31.12.2003

Selostus asian aikaisemman käsittelyn vaiheista

Ulkomaalaisvirasto on 29.6.2001 tekemällään päätöksellä hylännyt A:n pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Ennen päätöksen tekemistä hakijaa, hänen puolisoaan, hakijan puolison naisystävää ja hakijan puolison työnantajan edustajaa oli kuultu Helsingin poliisilaitoksen toimesta. Hakijan maassa oleskelun tarkoituksena oli ollut perhe-elämän viettäminen. Ulkomaalaisvirasto kuitenkin katsoi asiassa saamansa selvityksen perusteella perhe-elämän puuttuneen kokonaan tai ainakin päättyneen ennen kuin hakijan luvallinen maassa oleskelu oli kestänyt kahta vuotta. Tämä perhe-elämän puuttuminen tai päättyminen lyhyen maassa oleskelun jälkeen on pysyvän oleskeluluvan myöntämistä vastaan oleva erityinen syy.

Helsingin hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt suullisen käsittelyn toimittamista koskevan vaatimuksen sekä hylännyt valituksen muutoin.

Perustelut:

A on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, jotta hänen nimeämiään todistajia voitaisiin kuulla puolisoiden perhe-elämän olemassaolon selvittämiseksi. Kun otetaan huomioon A:n ja hänen puolisonsa ulkomaalaislain mukaisessa tutkinnassa poliisikuulustelussa 19.4.2001 avioliitostaan ja perhe-elämästään antamat kertomukset ja kun A:n aviopuolisoa ei voida kuulla, pelkästään A:n ja hänen nimeämiensä todistajien kuulemisella ei perhe-elämän olemassaolosta ole saatavissa parempaa selvitystä kuin 9.5.2001 päivätystä poliisitutkintapöytäkirjasta on saatavissa. Suullisen käsittelyn toimittaminen on siten ilmeisen tarpeetonta.

Ulkomaalaislain 16 §:n 5 momentin mukaan pysyvä oleskelulupa myönnetään ulkomaalaiselle, joka on oleskellut luvallisesti maassa yhtäjaksoisesti kahden vuoden ajan, jollei hänen maassa oleskelunsa tarkoituksesta muuta johdu tai jollei luvan myöntämistä vastaan ole erityisiä syitä.

A:lla on ollut 26.1.1999 alkaen määräaikainen oleskelulupa, jonka myöntämisen perusteena on ollut perhe-elämän viettäminen Suomessa asuvan Suomen kansalaisen kanssa. Ulkomaalaisvirasto on katsonut asiassa saadun selvityksen perusteella, että on ilmennyt erityisiä syitä olla myöntämättä A:lle pysyvää oleskelulupaa.

Hallinto-oikeus katsoo ottaen huomioon poliisitutkintapöytäkirjasta puolisoiden perhe-elämästä saatu selvitys, että Ulkomaalaisvirasto on voinut erityisestä syystä olla myöntämättä A:lle pysyvää oleskelulupaa.

Ulkomaalaisviraston kielteinen päätös pysyvää oleskelulupaa koskevassa asiassa ei loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan takaamaa yksityis- ja perhe-elämän suojaa eikä ole myöskään lasten edun vastainen.

Sovelletut oikeusohjeet:

Ulkomaalaislaki 16 § 5 mom.
Hallintolainkäyttölaki 37 § 1 mom. ja 38 § 1 mom.

Maksuton oikeudenkäynti:

Hallinto-oikeus on myöntänyt A:lle maksuttoman oikeudenkäynnin tässä asiassa 8.8.2001 lähtien koskien tarpeellisia toimenpiteitä. Maksuton oikeudenkäynti on myönnetty korvausvelvollisuudetta valtiolle. Oikeudenkäyntiavustajaksi on määrätty varatuomari Milja Vennelä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

A on pyytänyt lupaa valittaa Helsingin hallinto-oikeuden päätöksestä, koska lain soveltamisen kannalta muissa samanlaisissa tapauksissa sekä oikeuskäytännön yhtenäistämiseksi asia olisi tärkeä saattaa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi. Lisäksi huomioon ottaen A:n ja hänen lastensa pitkä maassaoloaika, lasten etu sekä se, että he kaikki ovat vahvasti integroituneet Suomeen, pysyvän oleskeluluvan epääminen olisi ilmeisen kohtuutonta. Näin ollen asiassa on myös ulkomaalaislain 57 §:n 4 momentissa tarkoitettu muu painava syy valitusluvan myöntämiselle. Edellä mainitun lainkohdan tarkoittama muu painava syy on käsillä myös menettelyvirheen johdosta.

Asiassa on kysymys ulkomaalaislain 16 §:n 5 momentin soveltamisesta sekä siitä, onko asiassa menetelty hallintolainkäyttölain 15 §:n edellyttämällä tavalla. Lisäksi asiassa on kysymys siitä, loukkaako valituksenalainen päätös Euroopan ihmisoikeussopimusta.

Valituslupahakemuksessa todetaan muun muassa, että Ulkomaalaisvirasto on hylännyt A:n pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen sillä perusteella, että A:n ja hänen suomalaisen aviopuolisonsa perhe-elämä olisi puuttunut kokonaan tai ainakin päättynyt ennen kuin A:n luvallinen maassa oleskelu oli kestänyt kahta vuotta. Päätöksen mukaan A:n maassa oleskelun tarkoitus oli muuttunut ja sama peruste muodosti myös erityisen syyn luvan epäämiselle.

Nyt käsillä olevassa asiassa avioliitto, joka on solmittu 15.5.1998, on ollut voimassa paitsi vaaditun kahden vuoden "laillisen oleskeluajan" (26.1.1999-26.1.2001), myös sen jälkeen siihen asti, kun A:n aviopuoliso elokuussa 2001 kuoli. Mitään avioerohakemusta ei ollut vireillä vaan päinvastoin vielä kaksi viikkoa ennen kuolemaansa A:n aviopuoliso oli laatinut viranomaisille vetoavan kirjeen, jossa hän korosti puolisoiden yhteiselämän jatkumisen tärkeyttä. Lisäksi molemmat aviopuolisot ovat suoritetuissa kuulusteluissa vahvistaneet, että avioliitto jatkuu erilaisista vaikeuksista huolimatta.

Sekä Ulkomaalaisviraston että Helsingin hallinto-oikeuden päätöksistä ilmenee, että johtopäätökset A:n ja hänen aviopuolisonsa perhe-elämästä on tehty Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen laatimien poliisitutkintapöytäkirjojen perusteella. Mainittujen pöytäkirjojen kansilehdiltä ilmenee, että kysymyksessä olisi ollut "ulkomaalaislain mukainen tutkinta". Pöytäkirjoista ei kuitenkaan selviä, mihin lainkohtaan tällainen tutkinta on perustunut. Joka tapauksessa A on saanut nähdäkseen mainitut poliisitutkintapöytäkirjat vasta Ulkomaalaisviraston kielteisen päätöksen jälkeen. Hän tosin sai lukea oman kertomuksensa kuulustelutilaisuuden lopuksi, mutta muiden lausumiin hän ei saanut tutustua.

Jos hänelle olisi ennen päätöksentekoa annettu mahdollisuus antaa hallintomenettelylain 15 §:n edellyttämä selitys kysymyksessä olevasta aineistosta ja samalla myös mahdollisuus nimetä muita kuultavia, tutkinnasta olisi voinut välittyä A:n perhe-elämästä aivan toisenlainen kuva kuin nyt on tapahtunut. A pyysikin sittemmin, että hallinto-oikeudessa järjestettäisiin suullinen kuulustelu hänen nimeämiensä uusien todistajien kuulemiseksi. Pyyntöön ei kuitenkaan suostuttu.

Koska A:lle ei ole varattu tilaisuutta antaa hallintomenettelylain 15 §:ssä tarkoitettua selitystä aineistosta, joka on vaikuttanut asian ratkaisuun, eikä A:lle ole myöskään annettu mahdollisuutta kuulla todistajia, asiassa on tapahtunut menettelyvirhe, jolla on ollut ilmeistä vaikutusta lopputulokseen. Näin ollen muutoksenhakuluvan myöntämiseen on olemassa myös ulkomaalaislain 57 §:n 4 momentissa tarkoitettu muu painava syy.

Nyt käsillä olevassa asiassa Ulkomaalaisvirasto ja hallinto-oikeus ovat tehneet Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan vastaisen johtopäätöksen A:n perhe-elämästä ja katsoneet, että sitä ei olisi ollut lainkaan tai, että se olisi loppunut jo avioliiton varhaisessa vaiheessa. Tämä on ollut vastoin kummankin aviopuolison ilmaisemaa kantaa. On hyväksyttävää, että viranomainen voi tehdä johtopäätöksen perhe-elämän päättymisestä silloin, kun johtopäätös perustuu tuomioistuimessa saatavaan viralliseen tietoon avioerosta. Muissa tapauksissa johtopäätös avioliiton "epäaitoudesta" loukkaa edellä mainitussa artiklassa ilmenevää puuttumattomuusperiaatetta.

A on toimittanut lisäselvitystä.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Ulkomaalaisvirasto on antanut lausunnon. Lausunnossa todetaan muun muassa, että hallintomenettelylain 15 §:n mukaan kaikkia asianosaisia on yleensä kuultava ennen asian ratkaisemista. Henkilökohtainen kuuleminen on asioiden luonteesta johtuen keskeinen selvittämiskeino. Mikäli asian eri vaiheissa on esitetty virheellisiä ja epäuskottavia tietoja, eikä hakemuksen liitteeksi ole esitetty luotettavaa asiakirjaselvitystä, henkilökohtaisesta kuulemisesta ei yleensä tulisi luopua. Ulkomaalaisvirasto on tässä tapauksessa pitänyt välttämättömänä osapuolten henkilökohtaista kuulemista A:n oleskelulupa-asiassa. Ulkomaalaisasetuksen 23 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaisen maahantulon ja maassa oleskelun edellytyksiä selvitettäessä poliisi suorittaa tarvittaessa tutkinnan. Näin ollen Ulkomaalaisvirasto ei ole toiminut vastoin hallintomenettelylain säännöksiä.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Valituslupa myönnetään ja valitus tutkitaan.

Hallinto-oikeuden ja Ulkomaalaisviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut:

Ulkomaalaislain 1 a §:n mukaan laissa tarkoitettujen asioiden käsittelyssä noudatetaan hallintomenettelylakia. Hallintomenettelylain 15§:n 1momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja asiassa olevista sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun ( asianosaisen kuuleminen ).

Sekä Ulkomaalaisviraston että hallinto-oikeuden päätöksistä ilmenee, että johtopäätökset A:n ja hänen aviopuolisonsa perhe-elämästä on tehty Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen laatimien poliisitutkintapöytäkirjojen perusteella. Kysymyksessä on ollut ulkomaalaislain mukainen tutkinta perhe-elämän selvittämiseksi. A sai lukea oman kertomuksensa kuulustelutilaisuuden lopuksi, mutta muiden lausumiin hän sai tutustua vasta Ulkomaalaisviraston kielteisen päätöksen jälkeen.

Koska A:lle ei ollut varattu tilaisuutta antaa hallintomenettelylain 15 §:ssä tarkoitettua selitystä aineistosta, joka on vaikuttanut asian ratkaisuun, asiassa on tapahtunut menettelyvirhe. Tämän vuoksi asia palautetaan Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ilmari Ojanen, Marita Liljeström, Niilo Jääskinen, Ilkka Pere ja Heikki Jukarainen. Asian esittelijä Elisabeth Vuorenhela.

Asiaa ratkaistaessa on toimitettu äänestys. Hallintoneuvos Ilkka Peren äänestyslausunto:

"Myönnän valitusluvan ja tutkin asian.

Ulkomaalaisvirasto on päätöksellään 29.6.2001 hylännyt A:n pysyvää oleskelulupaa koskevan hakemuksen. Virasto on päätöksessään katsonut A:n maassa oleskelun tarkoituksen muuttuneen, koska hänen perhe-elämänsä voitiin asiassa saadun selvityksen perusteella katsoa todellisuudessa puuttuneen kokonaan tai ainakin päättyneen ennen kuin hänen luvallinen maassa oleskelunsa oli kestänyt kahta vuotta. Virasto on päätöksessään selostanut sitä Helsingin kihlakunnan poliisilaitoksen 19. ja 24.4.2001 suorittamaa ulkomaalaislain mukaista tutkintaa, jossa on kuultu A:ta, hänen sittemmin edesmennyttä aviopuolisoaan B:tä sekä tämän entistä tyttöystävää ja työnantajan edustajaa.

A on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle lausunut muun muassa, että hänen ja B:n avioliitossa oli ollut kysymys todellisen perhe-elämän viettämisestä. Tämän vuoksi Ulkomaalaisviraston päätös oli kumottava ja asia palautettava Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi. A on lisäkirjoituksessaan pyytänyt nimeämiensä todistajien kuulemista suullisessa käsittelyssä hallinto-oikeudessa, mikäli hallinto-oikeus ei kirjallisen aineiston perusteella kumoa Ulkomaalaisviraston päätöstä.

Hallinto-oikeus on mainitsemillaan perusteilla hylännyt A:n suullisen käsittelyn järjestämistä koskevan pyynnön ja hänen valituksensa.

Katson kuten enemmistö, että A:lle ei ole hallintomenettelylain 15 §:ssä edellytetyllä tavalla varattu tilaisuutta antaa selitystään siitä poliisilaitoksen suorittamasta ulkomaalaislain mukaisesta tutkinnasta, jota käyttäen Ulkomaalaisvirasto on tehnyt asiassa päätöksensä. Vaikka A:lla on ollut mahdollisuus lausua valituksessaan hallinto-oikeudelle käsityksensä mainitusta tutkinnasta, asian käsittelyssä on tapahtunut menettelyvirhe, joka on voinut vaikuttaa asian ratkaisuun.

Edellä mainitussa ulkomaalaislain mukaisessa tutkinnassa on annettu olennaisesti ristiriitaisia lausuntoja A:n ja B:n perhe-elämästä. Nyt kysymyksessä olevassa pysyvää oleskelulupaa koskevassa asiassa tulee ratkaistavaksi, onko A:lle ajalle 26.1.1999-26.1.2001 myönnettyjen määräaikaisten oleskelulupien tarkoitus eli perhe-elämän viettäminen ollut todellinen. Koska A on kiistänyt Ulkomaalaisviraston käytössään olleeseen aineistoon perustuvassa päätöksessään tältä osin tekemän johtopäätöksen eikä asiaa voida ratkaista myöskään mainitun tutkinnan jälkeen asiaan tulleen selvityksen perusteella, asiassa on sen selvittämiseksi tarpeen toimittaa A:n pyytämä suullinen käsittely. Vaikka asian käsittelyssä Ulkomaalaisvirastossa on tapahtunut menettelyvirhe, näissä oloissa ei ole aihetta, ottaen myös huomioon viraston korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittämä, kumota viraston päätöstä ja palauttaa asiaa virastolle uudelleen käsiteltäväksi, vaan varata A:lle tilaisuus esittää haluamansa näyttö hallinto-oikeudessa toimitettavassa suullisessa käsittelyssä ja hankkia asiaan sen ratkaisemiseksi mahdollisesti muutoinkin tarpeellinen lisäselvitys. Edellä mainituilla perusteilla kumoan Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen ja palautan asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi."