HE 83/2019

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi työttömyysturvalain 3 luvun 1 §:n ja 6 luvun 9 §:n ja työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi työttömyysturvalakia ja työttömyysetuuksien rahoituksesta annettua lakia.

Työttömyysturvalakia ehdotetaan muutettavaksi työurien pidentämiseksi siten, että lisäpäivärahaoikeuden alaikärajaa nostetaan vuonna 1961 ja sen jälkeen syntyneillä 61 vuodesta 62 vuoteen. Työttömyysturvan lisäpäivien rahoitusta ehdotetaan muutettavaksi siten, että työnantajien rahoitusvastuun päättymisikä nousisi lisäpäivien alaikärajan nostoa vastaavasti 63 vuodesta 64 vuoteen. Samalla työttömyysetuuden myöntämisen ja työttömyysvakuutusmaksuvelvollisuuden yläikärajaa ehdotetaan muutettavaksi vuonna 1965 ja sen jälkeen syntyneillä seuraamaan työntekijän eläkelain mukaista alimman vanhuuseläkeiän muutosta.

Ehdotetuilla muutoksella toteutetaan työmarkkinajärjestöjen vuonna 2014 tekemään eläkesopimukseen pohjautuvat työttömyysturvaa koskevat ehdotukset.

Esitys liittyy valtion vuoden 2020 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020.

YLEISPERUSTELUT

1 Johdanto

Vuoden 2012 työurasopimuksessa työmarkkinajärjestöt sopivat työttömyysturvan lisäpäiväoikeuden alaikärajan korottamisesta 60 vuodesta 61 vuoteen 1957 ja sen jälkeen syntyneillä. Työmarkkinajärjestöjen ehdotus toteutettiin työttömyysturvalain muutoksella, joka tuli voimaan 1.1.2014. [Laki 1049/2013.]

Vuoden 2014 eläkesopimuksen perusteella toteutettiin vuoden 2017 eläkeuudistus. Eläkesopimuksessa sovittiin lisäksi, että keskeiset työmarkkinajärjestöt arvioivat 31.5.2019 mennessä palkansaajan työttömyyspäivärahan lisäpäiväoikeutta koskevien muutosten vaikutuksia työntekijän työmarkkina-asemaan sekä erityisesti sitä, miten työurasopimuksessa sovittu 60 vuotta täyttäneiden irtisanottujen oikeus työssäoloehdon täyttävään tukityöhön ja muihin aktiivitoimiin on käytännössä toiminut. Mikäli osapuolet toteaisivat, että työurasopimuksessa sovitut toimet vaikuttavat tarkoitetulla tavalla, lisäpäiväoikeuden alaikäraja nostettaisiin vuonna 1961 ja sen jälkeen syntyneillä 61 vuodesta 62 vuoteen.

Keskeisten työmarkkinajärjestöjen esityksestä toteutettiin sosiaali- ja terveysministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, valtiovarainministeriön ja Eläketurvakeskuksen selvitys eläkeuudistuksessa sovittujen lisäpäiväoikeuteen ja ikääntyneiden aktivointiin tehtyjen muutosten vaikutuksista [Sosiaali- ja terveysministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, valtiovarainministeriön ja Eläketurvakeskuksen muistio ”Selvitys eläkeuudistuksessa sovittujen lisäpäiväoikeuteen ja ikääntyneiden aktivointiin tehtyjen muutosten vaikutuksista”. Saatavilla: https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/6667a8a9-992f-4f2a-95e0-fd1beaacd7fa/6c10c198-075d-46fb-a818-379e05dc2020/RAPORTTI_20190927120409.pdf]. Selvityksen pohjalta voitiin todeta, että ikääntyneiden etuuksien ja palveluiden muodostama turvaverkko toimii käytännössä siten, että se palauttaa valtaosan työttömyyspäivärahan enimmäisajan täyttäneistä yli 60 vuotiaista takaisin ansiopäivärahalle velvoitetyön, palkkatukityön tai työllistymistä edistävien palveluiden kautta. Selvityksen pohjalta keskeiset työmarkkinajärjestöt tekivät kesäkuussa 2019 valtiovallalle esityksen, jossa ehdotettiin muun muassa työttömyysturvan lisäpäivien ikärajan nostamisesta vuodella 61 vuodesta 62 vuoteen. Lisäpäivien alaikärajan nousua vastaavasti työnantajan omavastuuta lisäpäivien rahoituksesta muutettaisiin siten, että työnantajien rahoitusvastuun päättymisikä nousisi 63 vuodesta 64 vuoteen. Työttömyysetuuden myöntämisen ja työttömyysvakuutusmaksuvelvollisuuden yläikäraja muutettaisiin vuonna 1965 ja sen jälkeen syntyneillä seuraamaan työntekijän eläkelain mukaista alinta vanhuuseläkeikää. Tällä esityksellä toteutetaan työmarkkinajärjestöjen esittämät ikärajojen nostamiset.

2 Nykytila ja sen arviointi
2.1 Työttömyysturvan lisäpäiväoikeus

Vuonna 1957 tai sen jälkeen syntyneillä on oikeus saada palkansaajan peruspäivärahaa ja ansiopäivärahaa työttömyysturvalain 6 luvun 7 §:ssä säädetyn enimmäisajan estämättä sen kalenterikuukauden loppuun saakka, jona työnhakija täyttää 65 vuotta, jos hän on täyttänyt 61 vuotta ennen enimmäisajan päättymistä.

Vuonna 1955 tai 1956 syntyneelle työnhakijalle voidaan enimmäisajan estämättä maksaa palkansaajan peruspäivärahaa ja ansiopäivärahaa sen kalenterikuukauden loppuun saakka, jona työnhakija täyttää 65 vuotta, jos hän on täyttänyt 60 vuotta ennen enimmäisajan päättymistä.

Vuosina 1950—1954 syntyneille työnhakijoille voidaan enimmäisajan estämättä maksaa palkansaajan peruspäivärahaa ja ansiopäivärahaa sen kalenterikuukauden loppuun sakka, jona työnhakija täyttää 65 vuotta, jos hän on täyttänyt 59 vuotta ennen enimmäisajan päättymistä.

Edellytyksenä kaikissa edellä kuvatuissa tapauksissa on, että henkilöllä on enimmäisajan täyttyessä työttömyysturvalain 6 luvun 11 §:ssä tarkoitettua työssäoloaikaa vähintään viisi vuotta viimeisen 20 vuoden aikana.

Ikääntyneiden etuuksiin ja palveluihin liittyvät erityissäännökset

Ikääntyneitä työnhakijoita koskee joukko erityissäännöksiä, jotka mahdollistavat heille paluun takaisin ansioturvan piiriin työttömyyspäivärahan enimmäisajan täytyttyä ja suojaavat ikääntyneiden ansioturvan tasoa.

Julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetussa laissa (916/2012) säädetään velvoitteesta turvata työttömälle työnhakijalle mahdollisuus työllistymistä edistävään kuntoutukseen tai työvoimakoulutukseen, jos hänen oikeutensa palkansaajan työttömyyspäivärahaan päättyy enimmäisajan johdosta hänen täytettyään 57 vuotta, mutta ennen kuin hän täyttää 60 vuotta. Jos edellä tarkoitettu työtön työnhakija ei työllisty avoimille työmarkkinoille eikä hänelle voida järjestää soveltuvaa kuntoutusta tai työvoimakoulutusta, hänen kotikuntansa on työ- ja elinkeinotoimiston osoituksesta järjestettävä hänelle työntekomahdollisuus kuuden kuukauden ajaksi (ns. työllistämisvelvoite). Osallistumalla työllistämisvelvoitteen perusteella järjestettävään työhön henkilö voi täyttää työttömyyspäivärahan edellytyksenä olevan työssäoloehdon uudestaan.

60 vuotta täyttäneille työttömille työnhakijoille, jotka eivät ole oikeutettuja työttömyysturvan lisäpäiviin, on myös olemassa subjektiivinen oikeus työllistymistä edistävään palveluun tai palkkatuettuun työhön muun kuin kunnan palveluksessa. Näihin osallistumalla henkilö voi täyttää työssäoloehdon uudelleen. Jos tässä tarkoitettu 60 vuotta täyttänyt työtön työnhakija ei työllisty avoimille työmarkkinoille eikä hänelle voida järjestää soveltuvaa työllistymistä edistävää palvelua tai palkkatuettua työtä muun kuin kunnan palveluksessa, hänellä on oikeus kunnan järjestämään työhön. Velvoitteen perusteella järjestetty palkkatuettu työ täyttää perussäännöstä poiketen työssäoloehtoa jokaiselta työskentelyviikolta.

Työttömyyspäivärahan enimmäiskestoa lyhennettiin 1.1.2017 alkaen siten, että enimmäiskesto lyheni 500 päivästä 400 päivään. Muutos toteutettiin kuitenkin siten, että mikäli henkilö täyttää työssäoloehdon 58 vuotta täytettyään ja henkilöllä on työssäoloehtoon luettavaa työaikaa vähintään viisi vuotta viimeisen 20 vuoden aikana, työttömyysturvan kesto on muutoksen jälkeenkin 500 päivää. Valtaosalla ikääntyneistä ansioturvan kesto ei ole muutoksen johdosta lyhentynyt. 58 vuotta täyttäneiden henkilöiden ansiopäivärahan suuruus on suojattu siten, että ansiopäivärahan määrää ei määritellä uudelleen, ellei uusi päiväraha ole aiempaa korkeampi.

Ikääntyneiden työllisyys ja palveluihin osallistuminen

Ikääntyneiden työvoimaan osallistuminen ja työllisyys ovat kasvaneet koko 2000-luvun. Vielä 1990-luvulla ikääntyneiden työllisyysasteet erityisesti 60—64 vuotiaiden, mutta myös 55—59 vuotiaiden keskuudessa olivat hyvin matalia. Sen jälkeen työllisyyskehitys on parantunut vuosi vuodelta. Vahvistunut työllisyys näkyy ikäluokkien parantuneena tulokehityksenä muihin ikäluokkiin verrattuna. Postiviinen tulokehitys perustuu palkkatuloja saavien osuuden kasvuun. [Ikääntyneiden työllisyyden edistämiskeinoja valmistelevan työryhmän loppuraportti, 11.3.2019. Saatavilla: https://api.hankeikkuna.fi/asiakirjat/d2b523c5-77e2-4709-b404-b330f71deab2/f9e4ed0a-6852-4f08-8e43-0e46ec6b50cc/JULKAISU_20190311125000.PDF]

Vuonna 2018 työ- ja elinkeinopalveluiden rekistereihin perustuvan työnvälitystilaston mukaan 55—64-vuotiaita työttömiä oli 74 500 henkilöä ja Tilastokeskuksen työvoimatutkimuksen mukaan 35 000 Ero johtuu siitä, että osa ikääntyneistä työttömäksi työnhakijaksi rekisteröityneistä on todellisuudessa luopunut aktiivisesta työnhausta, mikä on työvoimatutkimuksessa työttömyyden yksi kriteeri. Työnvälitystilaston lukujen mukaan yli 55-vuotiaiden osuus työttömistä on pysynyt melko vakaasti 26 ja 29 prosentin välillä koko 2000-luvun.

Ikääntyneillä työttömillä, mukaan lukien työttömyysturvan lisäpäiviin oikeutetut henkilöt, on samoin kuin muilla työnhakijoilla velvollisuus hakea työtä ja koulutusta. Työttömän kanssa laadittavassa työllistymissuunnitelmassa sovitaan muun muassa työnhausta ja sen tavoitteista sekä työnhakijalle tarjottavista palveluista. Työnhakijan ensimmäinen haastattelu tulee järjestää kahden viikon kuluessa työnhakijaksi ilmoittautumisesta, jollei se työnhakijan tilanne huomioon ottaen ole ilmeisen tarpeetonta. Työttömyyden jatkuessa myöhemmät haastattelut on vuoden 2017 alusta lukien tullut järjestää vähintään kolmen kuukauden välein. Haastattelujen yhteydessä päivitetään työllistymissuunnitelma. Työ- ja elinkeinoministeriön seurantatiedot syyskuulta 2019 osoittavat, että ajantasainen työllistymissuunnitelma oli 69 %:lla työttömistä. Ikäryhmittäinen tarkastelu syyskuulta 2019 osoittaa, että ikäryhmässä 55—59 vuotta ajantasaisten työllistymissuunnitelmien osuus oli 68 % ja 60—64-vuotiaiden ikäryhmässä 62 %.

Työttömyyden keskimääräisen keston kasvu taittui vuoden 2017 aikana. Kesäkuussa 2019 työttömyyden keskimääräinen kesto oli noin 51 viikkoa, sen ollessa ikääntyneillä 84 viikkoa. Työmarkkinoille palaamista voidaan tukea erilaisilla TE-palveluilla. Vuoden 2018 aikana 55 vuotta täyttäneiden työttömyysjaksoja päättyi muita syitä useammin henkilön omaehtoiseen työllistymiseen (19,4 %). 55—59 vuotiaiden keskimääräinen aktivointiaste tammi-heinäkuussa 2019 oli 27,3%, 60—64 vuotiaiden 14,2 % ja 64 vuotta täyttäneiden 24,7 %. Kunnan järjestämään sosiaalipalveluun, kuntouttavaan työtoimintaan, osallistuttiin muita aktivointipalveluja enemmän. Julkisista työvoimapalveluista suurimmat henkilömäärät olivat palkkatuetussa työssä.

Positiivisesta työllisyyskehityksestä huolimatta ikääntyneiden työllisyysasteet Suomessa ovat selkäesti Pohjoismaisia verrokkimaita alempana. Korkeaa työllisyysastetta muissa Pohjoismaissa selittää osittain korkeampi osa-aikaisen työn osuus. Ikääntyneiden työllisyyden edistämiskeinoja valmistelleen työryhmän yksimielinen kanta oli, että ikääntyneiden työvoimapotentiaalin parempi hyödyntäminen on mahdollista ja ikääntyneiden työllisyyskehitystä on tärkeää parantaa eri toimenpiteillä.[ibid.]

Aiempien lisäpäiväoikeuden ikärajojen korotusten vaikutukset ikääntyneiden asemaan

Lisäpäiväoikeuden ikärajoja on korotettu aiemminkin ja viimeisin korotus tuli voimaan vuoden 2014 alusta lukien. Vuoden 2017 eläkeuudistuksen jatkoneuvotteluja varten sosiaali- ja terveysministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö ja valtiovarainministeriö tuottivat virkatyönä keskeisten työmarkkinajärjestöjen käyttöön tietoa muun muassa 60 vuotta täyttäneiden työmarkkina-aseman muutoksista työurasopimuksen jälkeen ja työttömyysturvaan tehtyjen muutosten vaikutuksista ikääntyneiden työttömyysturvaan ja toimeentuloon. Lisäksi tietoa tuotettiin 60 vuotta täyttäneiden irtisanottujen palkkatuettua työtä ja muita aktiivitoimia koskevien oikeuksien toteutumisesta ja vaikuttavuudesta ja työnantajan omavastuumaksujärjestelmän vaikuttavuudesta.

Lisäpäiväoikeuden alaikärajojen korottamisen jälkeen on havaittu, että lisäpäiväoikeuden menettäneissä ikäryhmissä työllisyys on vahvistunut. Työttömyysturvan lisäpäiväoikeus voi kasvattaa ikääntyneiden työttömyyttä kahta kautta. Ensinnäkin lisäpäiväoikeuden olemassaolo saattaa kohdentaa irtisanomisia nimenomaan ikääntyneisiin. Toiseksi lisäpäiväoikeuden on arvioitu saattavan heikentää ikääntyneiden työttömien uudelleentyöllistymisen todennäköisyyttä. Ikääntyneiden työllisyys on monitahoinen asia, johon vaikuttavat monenlaiset rakenteisiin ja kannustimiin liittyvät tekijät. Lisäpäivien ikärajojen myöhentäminen vuodella on kuitenkin johtanut siihen, että yhä useampi ikääntynyt on jatkanut pidempään työelämässä.

Lisäpäiväoikeuden myöhentämisen ei ole myöskään havaittu johtaneen merkittävään tulotason heikentymiseen lisäpäiväoikeuden menettäneissä ikäluokissa, vaan itse asiassa ikärajojen siirtäminen on vahvistanut ikäluokkien keskimääräistä tulotasoa. [Sosiaali- ja terveysministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, valtiovarainministeriön ja Eläketurvakeskuksen muistio ”Selvitys eläkeuudistuksessa sovittujen lisäpäiväoikeuteen ja ikääntyneiden aktivointiin tehtyjen muutosten vaikutuksista”.]

Lisäpäiväoikeuden myöhentäminen ei myöskään ole johtanut siihen, että lisäpäiväoikeuden menettäneet työttömyyspäivärahan enimmäisajan täyttäneet henkilöt olisivat joutuneet pitkäksi aikaa työmarkkinatuelle. Työmarkkinatukikausien lyhyt kesto selittyy ikääntyneiden työttömyysturvan ja palveluiden erityissäännöksillä. Keskeisiä syitä on kolme: 1) lisäpäiväoikeuden myöhentäminen pienentää ikäryhmän työttömyysriskiä; 2) jos kuitenkin jää työttömäksi kannustimet uudelleentyöllistymiselle ovat hyvät ja työllistymisen todennäköisyys säilyy nuorempien ikäryhmien tasolla 3) ikääntyneitä työnhakijoita koskeva erityinen etuuksien ja palveluiden turvaverkko palauttaa takaisin ansiosidonnaiselle työttömyyspäivärahalle henkilöt, jotka eivät työllisty avoimille työmarkkinoille. Erityissäännöksillä on varmistettu, että ikääntyneillä työttömillä on muista ikäryhmistä poikkeavia tapoja täyttää työttömyysturvan työssäoloehto.

60 vuotta täyttäneiden erityistä palveluiden turvaverkkoa ja sen vaikuttavuutta arvioitaessa voidaan todeta, että vuonna 2017 TE-palveluihin tuli ilmoituksia 1493 henkilöstä, joille on maksettu ansioturvaa 450 päivältä ja henkilöillä ei ollut oikeutta lisäpäiviin kyseistä ikäryhmää koskeneen lisäpäiväoikeuden alaikärajan muutoksen vuoksi. Näille henkilöille käynnistyi palveluprosessi. Kansaneläkelaitoksen työmarkkinatukea koskevassa etuusrekisterissä havaitaan puolestaan vuonna 2017 yhteensä 436 henkilöä, jotka ovat siirtyneet 60-vuotiaana työmarkkinatuelle ansiosidonnaisen enimmäisajan täyttyessä. [Vertailun vuoksi voidaan tarkastella edellisen lisäpäiväoikeuden menettäneen kohortin eli vuonna 1955 syntyneiden tilannetta vuonna 2015. Tuolloin vuoden siirron seurauksena lisäpäiväoikeuden menettäneitä siirtyi työmarkkinatuelle 377 henkilöä.] Valtaosalla näistä työmarkkinatuelle siirtyneistä työmarkkinatuen saanti jäi varsin lyhytkestoiseksi, ja suuri osa ryhmästä palautuu ansiopäivärahalle palveluiden kautta suhteellisen pian. Joillakin henkilöillä työmarkkinatukikausi kuitenkin pitkittyi. Tähän ryhmään voidaan arvioida kuuluvan noin 100 henkilöä 60 vuotta täyttäneistä vuonna 1957 syntyneistä. Syytä siihen, miksi palveluiden tuottama turvaverkko ei näiden henkilöiden kohdalla toiminut, ei tiedetä.

Lisäpäiväoikeuden ikärajan nostamisesta seuraavia pitkäaikaisvaikutuksia on tutkittu vuonna 2005 voimaan tulleen muutoksen osalta. [Tomi Kyyrä, Hanna Pesola: Long-term effects of extended unemployment benefits for older workers, VATT Institute for Economic Research, VATT Working Papers 89/2017. Saatavilla: https://www.doria.fi/bitstream/handle/10024/148926/wp89.pdf] Tuolloin lisäpäivien ikäraja nostettiin 55 vuodesta 57 vuoteen henkilöillä, jotka ovat syntyneet vuonna 1950 tai sen jälkeen. Muutoksella ei havaittu olleen kielteisiä vaikutuksia muutoksen kohteena olleen ikäryhmän sosioekonomiseen tilanteeseen tarkastellulla 10 vuoden kaudella. [Tutkimuksessa verrattiin vuoden 1949 lopulla syntyneitä vuoden 1950 alussa syntyneisiin. Nämä henkilöt ovat käytännössä saman ikäisiä, mutta vuoden 1950 puolella syntyneet pääsivät työttömyysturvan lisäpäiville vasta kaksi vuotta vanhempana. Korkeamman työllisyyden myötä vuoden 1950 alussa syntyneet saivat palkkatuloja kymmenen vuoden aikana noin 22 000 euroa enemmän ja vastaavasti työttömyysetuuksia noin 11 000 euroa vähemmän kuin vuoden 1949 lopulla syntyneet. Tutkimuksessa ei havaittu negatiivisia terveysvaikutuksia, joita mitattiin maksettujen työkyvyttömyys- ja sairausetuuksien määrällä ja kuolleisuudella.]

2.2 Omavastuumaksu

Työttömyysturvan omavastuumaksun voi olla velvollinen maksamaan työnantaja, joka on tapaturmavakuutuslain mukaan velvollinen vakuuttamaan työntekijänsä, sekä valtion tilivirasto ja liikelaitos, jonka irtisanomisvuotta edeltäneen vuoden työttömyysvakuutusmaksun perusteena ollut palkkasumma tai sitä vastaava valtion tiliviraston tai liikelaitoksen palkkasumma on vähintään 2 086 500 euroa (vuonna 2019).

Maksuvelvollisuus syntyy, jos työsuhteen irtisanomisesta tai työntekijän lomauttamisesta johtuva työttömyys jatkuu niin, että henkilölle syntyy oikeus työttömyysturvalain mukaisiin lisäpäiviin tai jos henkilöllä työsuhteen irtisanomisesta johtuva 60 vuoden iän täyttämisen jälkeen alkanut oikeus työttömyyspäivärahaan jatkuu hänen täytettyään 63 vuotta tai hän on alkanut saada vanhuuseläkettä 62 vuotta täytettyään ja työttömyyspäiväraha on jatkunut vanhuuseläkkeelle siirtymiseen saakka.

Työnantaja ei ole velvollinen maksamaan omavastuumaksua, jos työsuhde on päättynyt ennen kuin henkilö on täyttänyt 56 vuotta, työsuhde on kestänyt alle kolme vuotta, työsuhde on irtisanottu työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 2 §:n perusteella tai purettu työsopimuslain 8 luvun 1 §:n perusteella työntekijästä johtuvasta muusta kuin terveydellisestä syystä, työntekijä on työsuhteen päättymisen jälkeen täyttänyt uudelleen työttömyysturvalain mukaisen työssäoloehdon muun kuin alun perin irtisanoneen työnantajan palveluksessa tai työntekijä on omasta aloitteestaan ja ilman työnantajan myötävaikutusta irtisanoutunut.

Omavastuumaksun perusteena on se etuusmenoa vastaava määrä, joka irtisanotulle tai lomautetulle työntekijälle tulisi ansiopäivärahan suuruisena maksettavaksi siitä lukien, kun hänen oikeutensa lisäpäiviin alkaa, siihen saakka, kunnes hän täyttää 63 vuotta, kuitenkin vähintään yhden vuoden etuusmenoa vastaava määrä.

Jos päivärahaoikeus on alkanut 60 vuoden iän täyttämisen jälkeen, oma vastuumaksun perusteena on se ansiopäivärahan suuruista etuusmenoa vastaava määrä, jolta ajalta irtisanotulle työntekijälle on maksettu työttömyysetuutta työsuhteen päättymisestä siihen saakka, kunnes hän täyttää 63 vuotta.

Täysimääräinen omavastuumaksu on 90 prosenttia omavastuumaksun perusteena olevasta etuusmenosta. Täysimääräinen omavastuumaksu peritään, jos yrityksen palkkasumma on vähintään 33 384 000 euroa (vuonna 2019).

Jos palkkasumma on tätä pienempi, oma vastuumaksu alenee lineaarisesti siten, että omavastuumaksua ei peritä, jos palkkasumma on enintään 2 086 500 euroa. Omavastuumaksu peritään lisäpäiväoikeuden alkaessa tai irtisanotun työntekijän täytettyä 63 vuotta.

Työllisyysrahasto voi jättää oma vastuumaksun perimättä, jos määrä on vähäinen. Omavastuumaksujen kokonaissumma on vaihdellut viimeisten viiden vuoden aikana noin 50 miljoonasta eurosta 70 miljoonaan euroon. Omavastuumaksuilla rahoitetaan vuosittaisista työttömyysturvan lisäpäiväkuluista noin 20—30 prosenttia.

Työnantajien omavastuumaksulla pyritään vaikuttamaan työnantajien kannustimiin irtisanoa ikääntynyt työntekijä. Joissakin tutkimuksissa on havaittu, että omavastuumaksujärjestelmä pienentää yksilöiden työttömyysriskiä. [Hakola, T. & Uusitalo, R. 2004. Not so voluntary retirement decisions? Evidence from a pension reform.]

2.3 Työttömyysetuuden saamisen yleiset rajoitukset

Työttömyysturvalain 3 luvun 1 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään iästä seuraavista yleisistä työttömyysetuuden saannin rajoituksista. Työttömyysetuutta ei myönnetä työnhakijalle, joka ei ole täyttänyt 17 vuotta. Työttömyysetuus myönnetään enintään sen kalenterikuukauden loppuun, jona työnhakija täyttää 65 vuotta. Työttömyysetuutta myönnetään kuitenkin henkilölle sen kalenterikuukauden jälkeen, jona hän täyttää 65 vuotta, jos hänen työntekonsa on estynyt työttömyysturvalain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 14 kohdassa tarkoitetun lomautukseen rinnastettavan syyn, 4 luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun lomautukseen perustuvan päivittäisen työajan lyhentämisen tai 1 a §:ssä mainitun lomautukseen perustuvan lyhennetyn työviikon taikka niin kutsutun sääesteen perusteella taikka jos hänet on kokoaikaisesti lomautettu. Näissä poikkeustilanteissa työttömyysetuus myönnetään enintään sen kalenterikuukauden loppuun, jona henkilö täyttää 68 vuotta.

Työntekijän eläkelain mukaan määräytyvä vanhuuseläkeikä on muutettu 1.1.2017 voimaan tulleella lakimuutoksella [Laki 69/2016]. Vuonna 1965 tai sen jälkeen syntyneillä eläkeikä on sidottu eliniän odotteeseen siten, että osa odotettavissa olevasta eliniän pitenemisestä käytetään jatkossa työssäoloon. Vuonna 1965 syntyneet ovat ensimmäinen ikäluokka, jolla tämä alin vanhuuseläkeikä voi ylittää työttömyysturvalaissa säädetyn pääsäännön mukaisen etuuden saantia rajoittavan yläikärajan.

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Pääministeri Antti Rinteen hallituksen ohjelman mukaan ikääntyneiden ja muiden vaikeasti työllistyvien työllisyyttä lisätään. Tällä esitykseltä toteutetaan osaltaan tätä tavoitetta.

Tällä esityksellä toteutetaan keskeisten työmarkkinajärjestöjen hallitukselle kesäkuussa 2019 tekemässä, vuoden 2017 eläkeuudistuksen jatkoneuvotteluihin perustuvassa sopimuksessa tehtyjä esityksiä. [Sopimuksessa esitettiin työttömyysturvan osalta, että työttömyysturvan lisäpäiväoikeuden alaikäraja nostetaan vuonna 1961 ja sen jälkeen syntyneillä yhdellä vuodella 62 vuoteen. Samalla työvoimapalvelujen resursseja lisätään ja kohdennetaan työttömyyden alkuvaiheessa myös ikääntyneille. Työurasopimuksessa (22.3.2012) sovitut ja muut ikääntyneiden työttömyysturvaan ja palveluihin liittyvät erityisehdot säilyvät ennallaan. Edelleen keskeiset työmarkkinajärjestöt esittivät, että työnantajan omavastuu lisäpäivämenosta muuttuu siten, että pääteikä nousee lisäpäivien alaikärajan nousua vastaavasti. Lisäksi järjestöt esittivät, että vuoden 2017 eläkeuudistuksessa sovitun alimman eläkeiän ikärajojen nostamisen seurauksena työttömyysturvan ja sairausvakuutuksen yläikärajaa nostetaan eläkeiän nousua vastaavalla tavalla.] Jatkoneuvotteluita varten tuotetun tiedon perusteella vuoden 2012 työurasopimuksessa sovittu lisäpäivien ikärajan korottaminen on pidentänyt ikääntyvien työuria ja samalla ikääntyvien oikeus erityisiin palveluihin on turvannut paluun ansiopäivärahalle tilanteessa, jossa ikärajamuutoksen vuoksi henkilö ei olisi ollut oikeutettu lisäpäiviin. Sopimuksessa onkin todettu, että työurien pidentämiseksi työttömyysturvalakia muutettaisiin siten, että vuonna 1961 ja sen jälkeen syntyneiden lisäpäiväoikeuden alaikärajaa nostettaisiin yhdellä vuodella 61 vuodesta 62 vuoteen. Samoin sopimuksessa todetaan, että työttömyysetuuksien rahoituksesta annettua lakia muutettaisiin siten, että lisäpäivien alaikärajan nousua vastaavasti työnantajan omavastuuta lisäpäivien ja ikääntyneiden työttömyysetuuksien rahoituksesta muutetaan nostamalla työnantajien rahoitusvastuun päättymisikää 63 vuodesta 64 vuoteen. Tavoitteena ei ole muuttaa omavastuujärjestelmän kannustimia eikä työttömyysturvan lisäpäivien rahoitusvastuita nykytilaan verrattuna.

Lisäksi samalla ehdotetaan toteutettavaksi eläkeuudistukseen perustuen työttömyysturvan yläikärajan nosto niin, että se vastaisi vuoden 2017 eläkeuudistuksessa sovitun alimman vanhuuseläkeiän ikärajojen nousua. Näin estetään tilanteet, joissa oikeus työttömyysetuuteen voisi päättyä ennen alinta vanhuuseläkeikää. Tällainen työttömyysetuuden ja vanhuuseläkkeen väliin jäävä aika, jolta ei olisi oikeutta työttömyysturvaan taikka eläkkeeseen, voisi johtaa toimeentulotukitarpeen kasvuun.

Lisäksi esitetään korotettavaksi työttömyysvakuutusmaksuvelvollisuuden yläikärajaa siten, että se seuraa työttömyysturvan myöntämisen yläikärajaa ja työtekijän eläkelaissa säädettyä alinta vanhuuseläkeikää.

Työmarkkinajärjestöt esittivät lisäksi työvoimapalvelujen resurssien lisäämistä ja kohdentamista työttömyyden alkuvaiheessa myös ikääntyneille. Pääministeri Antti Rinteen hallituksen hallitusohjelman mukaan työvoimapalveluita kehitetään siten, että erityisesti työttömyyden alun palveluja tehostetaan ja mahdollistetaan entistä paremmin työttömien yksilölliset tarpeet. Samalla työttömien henkilökohtaisen palvelun resurssit TE-toimistoissa turvataan. Tutkimukset osoittavat, että ikääntyneillä on monesti vaikeuksia työllistyä uudelleen. Hallitusohjelman mukaisesti erityisen tuen tarpeessa olevien (mukaan lukien ikääntyneet) pääsyä työllistymistä edistävien ja yksilöllisten palveluiden piiriin tehostetaan.

Ikääntyneitä työttömiä työnhakijoita koskevat pääosin samat oikeudet ja velvollisuudet kuin muitakin työnhakijoita. Palvelun tarjoaminen perustuu työnhakijoiden yhdenvertaiseen kohteluun. Palvelua on tarjottava tasapuolisesti ja samojen periaatteiden mukaisesti kaikille asiakkaille. Julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden järjestäminen on kuitenkin harkinnanvaraista ja edellyttää, että palvelun järjestäminen on henkilön tilanteen huomioon ottaen työvoimapoliittisesti tarkoituksenmukaista. [Poikkeuksena julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 11 luvun 1 §:ssä säädetty ikääntyneiden työttömien työnhakijoiden subjektiivinen oikeus työllistymistä edistävään palveluun tai työntekomahdollisuuteen. Ikääntyneitä työttömiä työnhakijoita koskevista poikkeussäännöksistä on kerrottu esityksen luvussa 2.]

Ikääntyneiden työllisyyden edistämisessä on tärkeä huomioida etuusjärjestelmän lisäksi myös työnhakijoiden palvelut ja riittävä työnhaun tuki. Tämä ei kuitenkaan edellytä lakimuutoksia, sillä yksilöllisten palveluiden tarjoaminen ikääntyneille työnhakijoille on mahdollista nykyisinkin.

4 Esityksen vaikutukset
4.1 Vaikutukset kansalaisiin

Lisäpäiväoikeuden alaikärajan korottamisen arvioidaan aikaisemmista vastaavista muutoksista tehdyn tutkimuksen perusteella parantavan kohteena olevien ikäluokkien työllisyyttä sekä sen myötä keskimääräistä tulotasoa ja eläkekertymää. [Tomi Kyyrä, Hanna Pesola: Long-term effects of extended unemployment benefits for older workers, VATT Institute for Economic Research, VATT Working Papers 89/2017. Saatavilla: https://www.doria.fi/bitstream/handle/10024/148926/wp89.pdf.] Niillä, jotka päätyvät muutoksen myötä ansiopäivärahan enimmäisajan päättymisen jälkeen työmarkkinatuelle lisäpäivien sijaan, taloudellinen asema kuitenkin heikkenee. Tämä ryhmä arvioidaan kuitenkin nykytilan arviossa kuvatun mukaisesti varsin pieneksi (noin 100 henkilöä 1957 syntyneistä 60 vuotta täyttäneistä 2015 muutoksen jälkeen).

Vaikutus työttömyyteen ja työllisyyteen [Työllisyysvaikutusarviot perustuvat Eläketurvakeskuksen muistioon ”Työttömyysturvan lisäpäivien ikärahan nosto”, Kaarlo Reipas 4.4.2019 ja sosiaali- ja terveysministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, valtiovarainministeriön ja Eläketurvakeskuksen muistioon ”Selvitys eläkeuudistuksessa sovittujen lisäpäiväoikeuteen ja ikääntyneiden aktivointiin tehtyjen muutosten vaikutuksista”.]

Lisäpäivien ikärajan korottamista koskevan esityksen arvioidaan pidentävän työuria ja siten vähentävän työttömyyttä ja lisäävän työllisyyttä. Eläketurvakeskus on arvioinut pitkän aikavälin eläkemallia hyödyntäen, että lisäpäivien ikärajan nosto 61 ikävuodesta 62 ikävuoteen vuonna 1961 ja sen jälkeen syntyneillä vähentää työttömien lukumäärää 7 400 henkilöllä ja lisää työllisten määrää 6 000 henkilöllä vuoden 2025 loppuun mennessä. [Vuoden 2023 lopussa arvioitu vaikutus olisi 4000 henkilöä.] Vuoden 2035 jälkeen vaikutus kääntyy kasvuun alimman vanhuuseläkeiän noustessa ja vuoteen 2055 mennessä vaikutus on työttömien määrään noin 12 000 henkilöä ja työllisten määrään noin 9 000 henkilöä. [Työllisyysvaikutuksia kuvaavissa taulukoissa on kuvattu lisäpäiväoikeuden alaikärajan noston vaikutus. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi myös työttömyysetuuden yläikärajaa ja sitä seuraavaa lisäpäiväoikeuden yläikärajaa siten, että ikäraja seuraisi alimman vanhuuseläkeiän kehitystä. Näillä muutoksilla saattaa olla lisäpäiväoikeuden alaikärajan nostoon nähden päinvastaisia työllisyysvaikutuksia. Nämä vaikutukset ilmenisivät vuodesta 2030 eteenpäin. On syytä huomioida, että laskelmien epävarmuus kasvaa mitä pidemmälle tulevaisuuteen laskelmat ulottuvat.]

Taulukko 1. Ikärajan noston vaikutus työttömyyteen ja työllisyyteen (Lähde: Eläketurvakeskus)
Työttömien määrä, tuhansia
2025203520452055
Ei alaikärajan nostoa280277278273
Alaikärajan nosto272270268261
Noston vaikutus-7-7-10-12
Lisäpäiväläisten määrä, tuhansia
2025203520452055
Ei alaikärajan nostoa15172532
Alaikärajan nosto791419
Noston vaikutus-8-8-11-13
Työllisten määrä, tuhansia
2025203520452055
Ei alaikärajan nostoa2 3892 3702 3532 292
Alaikärajan nosto2 3952 3772 3612 301
Noston vaikutus6789
Työllisen ajan odote, vuosia
2025203520452055
Ei alaikärajan nostoa34,734,534,735,1
Alaikärajan nosto34,834,634,835,3
Noston vaikutus0,090,110,120,13

Työllisten määrään ikärajan nosto vaikuttaa hieman vähemmän kuin työttömien määrään, sillä osa niistä henkilöistä, jotka eivät ikärajan noston takia päädy lisäpäiville, päätyy työvoiman ulkopuolelle ennen alinta vanhuuseläkeikää. Erityisesti työkyvyttömyyseläkkeen riski kasvaa iän myötä ja vaikuttaa näissä ikäluokissa. Vaikutus työllisyysasteeseen on samasta syystä myös hieman pienempi kuin vaikutus työttömyysasteeseen.

Taulukko 2. Ikärajan noston vaikutus työttömyys- ja työllisyysasteisiin (Lähde: Eläketurvakeskus)
Työttömyysaste, prosenttia
2025203520452055
Ei alaikärajan nostoa8,18,18,28,2
Alaikärajan nosto7,97,97,97,9
Noston vaikutus-0,2-0,2-0,3-0,3
Työllisyysaste, prosenttia
2025203520452055
Ei alaikärajan nostoa73,273,173,173,2
Alaikärajan nosto73,373,373,373,4
Noston vaikutus0,20,20,20,2

Lisäpäivillä olevien keskimääräinen päiväraha oli vuonna 2018 noin 67,80 euroa, mikä ei eroa merkittävästi muista ansiopäivärahan saajista, kun otetaan huomioon, että lisäpäivillä olevista huomattavasti pienempi osuus saa soviteltua päivärahaa.

Taulukko 3. Lisäpäivillä olevat ammattialan mukaan vuonna 2018
Lisäpäivien saajat ammatin mukaan 2018
AmmattiluokkaHenkilöäProsenttia
Yhteensä17 391100 %
Johtajat, ylimmät virkamiehet ja järjestöjen johtajat3852.2 %
Erityisasiantuntijat2 41313.9 %
Asiantuntijat2 31913.3 %
Toimisto- ja asiakaspalvelutyöntekijät1 76010.1 %
Palvelu- ja myyntityöntekijät2 52014.5 %
Maanviljelijät, metsätyöntekijät ym.3462.0 %
Rakennus-, korjaus- ja valmistustyöntekijät2 79716.1 %
Prosessi- ja kuljetustyöntekijät1 6709.6 %
Muut työntekijät1 5508.9 %
Muut / luokittelemattomat7264.2 %
Tuntematon9055.2 %

Lisäpäivillä on tällä hetkellä melko saman verran miehiä ja naisia. Aiemmassa selvityksessä on myös havaittu, että työttömyyspäivärahan enimmäisajan täyttymisen johdosta työmarkkinatuelle siirtyneiden sukupuolijakauma oli hyvin tasainen, joten tämänhetkisen tilanteen valossa esityksellä ei arvioida olevan merkittäviä sukupuolivaikutuksia.

Taulukko 4. Lisäpäivillä olevat sukupuolen mukaan vuonna 2018
Lisäpäivillä olevat sukupuolen mukaan 2018
MiesNainen
49.0 %51.0 %
8 5208 871

Maantieteellisesti lisäpäivillä olevat jakautuvat pitkälti maakuntien työttömyysasteiden ja asukaslukujen suhteessa, joskin Uudellamaalla lisäpäivillä on suhteellisesti harvempi kuin muualla maassa työttömyysaste huomioon ottaen. Tämä johtunee Uudenmaan muuta maata nuoremmasta väestörakenteesta.

Työttömyysetuuden yleisen ikärajan korottamisella vastaamaan vuonna 1965 tai sen jälkeen syntyneiden kohdalla vanhuuseläkeikää turvataan toimeentuloa nykyisen yläikärajan ja vanhuuseläkeikärajan välillä. Ilman muutosta näihin ikäluokkiin kuuluvilla ei lainkaan olisi oikeutta työttömyysetuuteen ajanjaksolta, joka alkaa sen kuun jälkeen jona henkilö täyttää 65 vuotta päättyen vanhuuseläkeoikeuden alkamisen kuukauteen.

4.2 Taloudelliset vaikutukset
Vaikutus työttömyysturvamenoihin

Vuonna 2018 lisäpäivien perusteella maksettiin yhteensä noin 169 miljoonaa euroa työttömyyspäivärahaetuuksia. Saajia oli keskimäärin kuukaudessa noin 10 000. Lisäpäiväoikeuden ikärajan korottamisella on työttömyyspäivärahamenoja alentava vaikutus. Vuosina 2020—2021 lisäpäiväoikeuden ikärajan korottamisen arvioidaan alentavan vuosittain työttömyyspäivärahamenoja noin 50 miljoonaa euroa, josta valtiolle kohdistuu 23 miljoonaa euroa, työllisyysrahastolle 24 miljoonaa euroa ja työttömyyskassoille 3 miljoonaa euroa. Vuodesta 2022 lukien valtion rahoitusosuus sen ikäluokan työttömyysturvamenoista nousee, joiden työttömyysturva on nykyisin ollut Työllisyysrahaston rahoittamaa lisäpäivämenoa.

Ehdotus korottaa sitä ikärajaa, jolloin oikeus työttömyysetuuteen päättyy, voi myös vaikuttaa työttömyysturvan etuusmenoon. Jos vuodesta 2030 alkaen vanhuuseläkkeelle siirtymisen alin ikäraja elinaikaodotteen noususta johtuen nousee, vuodesta 2030 alkaen vuonna 1965 tai sen jälkeen syntyneitä koskevan työttömyysetuuden saannin yleisen ikärajan nostaminen tulee jossakin määrin lisäämään työttömyysetuusmenoa. Tämän menokasvun suuruutta ei tässä vaiheessa ole mahdollista arvioida, sillä se on riippuvainen yleisestä työllisyystilanteesta ja erityisesti ikääntyvien työllisyystilanteesta. Samalla ehdotetaan kuitenkin korotettavaksi työttömyysvakuutusmaksuvelvollisuuden yläikärajaa, mikä kasvattaa Työllisyysrahaston rahoitustuottoja. Myöskään tulojen kasvun suuruutta ja riittävyyttä ei tässä kohtaa ole mahdollista arvioida tarkemmin, sillä se on riippuvainen lähellä vanhuuseläkeikää olevien työllisyyden kehittymisestä. Menovaikutuksen osalta on kuitenkin huomioitava, että siltä osin kuin ikärajan korottaminen tarkoittaa palkansaajan työttömyyspäivärahan niin kutsutun lisäpäiväoikeuden pidentymistä, valtio ei nykysäännösten perusteella osallistu menokasvun rahoittamiseen. Mahdollisesta menokasvusta on tarpeen lisäksi huomioida se, että kyse on ensisijaisen, syyperusteisen etuuden myöntämisen ehdosta. Esitetyllä muutoksella on mahdollista vähentää perustoimeentulotuen tarvetta, joka syntyisi, jos työttömyysturvan ja vanhuuseläkkeen väliin syntyisi kausi jolta ensisijaisia etuuksia ei myönnetä.

Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan 65-vuotiaiden ikäluokassa on vuonna 2030 noin 70 000 henkilöä. Vuonna 2017 ansiosidonnaista työttömyysturvaa sai 63-vuotiaista Finanssivalvonnan tilastojen mukaan noin 4 % (1954 syntyneillä ikäluokan alin vanhuuseläkeikä 63 vuotta). Kun ottaa huomioon myös perusturvan työttömyysetuuksilla olevat, työttömyysetuuden saannin yleisen ikärajan nostaminen vaikuttaisi arviolta 3 000—4 000 henkilöön vuonna 2030. Tähän kuitenkin vaikuttavat lukuisat erilaiset tekijät työttömyysasteen ja elinajanodotteen muutoksista muutoksiin etuus- ja palvelujärjestelmissä, kulttuurissa ja ikäluokkien terveydessä ja toimintakyvyssä.

4.3 Vaikutukset organisaatioihin

Muutoksella odotetaan olevan vaikutusta Työllisyysrahastoon, Kansaneläkelaitokseen ja työttömyyskassoihin.

Lisäpäiväoikeuden alaikärajan ja työnantajan omavastuun pääteiän nostaminen aiheuttavat muutoksia Työllisyysrahaston ja työttömyysetuuden maksajien väliseen ilmoitusliikenteeseen. Muutos tuleekin edellyttämään tietojärjestelmämuutoksia Työllisyysrahastolle, työttömyyskassoille ja Kansaneläkelaitokselle.

Omavastuujärjestelmän muutokset edellyttävät muutoksia työnantajille suunnattuun tiedotukseen ja neuvontaan. Lisäpäiväoikeuden alaikärajan muutos voi voimaantullessaan lisätä neuvontatilanteiden määrää Kansaneläkelaitoksessa ja työttömyyskassoissa. Vaikutukset arvioidaan kuitenkin vähäisiksi.

Omavastuujärjestelmän tarkoitus on osaltaan kannustaa sen piiriin kuuluvia suuria työnantajia toimimaan siten, että työntekijät jatkaisivat työssä vanhuuseläkeikään saakka. Lisäpäivien rahoituksesta omavastuumaksun tuotolla on katettu merkittävä osa. Esityksellä ei ole tarkoitus muuttaa omavastuujärjestelmän kannustimia eikä työttömyysturvan lisäpäivien rahoitusvastuita. Työnantajan omavastuun pääteiän korottamisen tai sen tekemättä jättämisen vaikutus työttömyysvakuutusmaksuihin on vähäinen.

5 Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu yhteistyössä keskeisen työmarkkinajärjestöjen ja Suomen Yrittäjät ry:n kanssa. Työ- ja elinkeinoministeriö on osallistunut esityksen valmisteluun. Esityksestä on pyydetty lausunto seuraavilta tahoilta: Akava, Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Eläkeläisliittojen etujärjestö EETU ry, Eläketurvakeskus, Kansaneläkelaitos, Kunnallinen työmarkkinalaitos, SOSTE Suomen sosiaali ja terveys ry, Suomen Kuntaliitto, Suomen ammattiliittojen keskusjärjestö SAK ry, Suomen Yrittäjät ry, STTK ry, työ- ja elinkeinoministeriö, Työllisyysrahasto, Työttömyyskassojen yhteisjärjestö, Työttömien Keskusjärjestö ry ja valtiovarainministeriö.

Lausunnon antoivat seuraavat tahot: Elinkeinoelämän keskusliitto EK, Eläkeläisliittojen etujärjestö EETU ry, Eläketurvakeskus, Kansaneläkelaitos, Kunnallinen työmarkkinalaitos, Suomen Kuntaliitto, Suomen yrittäjät ry, työ- ja elinkeinoministeriö, Työllisyysrahasto, Työttömyyskassojen yhteisjärjestö, Työttömien Keskusjärjestö ry ja valtiovarainministeriö. Lisäksi Akava, Suomen ammattiliittojen keskusjärjestö SAK ry ja STTK ry antoivat palkansaajakeskusjärjestöjen yhteisen lausunnon.

Lausunnon antajat pitivät esityksen tavoitteita ja esitettyjä muutoksia pääasiassa perusteltuina ja kannatettavina.

Esitys perustuu keskeisten työmarkkinakeskusjärjestöjen solmimaan sopimukseen, eikä niillä ole pääasiassa esitykseen huomautettavaa. Elinkeinoelämän keskusliitto EK:n esittämä tarkennus vuoden 2023 työllisyysvaikutusarviosta on tehty esitykseen.

Toimeenpano-organisaatioista Kansaneläkelaitos ja Työllisyysrahasto pitävät esityksen tavoitteita ja yleistä sääntelyn toteuttamistapaa kannatettavina. Työttömyyskassojen yhteisjärjestö kannattaa esitettyjä muutoksia työnantajan omavastuumaksujärjestelmään ja työttömyysetuuden myöntämisen yläikärajaan ja pitää lisäpäiväoikeuden alaikärajan nostamista esitetyllä tavalla ymmärrettävänä, joskaan ei toivottuna. Kansaneläkelaitos ja Työttömyyskassojen yhteisjärjestö pitävät tärkeänä, että ikääntyneiden työllisyyttä edistäviä toimia kartoitetaan aktiivisesti myös jatkossa.

Työllisyysrahasto esittää harkittavaksi, olisiko syytä korottaa työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 24 § 2 momentin 1 kohdan ikärajaa, jossa säädetään siitä, ettei työnantaja ole velvollinen maksamaan omavastuumaksua, jos työsuhde on päättynyt ennen kuin henkilö on täyttänyt 56 vuotta. Työllisyysrahaston näkemyksen mukaan säännös aiheuttaa sille ylimääräistä työtä, koska työttömyysetuuden maksajat toimittavat Työllisyysrahastolle tiedot kaikista henkilöistä, jotka ovat olleet vähintään 56 vuotiaita työsuhteen päättyessä, vaikkeivat kaikki heistä lisäpäiväoikeuden alaikärajaan tehtyjen muutosten johdosta käytännössä voi olla omavastuumaksuvelvollisuuden piirissä. Tämä ei ole antanut aihetta esityksen muuttamiselle.

Työllisyysrahaston esittää lisäksi näkemyksenään, että työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 2 kohdasta voisi harkita poistettavaksi tarpeettomana maininnan maksuvelvollisuudesta vanhuuseläkkeelle siirryttäessä. Rahaston näkemyksen mukaan vuonna 1961 ja sen jälkeen syntyneillä ikäluokilla ei ole mahdollisuutta täyteen vanhuuseläkkeeseen ennen 64 vuoden ikää. Säännöksen poistamista ei ole pidetty tässä kohtaa tarkoituksenmukaisena.

Eläketurvakeskuksen mukaan lisäpäiväoikeuden ikärajan muutos tukee tavoitetta työurien pidentämisestä. Eläketurvakeskuksen näkemyksen mukaan esityksen vaikutusarvioissa olisi hyvä kertoa ehdotuksen arvioiduista vaikutuksista työeläkemaksuun ja työeläkemenoon. Lausunto ei ole antanut aihetta esityksen muuttamiselle.

Työttömien Keskusjärjestön mielestä lisäpäiväoikeuden alaikärajan nostaminen on kohtuullista ottaen huomioon eliniänodotteen kasvun, jäljellä olevan työvoimapotentiaalin hyödyntämisen mahdollisuuden sekä ikärakenteen asettamat haasteet julkisen talouden tasapainoille. Työttömien Keskusjärjestö kuitenkin painottaa, että työ ja työllisyyspalvelut on turvattava kaikille työttömille ikään katsomatta ja katsoo, ettei tällä hetkellä näin tapahdu. Työttömien Keskusjärjestö pitää tärkeänä, että ennen työttömyysturvan lisäpäiväoikeuden ikärajan nostoa saatetaan voimaan työkykyohjelma, joka takaa kaikille työttömille työkykyarvioinnin ja sen pohjalta tehdyn työllistymissuunnitelman palveluineen, ja katsoo, että ikääntyneiden työnhakijoiden palveluihin tulisi tässä esityksessä määritellä vaadittavat resurssit. Koska tässä esityksessä ei ole tarkoitus tehdä muutoksia palvelujärjestelmään tai puuttua työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan määrärahoihin, eivät nämä kehittämisehdotukset ole antaneet aihetta esityksen muuttamiselle.

Eläkeläisliittojen etujärjestö EETU ry kiinnittää huomiota ikään perustuvaan syrjintään työelämässä, johon voitaisiin puuttua lainsäädännöllä. EETU ry vaatii lisäksi, että yrittäjille olisi turvattava sama oikeudet työttömyysturvan lisäpäiviin kuin palkansaajille. Yrittäjät rahoittavat työttömyyskassojen jäsenmaksujen kautta ansiopäivärahan ansio-osan kokonaisuudessaan. Pääministeri Antti Rinteen hallitusohjelman mukaan yrittäjien sosiaali- ja eläketurvan parantamisen vaihtoehtoja tullaan selvittämään. Yrittäjän lisäpäiväoikeuden ja sen rahoittamisen selvittäminen sopii hyvin laajemman yrittäjien sosiaaliturvaa selvittävän hankkeen yhteyteen.

Valtiovarainministeriö ja Suomen yrittäjät ry kiinnittävät huomiota siihen, että lisäpäiväoikeuden yläikärajan sitominen seuraamaan työntekijän eläkelain mukaista alimman vanhuuseläkkeen ikärajaa johtaa osalla ikäluokista ansiopäivärahakausien pidentymiseen. Työttömyysturvan lisäpäiväoikeuden yläikärajan korottamisella voi lisäksi olla negatiivisia työllisyysvaikutuksia. Valtiovarainministeriö esittää, että esityksessä tulisi arvioida vaihtoehtoisena toteuttamistapana lisäpäiväoikeuden alaikärajan kytkemistä eläkeikään yläikärajaa vastaavalla tavalla, jotta niin sanottu eläkeputki ei pitkällä aikavälillä kasvaisi. Tämä esitys perustuu keskeisten työmarkkinajärjestöjen vuoden 2017 eläkeuudistuksen jatkoneuvotteluissa tekemään sopimukseen.

Valtiovarainministeriön on lisäksi lausunut esityksen työllisyysvaikutusarvioista. Valtiovarainministeriön näkemyksen mukaan esityksen vaikutukset julkiseen talouteen ja työllisyyteen tulisi esittää niin, että niissä huomioidaan kunkin eri toimenpiteen vaikutus sekä toimenpiteiden yhteisvaikutus. Esityksen vaikutusarviointiosioon on lisätty tarkentava alaviite lausunnon johdosta.

Työ- ja elinkeinoministeriö pitää esitysluonnoksen mukaisia muutoksia kannatettavana. Esityksen kolmanteen lukuun ”Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset” on lisätty työ- ja elinkeinoministeriön esiin nostama tarkennus julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta annetun lain 11 luvun 1 §:ssä säädetystä ikääntyneiden pitkään työttömänä olleiden subjektiivisesta oikeudesta palveluun tai työntekomahdollisuuteen.

6 Riippuvuus muista esityksistä

Esitys liittyy valtion vuoden 2020 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Tässä esityksessä on ehdotettu muutettavaksi työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 8 a luvun 24 ja 24 a §:ää, joiden muuttamista on ehdotettu eduskunnassa vireillä olevassa hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain ja työttömyysturvalain 14 luvun 1 a §:n muuttamisesta (HE 41/2019).

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Lakiehdotusten perustelut
1.1 Työttömyysturvalaki
3 luku Etuuden saamisen yleiset rajoitukset

1 §.Yleiset rajoitukset. Pykälän 1 momentissa säädetään työttömyysetuuden saantia koskevista yleisistä ikärajoista. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että etuuden saannin yläikäraja muutettaisiin vuonna 1965 tai sen jälkeen syntyneiden kohdalla seuraamaan työntekijän eläkelain 11 §:ssä tarkoitettua alinta vanhuuseläkeikää. Pykälän 2 momenttiin, joka koskee niitä poikkeustilanteita, joiden vallitessa etuutta voidaan maksaa myös 65 vuotta täyttäneelle, ehdotetaan tehtäväksi 1 momenttiin ehdotettua seuraava ikärajaa koskeva täsmennys.

6 luku Työttömyyspäivärahan määrä ja kesto

9 §.Lisäpäiväoikeus. Pykälän 1 momentissa säädetään lisäpäiväoikeuden alkamisesta. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että vuonna 1961 tai sen jälkeen syntyneiden lisäpäiväoikeuden ikärajaa korotettaisiin yhdellä vuodella. Vuonna 1961 tai sen jälkeen syntyneen olisi täytettävä 62 vuotta ennen työttömyyspäivärahan enimmäisajan täyttymistä, jotta hänelle syntyy oikeus työttömyysturvan lisäpäiviin.

Pykälän 1 momentin 1 kohdasta ehdotetaan poistettavaksi maininta vuosina 1950—1954 syntyneiden oikeudesta lisäpäiviin, sillä vuonna 1954 syntyneet tai sitä vanhemmat ovat jo täyttäneet työttömyysetuuden myöntämisen yläikärajan.

Lisäksi pykälään ehdotetaan tehtäväksi 3 luvun 1 §:ää vastaava etuuden saannin ylintä ikää koskeva muutos.

1.2 Laki työttömyysetuuksien rahoituksesta
4 luku Työttömyysvakuutusmaksuvelvollisuus

12 a §.Vakuutusmaksuvelvollisuutta koskevat rajoitukset. Pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädetään työttömyysvakuutusmaksun yläikärajasta, mikä on 65 vuotta. Kohtaan ehdotetaan lisättäväksi sen soveltamisen rajoittamista merkitsevä säännös siitä, että kohtaa sovelletaan ennen vuotta 1965 syntyneisiin. Esityksessä ehdotetaan momenttiin lisättäväksi uusi 2 a kohta, joka koskisi työttömyysvakuutusmaksuvelvollisuuden päättymistä vuonna 1965 tai sen jälkeen syntyneillä. Muutoksen myötä työttömyysvakuutusmaksuvelvollisuuden ikäraja seuraisi työntekijän eläkelain 11 §:ssä tarkoitettu alinta vanhuuseläkeikää ja sitä mihin saakka työttömyyspäivärahaa on pääasiallisesti työttömyysturvalain 3 luvun 1 §:n perusteella mahdollista maksaa.

8 a luku Työnantajan työttömyysturvan omavastuumaksu

24 §.Maksuvelvollisuus. Pykälän 1 momentin 2 kohdassa säädetään työnantajan omavastuumaksuvelvollisuudesta tilanteissa, joissa henkilöllä työsuhteen irtisanomisesta johtuva 60 vuoden iän täyttämisen jälkeen alkanut oikeus työttömyyspäivärahaan jatkuu hänen täytettyään 63 vuotta tai hän on alkanut saada vanhuuseläkettä 62 vuotta täytettyään ja työttömyyspäiväraha on jatkunut vanhuuseläkkeelle siirtymiseen saakka. Näitä ikärajoja ehdotetaan korotettavaksi yhdellä vuodella.

24 a §.Omavastuumaksun määrä. Pykälän 1 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että työnantajan lisäpäivien omavastuun pääteikää korotetaan vuodella. Työnantajan omavastuumaksun perusteena olisi se etuusmenoa vastaava määrä, joka irtisanotulle tai lomautetulle työntekijälle tulisi ansiopäivärahan suuruisena maksettavaksi siitä lukien, kun hänen oikeutensa lisäpäiviin alkaa, siihen saakka, kunnes hän täyttää 64 vuotta. Omavastuumaksun perusteena olisi kuitenkin vähintään yhden vuoden etuusmenoa vastaava määrä.

Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi 1 momenttia vastaavasti siten, että työnantajan omavastuun perusteena 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa olisi se ansiopäivärahan suuruista etuusmenoa vastaava määrä, jolta ajalta irtisanotulle työntekijälle on maksettu työttömyysetuutta työsuhteen päättymisestä siihen saakka, kunnes hän täyttää 64 vuotta.

24 b §.Omavastuumaksun periminen ja palauttaminen. Pykälän 1 momentissa säädetään omavastuumaksun perimisen ajankohdasta. Omavastuumaksu peritään 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisissa tilanteissa irtisanotun työntekijän täytettyä 63 vuotta. Säännöstä ehdotetaan muutettavaksi siten, että omavastuu peritään irtisanotun työntekijän täytettyä 64 vuotta.

24 e §.Velvollisuus tietojen antamiseen. Pykälän 3 momentin 2 kohdassa säädetään Finanssivalvonnan ja Kansaneläkelaitoksen velvollisuudesta antaa Työllisyysrahastolle tieto niistä henkilöistä, joiden työnantajalla saattaa olla omavastuumaksuvelvollisuus 24 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella. Kohdan ikärajaa ehdotetaan korotettavaksi vuodella 63 vuodesta 64 vuoteen vastaamaan työnantajan omavastuumaksuvelvollisuuden ikärajan korotusta.

2 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020.

Ennen vuotta 1961 syntyneestä työntekijästä maksettavaan omavastuumaksuun sovellettaisiin työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain 8 a luvun säännöksiä sellaisina kuin ne ovat voimassa tämän lain voimaan tullessa. Työllisyysrahasto voisi ryhtyä lakimuutoksen täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin jo ennen lakimuutoksen voimaantuloa.

3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esitetyt ehdotukset liittyvät säätämisjärjestyksen arvioinnin kannalta erityisesti perustuslain 6 §:n 2 momenttiin, 18 §:n 2 momenttiin ja 19 §:n 2 momenttiin, jotka on otettu esityksessä huomioon.

Esityksen keskeinen tavoite on vähentää työttömyyttä ja lisätä työllisyyttä työuria pidentämällä. Työttömyysturvan lisäpäiväoikeuteen ja työnantajien omavastuumaksujärjestelmään ehdotetuillamuutoksilla arvioidaan olevan ikääntyneiden työntekijöiden työuria pidentävä vaikutus. Tavoitteiltaan esitys on perustuslain 18 §:n 2 momentin työllisyyden edistämistä koskevan säännöksen mukainen.

Työttömyysturvalakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että vuonna 1961 ja sen jälkeen syntyneiden lisäpäiväoikeuden alaikärajaa nostetaan yhdellä vuodella 61 vuodesta 62 vuoteen. Perustuslakivaliokunta on aiempia vastaavia muutoksia perustuslain 6 §:n 2 momentin syrjintäkieltosäännöksen kannalta arvioidessaan katsonut, että ehdotukset merkitsivät vain vähäisehköä ikään perustuvaa sääntelyn eriyttämistä, eivätkä olleet ongelmallisia perustuslain kannalta (PeVL 46/2002 vp ja PeVL 25/2013 vp).

Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukaan jokaisella on oikeus perustoimeentulon turvaan muun muassa työttömyyden ja vanhuuden perusteella. Perusoikeusuudistuksen esitöiden ja perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan perustoimeentuloturvasta huolehtiminen edellyttää sosiaaliturvajärjestelmiltä sellaista kattavuutta, ettei sen ulkopuolelle jää väliinputoajaryhmiä (PeVL 25/2013 vp ja siinä mainitut lausunnot). Jos työttömyysturvalain 3 luvun 1 §:ssä säädetty työttömyysturvan myöntämisen yläikärajaa ei korotettaisi esityksessä ehdotetulla tavalla, voisi työntekijän eläkelain 11 §:ssä säädetyn alimman vanhuuseläkeiän mahdollinen nouseminen yli 65 ikävuoden vuonna 1965 ja myöhemmin syntyneillä johtaa tilanteeseen, jossa henkilön oikeus työttömyysetuuteen päättyisi ennen alinta vanhuuseläkeikää. Tällöin henkilö ei välttämättä olisi tänä väliaikana oikeutettu mihinkään perustoimeentuloetuuteen. Perustuslain 19 §:n 2 momentin mukainen perustoimeentulon turva merkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin pykälän 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Perustoimeentuloa turvaava järjestelmä ei voi muodostua viimesijaisesta turvasta (PeVL 40/2018 vp ja siinä mainitut lausunnot).

Esitetyillä perusteilla hallitus katsoo, että esitys voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Lakiehdotukset

1.

Laki työttömyysturvalain 3 luvun 1 §:n ja 6 luvun 9 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan työttömyysturvalain (1290/2002) 3 luvun 1 §:n 1 ja 2 momentti sekä 6 luvun 9 §:n 1 momentti,

sellaisina kuin ne ovat, 3 luvun 1 §:n 1 momentti laissa 1188/2009 ja 3 luvun 1 §:n 2 momentti ja 6 luvun 9 §:n 1 momentti laissa 1049/2013, seuraavasti:

3 luku

Etuuden saamisen yleiset rajoitukset

1 §
Yleiset rajoitukset

Työttömyysetuutta ei myönnetä työnhakijalle, joka ei ole täyttänyt 17 vuotta. Ennen vuotta 1965 syntyneelle työnhakijalle työttömyysetuus myönnetään enintään sen kalenterikuukauden loppuun, jona työnhakija täyttää 65 vuotta. Vuonna 1965 tai sen jälkeen syntyneelle työnhakijalle työttömyysetuus myönnetään enintään sen kalenterikuukauden loppuun, jona hän täyttää työntekijän eläkelain (395/2006) 11 §:ssä tarkoitetun alimman vanhuuseläkeiän.

Työttömyysetuutta voidaan kuitenkin myöntää enintään sen kalenterikuukauden loppuun, jona henkilö täyttää 68 vuotta, jos henkilön työnteko on estynyt 1 luvun 5 §:n 1 momentin 14 kohdassa, 4 luvun 1 §:n 1 momentin 2 kohdassa tai 1 a §:ssä mainituista syistä taikka jos hänet on kokoaikaisesti lomautettu.


6 luku

Työttömyyspäivärahan määrä ja kesto

9 §
Lisäpäiväoikeus

Palkansaajan peruspäivärahaa ja ansiopäivärahaa maksetaan 7 §:ssä säädetyn enimmäisajan estämättä sen kalenterikuukauden loppuun saakka, jona työnhakija täyttää 3 luvun 1 §:n 1 momentissa säädetyn työttömyysetuuden myöntämisen enimmäisiän, jos hän on syntynyt:

1) vuonna 1955 tai 1956 ja jos hän on täyttänyt 60 vuotta ennen enimmäisajan päättymistä;

2) vuosina 1957—1960 ja jos hän on täyttänyt 61 vuotta ennen enimmäisajan päättymistä;

3) vuonna 1961 tai sen jälkeen ja jos hän on täyttänyt 62 vuotta ennen enimmäisajan päättymistä.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


2.

Laki työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan työttömyysetuuksien rahoituksesta annetun lain (555/1998) 12 a §:n 1 momentin 2 kohta, 24 §:n 1 momentin 2 kohta, 24 a §:n 1 ja 2 momentti, 24 b §:n 1 momentti ja 24 e §:n 3 momentin 2 kohta,

sellaisina kuin ne ovat, 12 a §:n 1 momentin 2 kohta laissa 1653/2015, 24 §:n 1 momentin 2 kohta laissa 1076/2018, 24 a §:n 1 ja 2 momentti laissa 970/2013, 24 b §:n 1 momentti laissa 1301/2002 ja 24 e §:n 3 momentin 2 kohta laissa 522/2018, sekä

lisätään lain 12 a §:n 1 momenttiin, sellaisena kuin se on laissa 1653/2015, uusi 2 a kohta seuraavasti:

12 a §
Vakuutusmaksuvelvollisuutta koskevat rajoitukset

Työttömyysvakuutusmaksua ei makseta:


2) sen kalenterikuukauden jälkeen, jona ennen vuotta 1965 syntynyt työntekijä täyttää 65 vuotta;

2 a) sen kalenterikuukauden jälkeen, jona vuonna 1965 tai sen jälkeen syntynyt työntekijä täyttää työntekijän eläkelain 11 §:ssä tarkoitetun alimman vanhuuseläkeiän;


24 §
Maksuvelvollisuus

Työttömyysturvan omavastuumaksun on velvollinen maksamaan 12 §:ssä tarkoitettu työnantaja sekä valtion kirjanpitoyksikkö ja liikelaitos, jonka irtisanomisvuotta edeltäneen vuoden työttömyysvakuutusmaksun perusteena ollut palkkasumma tai sitä vastaava valtion kirjanpitoyksikön tai liikelaitoksen palkkasumma on vähintään 2 086 500 euroa, jos:


2) henkilöllä työsuhteen irtisanomisesta johtuva 61 vuoden iän täyttämisen jälkeen alkanut oikeus työttömyyspäivärahaan jatkuu hänen täytettyään 64 vuotta tai hän on alkanut saada vanhuuseläkettä 63 vuotta täytettyään ja työttömyyspäiväraha on jatkunut vanhuuseläkkeelle siirtymiseen saakka.


24 a §
Omavastuumaksun määrä

Omavastuumaksun perusteena 24 §:n 1 momentin 1 kohdan tarkoittamissa tilanteissa on se etuusmenoa vastaava määrä, joka irtisanotulle tai lomautetulle työntekijälle tulisi ansiopäivärahan suuruisena maksettavaksi siitä lukien, kun hänen oikeutensa lisäpäiviin alkaa, siihen saakka, kunnes hän täyttää 64 vuotta, kuitenkin vähintään yhden vuoden etuusmenoa vastaava määrä.

Omavastuun perusteena 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa on se ansiopäivärahan suuruista etuusmenoa vastaava määrä, jolta ajalta irtisanotulle työntekijälle on maksettu työttömyysetuutta työsuhteen päättymisestä siihen saakka, kunnes hän täyttää 64 vuotta.


24 b §
Omavastuumaksun periminen ja palauttaminen

Omavastuumaksu peritään 24 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaisesti lisäpäiväoikeuden alkaessa ja 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti irtisanotun työntekijän täytettyä 64 vuotta.


24 e §
Velvollisuus tietojen antamiseen

Finanssivalvonnan ja Kansaneläkelaitoksen on annettava Työllisyysrahastolle salassapitosäännösten ja muiden tiedon luovuttamista koskevien rajoitusten estämättä:


2) huhtikuun loppuun mennessä henkilötunnus ja työttömyyskassan numero niistä edellisen kalenterivuoden aikana 64 vuotta täyttäneistä henkilöistä, jotka ovat saaneet työttömyyspäivärahaa 64 vuotta täytettyään ja joiden oikeus työttömyysturvalain mukaisiin lisäpäiviin ei ole alkanut ennen 64 vuoden täyttämistä.



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Ennen vuotta 1961 syntyneestä työntekijästä maksettavaan omavastuumaksuun sovelletaan lain 8 a luvun mukaisia työnantajan työttömyysturvan omavastuumaksua koskevia säännöksiä sellaisina kuin ne ovat voimassa tämän lain voimaan tullessa.


Helsingissä 7 päivänä marraskuuta 2019

Pääministeri
Antti Rinne

Sosiaali- ja terveysministeri
Aino-Kaisa Pekonen

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.