). Hankintadirektiivin 2 artiklan mukaan hankintaviranomaisten on kohdeltava taloudellisia toimijoita yhdenvertaisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti. Kyseinen säännös vastaa nyt kysymykseen tulevilta osiltaan asiallisesti hankintadirektiivillä kumotun, julkisia palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annetun direktiivin 92/50/ETY 3 artiklan 2 kohdan säännöstä.
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (nykyisin unionin tuomioistuin) on asiassa C-94/99 ARGE Gewässerschutz vastaan Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft (Kok. 2000 sivu I-11037) antamassaan tuomiossa tulkinnut muun ohella direktiivissä 92/50/ETY säädettyä tarjoajien yhdenvertaista kohtelua koskevaa vaatimusta. Yhteisöjen tuomioistuin on mainitussa asiassa lausunut ennakkoratkaisunaan muun ohella, että direktiivissä tarkoitettua tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ei ole loukattu pelkästään sillä perusteella, että hankintaviranomainen päättää, että julkiseen palveluhankintamenettelyyn saavat osallistua yksiköt, jotka saavat tältä hankintaviranomaiselta tai muilta hankintaviranomaisilta jossain muodossa tukea, joka mahdollistaa sen, että tällaiset yksiköt voivat tehdä tarjouksia hinnoilla, jotka ovat olennaisesti alempia kuin tällaista tukea saamattomien, kilpailevien tarjoajien hinnat. Unionin tuomioistuin on vahvistanut saman kannan hankintadirektiivin soveltamista koskevassa asiassa C-305/08 Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare vastaan Regione Marche (Kok. 2009 sivu I-12129) antamassaan tuomiossa.
Hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on lain 64 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että kyseinen säännös konkretisoi lain 2 §:n 3 momentissa säädettyä tasavertaisen kohtelun periaatetta. Hallituksen esityksen mukaan julkisten yksiköiden osallistumisella tarjoajana hankintamenettelyihin ei tule aiheuttaa kilpailun vääristymistä yksityisiin tarjoajiin nähden. Jos hankintayksikkö tukee muuta kuin omaan organisaatioonsa kuuluvaa tarjouksen tekijää, tasapuolisen kohtelun vaatimus edellyttäisi, että tällainen tuki tulisi ottaa huomioon tarjousvertailussa. Tuen huomioimista koskeva velvoite liittyisi hallituksen esityksen mukaan vain tarjoajan hankinnan tekevältä hankintayksiköltä saamaan, tarjoushintaan vaikuttavaan taloudelliseen apuun.
3.2 Oikeudellinen arviointi
Keskusrikospoliisi on hankintalain 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö. Hankintalain 64 §:n nojalla keskusrikospoliisin on hankintayksikkönä tullut suorittamassaan tarjousten vertailussa ottaa huomioon kyseisessä säännöksessä tarkoitetut tarjoushintaan vaikuttavat seikat, jos tarjoajana on ollut keskusrikospoliisin omaan organisaatioon kuuluva yksikkö taikka jos tarjoaja on saanut tai ollut saamassa keskusrikospoliisilta tarjoushintaan vaikuttavaa taloudellista tukea.
Hankintalain 64 §:ssä on säädetty niistä edellytyksistä, joiden täyttyessä hankintayksiköllä on velvollisuus säännöksessä tarkoitettujen seikkojen huomioon ottamiseen tarjousten vertailussa. Sitä VITA-Terveyspalvelut Oy:n viittaamaa seikkaa, onko hankintayksikön ja tarjoajan välillä hankintoja hankintayksikön sidosyksiköltä koskevassa hankintalain 10 §:ssä tarkoitettu suhde, ei ole säädetty lain 64 §:ssä tarkoitettujen seikkojen huomioon ottamisen edellytykseksi tai perusteeksi. Hankintalain 10 § on lain soveltamisalaa rajaava säännös, jossa säädettyjen edellytysten täyttävään hankintaan kyseistä lakia ei sovelleta.
Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on sinänsä keskusrikospoliisin tavoin valtionhallintoon kuuluva yksikkö. Markkinaoikeuden päätöksessä esitetyin perustein Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ei kuitenkaan kuulu keskusrikospoliisin organisaatioon. Asiassa ei myöskään ole ilmennyt, että Terveyden ja hyvinvoinnin laitos olisi saanut tai ollut saamassa keskusrikospoliisilta tarjoushintaan vaikuttavaa taloudellista tukea.
Edellä olevan perusteella asiassa ei ole todettavissa, että keskusrikospoliisi olisi suorittamassaan tarjousten vertailussa jättänyt ottamatta huomioon sellaisia seikkoja, jotka sen olisi tullut hankintalain 64 §:n nojalla ottaa vertailussa huomioon. Keskusrikospoliisin menettely ei ole myöskään ollut VITA-Terveyspalvelut Oy:n esittämillä perusteilla hankintalain 2 §:n 1 tai 3 momentissa tarkoitetun tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaista tai muutoin syrjivää.
Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeus on voinut hylätä VITA-Terveyspalvelut Oy:n keskusrikospoliisin hankintapäätöksestä tekemän hakemuksen ja yhtiön pyynnön lisäselvityksen hankkimisesta valtiontalouden tarkastusvirastolta. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei näiltä osin ole perusteita.
Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että VITA-Terveyspalvelut Oy on markkinaoikeudessa velvoitettu korvaamaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen oikeudenkäyntikuluja. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei tältäkään osin ole perusteita.
4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Terveyden ja hyvinvoinnin laitos joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi VITA-Terveyspalvelut Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kohtuullisiksi arvioidut oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
5. Täytäntöönpanoa koskevat määräykset
Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei ole tarpeen lausua keskusrikospoliisin eikä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen esittämistä vaatimuksista täytäntöönpanoa koskevien määräysten antamiseksi.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Ahti Vapaavuori, Tuula Pynnä, Eila Rother ja Hannele Ranta-Lassila. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.