HE 71/2019

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi lastensuojelulain ja lastensuojelulain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan lastensuojelulakia muutettavaksi siten, että nuorella tarkoitettaisiin 18–24-vuotiasta ja, itsenäistymisvarojen viimesijainen maksupäivä olisi ajankohta, jolloin nuori täyttää 25 vuotta.

Esityksessä ehdotetaan, että lastensuojelulaissa olevat viittaukset kumottuun hallintolainkäyttölakiin korjattaisiin viittauksiksi uuteen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin. Mainitun uuden lain voimaantulon myötä valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen muuttuu valitusluvanvaraiseksi myös lastensuojelulain mukaisissa asioissa.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lastensuojelulain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöstä siten, että kunnan velvollisuutta järjestää jälkihuoltoa siihen saakka, kunnes jälkihuoltoon oikeutettu nuori täyttää 25 vuotta, sovellettaisiin lain voimaantulopäivänä jälkihuollon piirissä oleviin lapsiin ja nuoriin.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020.

PERUSTELUT

1 Nykytila
1.1 Kunnan velvollisuus järjestää jälkihuoltoa ja itsenäistymisvarojen luovutus

Lastensuojelulain (417/2007) 6 §:n mukaan lapsella tarkoitetaan alle 18-vuotiasta ja nuorella 18–20-vuotiasta.

Lastensuojelulain 75 §:n mukaan jälkihuoltoa on järjestettävä sijaishuollon päättymisen jälkeen sekä avohuollon tukitoimena tapahtuneen sijoituksen jälkeen, jos sijoitus on kestänyt yhtäjaksoisesti vähintään puoli vuotta ja kohdistunut lapseen yksin. Jälkihuoltoa voidaan järjestää myös sellaiselle nuorelle, jota ei ole aiemmin sijoitettu kodin ulkopuolelle tai jonka sijoitus ei ole kestänyt puolta vuotta. Näin voidaan tukea nuorta itsenäistymisessä, vaikka ehdotonta jälkihuoltovelvollisuutta ei olisikaan.

Jälkihuollolla tarkoitetaan sijaishuollon tai pitkän avohuollon sijoituksen päättymisen jälkeen tarjottavaa kokonaisvaltaista tukea lapselle tai nuorelle. Jälkihuollon tarkoituksena on tukea lapsen kotiutumista sijaishuollosta tai auttaa aikuistuvaa nuorta saavuttamaan riittävät valmiudet itsenäisen elämän aloittamiselle. Enemmistö jälkihuollon asiakkaista on täysi-ikäisiä. Jälkihuolto turvaa lapselle tai nuorelle tukea asumisen, koulutuksen, sosiaalisen ja psyykkisen toimintakyvyn, terveydenhuollon sekä toimeentulon suhteen. Nuoren kanssa laaditaan yksilöllinen jälkihuollon asiakassuunnitelma, jonka toteuttamisen tukemiseksi eri hallinnonalat muodostavat monisektoraalisen palvelukokonaisuuden. Käytettävissä ovat mitkä tahansa peruspalvelut, joita on järjestettävissä yksilöllisen jälkihuoltotarpeen perusteella. Jälkihuoltovelvoitteeseen kuuluu myös lapsen tai nuoren vanhempien tai muiden kasvatuksesta vastaavien henkilöiden tukeminen erityisesti sijaishuollon jälkeisessä kotiuttamistilanteessa. Kattavia tilastoja siitä, mitä palveluja jälkihuoltona järjestetään tai mitkä jälkihuollon kokonaiskustannukset ovat, ei ole saatavissa.

Kunnan velvollisuus jälkihuollon järjestämiseen päättyy viiden vuoden kuluttua siitä, kun lapsi on ollut 1 momentissa tarkoitetun kodin ulkopuolisen sijoituksen päättymisen jälkeen viimeksi lastensuojelun asiakkaana. Viiden vuoden laskenta aloitetaan siitä, kun avohuollon tai jälkihuollon tukitoimet päättyvät ja lapsi ei ole ollut sen jälkeen enää lastensuojelun asiakkaana. Määräajan laskeminen ei siten ala vielä silloin, kun esimerkiksi sijoitus päättyy lapsen täyttäessä 18 vuotta, mutta nuori saa edelleen lastensuojelun jälkihuoltoa ja on siten lastensuojelun asiakkaana. Velvollisuus jälkihuollon järjestämiseen päättyy kuitenkin viimeistään, kun nuori täyttää 21 vuotta.

Jälkihuollon päättyessä sosiaalityöntekijän on tarvittaessa laadittava nuoren kanssa yhdessä suunnitelma, jossa kuvataan jälkihuollon jälkeen nuoren käytettävissä olevat palvelut. Tällä varmistetaan, ettei itsenäistyvä nuori jää ilman tukea jälkihuoltovelvollisuuden päättyessä, vaan sosiaalityöntekijä ohjaa ja saattaa hänet tarvittaessa käyttämään muita kunnan järjestämiä yleisiä palveluja, tukitoimia ja etuusjärjestelmiä. Lastensuojelulain muuttamista koskeneen hallituksen esityksen (HE 237/2018 vp) hyväksymisen yhteydessä edunkunta on hyväksynyt lakialoitteeseen (LA 86/2018 vp) sisältyneen lakiehdotuksen, joka koski jälkihuoltoiän nostamista. Lainmuutoksen johdosta kunnan velvollisuus jälkihuollon järjestämiseen jatkuu siihen saakka, kunnes nuori täyttää 25 vuotta. Lastensuojelulain muutos (542/2019) tulee voimaan 1. tammikuuta 2020. Lakialoite ja hyväksytty lakiehdotus eivät sisältäneet muutoksia jälkihuollon ikärajan siirtymäsäännökseen, jälkihuollon sisältöön tai itsenäistymisvaroja koskevaan sääntelyyn.

Lastensuojelulain 77 §:ssä säädetään itsenäistymisvaroista. Kun lapsi tai nuori on sijoitettu kodin ulkopuolelle avohuollon tukitoimena, huostaanotettuna tai jälkihuoltona, on hänen itsenäistymistään varten kalenterikuukausittain varattava määrä, joka vastaa vähintään 40 prosenttia hänen sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 14 §:ssä tarkoitetuista tuloistaan, korvauksistaan tai saamisistaan. Määrää laskettaessa ei lapsilisää kuitenkaan oteta huomioon. Jollei lapsella tai nuorella ole (sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 14 §:ssä) tarkoitettuja tuloja, korvauksia tai saamisia, tai jos ne ovat riittämättömät, sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen on tuettava sijoituksen päättyessä itsenäistymässä olevaa nuorta asumiseen, koulutukseen ja muuhun itsenäistymiseen liittyvissä menoissa tarpeellisilla itsenäistymisvaroilla. Pykälän 3 momentin mukaisena lähtökohtana on, että itsenäistymisvarat maksetaan lapselle tai nuorelle jälkihuollon päättyessä. Lapsen tai nuoren itsenäistymisen tukemiseen tai sen turvaamiseen liittyvästä erityisestä syystä itsenäistymisvarojen maksamista koskevasta pääsäännöstä voidaan kuitenkin poiketa. Itsenäistymisvarat voidaan sosiaalityöntekijän harkinnan mukaan maksaa nuorelle jälkihuollon vielä kestäessä. Mikäli nuoren rahan käyttö ei ole hallinnassa, hän tarvitsee siihen edelleen tukea tai hän esimerkiksi käyttäisi rahat muuhun kuin itsenäistymiseen, esimerkiksi päihteisiin, voidaan maksua siirtää, vaikka jälkihuolto päättyy. Tällöinkin itsenäistymisvarat on maksettava nuorelle viimeistään, kun hän täyttää 21 vuotta.

1.2 Lastensuojelulain päätöksenteko- ja muutoksenhakujärjestelmä

Voimassa olevan lastensuojelulain (417/2007) tarkoituksena on lapsen koskemattomuuden, lapsen oikeuksien ja erityisen suojelun vahvistaminen. Lasten vanhemmilla ja muilla huoltajilla on ensisijainen vastuu lasten hyvinvoinnista. Kunnan sosiaaliviranomaisilla on velvollisuus tukea perhettä ja lasta lastensuojelun avohuollon tukitoimin. Lastensuojelulaissa painotetaan lapsen edun huomioonottamista viranomaisen kaikissa toimenpiteissä. Laissa korostetaan lapsen oikeutta osallistumiseen ja erityiseen suojeluun.

Lastensuojelun lähtökohtana on lapsen etu ja sen tulee olla keskeinen ja jatkuva arviointiperuste kaikissa lasta koskevissa lastensuojelutoimenpiteissä. Lastensuojelulain 4 §:n 2 momentin mukaan lapsen etua arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota siihen, miten eri toimenpidevaihtoehdot ja ratkaisut turvaavat lapselle: 1) tasapainoisen kehityksen ja hyvinvoinnin sekä läheiset ja jatkuvat ihmissuhteet; 2) mahdollisuuden saada ymmärtämystä ja hellyyttä sekä iän ja kehitystason mukaisen valvonnan ja huolenpidon; 3) taipumuksia ja toivomuksia vastaavan koulutuksen; 4) turvallisen kasvuympäristön ja ruumiillisen sekä henkisen koskemattomuuden; 5) itsenäistymisen ja kasvamisen vastuullisuuteen; 6) mahdollisuuden osallistumiseen ja vaikuttamiseen omissa asioissaan; sekä 7) kielellisen, kulttuurisen ja uskonnollisen taustan huomioimisen.

Lastensuojelulain 4 §:n 3 momentin mukaan lastensuojelussa on toimittava mahdollisimman hienovaraisesti ja käytettävä ensisijaisesti avohuollon tukitoimia, jollei lapsen etu muuta vaadi. Kun sijaishuolto on lapsen edun kannalta tarpeen, se on järjestettävä viivytyksettä. Sijaishuoltoa toteutettaessa on otettava lapsen edun mukaisella tavalla huomioon tavoite perheen jälleenyhdistämisestä.

Lastensuojelulain 5 §:n mukaan lapselle on hänen ikäänsä ja kehitystasoaan vastaavalla tavalla turvattava oikeus saada tietoa häntä koskevassa lastensuojeluasiassa ja mahdollisuus esittää siinä mielipiteensä. Lastensuojelun tarvetta arvioitaessa, lasta tai nuorta koskevaa päätöstä tehtäessä ja lastensuojelua toteutettaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota lapsen tai nuoren mielipiteisiin ja toivomuksiin. Lain 20 §:ssä säädetään, että lastensuojelua toteutettaessa on selvitettävä lapsen toivomukset ja mielipide sekä otettava ne huomioon lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Lisäksi kaksitoista vuotta täyttäneelle lapselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi hallintolain (434/2003) 34 §:n mukaisesti häntä itseään koskevassa lastensuojeluasiassa. Lapsen mielipide voidaan jättää selvittämättä vain, jos selvittäminen vaarantaisi lapsen terveyttä tai kehitystä tai jos se on muutoin ilmeisen tarpeetonta.

Lastensuojelulain 40 §:n mukaan lapsi on otettava sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen huostaan ja järjestettävä hänelle sijaishuolto, jos puutteet lapsen huolenpidossa tai muut kasvuolosuhteet uhkaavat vakavasti vaarantaa lapsen terveyttä tai kehitystä tai jos lapsi vaarantaa vakavasti terveyttään tai kehitystään käyttämällä päihteitä, tekemällä muun kuin vähäisenä pidettävän rikollisen teon tai muulla niihin rinnastettavalla käyttäytymisellään vaarantaa kehitystään ja terveyttään. Huostaanottoon ja sijaishuollon järjestämiseen voidaan kuitenkin ryhtyä vain, jos avohuollon tukitoimet eivät ole lapsen edun mukaisen huolenpidon toteuttamiseksi sopivia tai mahdollisia taikka jos ne ovat osoittautuneet riittämättömiksi ja jos sijaishuollon arvioidaan olevan lapsen edun mukaista.

Lastensuojelulain mukainen huostaanotto ja sijaishuollon järjestäminen ovat lastensuojelutyön viimesijaisin keino turvata lapsen kasvu ja kehitys sekä erityinen suojelu. Huostaanottoa edeltää lastensuojeluviranomaisen tekemä lastensuojelutarpeen selvittäminen. Usein huostaanoton taustalla on monivuotinen lastensuojelun asiakkuus. Huostaanoton pääasialliset syyt ovat vanhempien tai lapsen mielenterveys-, päihde- ja elämänhallinnan ongelmat sekä perheen sisäinen väkivalta.

Kuten kaikessa lastensuojelutyössä, myös huostaanottovaiheessa pyritään hyvään yhteistyöhön perheen kanssa. Myös huostaanoton aikana lasta tuetaan mm. yhteydenpidossa vanhempiin ja muihin läheisiin henkilöihin. Yhteydenpidon rajoitukseen on oltava aina lastensuojelulain 62 ja 63 §:n mukainen peruste. Jos lapsi on lastensuojelulain 40 §:ssä mainituista syistä välittömässä vaarassa, voidaan lapselle järjestää kiireellisesti sijaishuoltona hänen tarvitsemansa hoito ja huolto.

Huostaanotto on voimassa toistaiseksi ja tavoite perheen jälleenyhdistämisestä tulee huomioida koko lapsen sijaishuollon keston ajan. Lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän on arvioitava huostassapidon jatkamisen edellytyksiä ja vanhempien tukemista perheen jälleenyhdistämisen mahdollistamiseksi lapsen asiakassuunnitelman tarkastamisen yhteydessä, lapsen tai huoltajan hakiessa huostassapidon lopettamista tai kun se muutoin osoittautuu tarpeelliseksi. Huostaanotto on purettava heti, mikäli sille ei enää ole tarvetta.

Huostaanotosta ja siihen liittyvästä sijaishuollosta päättää ensi vaiheessa viranhaltijan hakemuksesta hallinto-oikeus, jos huoltaja tai 12 vuotta täyttänyt lapsi vastustaa huostaanottoa tai siihen liittyvää sijaishuoltoon sijoittamista. Päätös tulkitaan hallituksen esityksen (HE 252/2006 vp) mukaan vastentahtoiseksi myös tilanteessa, jossa sinänsä huostaanottoon voitaisiin suostua, mutta sijaishuollon järjestämistavasta ollaan erimielisiä.

Hallinto-oikeus toimii ensiasteen päätöksentekijänä myös lapsen tutkimista lastensuojelun tarpeen selvittämiseksi koskevassa asiassa. Hallinto-oikeus voi lastensuojelulain 28 §:n mukaisesti viranhaltijan hakemuksesta antaa luvan lasta koskevaan lääkärin tai muun asiantuntijan tutkimukseen lastensuojelun tarpeen selvittämiseksi, vaikka lapsen huoltaja nimenomaisesti kieltää tutkimuksen tekemisen.

Muissa lapsi- ja perhekohtaista lastensuojelua koskevissa asioissa ensivaiheen päätökset tehdään kunnassa viranhaltijatasolla. Lapsen ja perheen oikeusturvan kannalta erityisen merkittävissä asioissa muutoksenhaku on ohjattu suoraan hallinto-oikeuteen. Lastensuojelulain 90 §:n mukaan sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen alaisen viranhaltijan tekemään päätökseen saa hakea valittamalla muutosta suoraan hallinto-oikeudelta asioissa, jotka koskevat kiireellistä sijoitusta, kiireellisen sijoituksen jatkamista, suostumukseen perustuvaa huostaanottoa ja siihen liittyvää sijaishuoltoa, huostaanoton tai kiireellisen sijoituksen aikana tehtävää sijaishuoltopaikan muuttamista, huostassapidon lopettamista, yhteydenpidon rajoittamista, aineiden ja esineiden haltuunottoa, lähetyksen luovuttamatta jättämistä, liikkumisvapauden rajoittamista, eristämistä sekä erityistä huolenpitoa. Myös muun henkilön kuin sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen alaisen viranhaltijan rajoituksia ja rajoitustoimenpiteitä koskeviin päätöksiin saa hakea muutosta suoraan hallinto-oikeudelta.

Ellei lastensuojelulaissa toisin säädetä, muissa asioissa muutoksenhakuun sovelletaan sosiaalihuoltolain ja hallintolainkäyttölain säännöksiä. Viranhaltijoiden päätöksiin, jotka koskevat esimerkiksi lastensuojelulain 7 luvussa säädetyn avohuollon tai 12 luvussa säädetyn jälkihuollon järjestämistä, haetaan siten oikaisua ensin sosiaalihuollosta vastaavalta toimielimeltä. Vasta toimielimen asiassa tekemästä päätöksestä voidaan valittaa hallinto-oikeuteen. Oikaisuvaatimusmenettely on käytössä myös toimeentulon ja asumisen turvaamista ja tiettyyn yksityiskotiin sijoittamisen kieltoa koskevissa asioissa.

Hallinto-oikeuden päätökseen saa lastensuojelulain 92 §:n 1 momentin mukaan hakea muutosta ilman valituslupaa valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, kun kyse on lapsen huostaanottoa ja sijaishuoltoa, huostassapidon lakkaamista, yhteydenpidon rajoittamista, lupaa lapsen tutkimiseen, toimeentulon ja asumisen turvaamista, jälkihuoltoa ja tiettyyn yksityiskotiin sijoittamisen kieltoa koskevasta päätöksestä. Sen sijaan muutoksenhaussa kuntien välistä lastensuojelun järjestämis- ja kustannusvastuuta koskevista hallinto-oikeuden päätöksistä edellytetään valituslupa. Valitusoikeus edellä mainituista asioista on asianosaisilla sekä sillä viranomaisella, joka on tehnyt päätöksen tai hakemuksen.

Muista hallinto-oikeuden lapsi- ja perhekohtaista lastensuojelua koskevista päätöksistä ei voi valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituskielto korkeimpaan hallinto-oikeuteen koskee myös hallinto-oikeuden asian käsittelyn aikana tekemää päätöstä, jolla muutoksenhaun alaisen päätöksen täytäntöönpano on kielletty tai keskeytetty. Hallinto-oikeuden oikeudenkäynnin aikana antamaan väliaikaiseen määräykseen lapsen olinpaikasta, hoidosta ja kasvatuksesta ei myöskään saa lastensuojelulain mukaan erikseen hakea muutosta valittamalla.

Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa

Eduskunta on hyväksynyt 19 päivänä helmikuuta 2019 uuden lain oikeudenkäynnistä hallintoasioissa (hallintoprosessilaki), joka kumoaa voimassa olevan hallintolainkäyttölain (586/1996). Uuden hallintoprosessilain voimaantulon myötä valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen muuttuu valitusluvanvaraiseksi. Poikkeuksista tähän tulisi säätää erikseen laissa. Valituslupajärjestelmä säilyy muutoin nykyisellään eli korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa, jos asiassa täyttyy jokin laissa säädetty valituslupaperuste.

Valituslupaperusteet säilyvät uudessa laissa ennallaan. Valitusluvan myöntämisen perusteena voi olla prejudikaatti- eli ennakkopäätösperuste, kun lainsäädännön tulkinta- ja soveltamiskäytännön yhdenmukaisuus ja ohjaaminen sitä edellyttävät. Valituslupa on myönnettävä myös, jos asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi on erityistä aihetta asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai jos valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy. Tällainen syy voi olla esimerkiksi asian taloudellinen tai muu erityisen suuri merkitys valittajan oikeusturvan tai yleisen edun kannalta.

Valituslupajärjestelmän käyttöalan laajentamisen katsotaan mahdollistavan sen, että korkein hallinto-oikeus voi keskittyä nykyistä paremmin vaativiin oikeuskysymyksiin ja oikeuskäytännön yhtenäisyyden turvaamiseen. Valituslupasääntelyn katsotaan myös edistävän osaltaan korkeimman hallinto-oikeuden mahdollisuuksia turvata oikeudenkäynnin viivytyksettömyys asioissa, joissa on tärkeää saada ylimmän oikeusasteen ratkaisu (HE 29/2018 vp, s. 221).

Muussa laissa olevat yleisviittaukset hallintolainkäyttölakiin tarkoittavat uuden hallintoprosessilain 127 §:n mukaan viittausta tähän uuteen lakiin. Näin ollen uuden lain valituslupasäännös koskee myös kaikkia lastensuojelulain 92 §:n 1 momentissa tarkoitettuja asioita, sillä kyseisen säännöksen mukaan muutoksenhaku säännöksessä tarkoitetuissa asioissa määräytyy hallintolainkäyttölain mukaan. Hallintoprosessilain voimaantulon myötä valituslupa vaaditaan myös hallinto-oikeuden ensimmäisenä asteena antamista tahdonvastaista huostaanottoa ja siihen liittyvää sijaishuoltoon sijoittamista koskevista ratkaisuista sekä lapsen tutkimista koskevissa asioissa.

2 Ehdotetut muutokset
2.1 Nuoren määritelmä ja itsenäistymisvarojen maksaminen

Voimassa oleva nuoren määritelmä 18–20 vuotiaista noudattaa voimassa olevan lastensuojelulain mukaista jälkihuollon ikärajaa. Kun jälkihuollon ikäraja nousee 1.1.2020 voimaan tulevalla lastensuojelulain muutoksella (542/2019) 25 ikävuoteen, on tarkoituksenmukaista tarkistaa lastensuojelulain 6 §:n mukaista nuoren määritelmää siten, että nuorella tarkoitettaisiin 18–24-vuotiasta.

Voimassa olevan lastensuojelulain mukaan itsenäistymisvarat on annettava itsenäistymässä olevalle nuorelle viimeistään hänen täyttäessään 21 vuotta. Viimesijainen maksuajankohta noudattaa voimassaolevan lain mukaista jälkihuollon ikärajaa. Jälkihuollon ikärajan nostamisesta johtuen lastensuojelulain 77 §:n 3 momenttia tulisi muuttaa siten, että sosiaalihuollosta vastaavalla toimielimellä olisi velvollisuus maksaa itsenäistymisvarat nuorelle viimeistään hänen täyttäessään 25 vuotta. Itsenäistymisvarat on edelleen maksettava pääsääntöisesti jälkihuollon päättyessä. Jokaisen nuoren yksilöllinen tilanne on huomioitava maksupäivän osalta jatkossakin. Viimesijaisen maksupäivän säätäminen yhteneväiseksi jälkihuollon ikärajan kanssa mahdollistaisi nuoren tukemisen ja ohjaamisen tarvittaessa myös itsenäistymisvarojen käytössä 25 ikävuoteen saakka. Jos nuori ja sosiaalityöntekijä ovat erimielisiä itsenäistymisvarojen käytöstä tai niiden maksamisesta, asiasta on jatkossakin tehtävä muutoksenhakukelpoinen päätös.

2.2 Lastensuojelulakiin tehtävät tarkistukset oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain johdosta

Esityksellä korjattaisiin lastensuojelulain 82, 89 ja 90 §:issä olevat yleisviittaukset hallintolainkäyttölakiin ja muutettaisiin ne viittauksiksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettuun lakiin (hallintoprosessilaki).

Valmistelevaa suullista käsittelyä hallinto-oikeudessa koskevan lastensuojelulain 84 §:n 1 momentin viittaus hallintolainkäyttölain 37 §:n 2 momenttiin muutettaisiin viittaukseksi hallintoprosessilain 47 §:ään, joka koskee suullista valmistelua. Lisäksi 84 §:n 2 momentin viittaukset hallintolainkäyttölain 37 ja 38 §:än muutettaisiin viittaukseksi hallintoprosessilain 57 §:ään, jossa säädetään suullisen käsittelyn järjestämisestä. Vaikka hallintoprosessilakiin sisältyy kumotun hallintolainkäyttölain tapaan myös rajoitettua suullista käsittelyä koskeva säännös, on tarkoituksenmukaista muuttaa lastensuojelulain 84 §:n 1 momentin viittaussäännös koskemaan uutta suullista valmistelua koskevaa hallintoprosessilain 47 §:ää. Suullinen valmistelu voitaisiin hallintoprosessilain mukaan järjestää sen selvittämiseksi, mistä asiaan liittyvistä seikoista oikeudenkäynnin osapuolet ovat erimielisiä sekä mitä selvitystä vaatimusten tueksi on esitettävä. Suullisessa valmistelussa ei kuultaisi todistajia eikä asiantuntijoita. Lastensuojelulain 84 § vastaisi siten sisällöltään voimassa olevaa lakia, mutta viittaukset muutettaisiin vastaamaan uutta lainsäädäntöä.

Muutoksenhakua korkeimpaan hallinto-oikeuteen koskevan lastensuojelulain 92 §:n 1 momentin viittaus hallintolainkäyttölakiin muutettaisiin viittaukseksi hallintoprosessilakiin. Lisäksi kuntien välistä vastuunjakoa koskeva valituslupasäännös poistettaisiin. Muilta osin kyseinen 92 § säilyisi ennallaan. Tämä tarkoittaa, että hallintoprosessilain voimaantulon jälkeen kaikissa lastensuojelulain 92 §:n tarkoittamissa asioissa edellytetään valituslupa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Tämä ei tarkoita valituskieltoa kyseisten asioiden osalta. Asianosaisilla ja viranomaisilla säilyisi valituslupamenettelyssä edelleen mahdollisuus hakea muutosta hallinto-oikeuden antamaan päätökseen, mikäli korkein hallinto-oikeus myöntää asiassa valitusluvan. Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain mukaiset valitusluvan myöntämisen perusteet eivät rajoitu ennakkopäätösperusteeseen, vaan lupa on myönnettävä myös asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai jos valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

2.3 Lastensuojelulain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännös

Lastensuojelulain muuttamisesta annetun lain (542/2019) siirtymäsäännöstä esitetään selvennettävän siten, että lainsäädännön valmistelun lähtökohdan mukaisesti jälkihuollon ikärajan muutosta alettaisiin soveltaa lainmuutoksen voimaantulopäivänä. Jälkihuollon järjestämisvelvollisuutta koskevaa uutta 75 §:n 3 momenttia ei sovellettaisi takautuvasti lakia edeltävään aikaan. Tämä tarkoittaisi, että jälkihuollon ikärajan nousu koskisi niitä lapsia ja nuoria, joilla on oikeus jälkihuoltoon 1.1.2020. Lainmuutoksessa ei edellytetty tai otettu kantaa lain takautuvaan soveltamiseen, mistä olisi säädettävä erikseen.

Lastensuojelulaki mahdollistaa jatkossakin, että kunta voi tarjota jälkihuoltoa myös niille nuorille ja lapsille, joilla ei ole subjektiivista oikeutta jälkihuoltoon tai joiden oikeus jälkihuoltoon on nykyisen lain mukaan päättynyt ennen 1.1.2020, mikäli tuki katsotaan tarpeelliseksi.

3 Esityksen tavoitteet

Esityksen tavoitteena on korjata lastensuojelulain säännöksiä ajantasaiseksi vastaamaan eduskunnassa jo hyväksyttyjä lainmuutoksia. Tavoitteena on selkeän ja ajantasaisen lainsäädännön ylläpitäminen, jotta asianosaisten ja lainsoveltajien on helpompi ymmärtää mikä on voimassaolevaa lainsäädäntöä.

Esityksen tarkoituksena on tehdä lastensuojelulakiin eduskunnan hyväksymän lastensuojelulain muutoksen (542/2019) edellyttämät jälkihuollon ikärajan teknisestä muutoksesta aiheutuvat tarkennukset sekä täsmentää voimaantulosäännöstä edellä jaksossa 2 esitettyjen ehdotettujen muutosten mukaisesti. Esityksen tarkoituksena on lisäksi korjata lastensuojelulain 92 §:n viittaussäännökset ajantasaisiksi jaksossa 2.2. esitetyllä tavalla.

4 Muut toteuttamisvaihtoehdot

Valmistelussa on pohdittu mahdollisuutta säätää lastensuojelulaissa poikkeus hallintoprosessilaissa säädettyyn valituslupajärjestelmään ja siten säilyttää vapaa muutoksenhakuoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Poikkeuksen säätämistä on harkittu erityisesti vastentahtoista huostaanottoa ja sijaishuoltoa sekä lapsen tutkimista koskevissa asioissa, joissa korkein hallinto-oikeus toimii ainoana muutoksenhakuasteena.

Vapaata muutoksenhakua korkeimpaan hallinto-oikeuteen tahdonvastaisten huostaanottojen ja lapsen tutkimista koskevien lupien osalta puoltaisi näihin päätöksiin liittyvä korostunut oikeusturvan tarve. Huostaanotto merkitsee voimakasta puutumista perustuslain 7 §:n 1 momentissa turvattuun henkilökohtaiseen vapauteen samoin kuin perustuslain 10 §:n 1 momentissa säänneltyyn yksityiselämän ja perhe-elämän suojaan (PeVL 58/2006 vp). Käytännössä huostaanotto tarkoittaa useimmiten lapsen fyysistä erottamista biologisista vanhemmistaan, minkä lisäksi merkittävä osa huoltajan oikeuksista siirtyy huostaanoton jälkeen sosiaalihuollosta vastaavalle toimielimelle. Myös lapsen tutkimista koskeva lupa-asia merkitsee voimakasta julkisen vallan puuttumista lapsen ja vanhemman yksityisyyden ja perhe-elämän suojaan sekä lapsen koskemattomuuteen, vaikka päätökselle on lapsen edusta lähtevä tarve.

Säilyttämällä vapaa muutoksenhakuoikeus korkeimpaan hallinto-oikeuteen vastentahtoisten huostaanottojen ja lapsen tutkimista koskevien lupien osalta varmistettaisiin, että asianosaiset tulisivat kuulluiksi aina lastensuojelua koskevassa valitusasiassa.

Perustuslakivaliokunta on (PeV 32/2012 vp.) korostanut, että hallinto-oikeudellista muutoksenhakujärjestelmää on syytä arvioida kokonaisuutena, josta valitusmahdollisuus korkeimpaan hallinto-oikeuteen on vain yksi osa.

Huostaanottoasioissa oikeusturva toteutuu ensisijaisesti hallinto-oikeuden menettelyssä. Lastensuojeluviranomaisen on arvioitava huostaanottoa valmisteltaessa, että toimenpide on lapsen edun mukainen ja täyttää lain edellytykset sekä oikeudenkäynnissä osoitettava, että huostaanoton edellytykset täyttyvät. Kun hallinto-oikeudessa käsitellään lastensuojeluasiaa, asianosaisilla on käytettävissään kaikki hallintoprosessilaissa säädetyt menettelylliset oikeussuojatakeet, kuten oikeus tulla kuulluksi ja oikeus suulliseen käsittelyyn. Erityisesti huostaanottoa koskevassa asiassa hallinto-oikeudessa järjestetään suullinen käsittely käytännössä aina, kun asianosainen sitä vaatii. Lapsen edun turvaamisen näkökulmasta on lisäksi olennaista, että lapsi- ja perhekohtaista lastensuojelua koskevaa asiaa käsiteltäessä ja ratkaistaessa hallintotuomioistuimen kokoonpanoon kuuluu myös lastensuojeluasioihin perehtynyt asiantuntijajäsen.

Valitusluvan ehtojen täyttyessä korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa. Valitusluvan myöntämisen perusteet eivät rajoitus ennakkopäätösperusteeseen, vaan lupa on myönnettävä myös asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen suoksi tai jos valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy.

Oikeusturvaan perusoikeutena sisältyy oikeus saada asiansa käsiteltyä joutuisasti. Siirtymällä valituslupamenettelyyn lyhennettäisiin lastensuojelua koskevien oikeudenkäyntien kokonaiskestoa erityisesti niiden tapauksien osalta, joissa korkein hallinto-oikeus ei myönnä valituslupaa. Asioissa, joissa hallinto-oikeuden päätös on perustelujen ja päätöstä vastaan esitettyjen seikkojen valossa selvästi lastensuojelulain edellytysten ja lapsen edun mukainen, voidaan ratkaisu antaa nopeasti. Hallinto-oikeus voi myös hylätä huostaanottohakemuksen. Valituslupajärjestelmä mahdollistaisi näissäkin tilanteissa sen, että viivytyksettä tarkastellaan, aiheuttaako valituslupahakemus lisäselvittelyn tarpeen vai voidaanko valituslupahakemus hylätä. Pitkät oikeusprosessit ovat lasten ja perheiden näkökulmasta raskaita ja vaikeuttavat työskentelyä perheiden kanssa tilanteiden korjaamiseksi. Lapsen kuntoutuminen ja sijaishuoltopaikkaan kiinnittyminen eivät pääse tosiasiassa alkamaan, ennen kuin huostaanottoprosessi tuomioistuimessa on päättynyt. Lapsen edun mukaista on saada oikeudenkäynti päättymään kokonaiskestoltaan kohtuullisessa ajassa.

Valmistelussa on päädytty siihen, että valituslupamenettely lastensuojelulasioissa ei vaaranna asianosaisten oikeusturvaa. Koska asianosaiset voivat aina hakea huostassapidon lopettamista kunnan sosiaalitoimelta ja tarvittaessa valittaa kunnassa tehdystä päätöksestä hallinto-oikeuteen, valituslupa-järjestelmä ei tältäkään osin vaaranna asianosaisten oikeusturvaa. Lisäksi lapsen etu on aina otettava huomioon kaikessa lasta koskevassa päätöksenteossa, ei siis vain valitusprosessissa. Lainsäädännön arviointineuvosto ei myöskään nähnyt hallintoprosessilakia koskevan hallituksen esityksen eteenpäin viemiselle esteitä antamassaan lausunnossa (lausunto Dnro: VNK/2310/32/2017), vaikka se katsoi, että määrällisiä arvioita kohderyhmistä ja vaikutuksista olisi tullut lisätä esitysluonnokseen säädösehdotuksia koskevan arviointiohjeen mukaisesti.

Valituslupamenettelyyn siirtyminen hallintoprosessilain voimaantulon myötä luo tarpeen arvioida lastensuojelulain päätöksentekojärjestelmää lähitulevaisuudessa. Sosiaali- ja terveysministeriössä tulee arvioida tarve erillisen asiantuntijaryhmän tai toimielimen asettamisesta täydentämään nykyistä päätöksentekojärjestelmää. Tällaista arviointia ei ole kyetty tekemään tässä aikataulussa ennen hallintoprosessilain voimaantuloa 1.1.2020. Lastensuojelun osalta asianosaisten oikeusturvan toteutumista on syytä arvioida kokonaisuudessaan lastensuojelulakia jatkossa uudistettaessa.

5 Esityksen vaikutukset
5.1 Vaikutukset asianosaisiin

Vuoden 2018 aikana kodin ulkopuolelle oli sijoitettuna kaikkiaan 18 544 lasta ja nuorta. Lastensuojelun avohuollon asiakkaina oli 54 883 lasta ja nuorta. Kaikista sijoitetuista huostaanotettuna oli 10 861 lasta ja nuorta ja heistä tahdonvastaisesti sijoitettuna 2609. Kiireellisesti sijoitettuna oli 4390 ja avohuollon sijoituksena sijoitettuina 4183 lasta ja nuorta. Kaikista sijoitetuista oli poikia 53 prosenttia (9 765) ja tyttöjä 47 prosenttia (8 779). Vuonna 2018 jälkihuoltoperustein sijoitettuna oli 1 621 lasta ja nuorta, minkä lisäksi avohuollon tukea sai yhteensä 7 595 jälkihuollossa olevaa lasta ja nuorta. Jälkihuollossa olevista asiakkaista 18 vuotta täyttäneitä nuoria on noin 86 prosenttia. Jälkihuoltona saatujen palvelujen sisällöstä ei ole tilastotietoa.

Jälkihuolto

Vuosittain noin 1 500 sijoitettua lasta saavuttaa täysikäisyyden. Jälkihuollon ikärajan nosto 25 ikävuoteen pidentää vuosittain noin 1500 täysi-ikäisen nuoren subjektiivista jälkihuolto-oikeutta 4 lisävuodella. Näiden aikuistuvien nuorten osalta jo hyväksytty lainmuutos tukee pidempään itsenäisen elämän aloittamisessa. Nämä nuoret saavat tarvittaessa jälkihuoltona tukea asumisen, koulutuksen, sosiaalisen ja psyykkisen toimintakyvyn, terveydenhuollon sekä toimeentulon suhteen.

Arviolta 6 000:lla 21-24 vuotiaalla nuorella oikeus jälkihuoltoon on päättynyt ennen jälkihuollon ikärajan nousun voimaan tuloa (1.1.2020), eikä heidän subjektiivinen jälkihuolto-oikeutensa esityksen mukaan palautuisi takautuvasti voimaan. Näillä nuorilla on edelleen käytettävissään kaikki yleiset kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon, toimeentulon turvaan, asumisen tukeen, koulutukseen ja työllistymiseen liittyvät palvelut ja tukijärjestelmät. Näille nuorille on täytynyt jälkihuollon päättyessä laatia tarvittaessa nuoren kanssa yhdessä suunnitelma, jossa kuvataan jälkihuollon jälkeen nuoren käytettävissä olevat palvelut. Nyt jälkihuollon ikärajan noston ulkopuolelle jäävät itsenäistyvät nuoret eivät jää ilman tukea jälkihuoltovelvollisuuden päättyessä, vaan sosiaalityöntekijän tulee ja on tullut ohjata ja saattaa heidät tarvittaessa käyttämään muita kunnan järjestämiä yleisiä palveluja, tukitoimia ja etuusjärjestelmiä. Kunta voi myös jatkossakin tukea nuorta itsenäistymisessä, vaikka hänellä ei ole subjektiivista oikeutta jälkihuoltoon.

Tiedossa ei ole, kuinka monelta alaikäiseltä lapselta tai alle 21 vuotiaalta nuorelta on päättynyt ja päättyy oikeus jälkihuoltoon 1.1.2020.

Voimassa olevassa lastensuojelulaissa jälkihuolto-oikeus on rajattu tiettyyn ikään eli 21 vuoteen. Tämän ei ole katsottu olevan perustuslain vastaista. Korotetun jälkihuoltoiän soveltaminen takautuvasti niihin täysi-ikäisiin nuoriin, joiden jälkihuolto-oikeus on jo päättynyt ja jotka on jo ohjattu kunnan muihin palveluihin ja etuusjärjestelmiin, ei ole perusteltua. Ei ole näiden nuorten etu, että jo aikuisten palveluihin kiinnitetyt nuoret palautettaisiin takaisin lastensuojelun vastuulle. Toisaalta niille nuorille, joiden jälkihuolto-oikeus päättyy esimerkiksi vuoden 2019 aikana, kunta voi aina tarvittaessa jatkaa jälkihuollon järjestämistä lastensuojelulain nojalla.

Itsenäistymisvarat on edelleen maksettava pääsääntöisesti jälkihuollon päättyessä. Jokaisen nuoren yksilöllinen tilanne on huomioitava maksupäivän osalta jatkossakin. Viimesijaisen maksupäivän säätäminen yhteneväiseksi jälkihuollon ikärajan kanssa mahdollistaisi nuoren tukemisen ja ohjaamisen tarvittaessa myös itsenäistymisvarojen käytössä 25 ikävuoteen saakka. Näin voitaisiin tarvittaessa varmistaa pidempään, että nuori käyttää itsenäistymisvarat itsenäisen elämän aloittamiseen eikä esimerkiksi päihteisiin. Jos nuori ja sosiaalityöntekijä ovat erimielisiä itsenäistymisvarojen käytöstä tai niiden maksamisesta, asiasta on jatkossakin tehtävä muutoksenhakukelpoinen päätös.

Muutoksenhaku

Lastensuojelulain tarkoituksena on turvata lapsen oikeus turvalliseen kasvuympäristöön, tasapainoiseen ja monipuoliseen kehitykseen sekä erityiseen suojeluun. Kun viranomainen puuttuu perheen yksityisyyteen toteuttaessaan lapsi- ja perhekohtaista lastensuojelua, on päätöksiä tehtäessä aina otettava huomioon riittävällä tavalla vanhempien ensisijainen velvollisuus ja oikeus päättää lapsensa hyvinvoinnista ja kasvatuksesta. Viranomaisen on pyrittävä kaikin tavoin edesauttamaan vanhempien mahdollisuutta toteuttaa kasvatustehtäväänsä myös silloin, kun lapselle ja perheelle järjestetään lastensuojelulain mukaisia palveluja. Viranomaisten on myös oma-aloitteisesti tarjottava perheelle apua.

Lastensuojelulain mukainen huostaanotto ja sijaishuollon järjestäminen sekä kiireellinen sijoitus ovat lastensuojelutyön viimesijainen keino turvata lapsen kasvu ja kehitys sekä erityinen suojelu. Huostaanotto ei ole rangaistus lapselle tai perheelle, vaan sillä turvataan viimekädessä lapsen erityinen suojelu. Usein huostaanoton taustalla on monivuotinen lastensuojelun asiakkuus, ja lastensuojeluviranomaiset tuntevat hyvin perheen ja sen ongelmat. Ennen huostaanottopäätöstä työskentely perheen kanssa on intensiivistä ja perheelle tarkoitettujen avohuollon tukitoimien toimivuutta on arvioitava. Kuten kaikessa lastensuojelutyössä, myös huostaanottovaiheessa ja huostaanoton aikana pyritään hyvään yhteistyöhön perheen kanssa.

Lastensuojelussa, huostaanotto mukaan lukien, lapsella on oikeus saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti ja hänellä on oikeus vapaasti ilmaista näkemyksensä kaikissa itseään koskevissa asioissa. Lapsen näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. Tämän toteuttamiseksi lapsella on oikeus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa. 12 vuotiaalle lapselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi hallintolain mukaisesti häntä itseään koskevassa lastensuojeluasiassa. Oikeusministeriön arvion mukaan valituslupamenettelyyn siirtyminen lisää lastensuojeluasioissa suullisten käsittelyjen määrää hallinto-oikeuksissa noin 20 prosenttia. Tästä johtuen entistä useammalle lapselle tulee tilaisuus tulla kuulluksi huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskevassa asiassaan hallinto-oikeudessa.

Huostaanotto on purettava, mikäli sille ei enää ole perusteita. Huoltajalla ja 12 vuotta täyttäneellä lapsella on aina mahdollisuus hakea huostassapidon lopettamista ja saada näin asia uudelleen käsittelyyn. Huostaanoton lopettamista koskevan hakemuksen johdosta annetusta päätöksestä on puolestaan mahdollisuus valittaa suoraan hallinto-oikeuteen. Lisäksi lapsen asioista vastaavan sosiaalityöntekijän on lastensuojelulain 47 §:n 2 momentin mukaisesti arvioitava aktiivisesti huostassapidon jatkamisen edellytyksiä. Kun laissa määritettyä huostassapidon ja sijaishuollon tarvetta ei enää ole, tulee viranhaltijan tehdä päätös huostassapidon lopettamisesta.

Pitkät oikeusprosessit ovat lasten ja perheiden näkökulmasta raskaita ja vaikeuttavat työskentelyä perheiden kanssa tilanteiden korjaamiseksi. Lapsen kuntoutuksen aloittaminen ja sijais-huoltopaikkaan kiinnittyminen eivät pääse tosiasiassa alkamaan, ennen kuin huostaanottoprosessi tuomioistuimessa on päättynyt. Vastentahtoisen huostaanoton hyväksyminen ja sitä myöten vanhempien kyky työskennellä lastensuojelun kanssa lapsen edun mukaisesti ei pääse käynnistymään ennen kuin oikeudenkäynti saadaan päätökseen. Käytännössä vastentahtoiset huostaanottopäätökset eivät pääsääntöisesti muutu korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyssä.

Lasten ja perheiden osalta muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen muodostaa vain yhden osan lastensuojeluasioiden oikeussuojaprosessia ja muutoksenhakujärjestelmää. Vaikka tahdonvastaista huostaanottoa koskeva asia tulee hallinto-oikeudessa ensivaiheessa ratkaistavaksi, myös näissä asioissa käsittelyä edeltää lastensuojeluviranomaisen tekemä lastensuojelutarpeen arviointi. Huostaanoton päätös perustuu aina yksilölliseen harkintaan siitä, mikä ratkaisu toteuttaa parhaiten kyseisen lapsen etua. Myös huostaanoton valmistelu pyritään mahdollisuuksien mukaan tekemään yhteistyössä lapsen ja perheen kanssa. Lapsella on lastensuojelulain 5 ja 20 §:n nojalla oikeus esittää mielipiteensä häntä koskevassa lastensuojeluasiassa ja hänen mielipiteisiinsä ja toivomuksiinsa on kiinnitettävä huomiota. 12 vuotta täyttäneelle lapselle on aina varattava tilaisuus tulla kuulluksi hallintolain mukaisesti häntä koskevassa lastensuojeluasiassa.

12 vuotta täyttäneen lapsen ja hänen huoltajansa muutoksenhakuoikeuteen ei tule valituskieltoa, vaan asianosainen saa valituslupajärjestelmässäkin asiansa korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi. Koska valitusluvan myöntämisen perusteina on ennakkopäätösperusteen lisäksi ilmeinen virhe tai muu painava syy, järjestelmä antaa korkeimmalla hallinto-oikeudelle täysimääräisen mahdollisuuden tutkia hallinto-oikeuden lastensuojeluasiassa tekemän päätöksen laillisuutta sekä menettelylliseltä että sisällölliseltä kannalta. Oikeusturvan keskeinen osa, lainmukaisen lopputuloksen turvaaminen, toteutuu siten valituslupajärjestelmässä.

Oikeudenkäyntien kokonaiskesto lyhenisi niissä asioissa, joissa korkein hallinto-oikeus ei myöntäisi valituslupaa. Joutuisa oikeuskäsittely edistää tosiasiallisen oikeusturvan toteutumista, lapsen tilanteen vakauttamista sekä lasten kanssa työskentelevien tahojen mahdollisuuksia antaa lapselle vakaat ja turvalliset kasvuolosuhteet. Pitkään oikeuskäsittelyyn liittyvä epävarmuus on omiaan haittaamaan lapsen ja perhe-elämän myönteistä kehitystä ja lapsen toipumista usein hyvin traagisistakin perhetilanteista. Hallinto-oikeus voi myös hylätä huostaanottohakemuksen. Valituslupajärjestelmä mahdollistaisi näissäkin tilanteissa sen, että viivytyksettä tarkastellaan, aiheuttaako valituslupahakemus lisäselvittelyn tarpeen vai voidaanko valituslupahakemus hylätä. Tämä olisi asianosaisten kannalta myönteistä.

5.2 Vaikutukset viranomaistoimintaan

Vaikutukset korkeimman hallinto-oikeuden toimintaan

Korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuu lastensuojelulain mukaisia asioita kuudessa alaryhmässä. Vuonna 2018 korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapui 230 huostaanottoa ja sijaishuoltoon sijoittamista koskevaa asiaa (180 vuonna 2017; 212 vuonna 2016; 198 vuonna 2015). Huostassapidon lopettamista koskevia asioita saapui 25 (aiempina vuosina vastaavat luvut olivat 21, 42 ja 38), yhteydenpidon rajoittamista koskevia asioita saapui 41 (38; 41; 62) ja muita lastensuojeluasioita 42. Yhteensä lastensuojeluasioita tuli vuonna 2018 vireille korkeimmassa hallinto-oikeudessa 338.

Mahdollisuus saattaa asia korkeimman hallinto-oikeuden arvioitavaksi säilyisi ennallaan. Hallintoprosessilakia koskevan hallituksen esityksen arvion mukaan lain voimaan tultua valituslupia myönnettäisiin kaikkien asioiden osalta arviolta noin 15 prosentissa valituslupa-asioita (HE 29/2018 vp, s. 60).

Korkeimman hallinto-oikeuden asema vahvistuisi nykyistä enemmän hallintoa ja hallintotuomioistuimia ratkaisullaan ohjaavana tuomioistuimena. Yhteneväinen valituslupasääntely turvaisi osaltaan korkeimman hallinto-oikeuden mahdollisuuksia turvata oikeudenkäynnin viivytyksettömyys asioissa, joissa on tärkeää saada ylimmän oikeusasteen ratkaisu.

Vaikutukset hallinto-oikeuksien toimintaan

Kun muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen muuttuu hallintoprosessilain johdosta valitusluvanvaraiseksi, tulevat hallinto-oikeuksien ratkaisut saamaan entistä suuremman painoarvon. Erityisesti tämä koskee huostaanottoasioita ja lapsen tutkimista koskevia lupia, joissa hallinto-oikeus toimii ensiasteen päätöksentekijänä. Lastensuojeluasioiden suullisten käsittelyjen lisääntyminen on jo nyt pidentänyt hallinto-oikeuksien käsittelyaikoja. Valituslupajärjestelmään siirtyminen tulee todennäköisesti lisäämään edelleen lastensuojeluasioiden suullisten käsittelyjen tarvetta hallinto-oikeuksissa. Hallinto-oikeuksien riittävistä resursseista ja siitä, että päätösten tekemiseen on käytettävissä kokenutta ja lastensuojeluasioihin perehtynyttä henkilökuntaa, on huolehdittava hallintoprosessilain voimaantullessa.

Vaikutukset kuntien toimintaan

Kun nuoren oikeus jälkihuoltoon nousee jo hyväksytyn lainmuutoksen (542/2019) nojalla 21 ikävuodesta 25 ikävuoteen, 20-vuotiaiden jälkihuolto-oikeus jatkuu neljä lisävuotta. Kuntien jälkihuollon järjestämisvelvollisuus jatkuu siten enimmillään 4 vuotta lisää. Mikäli arvioidaan, että nykyisistä jälkihuollettavista kolmasosa eli noin 2670 nuorta täyttäisi 21 vuotta, edellyttäisi tämä kuntien sosiaalityöntekijöiden lisäresursointia arviolta noin 67 henkilötyövuodella.

Valituslupamenettelyssä hallinto-oikeuksien ratkaisujen painoarvo kasvaa ja lastensuojeluasioiden suullisten käsittelyjen tarve hallinto-oikeuksissa todennäköisesti lisääntyy. Hallinto-oikeuksissa, erityisesti huostaanottoa koskevien asioiden käsittelyssä, kuntien tekemien hakemusten ja selvitysten painoarvo lisääntyy vastaavasti. Kuntien lastensuojelua, erityisesti tahdonvastaisia huostaanottoja, koskevien päätösten laatuun on kiinnitettävä huomiota ja lastensuojeluasioihin perehtyneen henkilökunnan riittävistä resursseista ja osaamisesta on huolehdittava.

Vaikutukset muiden viranomaisten toimintaan

Lastensuojelulain muutoksenhakujärjestelmän muutoksen seurauksena päätöksen tai hakemuksen tehneen viranomaisen tulisi hakea valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta hallinto-oikeuden antamaan päätökseen.

5.3 Taloudelliset vaikutukset

Jälkihuollon ikärajan nosto lastensuojelulain muutosesityksen hyväksymisen yhteydessä perustui lakialoitteeseen, jossa ei ollut mukana kustannusarviota. Jälkihuollon piirissä on tällä hetkellä noin 8 000 lasta ja nuorta. Jälkihuollossa olevista asiakkaista 18 vuotta täyttäneitä nuoria on noin 86 prosenttia eli 6 880 nuorta ja alle 18-vuotiaita 14 prosenttia eli noin 1 120 lasta. Vuosittain noin 1 500 sijoitettua lasta saavuttaa täysikäisyyden. Oletettavasti suuri osa heistä jatkaa jälkihuollon asiakkaina. Jälkihuollon kustannukset yli 18-vuotaiden nuorten osalta ovat noin 30 000 000 euroa.

Kun nuoren oikeus jälkihuoltoon nousee 21 ikävuodesta 25 ikävuoteen, 20-vuotiaiden jälkihuolto-oikeus jatkuu neljä lisävuotta. Mikäli arvioidaan, että nykyisistä jälkihuollettavista 1/3 eli noin 2670 nuorta täyttäisi 21 vuotta ja heidän jälkihuollon palvelunsa jatkuisivat nykyisellä konseptilla, lisäkustannus olisi ensimmäisenä vuonna arviolta noin 12 miljoonaa euroa (4 348 euroa x 2670 nuorta) ja kolmena sitä seuraavana vuonna noin 12 miljoonaa euroa kunakin vuonna. Jälkihuollon palvelujen tarve ja intensiteetti ja sitä myöten kustannukset kuitenkin vähenevät huomattavasti nuoren iän myötä, joten lisäkustannus on arviolta alle edellä mainitun 12 miljoonaa euroa. Kustannukset on otettu huomioon täysimääräisesti kuntien peruspalvelujen rahoituksessa.

Jälkihuoltona saatujen palvelujen sisällöstä ei ole olemassa tilastotietoa, eikä esityksellä muuteta jälkihuollon järjestelmää tai sisältöä. Tästä syystä ei ole mahdollista arvioida jälkihuollon asiakkaille tai heidän perheilleen mahdollisesti aiheutuvia taloudellisia vaikutuksia.

Tällä esityksellä muutettaisiin jo hyväksytyn lastensuojelulain muuttamisesta annetun lain (542/2019) voimaantulosäännöstä täsmentämällä, että kunnan velvollisuutta järjestää jälkihuoltoa siihen saakka, kunnes jälkihuoltoon oikeutettu nuori täyttää 25 vuotta, ei sovellettaisi lapsiin ja nuoriin, joiden oikeus jälkihuoltoon on päättynyt ennen 1.1.2020. Esityksestä ei siten aiheudu jo hyväksytyn lainmuutoksen ylittäviä kustannuksia.

On oletettavaa, että jo hyväksytyn hallintoprosessilain johdosta jatkossa valituslupia korkeimpaan hallinto-oikeuteen tullaan myöntämään lastensuojeluasioissa vähemmän, kuin mitä korkeimmassa hallinto-oikeudessa on käsitelty lastensuojeluasioita niiden automaattisen valitusoikeuden aikana. Mahdollisuus hakea valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta tulee kuitenkin työllistämään korkeinta hallinto-oikeutta jatkossakin myös lastensuojeluasioiden osalta. Tällä ei arvioida olevan merkittäviä taloudellisia vaikutuksia korkeimman hallinto-oikeuden osalta.

Hallintoprosessilain valituslupakäytännön seurauksena hallinto-oikeuksissa lastensuojeluasioita koskevien suullisten käsittelyjen määrä tulee todennäköisesti kasvamaan, mikä lisää hallinto-oikeuksien työmäärää. Oikeusministeriön arvion mukaan suullisten käsittelyiden määrä lisääntyisi noin 20 prosenttia juttumäärän lisääntymättä. Oikeusministeriö on arvioinut tästä aiheutuvan 144 000 euron lisämäärärahatarpeen, joka tulee ottaa huomioon muiden tuomioistuinten toimintamenomomentilla.

Asianosaisten kohdalla valituslupaprosessi tarkoittaa vähemmän oikeudenkäyntikuluja niissä tapauksissa, missä korkein hallinto-oikeus ei myönnä valituslupaa lastensuojeluasiassa. On oletettavaa, että osa näistä hakijoista hakee kielteisen valitusluvan jälkeen hallinto-oikeudelta huostaanoton purkua. Tältä osin valituslupaprosessin taloudelliset vaikutuksen asianosaisiin ovat vähäiset. Ne asianosaiset, jotka tyytyvät korkeimman hallinto-oikeuden kielteiseen valituslupapäätökseen, tulevat säästämään oikeudenkäyntikuluissa.

6 Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriössä virkavalmisteluna.

Lastensuojelulain muutosesitys oli lausuntokierroksella 3.7.2019–28.8.2019. Lastensuojelulain muutosesityksestä annettiin yhteensä 23 lausuntoa. Pääosa lausunnonantajista piti itsenäistymisvarojen viimesijaisen maksuajankohdan muuttamista perusteltuna muutoksena. Myös valituslupamenettelyn käyttöönottoon lastensuojeluasioissa suhtauduttiin pääosin myönteisesti ja esitystä pidettiin perusteltuna. Lausunnoissa kuitenkin painotettiin samalla, että arvioinnissa ja menettelyyn siirryttäessä on huolehdittava asianosaisten oikeusturvan toteutumisesta. Lausuntopalautteessa tuotiin esille tarve saattaa lakiehdotus perustuslakivaliokunnan arvioitavaksi. Esitystä on muokattu lausuntopalautteen mukaisesti. Lausuntopalautteen perusteella esitykseen on lisätty lastensuojelulain 6 §:n mukaista nuoren määritelmää koskeva muutos. Kun jälkihuollon ikäraja nousee 25 ikävuoteen, on tarkoituksenmukaista tarkistaa lastensuojelulain nuoren määritelmää siten, että nuorella tarkoitettaisiin 18–24-vuotiasta.

Lausuntopalautteessa tuotiin myös esille, että hyväksytty jälkihuoltoiän korottaminen antaa aiheen arvioida jälkihuoltoa koskevaa sääntelyä vielä laajemmin. Lausunnonantajat mm. katsoivat, että laissa määriteltyä jälkihuollon käsitettä ja sisältöä tulisi täsmentää huomioiden eri-ikäisten jälkihuollossa olevien lasten ja nuorten tarpeet. Myös jälkihuollon henkilölliseen soveltamisalaan esitettiin muutoksia. Jälkihuollon sisällön uudistaminen, sisältäen itsenäistymisvaroja koskevan sääntelyn, vaatii asian perusteellista tarkastelua ja arviointia, johon ei tällä aikataululla ole ollut mahdollisuutta. Jälkihuollon sisältöön ei esitetä tämän vuoksi muutoksia tässä vaiheessa. Lastensuojelun jälkihuollon kehittämistä on tarkoitus jatkaa Antti Rinteen hallitusohjelman mukaisesti kuluvalla hallituskaudella.

Asia on käsitelty kunnallistalouden ja -hallinnon neuvottelukunnassa 25.9.2019.

Hallituksen esitys on laadittu hallituksen esitysten laatimisohjeiden mukaisesti ja siihen on tehty oikeusministeriön laintarkastuksen ehdottamia muutoksia.

Lainsäädännön arviointineuvosto on antanut lausunnon hallituksen esityksen vaikutusten arvioinnista 9.10.2019. Arviointineuvoston mukaan hallituksen esitysehdotus on selkeästi ja ymmärrettävästi kirjoitettu ja voimassa olevaa lainsäädäntöä ja sen muutoksia on selostettu tiiviisti. Arviointineuvoston lausunnon johdosta esitysehdotuksen pääasialliseen sisältöön on lisätty tieto siitä, että hallintoprosessilain voimaantulon myötä lastensuojeluasioissa tulee käyttöön valituslupajärjestelmä korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja esitykseen on lisätty Esityksen tavoitteet -jakso. Esitystä on täydennetty niin, että siitä ilmenisi selkeämmin, ettei tällä hallituksen esityksellä ehdoteta muutosta valituslupajärjestelmään, lastensuojelulain jälkihuollon ikärajan korotukseen, jälkihuollon palveluihin eikä jälkihuoltojärjestelmään. Hallintoprosessilain hyväksyessään eduskunta on hyväksynyt valituslupamenettelyn pääsääntönä ja tältä osin myös perustelut ovat jo sisältyneet kyseisen lain hallituksen esitykseen. Nykytilaa kuvaavaan jaksoon on täydennetty, kuinka lastensuojeluasioiden käsittelyssä viranomaisissa ja tuomioistuimissa tulee aina ottaa huomioon kyseessä olevan lapsen etu. Lisäksi suppeassa hallituksen esityksessä on tuotu pitkin esitystä esiin mm., kuinka viranomais- ja tuomioistuinkäsittelyt ovat pitkiä ja lasta ja perhettä kuormittavia, kuinka erityisesti vastentahtoiset huostaanotot perustuvat yksilölliseen harkintaan lapsen edusta ja kuinka nämä päätökset eivät juurikaan muutu korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa. Läpi esityksen on kirjattu huostaanoton viimesijaisuus silloin, kun se on lapsen hengen ja terveyden turvaamiseksi välttämätöntä ja kuinka lapsen elämä ja perheen tilanne saadaan rauhoittumaan vasta tuomioistuinprosessin päätyttyä. Muut toteuttamisvaihtoehdot –jaksoon on tarkennettu seikkoja, jotka ovat johtaneet valittuun esitykseen. Esityksen Taloudellisia vaikutuksia koskevaan jaksoon on lisätty tarkennus siitä, että jälkihuollon taloudellisia vaikutuksia nuoriin ja heidän perheisiinsä ei ole mahdollista arvioida, koska jälkihuollon palvelujen sisällöstä ei ole olemassa tilastotietoa ja koska jälkihuollon palvelujen sisältö tai järjestelmä ei muutu.

Lainsäädännön arviointineuvoston lausunnon mukaan esityksessä vaikutuksia pitäisi arvioida seikkaperäisemmin etenkin lastensuojelutoimenpiteiden kohteeksi joutuneiden lasten ja nuorten näkökulmasta ja heidän perusoikeuksiensa toteutumisen kannalta. Lasten ja nuorten perusoikeuksien kannalta vaikutuksia on arvioitu laajasti sekä Muut toteuttamisvaihtoehdot- että Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys –jaksoissa ja niitä on täydennetty arviointineuvoston lausunnon johdosta. Eri maiden lastensuojeluprosessit, päätöksenteko sekä valitusluvat eroavat toisistaan hyvin paljon. Tästä syystä hallituksen esitykseen ei ole tässä aikataulussa mahdollista lisätä esitystä tai vertailla menettelytapoja muissa maissa.

7 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020.

Uusia säännöksiä valitusluvasta sovellettaisiin ehdotetun lain voimaan tultua annettuihin hallinto-oikeuden päätöksiin.

8 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Esityksessä ei ehdotettaisi säädettäväksi poikkeusta oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädettyyn valituslupajärjestelmään. Tämä tarkoittaa, että valittaminen lastensuojelua koskevasta hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi uuden hallintoprosessilain voimaantulon jälkeen aina valituslupaa.

Oikeusturva

Suomen perustuslain (731/1999) 21 §:ssä säädetään oikeusturvasta. Pykälän 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa turvattu oikeus saada asiansa käsitellyksi tuomioistuimessa toteutuu, kun oikeudenmukainen oikeudenkäynti järjestetään vähintään yhdessä oikeusasteessa. Jos tuomioistuimessa ratkaistu asia on sopimusvaltiossa mahdollista saada muutoksenhakutuomioistuimen käsiteltäväksi, tulee menettelyn myös toisessa tuomioistuinasteessa täyttää oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset. Artikla ei kuitenkaan edellytä muutoksenhakuprosessin olevan joka suhteessa samanlainen ensimmäisen asteen oikeudenkäynnin kanssa. Esimerkiksi valituslupamenettely voi täyttää artiklan vaatimukset, vaikka valittajalle ei annettaisikaan mahdollisuutta tulla henkilökohtaisesti kuulluksi muutoksenhakutuomioistuimessa.

Muutos valitusluvan pääsääntöisyydestä myötäilee perustuslakivaliokunnan uudempaa, vuodesta 2012 noudattamaa tulkintalinjaa, jonka mukaan valituslupajärjestelmän laajentamiseen ei ole enää syytä suhtautua lähtökohtaisen pidättyvästi. Valiokunta on korostanut, että hallinto-oikeudellista muutoksenhakujärjestelmää on syytä arvioida kokonaisuutena, josta valitusmahdollisuus korkeimpaan hallinto-oikeuteen muodostaa yhden osan. Perustuslakivaliokunta on pitänyt valituslupajärjestelmää ja sen laajentamista tarkasteltaessa keskeisenä varmistua siitä, että muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena turvaa sekä oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden että asian käsittelyn niin joutuisasti kuin se on oikeusturvavaatimuksen valossa mahdollista. Järjestelmän soveltamisen tulisikin kaikissa asiaryhmissä perustua yhtenäiseen ja johdonmukaiseen arvioon perustellun oikeussuojan tarpeesta. Tällöin on tarkasteltava etenkin sitä, turvaavatko korkeinta hallinto-oikeutta edeltävät muutoksenhakujärjestelyt kyseisessä asiaryhmässä asian laadun ja merkittävyyden edellyttämät oikeusturvatakeet. Merkitystä on myös sillä, riittääkö korkeimman hallinto-oikeuden velvollisuus tai mahdollisuus valitusluvan myöntämiseen laissa säädettyjen perusteiden täyttyessä turvaamaan oikeusturvan saatavuuden kyseisessä asiaryhmässä. Edellä mainittujen kriteereiden täyttyessä valituslupajärjestelmän soveltaminen on perustuslain 21 §:n valossa yleensä perusteltua (PeVL 32/2012 vp).

Perustuslakivaliokunta on katsonut, että valtioneuvoston piirissä olisi syytä selvittää mahdollisuutta laajentaa valituslupajärjestelmää jatkossa lastensuojeluasioihin, mukaan lukien tahdonvastaista huostaanottoa ja sijaishuoltoon määräämistä koskevat asiat. Perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 21 §:stä ei johdu estettä valituslupasääntelyn ulottamiselle lastensuojeluasioihin – mukaan lukien tahdonvastaista huostaanottoa ja sijaishuoltoon määräämistä koskevat asiat – jos muilla oikeusturvajärjestelyillä kyetään turvaamaan lasten ja heidän perheidensä oikeusturva (PeVL 55/2014 vp).

Arvioitaessa valituslupajärjestelmän perustuslainmukaisuutta perustuslakivaliokunta on huomioinut (PeVL 50/2018 – HE 29/2018 Laki oikeudenkäynnistä hallintoasioissa jne.), että valitusluvan asettamisessa valituksen edellytykseksi on kyse siitä, missä laajuudessa korkein hallinto-oikeus tutkii valituksen. Se ei merkitse niin pitkälle menevää rajoitusta muutoksenhakuoikeuteen kuin varsinaiset valituskiellot. Toiseksi on otettava huomioon, että valitusluvan ehtojen täyttyessä korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa. Valitusluvan myöntämisen edellytykset eivät rajoitu ennakkopäätösperusteeseen, vaan lupa on myönnettävä myös asiassa tapahtuneen ilmeisen virheen vuoksi tai jos valitusluvan myöntämiseen on muu painava syy. Perustuslakivaliokunnan mukaan tämä sääntely merkitsee sitä, että oikeusturvaelementti on vahvasti mukana myös ehdotetussa hallinto-oikeudellisessa valituslupajärjestelmässä.

Yhdistyneiden Kansakuntien lapsen oikeuksien yleissopimuksen 3 artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskeva lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu. Lapsen edun tulee olla keskeinen arviointiperuste kaikissa lasta koskevissa lastensuojelutoimenpiteissä. Lapsen etu on arvioitava aina tapauskohtaisesti ja yksilöllisesti. Lapsen etua tulee arvioida jatkuvasti eri tilanteissa, sekä lapsen asuessa kotona että ollessa sijoitettuna kodin ulkopuolelle. Vaikka tahdonvastaista huostaanottoa koskeva asia tulee hallinto-oikeudessa ensi vaiheessa ratkaistavaksi, myös näissä asioissa hallinto-oikeuskäsittelyä edeltää lastensuojeluviranomaisen tekemä lastensuojelutarpeen selvittäminen. Huostaanoton valmistelun aloittaminen ja hakemuksen tekeminen hallinto-oikeuteen edellyttää, että lastensuojeluviranomainen on ensin arvioinut, että laissa säädetyt huostaanoton perusteet ovat olemassa ja valittu ratkaisuvaihtoehto on kyseessä olevan lapsen edun mukainen. Usein huostaanoton taustalla on monivuotinen lastensuojelun asiakkuus, ja viranomaiset tuntevat hyvin perheen ja sen ongelmat. Ennen hallinto-oikeuden huostaanottopäätöstä työskentely perheen kanssa on intensiivistä ja perheelle tarkoitettujen avohuollon tukitoimien toimivuutta on arvioitu kuntatasolla. Hallinto-oikeudella on siten käytettävissään laaja lapsen ja perheen olosuhteita koskeva kirjallinen aineisto myös hakemuksella vireille tulevissa lastensuojeluasioissa. Tämän aineiston perusteella voidaan arvioida, pitävätkö lastensuojelutoimen perusteena olevat tosiseikat paikkansa ja tehdä lapsen edun mukainen perusteltu ratkaisu lastensuojelutoimien tarpeesta.

Hallinto-oikeudessa asian ratkaisemiseen osallistuu myös nimenomaan lastensuojeluasioihin perehtynyt asiantuntijajäsen, millä turvataan lapsen edun mukainen ratkaisu. Lisäksi asianosaisilla olisi käytettävissään kaikki hallintoprosessilaissa säädetyt menettelylliset oikeussuojatakeet, kun lastensuojeluasia on hallinto-oikeuden käsiteltävänä. Keskeisiä takeita ovat oikeus suulliseen käsittelyyn sekä hallinto-oikeuden velvollisuus asian selvittämiseen lapsen edun huomion ottavalla tavalla.

Asianosaisilla säilyisi mahdollisuus saattaa jatkossakin korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavaksi hallinto-oikeuden lapsen huostaanottoa ja sijaishuoltoa, huostassapidon lakkaamista, yhteydenpidon rajoittamista, lupaa lapsen tutkimiseen, toimeentulon ja asumisen turvaamista, jälkihuoltoa ja tiettyyn yksityiskotiin sijoittamisen kieltoa koskeva päätös. Jos asiassa on jokin valitusluvan myöntämisen perusteista, korkeimman hallinto-oikeuden on myönnettävä valituslupa. Korkein hallinto-oikeus voi myöntää valitusluvan ennakkopäätösperusteen ohella myös ilmeisen virheen tai muun painavan syyn perusteella. Korkein hallinto-oikeus ottaisi siten valituslupaa koskevassa harkinnassa huomioon myös oikeussuojan tarpeen yksittäisissä tapauksissa. Lapsen ja perheen oikeusturvan varmistamiseksi, erityisesti huostaanottoa ja lapsen tutkimista koskevien päätösten osalta valitusluvan myöntämisen kynnys ”muu painava syy” -perusteella tulisi säilyttää matalana.

Toisaalta perustuslakivaliokunta on pitänyt valituslupavaatimuksen kohdistamista tuomioistuimen ensimmäisenä asteena antamaan päätökseen poikkeuksellisena muutoksenhakuoikeuden rajoituksena, jolle tulee olla oikeusturvan ja muutoksenhaun kannalta painavat, yleisesti hyväksyttävät ja erityiset perusteet. (PeVL 68/2014 vp. Ks. myös PeVL 33/2012 vp, s. 3/I). Tarkastellessaan valituslupamenettelyn soveltuvuutta huostaanottoa koskevissa asioissa perustuslakivaliokunta on todennut että, tahdonvastaista huostaanottoa koskevat päätökset merkitsevät varsin tuntuvaa puuttumista lapsen ja hänen perheensä perusoikeuksiin. Toisaalta huostaanottoa koskevissa asioissa on valiokunnan mukaan myös sellaisia etenkin lapsen etuun liittyviä seikkoja, jotka puoltavat vahvasti asian joutuisaa käsittelyä ja huostaanottoa koskevien ratkaisujen lainvoimaiseksi tulemisen nopeuttamista. Perustuslakivaliokunta viittasi tältä osin korkeimman hallinto-oikeuden 17.9.2013 valtioneuvostolle tekemään esitykseen lastensuojelulain muutoksenhakusäännöksen muuttamiseksi (PeVL 55/2014 vp). Esitys koski niin huostaanottoasioita kuin niitäkin lastensuojeluasioita, joissa asiat on ratkaistu ensi asteena hallintopäätöksin. Esityksessään korkein hallinto-oikeus katsoi, että huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskevan asian uudelleen käsittely samassa laajuudessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei tuo uutta asian arvioimiseksi. Valituksissa näissä asioissa lähtökohtana on yleensä sama tosiseikkoja koskeva erimielisyys, joka on jo hallinto-oikeudessa laajan aineiston perusteella ratkaistu. Korkein hallinto-oikeus toi myös esille, ettei se valtaosassa ratkaisuja muuta hallinto-oikeuden päätöstä.

Huostaanotto on tarkoitettu lapsen suojeluemiseksi, väliaikaiseksi toimenpiteeksi ja se on lopetettava heti, kun sijaishuollon tarvetta ei enää ole. Perhe-elämän suoja on turvattu perustuslain 10 §:ssä, Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa ja lapsen oikeuksien sopimuksen 9 artiklassa. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on toistuvasti korostanut perhe-elämän suojan merkitsevän sitä, että huostaanotto on lähtökohtaisesti väliaikainen toimenpide. Tämän vuoksi viranomaiselta voidaan edellyttää aktiivisia toimenpiteitä perheen jälleenyhdistämiseksi niin pian kuin jälleenyhdistäminen on kohtuudella toteutettavissa. Tuomioistuimen mukaan viranomaiselta on vaadittava vähintään, että perheen tilanne tutkitaan aika ajoin uudelleen sen selvittämiseksi, ovatko perheen olosuhteet parantuneet (mm. EIT K.A. v. Suomi 14.1.2003, R. v. Suomi, 30.5.2006, H.K. v. Suomi 26.9.2006). Sosiaalitoimella on siis velvollisuus edistää aktiivisin toimin huostassapidon lopettamista ja perheen jälleenyhdistämistä. Suomen perustuslain osalta tätä tukee myös viranomaisen velvollisuus turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen (perustuslain 22 §).

Perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Lapsen oikeuksien yleissopimuksen 12 artiklan mukaa sopimusvaltiot takaavat lapselle, joka kykenee muodostamaan omat näkemyksensä, oikeuden vapaasti ilmaista nämä näkemyksensä kaikissa lasta koskevissa asioissa. Lapsen näkemykset on otettava huomioon lapsen iän ja kehitystason mukaisesti. Tämän toteuttamiseksi lapselle on annettava erityisesti mahdollisuus tulla kuulluksi häntä koskevissa oikeudellisissa ja hallinnollisissa toimissa joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä kansallisen lainsäädännön menettelytapojen mukaisesti.

Lastensuojelulain 5 ja 20 §:ien mukaan lapselle on hänen ikäänsä ja kehitystasoaan vastaavalla tavalla turvattava oikeus saada tietoa häntä koskevassa lastensuojeluasiassa ja mahdollisuus esittää siinä mielipiteensä. Lastensuojelua toteutettaessa on selvitettävä lapsen toivomukset ja mielipide sekä otettava ne huomioon lapsen iän ja kehitystason edellyttämällä tavalla. Kaksitoista vuotta täyttäneelle lapselle on varattava tilaisuus tulla kuulluksi hallintolain (434/2003) 34 §:n mukaisesti häntä itseään koskevassa lastensuojeluasiassa. Lapsen mielipide voidaan jättää selvittämättä vain, jos selvittäminen vaarantaisi lapsen terveyttä tai kehitystä tai jos se on muutoin ilmeisen tarpeetonta. Lisäksi asianosaiset voivat aina hakea huostassapidon lopettamista kunnan sosiaalitoimelta ja tarvittaessa valittaa kunnassa tehdystä päätöksestä hallinto-oikeuteen. Edellä mainitut seikat huomioiden valituslupajärjestelmä ei tältäkään osin vaaranna asianosaisten oikeusturvaa ja on kokonaisuutena arvioiden perusteltavissa.

Oikeusturvaan perusoikeutena sisältyy oikeus saada asiansa käsiteltyä joutuisasti. Hallituksen esityksessä eduskunnalle lastensuojelulaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (252/2006 vp) todetaan lastensuojelulain 90 §:n (Muutoksenhaku hallinto-oikeuteen) osalta (s.203), että ”Kaikissa säännöksessä mainituissa asioissa viranhaltijan päätöksenteon kohteena ovat sellaiset edut, oikeudet tai velvollisuudet, jotka eivät juurikaan sisällä päätöksentekoon kuuluvaa harkintavaltaa, vaan joita koskeva päätöksenteko on hyvin lakisidonnaista. Oikeusturvan kannalta lainvoimaisen päätöksen aikaansaaminen niissä mahdollisimman pikaisesti on hyvin tärkeää.”

Valituslupamenettely lyhentäisi lastensuojelua koskevien oikeudenkäyntien kestoa erityisesti niiden asioiden osalta, joissa korkein hallinto-oikeus ei myöntäisi valituslupaa ja edistäisi siten käsittelyn joutuisuutta, joka on yksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin tae. Joutuisuusvaatimus ilmentää osaltaan lastensuojeluasioissa sovellettavaa lapsen edun periaatetta, joka sisältyy myös YK:n lapsen oikeuksien yleissopimukseen. Erityisesti huostaanottoa ja sijaishuoltoa koskevissa asioissa on lapsen edun mukaista, että oikeusprosessi saadaan päätökseen joutuisasti, jotta lapsen kiinnittyminen sijaishuoltoon ja tarjottavaan tukeen voi alkaa.

Yhdenvertaisuus

Suomen perustuslain 6 §:ssä säädetään yhdenvertaisuudesta. Pykälän mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä, eikä ketään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Lasten ja nuorten, joiden oikeus jälkihuoltoon on päättynyt ennen jälkihuollon ikärajan nousun voimaan tuloa (1.1.2020), subjektiivinen jälkihuolto-oikeus ei esityksen mukaan palautuisi takautuvasti voimaan. Esitys on lainsäädännön valmistelun lähtökohdan mukainen eli muutos ei tule takautuvasti voimaan. Näillä lapsilla ja nuorilla on käytettävissään kaikki yleiset kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon, toimeentulon turvaan, asumisen tukeen, koulutukseen ja työllistymiseen liittyvät palvelut ja tukijärjestelmät. Heille on myös täytynyt laatia tarvittaessa jälkihuollon päättyessä lapsen tai nuoren kanssa yhdessä suunnitelma, johon on kuvattu ja koottu jälkihuollon jälkeen lapsen tai nuoren käytettävissä olevat palvelut. Kunta voi jatkossakin tukea lasta ja nuorta itsenäistymisessä, vaikka hänellä ei ole subjektiivista oikeutta jälkihuoltoon. Säätäminen jälkihuolto-oikeuden takautuvasta palautumisesta ei ole perusteltua. Takautuva säätäminen tarkoittaisi, että kaikki alaikäiset lapset 24 vuotiaisiin nuoriin saakka, joiden jälkihuolto-oikeus on jo päättynyt, palaisivat takaisin jälkihuollon piiriin lastensuojelun vastuulle. Tähän ryhmään kuuluu myös yli viisi vuotta ilman lastensuojelun asiakkuutta olleita lapsia ja nuoria, jotka ovat päässeet elämässään eteenpäin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla valmistelussa on päädytty siihen, että lastensuojelun syvimmälle perusoikeuksiin kajoavat toimenpiteet, kuten vastentahtoinen huostaanotto ja sijaishuollon järjestäminen, sekä niihin liittyvät päätösprosessit ja muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuutena tarkastellen turvaavat oikeusturvan saatavuuden, riittävyyden sekä asian joutuisan käsittelyn. Lapsella on oikeus tullaa kuulluksi, esittää mielipiteensä asiassaan ja olla osallisena omassa asiassaan, myös vastentahtoisessa huostaanotossa ja sijaishuollon järjestämisessä. Lapsen edun tulee olla keskeinen arviointiperuste kaikissa lasta koskevissa lastensuojelutoimenpiteissä, jatkuvasti lastensuojelun kaikkien prosessien eri vaiheissa, yksittäisiä ratkaisuja valittaessa, lapsen asuessa kotona tai kodin ulkopuolella sijaishuollossa, valitusta käsiteltäessä hallinto-oikeudessa ja valituslupahakemusta ratkaistaessa korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Jatkuvan lapsen edun arvioinnin lisäksi lapsen ja perheen etua vahvistaisi se, että lastensuojeluasia saadaan käsiteltyä joutuisasti. Valituslupamenettelyyn siirtyminen ei siten vaaranna perustuslain 21 §:n mukaista oikeutta oikeusturvaan ja on perusteltua. Esityksen ei katsota myöskään asettavan nuoria eri asemaan iänkään perusteella, koska lainmuutosta sovelletaan kaikenikäisiin jälkihuollon piirissä 1.1.2020 oleviin lapsiin ja nuoriin.

Hallituksen käsityksen mukaan lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Ehdotuksesta olisi kuitenkin perusteltua hankkia perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset

1.

Laki lastensuojelulain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan lastensuojelulain (417/2007) 6, 77, 82, 84, 89, 90 ja 92 §, sellaisina kuin niistä ovat 89 § laeissa 88/2010 ja 1302/2014, 90 § laissa 1302/2014 sekä 92 § osaksi laissa 88/2010, seuraavasti:

6 §
Lapsi ja nuori

Tässä laissa pidetään lapsena alle 18-vuotiasta ja nuorena 18–24-vuotiasta.

77 §
Itsenäistymisvarat

Kun lapsi tai nuori on sijoitettu kodin ulkopuolelle sijoitusta avohuollon tukitoimena, 40 §:ssä tarkoitettua sijaishuoltoa tai jälkihuoltoa koskevien säännösten mukaisesti, hänen itsenäistymistään varten on kalenterikuukausittain varattava määrä, joka vastaa vähintään 40 prosenttia hänen sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 14 §:ssä tarkoitetuista tuloistaan, korvauksistaan tai saamisistaan. Määrää laskettaessa ei lapsilisää kuitenkaan oteta huomioon.

Jollei lapsella tai nuorella ole sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain 14 §:ssä tarkoitettuja tuloja, korvauksia tai saamisia taikka jos ne ovat riittämättömät, sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen on tuettava sijoituksen päättyessä itsenäistymässä olevaa nuorta asumiseen, koulutukseen ja muuhun itsenäistymiseen liittyvissä menoissa tarpeellisilla itsenäistymisvaroilla.

Sosiaalihuollosta vastaavalla toimielimellä on oikeus päättää itsenäistymisvarojen maksamisen ajankohdasta. Lähtökohtaisesti itsenäistymisvarat on annettava lapselle tai itsenäistymässä olevalle nuorelle jälkihuollon päättyessä taikka lapsen tai nuoren itsenäistymisen tukemiseen tai turvaamiseen liittyvästä erityisestä syystä viimeistään hänen täyttäessään 25 vuotta.

Sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen on annettava selvitys itsenäistymisvarojen kertymisestä ja maksamisesta sijoituksen päätyttyä ja huoltajan, edunvalvojan tai 15-vuotiaan lapsen sitä pyytäessä myös sijoituksen aikana.

82 §
Asian käsittelyä koskevat yleiset säännökset

Tässä laissa tarkoitettujen asioiden käsittelystä hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa on voimassa, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään, jollei tässä laissa toisin säädetä.

84 §
Valmisteleva suullinen käsittely hallinto-oikeudessa

Huostaanottoa koskevan asian tultua vireille hallinto-oikeus voi asian kirjallisen valmistelun ohella järjestää oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 47 §:ssä säädetyn suullisen valmistelun selvittääkseen asianosaisten vaatimukset ja niiden perusteet. Valmistelussa on tarkoitus erityisesti selvittää, mistä asianosaiset ja hakemuksen tai päätöksen tehnyt viranomainen ovat erimielisiä sekä mitä todisteita vaatimusten tueksi on esitettävissä. Valmistelussa ei voida ottaa vastaan suullista todistelua eikä kuulla asiantuntijoita.

Asian käsittely jatkuu suullisen valmistelun jälkeen kirjallisena käsittelynä tai asiassa voidaan järjestää suullinen käsittely siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:ssä säädetään.

89 §
Muutoksenhakuoikeus

Lapsen vanhempi ja huoltaja sekä henkilö, jonka hoidossa ja kasvatuksessa lapsi on tai on välittömästi ennen asian valmistelua ollut, saavat hakea itsenäisesti muutosta asioissa, jotka koskevat:

1) 38 §:n 1 momentissa tarkoitettua kiireellistä sijoitusta;

2) 38 a §:ssä tarkoitettua kiireellisen sijoituksen jatkamista;

3) 43 §:n 1 momentissa tarkoitettua huostaanottoa ja siihen liittyvää sijaishuoltoa;

4) 43 §:n 3 momentissa tarkoitettua huostaanoton tai kiireellisen sijoituksen aikana tehtävää sijaishuoltopaikan muuttamista; ja

5) 47 §:ssä tarkoitettua huostassapidon lopettamista.

Muutosta 37 §:ssä tarkoitetussa sijoitusta avohuollon tukitoimena koskevassa asiassa saa hakea lapsen huoltaja sekä vanhempi, jonka kanssa yhdessä asumista päätös koskee.

Muutosta 63 §:ssä tarkoitetussa yhteydenpidon rajoittamista koskevassa asiassa saa hakea lapsen huoltaja sekä henkilö, jonka yhteydenpitoa lapseen päätöksellä on rajoitettu.

Muutosta 65 §:ssä, 67 §:n 4 momentissa, 69, 70 ja 72 §:ssä tarkoitettuja rajoitustoimenpiteitä koskevassa asiassa saa hakea lapsen huoltaja.

Sen lisäksi, mitä tämän pykälän 1–4 momentissa säädetään, 12 vuotta täyttänyt lapsi saa hakea erikseen muutosta häntä itseään koskevissa lastensuojeluasioissa.

Muilta osin muutoksenhakuoikeudesta ja puhevallan käyttämisestä on voimassa, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.

90 §
Muutoksenhaku hallinto-oikeuteen

Sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen alaisen viranhaltijan tekemään päätökseen saa hakea valittamalla muutosta suoraan hallinto-oikeudelta siten kuin oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään asioissa, jotka koskevat:

1) 38 §:n 1 momentissa tarkoitettua kiireellistä sijoitusta;

2) 38 a §:ssä tarkoitettua kiireellisen sijoituksen jatkamista;

3) 43 §:n 1 momentissa tarkoitettua huostaanottoa ja siihen liittyvää sijaishuoltoa;

4) 43 §:n 3 momentissa tarkoitettua huostaanoton tai kiireellisen sijoituksen aikana tehtävää sijaishuoltopaikan muuttamista;

5) 47 §:ssä tarkoitettua huostassapidon lopettamista;

6) 63 §:ssä tarkoitettua yhteydenpidon rajoittamista;

7) 65 §:ssä tarkoitettua aineiden ja esineiden haltuunottoa;

8) 67 §:n 4 momentissa tarkoitettua lähetyksen luovuttamatta jättämistä;

9) 69 §:ssä tarkoitettua liikkumisvapauden rajoittamista;

10) 70 §:ssä tarkoitettua eristämistä; sekä

11) 72 §:ssä tarkoitettua erityistä huolenpitoa.

Muun henkilön kuin sosiaalihuollosta vastaavan toimielimen alaisen viranhaltijan rajoituksia ja rajoitustoimenpiteitä koskeviin päätöksiin saa hakea muutosta siten kuin 1 momentissa säädetään. Valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksi saamisesta.

Ellei tässä laissa toisin säädetä, sovelletaan muutoksenhakuun muutoin, mitä sosiaalihuoltolaissa ja oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa säädetään.

92 §
Muutoksenhaku korkeimpaan hallinto-oikeuteen

Tämän lain 43 §:ssä tarkoitetuista lapsen huostaanottoa ja sijaishuoltoa, 47 §:ssä tarkoitetusta huostassapidon lopettamista, 63 §:ssä tarkoitetusta yhteydenpidon rajoittamista, 28 §:ssä tarkoitetusta lupaa lapsen tutkimiseen, 35 §:ssä tarkoitetusta toimeentulon ja asumisen turvaamista, 75 ja 76 §:ssä tarkoitetuista jälkihuoltoa, 81 §:n 5 momentissa tarkoitettua kieltoa sekä 16, 16 a ja 16 b §:ssä tarkoitetusta kuntien välistä järjestämis- ja kustannusvastuuta koskevasta hallinto-oikeuden päätöksestä saa hakea valittamalla muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta siten kuin laissa oikeudenkäynnistä hallintoasioissa säädetään.

Hakemuksen tai päätöksen tehneellä viranomaisella on oikeus hakea muutosta hallinto-oikeuden päätöksestä 1 momentissa tarkoitetuissa asioissa korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Hallinto-oikeuden antamaan muuhun kuin 1 momentissa tarkoitettuun lapsi- ja perhekohtaista lastensuojelua koskevaan päätökseen ei saa valittamalla hakea muutosta.

Hallinto-oikeuden asian käsittelyn aikana tekemästä päätöksestä, jolla muutoksenhaun alaisen päätöksen täytäntöönpano on kielletty tai keskeytetty, ei kuitenkaan saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Hallinto-oikeuden antamasta 83 §:ssä tarkoitetusta väliaikaisesta määräyksestä ei saa hakea erikseen muutosta.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20.

Muutoksenhaussa ennen tämän lain voimaan tuloa annettuun hallinto-oikeuden päätökseen sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.


2.

Laki lastensuojelulain muuttamisesta annetun lain voimaantulosäännöksen muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

lisätään lastensuojelulain muuttamisesta annetun lain (542/2019) voimaantulosäännökseen uusi 3 momentti seuraavasti:


Lapseen ja nuoreen, jonka oikeus 75 §:ssä tarkoitettuun jälkihuoltoon on päättynyt ennen tämän lain voimaantuloa, sovelletaan tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Helsingissä 31 päivänä lokakuuta 2019

Pääministeri
Antti Rinne

Perhe- ja peruspalveluministeri
Krista Kiuru

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.