30.4.2008

Selostus asian aikaisemman käsittelyn vaiheista

Verovirasto on 21.11.2005 maksuunpannut A Oy:lle verotarkastuskertomuksen perusteella ennakonpidätyksiä ja työnantajan sosiaaliturvamaksuja vuosilta 1999-2002.

Verovirasto on 28.4.2006 oikaisumenettelyssä hylännyt yhtiön vaatimuksen maksuunpanojen kumoamisesta. Oikaisuvaatimus on perustunut siihen, että yhtiön maksamien matkakustannusten korvaukset oli katsottava verovapaiksi ja yhtiön tuli ainakin saada asiassa luottamuksensuojaa.

A Oy on valituksessaan hallinto-oikeudelle uudistanut oikaisuvaatimuksessa esittämänsä ja siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys lausunut, että oikeusturvan kannalta on kyseenalaista, että verovirastossa sama henkilö on tehnyt maksuunpanopäätökset ja osallistunut myös oikaisupäätöksen tekemiseen.

Veroasiamies on antanut vastineen, verotarkastajat ja verovirasto lausunnot ja yhtiö on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallintolain mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Virkamies on esteellinen muun muassa, jos luottamus hänen puolueettomuutensa erityisestä syystä vaarantuu. Nyt kyseessä olevat oikaisupäätökset on tehnyt ilman esittelyä virkamies, joka on esitellyt alkuperäiset maksuunpanopäätökset. Ei ole uskottavaa, että tämä virkamies voisi oikaisumenettelyssä ainoana päätöksentekijänä puolueettomasti tarkastella sen päätöksen oikeellisuutta, jonka hän on aikaisemmin esitellyt toiselle virkamiehelle. Hän on siten ollut asiassa esteellinen.

Tämän vuoksi hallinto-oikeus on ottaen huomioon hallintolain 27 §:n 1 momentin ja 28 §:n 1 momentin 7 kohdan säännökset kumonnut oikaisupäätökset ja palauttanut asian verovirastoon uudelleen käsiteltäväksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Veroasiamies on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja on valituksessaan viitannut hallituksen esitykseen hallintolaiksi (HE 72/2002 vp). Hallituksen esityksessä on todettu, että kysymys esteellisyydestä oikaisuvaatimuksen käsittelyn yhteydessä on jäänyt hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan varaan. Oikaisuvaatimuksen käsittely on muutoksenhausta erillistä viranomaisen itseoikaisua eli saman asian jatkokäsittelyä. Virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Tällaisen syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa.

Nyt ilmenevässä tilanteessa sama henkilö on käsitellyt toistamiseen samaa asiaa samassa viranomaisessa verovelvollisen tekemän oikaisuvaatimuksen johdosta. Oikeuskäytännössä on lähdetty siitä, ettei virkamiehen osallistuminen asian aikaisempaan käsittelyyn sinällään johda esteellisyyteen. Ennakkoperintälain perusteella tehtyjen maksuunpanopäätösten oikaisukäsittelyssä on kysymys tilanteesta, jossa päätöksen tehnyt viranomainen itse ratkaisee kysymyksen aiemman päätöksensä muuttamisesta.

Veroasiamies on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asiassa todetaan, että sama virkamies voi olla osallisena veroviraston toimittamassa ennakkoperintälain mukaisessa maksuunpanossa ja oikaisuvaiheessa. Asia tulee tämän vuoksi palauttaa hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

A Oy on antanut vastineen ja veroasiamies vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus hyväksyy veroasiamiehen valituksen ja kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen sekä palauttaa asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut:

Ennakkoperintälain 48 §:n mukainen verovirastossa toimitettava oikaisumenettely on hallintomenettelyä. Oikaisumenettelyssä asian ratkaisseen virkamiehen esteellisyydestä on voimassa mitä hallintolain 27 ja 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa säädetään. Hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Hallituksen esityksessä hallintolaiksi (HE 72/2002 vp) todetaan, että lainkohdassa tarkoitetun syyn on oltava ulkopuolisen havaittavissa ja sen puolueettomuutta vaarantavan vaikutuksen tulee olla suunnilleen samanasteinen kuin erikseen määritellyissä esteellisyysperusteissa. Säännöksen perusteluissa viitataan siihen oikeuskäytännössä omaksuttuun kantaan, ettei virkamiehen osallistuminen aikaisempaan käsittelyyn sinällään johda esteellisyyteen oikaisuvaiheessa.

Hallinnon sisäinen oikaisuvaatimusmenettely voidaan järjestää joko siten, että asianosaisella on mahdollisuus tehdä oikaisuvaatimus erilliselle toimielimelle, kuten oikaisulautakunnalle, tai päätöksen tehneelle viranomaiselle itselleen. Jälkimmäisessä tapauksessa kysymys on hallintomenettelyn jatkamisesta saman viranomaisen toimesta, eikä asian saattamisesta toisen päätöksentekijään nähden riippumattoman asteen käsiteltäväksi. Näin on katsottu siinäkin tapauksessa, että oikaisuvaatimuksen käsittelee ylempi hallintoviranomainen, esimerkiksi lautakunnan alaisen kunnallisen viranhaltijan päätöksen osalta asianomainen lautakunta. Ennakkoperintälain 48 §:ssä on säädetty, että oikaisuvaatimus tehdään maksuunpanopäätöksen tehneelle verovirastolle. Menettely on näin ollen laissa järjestetty niin, että päätöksen tehnyt viranomainen itse ratkaisee oikaisuvaatimuksen eikä oikaisuvaatimusta käsittele erillinen riippumaton taho.

Verotuksen oikaisulautakuntaa koskevassa verohallintolain 4 a §:ssä on säädetty, että jos verotuksen oikaisulautakunnan puheenjohtaja tai muu jäsen on ottanut osaa verotuspäätöksen tekemiseen, hän ei saa käsitellä asiaa lautakunnassa. Ennakkoperintälain 48 §:ssä ei ole vastaavaa säännöstä siitä, että oikaisuvaatimuksen käsittelemiseen ei saisi osallistua henkilö, joka on ottanut osaa maksuunpanopäätöksen tekemiseen. Veroviraston toimintasäännön perusteella oikaisuvaatimuksen on tässä tilanteessa käsitellyt sama henkilö, joka on osallistunut oikaisuvaatimuksen kohteena olevan maksuunpanopäätöksen tekemiseen. Tämä menettely vastaa hallinnon tavanomaista toimintatapaa, että tietyt asiat käsittelee esimiehen alaisuudessa sama tehtävään määrätty henkilö. Menettely asiassa on siten ollut asiakirjojen mukaan oikaisuvaatimuksen käsittelyä koskevien säännösten ja veroviraston toimintasäännön mukainen.

Koska kysymyksessä oleva oikaisumenettely on nimenomaan säädetty järjestettäväksi siten, että päätöksen tehnyt viranomainen itse ratkaisee oikaisuvaatimuksen, ei valmistelemastaan päätöksestä tehtyä oikaisuvaatimusta käsittelevää virkamiestä voida pitää hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan nojalla esteellisenä pelkästään itseoikaisumenettelyn luonteesta johtuvan asemansa vuoksi. A Oy ei ole esittänyt eikä asiaa käsiteltäessä ole muutoin ilmennyt sellaisia seikkoja, joiden perusteella luottamus maksuunpanopäätösten valmisteluun osallistuneen henkilön puolueettomuuteen olisi erityisestä syystä vaarantunut.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Olof Olsson, Ahti Vapaavuori, Matti Pellonpää, Matti Halén ja Eila Rother. Asian esittelijä Liisa Tähtinen.