HE 77/2015

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi yliopistolain ja ammattikorkeakoululain muuttamisesta

esityksen pääasiallinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettaviksi yliopistolakia ja ammattikorkeakoululakia.

Esityksen mukaan yliopistolakiin ja ammattikorkeakoululakiin lisättäisiin säännökset Euroopan unionin ja Euroopan talousalueen ulkopuolisilta opiskelijoilta perittävistä lukuvuosimaksuista alempaan tai ylempään korkeakoulututkintoon johtavassa vieraskielisessä koulutuksessa. Lukuvuosimaksun määrä olisi vähintään 1 500 euroa lukuvuodessa. Korkeakouluilla tulisi olla apurahajärjestelmä, jolla tuetaan maksulliseen tutkintokoulutukseen osallistuvien opiskelijoiden opiskelua. Lisäksi yliopistolain ja ammattikorkeakoululain tilauskoulutusta koskevia säännöksiä täsmennettäisiin.

Esityksessä ehdotetaan kumottaviksi yliopistolain ja ammattikorkeakoululain säännökset, jotka koskevat koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmaa. Yliopistolain oikaisumenettelyä koskevaa säännöstä ehdotetaan lisäksi täsmennettäväksi.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016.

perustelut

1 Nykytila ja ehdotetut muutokset
1.1 Lainsäädäntö ja käytäntö

Yliopistolain (558/2009) 8 §:n ja ammattikorkeakoululain (932/2014) 12 §:n mukaan korkeakoulujen tutkintoon johtava koulutus ja valintaan liittyvät valintakokeet ovat sekä suomalaisille opiskelijoille että ulkomaalaisille opiskelijoille maksuttomia.

Poikkeuksena maksuttoman tutkintokoulutuksen pääsäännöstä yliopistolain 9 §:ssä ja ammattikorkeakoululain 13 §:ssä on säädetty korkeakoulujen mahdollisuudesta järjestää tilauskoulutusta. Tilauskoulutuksella tarkoitetaan tutkintoon johtavan koulutuksen myyntiä EU/ETA-alueen ulkopuolelta tuleville opiskelijaryhmille. Tällöin koulutuksen tilaa ja maksaa yksityis- tai julkisoikeudellinen oikeushenkilö, kuten valtio, kansainvälinen järjestö, julkisyhteisö, säätiö tai yksityinen yhteisö. Maksuja ei voida periä opiskelijoilta suoraan tai välillisesti.

Korkeakoulut saivat vuosina 2010—2014 periä maksuja vieraskieliseen ylempään korkeakoulututkintoon tai ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavaan koulutusohjelmaan hyväksytyltä EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevalta opiskelijalta. Kokeilusta säädettiin yliopistolain 10 §:ssä ja vuoden 2014 loppuun asti voimassa olleen vanhan ammattikorkeakoululain (351/2003) 26 b §:ssä. Korkeakoulut päättivät perittävien maksujen suuruudesta. Maksujen perimisen edellytyksenä oli, että korkeakouluilla on apurahaohjelma, jolla voidaan tarvittaessa tukea maksullisiin koulutusohjelmiin osallistuvien opiskelijoiden opiskelua.

Korkeakoulujen kansainvälistymisstrategiassa 2009—2015 tavoitteeksi on asetettu aidosti kansainvälisen korkeakouluyhteisön luominen suomalaisiin korkeakouluihin muun muassa lisäämällä ulkomaalaisten opettajien, tutkijoiden ja tutkinto-opiskelijoiden määrää. Tavoitteeksi asetettiin, että vuonna 2015 suomalaisissa korkeakouluissa opiskelisi 20 000 ulkomaalaista tutkinto-opiskelijaa. Tämä tavoite on käytännössä saavutettu. Ulkomaalaisten tutkinto-opiskelijoiden määrä on yli kolminkertaistunut 2000-luvun aikana. Myös heidän osuutensa kaikista opiskelijoista suomalaisissa korkeakouluissa on kasvanut, koska samaan aikaan korkeakoulujen kokonaisopiskelijamäärä on pysynyt lähes ennallaan. Vuonna 2014 suomalaisissa ammattikorkeakouluissa ja yliopistoissa opiskeli yhteensä 19 880 ulkomaalaista tutkinto-opiskelijaa. Ulkomaalaisten tutkinto-opiskelijoiden osuus oli noin 6,7 % kaikista korkeakoulujen tutkinto-opiskelijoista. Ammattikorkeakoulujen ulkomaalaiset opiskelijat opiskelevat pääasiassa ammattikorkeakoulututkintoon johtavissa vieraskielisissä ohjelmissa, joiden tavoitepituus on 3,5—4 vuotta (210—240 opintopistettä). Yliopistojen ulkomaalaiset opiskelijat opiskelevat pääsääntöisesti maisterin tutkintoon johtavissa ohjelmissa, joiden tavoitepituus on 2 vuotta (120 opintopistettä). Kaikista yliopistojen ulkomaalaisista opiskelijoista noin 60 prosenttia (6 171) suoritti ylempää korkeakoulututkintoa vuonna 2014. Tohtorin tutkintoa suorittavien osuus oli 33 prosenttia (3 436).

Vuonna 2014 korkeakoulujen ulkomaalaisista tutkinto-opiskelijoista noin 77 % (15 330) oli kotoisin EU/ETA-maiden ulkopuolelta. Ammattikorkeakouluissa opiskeli 9 553 ulkomaalaista opiskelijaa, joista noin 81 % (7 763) tuli EU/ETA-alueen ulkopuolelta. Yliopistojen 10 327 ulkomaalaisesta opiskelijasta 73 % (7 567) tuli EU/ETA-alueen ulkopuolelta. Uutena opiskelijana ammattikorkeakouluissa aloitti yhteensä 2 310 ulkomaalaista opiskelijaa (EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevia 1 889 opiskelijaa). Uutena opiskelijana perustutkintokoulutuksen yliopistoissa aloitti 1 976 opiskelijaa (EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevia 1 781 opiskelijaa).

Osana korkeakoulujen opiskelijavalintauudistusta yliopistolakia ja ammattikorkeakoululakia on muutettu siten, että Opetushallitus perii lukukausikohtaisen hakemuksen käsittelymaksun muun kuin EU/ETA-alueen valtioiden tai Sveitsin koulutusjärjestelmiin kuuluvan korkeakoulukelpoisuuden tuottavan koulutuksen suorittaneilta hakijoilta. Hakemuksen käsittelymaksun tarkoituksena on kattaa korkeakoulukelpoisuuden tarkastamisesta sekä tukipalveluiden järjestämisestä aiheutuvia lisäkustannuksia. Maksua peritään ensimmäisen kerran haettaessa syksyllä 2016 alkavaan koulutukseen.

1.2 Nykytilan arviointi

Korkeakoulujen lukukausimaksukokeilulla haluttiin selvittää, mitä vaikutuksia maksullisiin koulutusohjelmiin siirtymisestä olisi korkeakoulujen kansainvälistymiselle, suomalaisen korkeakoulutuksen vetovoimalle ja vieraskielisen koulutuksen laadulle. Hallitusohjelman mukaisesti lukukausimaksukokeilu EU/ETA-maiden ulkopuolisille opiskelijoille arvioitiin.

Lukumaksukokeilu ei täyttänyt sille asetettuja odotuksia kokeiluun osallistuvien korkeakoulujen ja ohjelmien vähäisyyden takia. Kokeilulla ei ole ollut suurta taloudellista merkitystä korkeakouluille. Merkittävänä osallistumisen esteenä korkeakoulut pitivät kokeilun lyhyttä kestoa ja määräaikaisuutta. Vapaaehtoisuus maksujen perimisessä ei myöskään kannustanut osallistumaan kokeiluun, sillä maksuja perivät ohjelmat olisivat olleet haasteellisessa kilpailutilanteessa samalle kohderyhmälle tarjottavan maksuttoman koulutuksen kanssa. Korkeakoulut kokivat myös kokeilun tavoitteet epämääräisinä. Ammattikorkeakoulujen osalta kokeilun kohdistuminen ainoastaan toisen syklin tutkinto-ohjelmiin teki kokeiluun osallistumisen epätarkoituksenmukaiseksi, sillä lähes kaikki ammattikorkeakoulujen ulkomaalaiset opiskelijat opiskelevat perustutkinto-ohjelmissa. Suhtautuminen maksullisuuteen oli myös periaatteellinen kysymys, mikä rajoitti osallistumista kokeiluun ja aiheutti kitkaa osallistuvien korkeakoulujen sisällä. Maksullisuuden pelättiin myös vähentävän hakijoiden määrää. Apurahajärjestelmän luominen koettiin hankalaksi ja aikaa vieväksi.

Kokeiluun osallistui liian vähän korkeakouluja ja ohjelmia, jotta kokeilun perusteella voitaisiin tehdä pitkälle meneviä johtopäätöksiä maksullisuuden vaikutuksista. Tästä huolimatta kokeilusta saatiin monia arvokkaita kokemuksia ja havaintoja, joiden pohjalta on mahdollista kehittää korkeakoulujen kansainvälistymistä, tukipalveluita ja markkinointia.

Tutkintoon johtavan koulutuksen maksuttomuus muodostaa koulutusviennin edistämistä pohtineen selvitysryhmän (Suomi kansainvälisille koulutusmarkkinoille – toimenpideohjelma koulutusviennin edellytysten parantamiseksi; opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2013:9) mukaan huomattavan esteen korkeakoulujen koulutusviennille, sillä kansainvälinen koulutusliiketoiminta perustuu usein tutkintoon johtavan koulutuksen myyntiin opiskelijoille. Selvitysryhmä ehdotti lainsäädännön uudistamista ottaen huomioon yhä kasvava globaali koulutuskysyntä ja kiinnostus suomalaiseen osaamiseen sekä suomalaisten toimijoiden tasavertaiset toimintaedellytykset kansainvälisillä koulutusmarkkinoilla.

Ulkomaalaiset opiskelijat tuovat suomalaiseen yhteiskuntaan kuluttajina ja työntekijöinä tuloja. Useissa maissa on arvioitu, että ulkomaalaiset opiskelijat ovat yhteiskunnan kannalta merkittäviä, vaikka eivät osallistuisikaan koulutuskustannuksiinsa.

Valtion varoista katetaan tällä hetkellä vuosittain noin 20 000 ulkomaalaisen opiskelijan koulutuksen kustannukset. Heistä noin kolme neljäsosaa tulee EU/ETA-alueen ulkopuolelta. Mikäli opiskelijat itse osallistuisivat koulutuksen kustannuksiin, tällä olisi luonnollisesti vaikutusta siihen, kuinka paljon julkisia varoja koulutuskustannusten kattamiseksi tarvittaisiin.

Kansainvälisten opiskelijoiden määrän kasvattaminen nykyisestä edellyttäisi korkeakoulutuksen rahoituspohjan laajentamista. Suomalaisten korkeakoulujen ei ole mahdollista nykyisten voimavarojen puitteissa merkittävästi kasvattaa ulkomaisten opiskelijoiden määrää. Suomen ei ole mahdollista kattaa kehittyvien maiden tai nousevien talouksien koulutuskysyntää kasvattamalla jatkuvasti opiskelijalle maksuttoman koulutuksen volyymiä samaan aikaan kuin koulutuksen julkiseen rahoitukseen kohdistetaan merkittäviä leikkauksia.

Lukukausimaksukokeiluun liittyneiden haasteiden lisäksi myös korkeakoulujen tilauskoulutusta koskevat säännökset on nähty ongelmallisina. Tilauskoulutusta koskevat säännökset on lisätty yliopisto- ja ammattikorkeakoululainsäädäntöön vuoden 2008 alusta tilanteessa, jossa tutkintoon johtava koulutus oli määritelty poikkeuksetta maksuttomaksi kaikille opiskelijoille. Lukukausimaksukokeilusta säätämisen yhteydessä tilauskoulutusta koskevia säännöksiä ei tarkasteltu erikseen.

Korkeakoulujen näkemysten mukaan lainsäädännössä määritelty tilauskoulutus on kansainvälisesti vähän tunnettu ja laissa määriteltyjä koulutuksen tilaajia on ollut vaikea löytää. Korkeakoulujen näkökulmasta on ollut myös epäselvää, ulottuuko korkeakoulujen vastuu sen varmistamiseen, ettei koulutuksen tilaaja peri koulutukseen osallistuvilta maksuja. Tutkintoon johtavaa tilauskoulutusta ei ole juurikaan toteutettu.

Lukuvuosimaksujen käyttöönotto edellyttää tilauskoulutusta koskevien säännösten yhteensovittamista lukuvuosimaksuja koskevien säännösten kanssa siten, että kokonaisuus on toimiva ja selkeä sekä koulutusvientiin osallistuvien korkeakoulujen että ulkomaisten opiskelijoiden näkökulmasta.

1.3 Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö

OECD:n uusimman Education at a Glance -julkaisun (2014) mukaan oman maansa ulkopuolella opiskelevien korkeakouluopiskelijoiden määrä on yli kaksinkertaistunut 2000-luvulla. Vuonna 2000 kotimaansa ulkopuolella opiskeli yhteensä 2,1 miljoonaa henkilöä ja vuonna 2012 heitä oli 4,5 miljoonaa. Yli puolet heistä (53 %, vuonna 2012) tuli Aasian maista, useimmiten Kiinasta, Intiasta ja Etelä-Koreasta.

Oman maansa ulkopuolella opiskelevat eli ns. kansainväliset opiskelijat opiskelevat pääosin englanninkielisissä maissa. Australia, Iso-Britannia ja Yhdysvallat vastaanottavat kolmanneksen kaikista kansainvälisistä korkeakouluopiskelijoista. Yli puolet kaikista kansainvälisistä korkeakouluopiskelijoista opiskelee Australiassa, Kanadassa, Ranskassa, Saksassa, Iso-Britanniassa tai Yhdysvalloissa.

Luxemburgissa, Australiassa, Iso-Britanniassa, Sveitsissä, Uudessa Seelannissa ja Itävallassa kansainvälisiä korkeakouluopiskelijoita on enemmän kuin 10 prosenttia kaikista korkeakouluopiskelijoista. Pohjoismaissa, Tanskaa lukuun ottamatta, kansainvälisten opiskelijoiden määrä on alle OECD-maiden keskiarvon (noin 8 prosenttia, ISCED Tertiary A-type education).

Julkisin varoin tuetussa tutkintoon johtavassa korkeakoulutuksessa opiskelijoilta peritään maksuja useimmissa OECD-maissa. Maksuja perivissä maissa ulkomaalaiset opiskelijat maksavat usein korkeampia maksuja kuin oman maan kansalaiset. Maksujen suuruus vaihtelee muutamista sadoista euroista kymmeniin tuhansiin euroihin lukuvuodessa. Ainoastaan Suomessa, Islannissa ja Norjassa korkeakoulutus on maksutonta sekä oman maan kansalaisille että ulkomaalaisille opiskelijoille. Islannissa kaikilta peritään kuitenkin noin 485 euron suuruinen hallinnollinen rekisteröintimaksu ja Norjassa maksuja voidaan periä korkeakoulujärjestelmään kuuluvissa yksityisissä korkeakouluissa.

OECD:n Education at a Glance 2014 –julkaisun perusteella eri maiden maksukäytännöt voidaan jakaa karkeasti kolmeen ryhmään. Korkeampia maksuja muilta kuin oman maan kansalaisilta vuonna 2012 perivät Australia, Iso-Britannia, Itävalta, Belgia, Kanada, Tšekin tasavalta, Tanska, Viro, Irlanti, Hollanti, Uusi Seelanti, Puola, Venäjä, Ruotsi, Turkki ja Yhdysvallat. Yhtäläisiä periaatteita maksujen määräytymisessä kaikille opiskelijoille sovelsivat Espanja, Etelä-Korea, Italia, Japani, Meksiko, Ranska, Saksa ja Sveitsi. Lukukausimaksuja eivät perineet lainkaan Islanti, Norja ja Suomi. Viro on lukuvuodesta 2014—2015 lähtien perinyt maksuja vieraskielisessä koulutuksessa kaikilta opiskelijoilta ja sitonut lukukausimaksut opinnoissa etenemiseen. Joissakin virolaisissa korkeakouluissa maksut voivat olla erilaisia EU-kansalaisille ja muille ulkomaalaisille opiskelijoille. Saksassa muutama osavaltio on perinyt opiskelijoilta lukukausimaksuja, mutta ne ovat luopuneet maksujen perimisestä viimeistään lukuvuodesta 2014—2015 lähtien. Lisäksi erilaiset hakijamaksut ovat käytössä useissa eri Euroopan maissa.

Kansainvälisiä käytäntöjä arvioitaessa tulee ottaa huomioon kunkin maan korkeakoulutuksesta perittävien maksujen, apurahakäytäntöjen ja muun opiskelijoille suunnatun taloudellisen tuen kokonaisuus (ml. verotuskäytännöt) sekä muut tekijät, kuten yleinen työmarkkinatilanne, jotka vaikuttavat opiskelijoiden toimeentuloon.

Suomen kannalta olennaisia vertailumaita ovat muut Pohjoismaat, joissa julkisin varoin rahoitetut korkeakoulut eivät pääsääntöisesti peri tutkintoon johtavassa korkeakoulutuksessa lukukausimaksuja oman maan kansalaisilta.

Ruotsi otti käyttöön sekä lukukausimaksut että hakijamaksut EU/ETA-alueen ulkopuolelta tuleville opiskelijoille syksyllä 2011. Päätösten taustalla olivat voimakkaasti kasvaneet hakija- ja opiskelijamäärät. Korkeakoulujen ulkomaisten opiskelijoiden määrä yli kaksinkertaistui vuosina 2006—2010 (2006: noin 11 800, 2010: noin 27 900). Eniten kasvoi EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien opiskelijoiden määrä.

Lukukausimaksujen ja hakemusmaksujen vaikutuksesta ulkomaalaisten maksuihin velvoitettujen hakijoiden ja uusien opiskelijoiden määrä väheni merkittävästi. Syksyllä 2011 EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien hakijoiden määrä laski edellisvuoteen nähden ensin noin 80 prosentilla, mutta on sen jälkeen hitaasti kasvanut. EU/ETA-alueelta tulevien uusien opiskelijoiden määrä ja osuus kaikista ulkomaalaisista opiskelijoista samoin kuin vaihto-ohjelmien kautta liikkuvien opiskelijoiden määrä kuitenkin lisääntyi, joten uusien ulkomaalaisten opiskelijoiden määrä pieneni noin kolmanneksella ja on jälleen kasvamassa.

Vuoden 2011 notkahduksen jälkeen myös EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien uusien lukukausimaksuja maksavien opiskelijoiden määrä on kasvanut. Vuonna 2011 Ruotsissa maksulliseen koulutukseen hyväksyttiin 4 600 opiskelijaa, joista noin neljäsosa (1 350 opiskelijaa) otti paikan vastaan. Apuraha myönnettiin 40 %:lle paikan vastaanottaneista. Vastaavasti vuonna 2012 maksullisiin koulutusohjelmiin hyväksyttiin 5 800 opiskelijaa, joista 1 740 eli noin neljäsosa otti paikan vastaan. Apurahan sai 38 % maksuvelvollisista opiskelijoista. Syksyllä 2013 maksuvelvollisia opiskelijoita oli jo 2 230. Suurin osa heistä (1 630) opiskelee yksi- tai kaksivuotisissa ohjelmissa. Yli puolet maisteriohjelmien uusista opiskelijoista opiskelee ilman apurahaa.

Lukukausimaksujen suuruus vaihtelee koulutuksittain ja sen tulee määräytyä koulutusten kustannusten mukaan. Yleisimmin lukukausimaksut ovat 8 500—15 000 euroa vuodessa, mutta esimerkiksi lääketieteessä ja taidealoilla lukuvuosimaksun suuruus voi olla kaksin- tai jopa kolminkertainen. Hakijamaksuja peritään EU/ETA-maan ulkopuolelta tulevilta hakijoilta. Maksu, 900 Ruotsin kruunua (noin 95 euroa), on hakukautta koskeva maksu. Hakukohteiden määrää ei ole rajoitettu.

Tilauskoulutuksena järjestettävä koulutus ja siitä saatavat tuotot ovat olleet vähäisiä. Vuonna 2013 lukukausimaksuista saatavat tuotot olivat 301 miljoonaa Ruotsin kruunua (noin 32 miljoonaa euroa), Edellisenä vuonna tuotot olivat 218 miljoonaa Ruotsin kruunua (noin 23,6 miljoonaa euroa). Lukukausimaksutuotot ohjataan opetusministeriölle, joka jakaa osan tuotoista takaisin korkeakouluille. Lukukausimaksutuottoja käytetään sekä EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien opiskelijoiden apurahoihin että korkeakoulutuksen laatua parantaviin toimiin.

Tanskassa korkeakoulut ovat lukuvuodesta 2006–2007 lähtien perineet lukukausimaksuja kaikilta EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevilta korkeakouluopiskelijoilta. Lukuvuosimaksujen suuruus riippuu koulutuksesta aiheutuvista kustannuksista ja vaihtelee 6 000—16 000 euron välillä.

Tanskassa korkeakoulutukseen hakevien ulkomaalaisten määrä laski lukukausimaksujen käyttöönoton jälkeen merkittävästi. Muutos näkyi erityisesti EU/ETA-alueen ulkopuolelta hakevien määrässä sekä koulutuksen aloittaneiden määrässä, joka laski välittömästi uudistuksen jälkeen noin kolmanneksella. Vaikka EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien opiskelijoiden määrä on myöhemmin noussut, se ei ole palannut entiselle tasolle. Ulkomaalaisten opiskelijoiden kokonaismäärä on kuitenkin maksujen käyttöönoton jälkeen yli kaksinkertaistunut. Tämä johtuu siitä, että tanskalaisissa yliopistoissa ja korkeakouluissa opiskelee entistä enemmän EU/ETA -alueelta tulevia opiskelijoita. Tanskassa hakijoilta ei peritä hakijamaksuja.

Norjassa julkisesti tuetussa korkeakoulutuksessa ei ole lukukausimaksuja. Norjalaiset opiskelijat maksavat noin 300—600 Norjan kruunun (50—100 euron) suuruisen lukukausittaisen ilmoittautumismaksun, joka on mm. edellytys tentteihin osallistumiselle.

Norjassa opiskelevien ulkomaalaisten määrä on vuosien 2004 ja 2013 välillä kasvanut noin 8 500:sta noin 21 000:een.

Norjassa on tehty viime vuosien aikana laskelmia lukukausimaksujen käyttöönoton kustannuksista Norjassa. Lukukausimaksut EU/ETA-alueen ulkopuolelta tuleville opiskelijoille olivat esillä vuoden 2015 talousarviokäsittelyssä. Hallituksen silloisen esityksen mukaan valtion korkeakoulut voisivat periä maksuja muilta kuin EU-maista ja Sveitsistä tulevilta opiskelijoilta syyslukukaudesta 2015 lähtien. Maksun suuruudeksi esitettiin 95 000 Norjan kruunua vuodessa (noin 11 200 euroa). Maksuja ei voisi periä vaihto-opiskelijoilta eikä niiltä opiskelijoita, jotka saavat opintoihin tukea Norjasta. Hallitus ehdotti samalla, että korkeakoulujen kokonaisrahoitusta vähennettäisiin eivätkä korkeakoulut saisi enää vuodesta 2017 lähtien perusrahoitusta maksavien opiskelijoiden suorittamien opintopisteiden perusteella. Hallitus luopui kuitenkin marraskuussa 2014 lukukausimaksuja koskevasta esityksestä.

1.4 Ehdotetut muutokset

Yliopistolakia ja ammattikorkeakoululakia ehdotetaan muutettaviksi siten, että korkeakoulut perisivät Euroopan unionin ja Euroopan talousalueen ulkopuolisilta korkeakouluopiskelijoilta lukuvuosimaksuja alempaan tai ylempään korkeakoulututkintoon johtavassa vieraskielisessä koulutuksessa.

Esityksen tavoitteena on edistää korkeakoulujen mahdollisuuksia koulutusvientiin sekä laajentaa korkeakoulujen rahoituspohjaa. Hallituksen tavoitteena on myös koulutusviennin volyymin nostaminen. Tekesin selvityksen mukaan koulutusviennin arvo oli 268 miljoonaa euroa vuonna 2014. Hallituksen tavoitteena on nostaa volyymi 350 miljoonaan euroon vuoteen 2018 mennessä.

Ehdotettavan yliopistolain 10 §:n ja ammattikorkeakoululain 13 a §:n mukaan lukuvuosimaksuja ei perittäisi Suomen tai muun Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion kansalaiselta eikä siltä, joka Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden muun sopimuspuolen kanssa tekemän sopimuksen mukaan rinnastetaan Euroopan unionin kansalaiseen (Sveitsin kansalaiselta), eikä edellä mainittujen perheenjäseneltä. Maksua ei perittäisi myöskään siltä, jolla on ulkomaalaislaissa tarkoitettu Euroopan unionin sininen kortti, jatkuva tai pysyvä oleskelulupa tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, eikä edellä mainittujen perheenjäseneltä. Perheenjäsenen määrittelyyn sovellettaisiin ulkomaalaislakia. Säännökset siitä, keneltä lukuvuosimaksua ei perittäisi, vastaisivat lukukausimaksukokeilussa sovellettuja yliopistolain ja ammattikorkeakoululain säännöksiä sekä voimassa olevia tilauskoulutusta koskevia säännöksiä.

Lukuvuosimaksuja perittäisiin vain vieraskielisessä koulutuksessa opiskelevilta. Näin ollen suomen- tai ruotsinkielisessä koulutuksessa opiskelevilta ei perittäisi lukuvuosimaksuja kansalaisuudesta riippumatta. Tällä voidaan tukea kotimaisilla kielillä tapahtuvaa opiskelua suomalaisissa korkeakouluissa. Hyvä suomen tai ruotsin kielen taito edesauttaa ulkomaalaisten opiskelijoiden sijoittumista Suomen työmarkkinoille valmistumisen jälkeen.

Lukuvuosimaksuja perittäisiin vain ammattikorkeakoulututkintoon ja ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavassa koulutuksessa sekä yliopistojen alempaan tai ylempään korkeakoulututkintoon johtavassa koulutuksessa.

Lukuvuosimaksuja ei perittäisi yliopistojen tieteellisessä ja taiteellisessa jatkokoulutuksessa, joka poikkeaa luonteeltaan merkittävästi alempaan ja ylempään korkeakoulututkintoon johtavasta koulutuksesta. Jatkokoulutuksessa kurssien, luento-opetuksen ja tenttien osuus on melko vähäistä ja koulutuksen pääpaino on opinnäytteeseen johtavassa tutkimuksessa tai taiteellisessa toiminnassa. Lisäksi jatko-opiskelijat ovat usein palvelussuhteessa joko yliopistoon tai muuhun työnantajaan taikka saavat palkkaan verrattavissa olevaa rahoitusta muilta tutkimusta rahoittavilta tahoilta (kuten apurahoja säätiöiltä) ja maksavat palkastaan tai apurahastaan veroja.

Ehdotuksen mukaan lukuvuosimaksun suuruus olisi vähintään 1 500 euroa lukuvuodessa. Korkeakoulut päättäisivät maksun perimiseen liittyvistä järjestelyistä. Korkeakoulut voisivat määritellä lukuvuosimaksujen suuruuden sellaiseksi, että ne tukevat kansainvälistymiseen liittyviä korkeakoulujen strategioita. Maksujen suuruus voisi vaihdella korkeakoulujen välillä ja korkeakoulujen eri koulutuksissa. Näin ollen samalla koulutusalalla voisi olla tarjolla erihintaista koulutusta. Lukuvuosimaksun ei tarvitsisi vastata koulutuksen todellisia kustannuksia. Koska lukuvuosimaksuille ei säädettäisi ylärajaa, korkeakoulut voisivat reagoida nopeasti ja joustavasti kansainvälisillä koulutusmarkkinoilla tapahtuviin muutoksiin, huomioida eri alojen erilaiset kustannukset ja erityispiirteet sekä hyödyntää tiettyihin aloihin ja ohjelmiin kohdistuvaa kysyntää. Alarajasta säätäminen on tarpeen tasapuolisen kilpailutilanteen varmistamiseksi. Suomalaisten korkeakoulujen keskinäisen kilpailutilanteen kannalta olisi haitallista, jos tarjolla on samanaikaisesti sekä opiskelijalle maksullista että maksutonta tai nimellisesti maksullista koulutusta.

EU/ETA-alueen ulkopuoliset opiskelijat maksaisivat osan koulutuksensa kustannuksista. Maksujen tuotot jäisivät korkeakoulujen käyttöön eikä lukuvuosimaksuista kertyvä lisätulo pienentäisi valtion perusrahoituksen kokonaismäärää.

Korkeakoululla tulisi olla apurahajärjestelmä, jolla tuetaan maksulliseen tutkintokoulutukseen osallistuvien opiskelijoiden opiskelua. Korkeakoulu päättäisi apurahajärjestelmänsä käytännön että se tukee joustavasti korkeakoulun rekrytointipolitiikkaa ja markkinointia. Korkeakoulu päättäisi apurahojen suuruudesta, myöntökriteereistä ja myönnettävien apurahojen enimmäismäärästä. Käytännössä apurahajärjestelmä voitaisiin toteuttaa joustavasti ja kevyesti myös ilman erillisen apurahan myöntämistä siten, että osa maksullisuuden piiriin kuuluvista opiskelijoista vapautettaisiin lukukausimaksuista osittain tai kokonaan. Korkeakoulut voisivat halutessaan sopia myös korkeakoulujen yhteisen apurahajärjestelmän kehittämisestä. Korkeakoulujen lisäksi myös muut tahot, esimerkiksi erilaiset säätiöt tai opiskelijan kotimaa, voisivat tarjota apurahoja.

Tarkoituksena on lisäksi myöhemmin kehittää kannusteita lukukausimaksuja maksaneiden opiskelijoiden jäämiseksi Suomeen. Kannusteena voisi toimia esimerkiksi opintolainahyvityksen kaltainen hyvitys, joka maksettaisiin suomalaisesta korkeakoulusta valmistuneelle, lukukausimaksua maksaneelle ja Suomessa määräajan työskennelleelle henkilölle.

Esityksessä ehdotettavien lukuvuosimaksuja koskevien säännösten rinnalla on tarpeen säilyttää voimassa olevat säännökset korkeakoulujen tilauskoulutuksesta. Ehdotettavan yliopistolain 9 §:n ja ammattikorkeakoululain 13 §:n mukaan korkeakouluilla olisi siis jatkossakin mahdollisuus järjestää opiskelijaryhmälle tutkintoon johtavaa tilauskoulutusta, josta korkeakoulut perisivät koulutuksen tilaajalta vähintään koulutuksesta aiheutuvat kustannukset kattavan maksun yksittäisiltä opiskelijoilta perittävien lukuvuosimaksujen sijaan. Tilauskoulutusta on mahdollista järjestää muuta tutkintokoulutusta joustavammin ottaen huomioon koulutuksen rakenteeseen ja sisältöön sekä koulutuksen aikataulutukseen liittyvät tilaajan erityistarpeet. Tilauskoulutuksen toteuttamismahdollisuuksien parantamiseksi yliopistolain 9 §:ään ja ammattikorkeakoululain 13 §:ään lisättäisiin kuitenkin säännös, jonka mukaan koulutuksen tilaaja voisi periä tilauskoulutukseen osallistuvilta opiskelijoilta sen sijaintivaltion lainsäädännön tai oman käytäntönsä mukaisia maksuja. Suomalainen korkeakoulu ei edelleenkään perisi tilauskoulutukseen osallistuvilta opiskelijoilta maksuja, vaan koulutuksen rahoittaisi kokonaisuudessaan koulutuksen tilaaja.

Lukuvuosimaksujen käyttöönoton yhteydessä hakemuksen käsittelymaksusta on tarkoitus luopua haettaessa syksyllä 2017 alkavaan koulutukseen. Tästä tullaan antamaan erillinen hallituksen esitys.

Esityksessä ehdotetaan lisäksi kumottaviksi koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmaa koskevat yliopistolain ja ammattikorkeakoululain säännökset. Tarkoituksena on, että jatkossa koulutuksen mitoitusta ohjaavat linjaukset käsiteltäisiin tarvittaessa osaamisen ja koulutuksen ministerityöryhmässä ja tarvittaessa sisällytettäisiin valtioneuvoston kehyspäätökseen. Ehdotus perustuu valtion ohjausjärjestelmän kehittämistä koskevan hankkeen (OHRA) esitykseen hallituksen toimintasuunnitelmasta erillisten valtioneuvoston strategiatyyppisten ohjausasiakirjojen vähentämisestä kuluvalla hallituskaudella.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi yliopistolain oikaisumenettelyä koskevaa 82 §:ää, jota on muutettu laajan hallintoasioiden muutoksenhakusäännösten uudistamishankkeen yhteydessä 1.1.2016 voimaan tulevalla lailla (laki yliopistolain muuttamisesta 960/2015; HE 230/2014). Säännöksen mukaisia oikaisupyynnölle asetettuja määräaikoja ehdotetaan yhdenmukaistettaviksi siten, että myös pykälän 4 momentissa tarkoitettuun oikaisupyynnön johdosta tehtyyn päätökseen saisi vaatia oikaisua 14 päivän kuluessa siten kuin hallintolaissa säädetään.

2 Esityksen vaikutukset

Ehdotettavien säännösten tavoitteena on parantaa ja monipuolistaa suomalaisten korkeakoulujen mahdollisuuksia koulutusvientiin. Lukuvuosimaksujen käyttöönotto antaisi suomalaisille korkeakouluille nykyistä paremmat edellytykset kilpailla kansainvälisillä koulutusmarkkinoilla. Korkeakoulujen näkökulmasta tilauskoulutuksen toteuttaminen yksinkertaistuisi, kun niiden ei tarvitsisi vastata siitä, periikö tilaaja koulutukseen osallistuvilta opiskelijoilta oman lainsäädäntönsä tai käytäntönsä mukaisia maksuja. Kasvavan koulutusviennin taloudelliset vaikutukset riippuvat globaalista koulutuskysynnästä ja siitä, kuinka aktiivisesti korkeakoulut hyödyntävät uusia toimintamahdollisuuksia.

Pohjoismaisten kokemusten perusteella voidaan arvioida, että lukuvuosimaksun käyttöönotto vähentäisi suomalaisiin korkeakouluihin hakevien ja niissä aloittavien EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien ulkomaalaisten opiskelijoiden määrää, ainakin ensimmäisten vuosien aikana. Samalla EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien opiskelijoiden suhteellinen osuus kaikista ulkomaalaisista opiskelijoista pienenisi. Maksullisuuden vaikutus ulkomaalaisten opiskelijoiden määrään riippuu pitkälti perittävien lukuvuosimaksujen suuruudesta.

EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien opiskelijoiden sukupuolijakauma poikkeaa jonkin verran korkeakouluopiskelijoiden yleisestä sukupuolijakaumasta. Kaikista opiskelijoista enemmistö, reilut 50 prosenttia, on naisia. EU/ETA-alueen ulkopuolisista opiskelijoista lähes 60 prosenttia on miehiä. Esityksen sukupuolivaikutuksia on vaikea arvioida. Esityksellä saattaa olla vähäisiä vaikutuksia korkeakouluopiskelijoiden sukupuolijakaumaan, riippuen siitä, millainen vaikutus maksullisuudella on ylipäätään ulkomaalaisten opiskelijoiden määrään ja sukupuolijakaumaan.

Ulkomaalaisten opiskelijoiden määrän vähenemisellä voisi olla kielteisiä vaikutuksia erityisesti niiden korkeakoulujen kansainvälistymiselle, joihin on aiemmin hakeutunut paljon EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevia maksuttomasta koulutuksesta kiinnostuneita opiskelijoita. Maksujen käyttöönoton vaikutuksesta EU/ETA-kansalaisten osuus opiskelijoista voisi kuitenkin kasvaa.

Korkeakoulut voisivat lukuvuosimaksujen suuruuden ja markkinointitoimien avulla vaikuttaa ulkomaisten opiskelijoiden määrään. Uusi kilpailutilanne voisi näkyä vetovoimaongelmina joissakin korkeakouluissa etenkin välittömästi maksujen käyttöönoton jälkeen ja tällä voi olla myös henkilöstövaikutuksia. Lukuvuosimaksujen käyttöönotto korostaisi kuitenkin koulutuksen laadun merkitystä kilpailutekijänä, mikäli opiskelijoista ei kilpailtaisi hyvin alhaisilla maksuilla.

Lukuvuosimaksujen käyttöönotolla olisi mahdollista laajentaa korkeakoulujen rahoituspohjaa. Mikäli korkeakoulut päätyvät alarajan suuruisiin lukuvuosimaksuihin, niiden merkitys rahoituspohjan laajentamisessa jäisi vähäisemmäksi.

Opiskelijoilta perittävillä lukuvuosimaksuilla ei olisi vaikutusta korkeakoulujen perusrahoituksen kokonaismäärään. Maksuista kertyvät tuotot jäisivät korkeakoulujen käyttöön lisärahoituksena koulutuksen laadun ja tukipalvelujen kehittämiseen. Keskeisiä kehittämiskohteita ovat mm. kotimaisten kielten opetuksen tarjonnan lisääminen ja työelämäyhteyksien vahvistaminen. Maksujen perimisestä ja apurahaohjelmien kehittämisestä aiheutuisi korkeakouluille jonkin verran hallinnollista lisätyötä ja -kuluja.

Lukuvuosimaksuista kertyvät tuotot riippuvat EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevien opiskelijoiden määrän kehityksestä ja korkeakoulujen perimien maksujen suuruudesta, minkä vuoksi on vaikeaa arvioida kertyvien tuottojen kokonaismäärää.

Vuonna 2014 ammattikorkeakouluissa ja yliopistoissa aloitti yhteensä 3 670 EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevaa alempaa tai ylempää korkeakoulututkintoa suorittavaa opiskelijaa. Jos arvioidaan, että EU/ETA-maiden ulkopuolisten opiskelijoiden määrä pienentyisi nykyisestä noin kolmanneksella, maksullisuuden piirissä olisi noin 2 500 opiskelijaa vuonna 2017. Lukuvuosimaksujen kertymä riippuu opiskelijamäärän kehityksen lisäksi lukuvuosimaksujen suuruudesta ja opiskeluajoista. Mikäli korkeakoulut perisivät opiskelijoilta ehdotuksen mukaisen vähimmäismaksun eli 1 500 euron suuruisen lukuvuosimaksun, olisi lukuvuosimaksujen kertymä vuonna 2017 vajaat 2 miljoonaa euroa. Mikäli aloittavien opiskelijoiden määrä pysyy vuosittain samalla tasolla (2 500 opiskelijaa), lukuvuosimaksuja kertyisi viiden vuoden kuluttua noin 10 miljoonaa euroa vuodessa. Mikäli korkeakoulut perisivät opiskelijoilta määräaikaiseen lukukausimaksukokeiluun osallistuneissa ohjelmissa yleisemmin perittyä 8 000 euron suuruista lukuvuosimaksua, olisi lukuvuosimaksujen kertymä noin 10 miljoonaa euroa vuonna 2017. Mikäli opiskelijamäärä pysyisi vuosittain samalla tasolla, lukuvuosimaksuja kertyisi viiden vuoden kuluttua noin 55 miljoonaa euroa vuodessa. Korkeakoulujen saamia tuottoja vähentävät apurahaohjelmista sekä muusta hallinnollisesta työstä kuten maksujen perimisestä aiheutuvat kulut.

Suomessa ei ole toistaiseksi kattavasti selvitetty ulkomaalaisten opiskelijoiden merkitystä kansantaloudelle siten, että selvityksessä olisi otettu huomioon opiskelijoiden kulutus Suomessa, koulutuksen ja tukipalveluiden kustannukset sekä työllistyminen suomalaisille työmarkkinoille. Eri Euroopan maissa, mm. Tanskassa, tehtyjen selvitysten mukaan ulkomaalaiset opiskelijat, erityisesti maisterivaiheen opiskelijat, hyödyttävät selvästi kansantaloutta, vaikka heidän opiskeluaan tuettaisiinkin julkisin varoin.

Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT on selvittänyt ulkomaalaisten korkeakouluopiskelijoiden opiskeluajan kustannuksia ja taloudellista toimintaa Suomessa (VATT muistiot 46/2015). Selvityksen perusteella ulkomaalaiset opiskelijat aiheuttavat korkeakouluille merkittäviä kustannuksia. Kustannukset ovat keskimäärin 7 000 euroa vuodessa yhtä opiskelijaa kohden. Tulokset viittasivat siihen, että opiskelun keston aikana kustannukset yhdessä ulkomaalaisten opiskelijoiden saamien tulonsiirtojen kanssa ylittävät ulkomaalaisten opiskelijoiden taloudellisesta toimeliaisuudesta Suomen julkiselle sektorille verotulojen kautta syntyvät taloudelliset hyödyt. Selvityksessä kuitenkin todetaan, että luotettavaa kuvaa ulkomaalaisten opiskelijoiden kouluttamisen lyhyen aikavälin kustannus-hyötysuhteesta ei pystytty tässä tarkastelussa saavuttamaan.

VATT:n selvitys ei kata ulkomaalaisten opiskelijoiden opiskeluajan jälkeisiä vaikutuksia Suomen talouteen. Tällä hetkellä ulkomaalaisten tutkinto-opiskelijoiden työllistymisestä Suomeen valmistumisensa jälkeen ei ole riittävästi tietoa, jotta ulkomaalaisten opiskelijoiden aikaansaamia taloudellisia vaikutuksia voitaisiin kattavasti esittää. Ulkomaalaisten opiskelijoiden potentiaalisten hyötyjen voidaan kuitenkin arvioida syntyvän vasta valmistumisen jälkeisen taloudellisen toimeliaisuuden kautta.

EU/ETA-alueen ulkopuolelta tulevat vieraskielisessä koulutuksessa opiskelevat osallistuisivat lukuvuosimaksuilla koulutuksensa kustannuksiin. Kansalaisuudesta riippumatta opiskelijalle olisi jatkossakin tarjolla maksutonta suomen- ja ruotsinkielistä tutkintoon johtavaa koulutusta. Korkeakoulujen apurahaohjelmilla voitaisiin tukea opiskelijoiden opiskelua maksullisessa koulutuksessa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö seuraa lukuvuosimaksujen käyttöönoton vaikutuksia ja maksuista korkeakouluille kertyviä tuottoja sekä arvioi lainsäädännön toimivuutta koulutusviennin edistämisen näkökulmasta. Opetus- ja kulttuuriministeriö asettaa tarkoitusta varten seuranta- ja arviointiryhmän.

3 Asian valmistelu

Pääministeri Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelman mukaan otetaan käyttöön lukukausimaksut EU- ja ETA-alueiden ulkopuolelta tuleville opiskelijoille ja kannustetaan valmistuneita jäämään Suomeen töihin esimerkiksi verovähennysoikeudella. Suomessa opiskelleiden kansainvälisten opiskelijoiden työllistymistä Suomeen edistetään ja suomen kielen osaamiseen panostetaan. Hallituksen osaamisen ja koulutuksen kärkihankkeita koskevan päätöksen mukaan koulutusviennin esteet kaikilta koulutusasteilta puretaan.

Esitys on valmisteltu opetus- ja kulttuuriministeriössä. Esitykseen sisältyviä lakiehdotuksia on käsitelty hallituksen osaamisen ja koulutuksen ministerityöryhmässä.

Pääministeri Alexander Stubbin hallitus valmisteli luonnoksen lukuvuosimaksuja koskevaksi hallituksen esitykseksi, josta pyydettiin syksyllä 2014 lausunnot keskeisiltä ministeriöiltä, Opetushallitukselta, kansainvälisen liikkuvuuden ja yhteistyön keskus CIMO:lta, yliopistoilta, ammattikorkeakouluilta, Suomen yliopistot UNIFI ry:ltä, Ammattikorkeakoulujen rehtorineuvosto ARENE ry:ltä, opiskelijajärjestöiltä ja keskeisiltä työmarkkinajärjestöiltä. Luonnoksen mukaan kaikki korkeakoulut perisivät vähintään 4 000 euron suuruisen lukuvuosimaksun. Luonnoksessa ehdotettiin lisäksi tilauskoulutusta koskevien säännösten täsmentämistä siten, että mahdollisuudet tilauskoulutuksen järjestämiseen paranisivat. Muutokset ehdotettiin tulevaksi voimaan vuoden 2016 alusta.

Lukuvuosimaksujen käyttöönottoa kannatti yhteensä 44 lausunnonantajaa. Niistä 18 esitti kuitenkin, että lukuvuosimaksujen periminen ja niiden suuruudesta päättäminen tulisi jättää korkeakoulujen harkintaan tai lukuvuosimaksujen alarajaa laskettaisiin ehdotetusta 4 000 eurosta.

Esitystä vastusti yhteensä 22 lausunnonantajaa, joista suurin osa oli opiskelijajärjestöjä. Esityksen nähtiin vaarantavan korkeakoulujen kansainvälistymiskehityksen ja rikkovan maksuttoman koulutuksen periaatetta. Lukuvuosimaksuista ei myöskään uskottu saatavan tuottoja, vaan esitystä pidettiin taloudellisesti ja yhteiskunnallisesti haitallisena.

Tilauskoulutusta koskevaa esitystä kannatettiin laajasti.

Useassa lausunnossa esitettiin harkittavaksi esityksen voimaantulon siirtämistä, jotta korkeakoulut voisivat valmistautua lukuvuosimaksujen käyttöön ottoon.

Esityksen valmistelua on jatkettu pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman linjausten ja lausuntokierrokselta saadun palautteen pohjalta.

Aiemmin lausunnoilla ollutta esitysehdotusta on muutettu siten, että korkeakoulujen harkintavaltaa lukuvuosimaksujen suuruutta määriteltäessä lisättäisiin. Lukuvuosimaksun alarajaksi ehdotetaan 1 500 euroa lukuvuodessa. Lisäksi esityksessä on otettu huomioon saatu palaute säädösten voimaantulosta ja täsmennetty esityksen perusteluita.

Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmaa koskevasta esityksestä on pyydetty erikseen lausunnot yhteensä 35:ltä koulutusta ja tutkimusta edustavalta taholta. Lausuntoja saatiin yhteensä 26. Esitystä vastusti 6 lausunnonantajaa. Esityksen katsottiin heikentävän sidosryhmien asiantuntemuksen hyödyntämistä ja vaikutusmahdollisuuksia. Valtaosa lausunnonantajista korosti tarvetta avoimelle, osallistavalle valmistelulle ja pidemmän aikavälin tavoitteita koskevalle koulutus- ja tiedepoliittiselle keskustelulle.

Lisäksi valmistelun yhteydessä on varmistettu kaikkien yliopistojen myönteinen kanta yliopistolain 82 §:n täsmentämiseen.

4 Voimaantulo

Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2016. Lukuvuosimaksuja koskevia säännöksiä sovellettaisiin korkeakouluja velvoittavina vasta 1 päivänä elokuuta 2017 tai sen jälkeen opintonsa aloittaviin opiskelijoihin, jotta korkeakouluilla olisi riittävästi aikaa apurahajärjestelmien ja lukuvuosimaksujen perimiseen liittyvien muiden käytäntöjen kehittämiseen sekä markkinointiviestintään ja rekrytointiin. Korkeakouluille varattava valmisteluaika on välttämätön, jotta varmistetaan yliopistojen ja ammattikorkeakoulujen kilpailukyky ja menestyminen kansainvälisillä koulutusmarkkinoilla. Korkeakoulujen tulee voida tiedottaa lukuvuosimaksuista hakijoille hyvissä ajoin ennen hakuajan päättymistä, jotta korkeakoulut tavoittavat ne hakijat, jotka ovat valmiita ottamaan maksullisen opiskelupaikan vastaan.

5 Suhde perustuslakiin

Perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Perustuslain yhdenvertaisuussääntely ja syrjintäkielto eivät kiellä kaikenlaista erottelua ihmisten välillä. Olennaista on, voidaanko kulloinenkin sääntely henkilöiden asettamisesta eri asemaan perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla (esim. PeVL 44/2010, PeVL 18/2010 ja PeVL 46/2006). Hyväksyttävän perusteen olemassaolo tekee eri asemaan asettamisen sallituksi perustuslain näkökulmasta niin välittömän kuin välillisen syrjinnän kieltoon nähden (PeVL 10/2003). Eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytännössä on keskeisenä hyväksyttävänä perusteena pidetty erottelun tavoitteen liittymistä jonkun toisen perusoikeuden toteutumiseen. Hyväksyttävinä perusteina on pidetty myös muita merkittäviä julkisia tai yhteiskunnallisia intressejä. Erilaisen kohtelun arvioinnissa on kiinnitettävä huomiota paitsi tietyn tavoitteen saavuttamiseksi ehdotetun keinon hyväksyttävyyteen myös sääntelyn oikeasuhtaisuuteen. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on tässä yhteydessä korostanut hyväksyttävän syyn asiallista ja kiinteää yhteyttä säädettävän lain tarkoitukseen (PeVL 44/2010).

Esityksen mukaan EU/ETA-alueen kansalaiset ja heihin rinnastettavat asetetaan muiden valtioiden kansalaisia edullisempaan asemaan. Sääntely liittyy Suomea Euroopan yhteisön jäsenenä sitoviin säädöksiin ja velvoitteisiin ja rakentuu vastavuoroisuuden varaan. Eduskunnan perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan pitänyt tällaista käytäntöä perustuslain 6 §:n 2 momentin mukaisena hyväksyttävänä syynä kansalaisuuteen perustuvalle erottelulle (esim. PeVL 22/2004 vp, PeVL 6/2008 vp ja PeVL 11/2009 vp). Esityksen mukaan lukuvuosimaksuja ei voisi periä myöskään Suomessa vakinaisesti asuvilta opiskelijoilta eli opiskelijoilta, joilla on jatkuva tai pysyvä oleskelulupa tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, eikä edellä mainittujen perheenjäseneltä. Tällaisilla opiskelijoilla on katsottava olevan Suomeen sellaiset siteet, jotka puoltavat maksuttoman koulutuksen ulottamista myös heihin.

Perustuslain 16 §:n 2 momentin mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle yhtäläinen mahdollisuus saada kykyjensä ja erityisten tarpeidensa mukaisesti myös muuta kuin perusopetusta sekä kehittää itseään varattomuuden sitä estämättä. Säännöksen mukaista oikeutta ei turvata subjektiivisena oikeutena vaan ”sen mukaan kuin lailla säädetään”. Perustuslain esitöiden (HE 309/1993) mukaan säännös ei estä koulutusmaksujen perimistä eikä edellytä opintotukijärjestelmän ylläpitämistäkään, mikäli jollain muulla tavalla huolehditaan siitä, että vähävaraisilla on tosiasiallinen mahdollisuus kouluttaa itseään.

Lukuvuosimaksuja koskevan esityksen mukaan korkeakouluilla tulee olla apurahajärjestelmä, jolla tuetaan maksulliseen tutkintokoulutukseen osallistuvien opiskelijoiden opiskelua. Ehdotettujen säännösten ei voida siten katsoa perustuslain vastaisesti estävän vähävaraisten pääsyä korkeakoulutukseen. Lakiesitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset

1.

Laki yliopistolain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan yliopistolain (558/2009) 91 §,

muutetaan 9 § ja 82 §:n 4 momentti, sellaisina kuin ne ovat laissa 960/2015, sekä

lisätään lakiin siinä väliaikaisesti voimassa olleen 10 §:n tilalle uusi 10 § seuraavasti:

9 §
Tilauskoulutus

Yliopisto voi järjestää opiskelijaryhmälle korkeakoulututkintoon johtavaa opetusta niin, että koulutuksen tilaa ja rahoittaa Suomen valtio, toinen valtio, kansainvälinen järjestö taikka suomalainen tai ulkomainen julkisyhteisö, säätiö tai yksityinen yhteisö (tilauskoulutus).

Tilauskoulutusta ei voida järjestää Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden kansalaisille eikä niille, jotka Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden muun sopimuspuolen kanssa tekemän sopimuksen mukaan rinnastetaan Euroopan unionin kansalaisiin, eikä edellä mainittujen perheenjäsenille. Tilauskoulutusta ei myöskään voida järjestää niille, joilla on ulkomaalaislaissa (301/2004) tarkoitettu Euroopan unionin sininen kortti, jatkuva tai pysyvä oleskelulupa tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, eikä edellä mainittujen perheenjäsenille. Perheenjäsenen määrittelyyn sovelletaan ulkomaalaislakia. Tilauskoulutukseen osallistuvaan sovelletaan tämän lain 37, 37 a, 37 b, 43 a—43 d, 45, 45 a, 45 b, 82, 83, 83 a, 84, 84 a, 85 ja 86 §:ää.

Tilauskoulutuksena annettavan opetuksen on liityttävä sellaiseen perus- tai jatkokoulutukseen, jossa yliopistolla on tutkinnonanto-oikeus. Tilauskoulutuksen järjestäminen ei saa heikentää yliopiston antamaa perus- tai jatkokoulutusta. Yliopiston on perittävä koulutuksen tilaajalta tilauskoulutuksen järjestämisestä vähintään siitä aiheutuvat kustannukset kattava maksu. Koulutuksen tilaajalla on oikeus periä tilauskoulutukseen osallistuvilta opiskelijoilta sen sijaintivaltion lainsäädännön tai oman käytäntönsä mukaisia maksuja.

10 §
Tutkintoon johtavasta vieraskielisestä koulutuksesta perittävät maksut

Yliopiston on perittävä muuhun kuin suomen- tai ruotsinkieliseen alempaan tai ylempään korkeakoulututkintoon johtavaan koulutukseen hyväksytyltä opiskelijalta vähintään 1 500 euron suuruinen maksu lukuvuodessa. Yliopisto päättää maksun perimiseen liittyvistä järjestelyistä.

Maksua ei kuitenkaan peritä Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion kansalaiselta eikä siltä, joka Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden muun sopimuspuolen kanssa tekemän sopimuksen mukaan rinnastetaan Euroopan unionin kansalaiseen, eikä edellä mainittujen perheenjäseneltä. Maksua ei peritä myöskään siltä, jolla on ulkomaalaislaissa tarkoitettu Euroopan unionin sininen kortti, jatkuva tai pysyvä oleskelulupa tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, eikä edellä mainittujen perheenjäseneltä. Perheenjäsenen määrittelyyn sovelletaan ulkomaalaislakia. Maksua ei peritä myöskään 9 §:n mukaiseen tilauskoulutukseen osallistuvalta opiskelijalta.

Yliopistolla on oltava apurahajärjestelmä maksulliseen tutkintokoulutukseen osallistuvien opiskelijoiden tukemiseksi.

82 §
Oikaisumenettely

Opiskelija voi pyytää suullisesti tai kirjallisesti oikaisua muun kuin 3 momentissa tarkoitetun opintosuorituksensa arvosteluun tai muualla suoritettujen opintojensa tai muulla tavoin osoitetun osaamisensa hyväksilukemiseen. Opintosuorituksen arvostelua koskeva oikaisupyyntö on tehtävä arvostelun suorittaneelle opettajalle 14 päivän kuluessa siitä ajankohdasta, josta opiskelijalla on ollut tilaisuus saada arvostelun tulokset sekä arvosteluperusteiden soveltaminen omalta kohdaltaan tietoonsa. Hyväksilukemista koskeva oikaisupyyntö on tehtävä päätöksen tehneelle 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Tässä momentissa tarkoitetun oikaisupyynnön johdosta tehtyyn päätökseen saa vaatia oikaisua tutkintolautakunnalta tai muulta siihen tehtävään määrätyltä toimielimeltä 14 päivän kuluessa siten kuin hallintolaissa säädetään.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Lain 10 §:ää sovelletaan 1 päivänä elokuuta 2017 tai sen jälkeen opintonsa aloittaviin opiskelijoihin. Yliopisto saa kuitenkin halutessaan soveltaa 10 §:ää lain voimaantulon jälkeen opintonsa aloittaviin opiskelijoihin.


2.

Laki ammattikorkeakoululain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

kumotaan ammattikorkeakoululain (932/2014) 63 §,

muutetaan 13 § sekä

lisätään lakiin uusi 13 a § seuraavasti:

13 §
Tilauskoulutus

Ammattikorkeakoulu voi järjestää opiskelijaryhmälle korkeakoulututkintoon johtavaa opetusta niin, että koulutuksen tilaa ja rahoittaa Suomen valtio, toinen valtio, kansainvälinen järjestö taikka suomalainen tai ulkomainen julkisyhteisö, säätiö tai yksityinen yhteisö (tilauskoulutus).

Tilauskoulutusta ei voida järjestää Euroopan talousalueeseen kuuluvien valtioiden kansalaisille eikä niille, jotka Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden muun sopimuspuolen kanssa tekemän sopimuksen mukaan rinnastetaan Euroopan unionin kansalaisiin, eikä edellä mainittujen perheenjäsenille. Tilauskoulutusta ei myöskään voida järjestää niille, joilla on ulkomaalaislaissa (301/2004) tarkoitettu Euroopan unionin sininen kortti, jatkuva tai pysyvä oleskelulupa tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, eikä edellä mainittujen perheenjäsenille. Perheenjäsenen määrittelyyn sovelletaan ulkomaalaislakia. Tilauskoulutukseen osallistuvaan opiskelijaan sovelletaan tämän lain 25—27, 33—40 ja 57—61 §:ää.

Tilauskoulutuksena annettavan opetuksen on liityttävä ammattikorkeakoulun toimiluvassa määrättyyn koulutustehtävään. Tilauskoulutus ei saa heikentää ammattikorkeakoulun antamaa perus- tai jatkokoulutusta. Ammattikorkeakoulun on perittävä koulutuksen tilaajalta tilauskoulutuksen järjestämisestä vähintään siitä aiheutuvat kustannukset kattava maksu. Koulutuksen tilaajalla on oikeus periä tilauskoulutukseen osallistuvilta opiskelijoilta sen sijaintivaltion lainsäädännön tai oman käytäntönsä mukaisia maksuja.

13 a §
Tutkintoon johtavasta vieraskielisestä koulutuksesta perittävät maksut

Ammattikorkeakoulun on perittävä muuhun kuin suomen- tai ruotsinkieliseen ammattikorkeakoulututkintoon tai ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavaan koulutukseen hyväksytyltä opiskelijalta vähintään 1 500 euron suuruinen maksu lukuvuodessa. Ammattikorkeakoulu päättää maksun perimiseen liittyvistä järjestelyistä.

Maksua ei kuitenkaan peritä Euroopan talousalueeseen kuuluvan valtion kansalaiselta eikä siltä, joka Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden muun sopimuspuolen kanssa tekemän sopimuksen mukaan rinnastetaan Euroopan unionin kansalaiseen, eikä edellä mainittujen perheenjäseneltä. Maksua ei peritä myöskään siltä, jolla on ulkomaalaislaissa tarkoitettu Euroopan unionin sininen kortti, jatkuva tai pysyvä oleskelulupa tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, eikä edellä mainittujen perheenjäseneltä. Perheenjäsenen määrittelyyn sovelletaan ulkomaalaislakia. Maksua ei peritä myöskään 13 §:n mukaiseen tilauskoulutukseen osallistuvalta opiskelijalta.

Ammattikorkeakoululla on oltava apurahajärjestelmä maksulliseen tutkintokoulutukseen osallistuvien opiskelijoiden tukemiseksi.


Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .

Lain 13 a §:ää sovelletaan 1 päivänä elokuuta 2017 tai sen jälkeen opintonsa aloittaviin opiskelijoihin. Ammattikorkeakoulu saa kuitenkin halutessaan soveltaa 13 a §:ää lain voimaantulon jälkeen opintonsa aloittaviin opiskelijoihin.


Helsingissä 22 päivänä lokakuuta 2015

Pääministeri
Juha Sipilä

Opetus- ja kulttuuriministeri
Sanni Grahn-Laasonen

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.