HE 366/2014

Hallituksen esitys eduskunnalle ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan muutosten ja Islannin osallistumisesta Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen Kioton pöytäkirjan mukaisella toisella velvoitekaudella tehdyn sopimuksen hyväksymisestä sekä laeiksi muutosten ja sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi Dohassa, Qatarissa joulukuussa 2012 tehdyt ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan muutokset. Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi sopimuksen, joka koskee Islannin osallistumista Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella.

Esityksessä ehdotetaan myös, että Suomi antaisi yhdessä EU:n, sen muiden jäsenvaltioiden ja Islannin kanssa pöytäkirjan muutosten hyväksymisen yhteydessä ilmoituksen pöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetusta taakanjakosopimuksesta. EU:n sisäinen taakanjako perustuu voimassaolevaan EU:n ilmasto- ja energiapaketin mukaiseen lainsäädäntöön. Taakanjakosopimuksen mukaan Suomen päästövähennysvelvoite vastaa jo voimassaolevaa EU-lainsäädännön mukaista velvoitetta päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla.

Esitykseen sisältyy lakiehdotukset Kioton pöytäkirjan muutosten ja Islannin kanssa tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta.

Pöytäkirjan muutosten kansainvälinen voimaantulo edellyttää, että muutokset on hyväksynyt vähintään kolme neljäsosaa pöytäkirjan osapuolista. Islannin kanssa tehtävä sopimus tulee voimaan 90. päivänä sen jälkeen, kun Euroopan unioni, sen jäsenvaltiot ja Islanti ovat sen hyväksyneet.


ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ  1
SISÄLLYS 2
YLEISPERUSTELUT 4
1 JOHDANTO 4
2 NYKYTILA 5
2.1 Kansainvälinen ilmastosopimusjärjestelmä 5
2.1.1 Yhdistyneiden kansakuntien ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus ja Kioton pöytäkirjan ensimmäinen velvoitekausi 5
2.1.2 Kioton pöytäkirjan ensimmäisen velvoitekauden jälkeistä aikaa koskevat neuvottelut 6
2.2 EU:n ilmastopolitiikka ja -lainsäädäntö 8
2.2.1 Kioton pöytäkirjan toimeenpano EU:ssa 8
2.2.2 EU:n ilmastopolitiikka ja -lainsäädäntö vuoteen 2020 asti 9
2.2.3 Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden (2013—2020) hyväksyminen ja toimeenpano EU:ssa 12
2.2.4 Komission päätös päästöyksiköiden siirtämisestä Suomelle 14
2.2.5 Tavoitteet vuoden 2020 jälkeen 15
2.3 Suomen ilmastopolitiikka ja -lainsäädäntö 16
2.3.1 Kioton pöytäkirjan toimeenpano Suomessa 16
2.3.2 Ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen liittyvä sääntely ja ohjaus eri hallinnonaloilla ja sektoreilla 16
2.4 Nykytilan arviointi 20
3 ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET 21
4 ESITYKSEN VAIKUTUKSET 21
4.1 Taloudelliset vaikutukset 21
4.1.1 Metsäkadosta aiheutuvien päästöjen sekä metsänielun arvioitu kehitys Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella 22
4.1.2 Metsäkadon päästöjen kompensoiminen 23
4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan 23
4.3 Ympäristö- ja terveysvaikutukset 24
5 ASIAN VALMISTELU 24
5.1 Kansainvälinen neuvotteluprosessi 24
5.2 Asian kansallinen valmistelu 24
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 26
1 DOHAN MUUTOKSEN SEKÄ ISLANNIN OSALLISTUMISSOPIMUKSEN SISÄLTÖ JA SUHDE SUOMEN LAINSÄÄDÄNTÖÖN 26
1.1 Dohan muutos 26
1.2 Islannin osallistumissopimus 28
2 LAKIEHDOTUKSEN PERUSTELUT 30
2.1 Laki ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan muutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaatta-misesta 30
2.2 Laki Islannin osallistumisesta Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan mukaisella toisella velvoitekau- della tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaatta-misesta 31
3 VOIMAANTULO 31
4 EDUSKUNNAN SUOSTUMUKSEN TARPEELLISUUS JA KÄSITTELYJÄRJESTYS
4.1 Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus 31
4.2 Käsittelyjärjestys 34
LAKIEHDOTUKSET 36
1. Laki ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan muutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta 36
2. Laki Islannin osallistumisesta Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan mukaisella toisella velvoitekaudella tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta
LIITE 1: DOHAN MUUTOS 38
LIITE 2: ISLANNIN OSALLISTUMISSOPIMUS 47
LIITE 3: SUOMEN KASVIHUONEKAASUPÄÄSTÖT 62

YLEISPERUSTELUT

1 Johdanto

Ilmastonmuutosta koskeva Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimus (SopS 61/1994), jäljempänä ilmastosopimus, tuli kansainvälisesti voimaan vuonna 1994. Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirja (SopS 13/2005), jäljempänä Kioton pöytäkirja tai pöytäkirja, hyväksyttiin Kiotossa, Japanissa pidetyssä ilmastosopimuksen sopimuspuolten kolmannessa konferenssissa (COP 3) 11 päivänä joulukuuta 1997. Euroopan unioni ja sen jäsenvaltiot, mukaan lukien Suomi, sitoutuivat Kioton pöytäkirjaan vuonna 2002. Kioton pöytäkirja tuli voimaan 16 päivänä helmikuuta 2005, ja sen ensimmäinen velvoitekausi kattoi vuodet 2008—2012.

Kioton pöytäkirjan Dohassa, Qatarissa, pidetty kahdeksas osapuolikokous hyväksyi päätöksen Kioton pöytäkirjan muutoksista (1/CMP.8, jäljempänä Dohan muutos tai muutos). Dohan muutoksella Kioton pöytäkirjaan lisätään toinen velvoitekausi, joka kattaa vuodet 2013—2020. Muutos tulee voimaan, kun kolme neljäsosaa pöytäkirjan osapuolista on hyväksynyt sen. Pöytäkirjan 192 osapuolesta 144 osapuolen tulee siten hyväksyä muutos.

Dohan muutosta koskevan päätöksen yhteydessä EU, sen jäsenvaltiot sekä Kroatia ja Islanti antoivat lausuman, jonka mukaan ne täyttävät Dohan muutoksen mukaiset päästövähennysvelvoitteensa yhteisesti ja toimittavat hyväksymiskirjansa yhtäaikaisesti sopimuksen tallettajalle. Pöytäkirjan ensimmäisellä velvoitekaudella EU ja sen silloiset 15 jäsenvaltioita käyttivät vastaavaa Kioton pöytäkirjan 4 artiklan mukaista menettelyä. Dohan muutoksella EU, sen jäsenvaltiot ja Islanti sitoutuvat rajoittamaan keskimääräisiä vuotuisia kasvihuonekaasupäästöjään vuosien 2013 ja 2020 välisenä aikana 80 prosenttiin perusvuoden (pääosin vuosi 1990) päästöistä. Tämä sitoumus perustuu päästövähennystavoitteisiin, jotka on hyväksytty EU:n ilmasto- ja energiapaketin (EUVL L 140, 5.6.2009) yhteydessä vuonna 2009. Ilmasto- ja energiapakettia koskeva EU:n lainsäädäntö on jo voimassa.

Euroopan komissio antoi marraskuussa 2013 ehdotuksen neuvoston päätökseksi Dohan muutoksen hyväksymisestä ja siihen perustuvien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin välillä (COM(2013) 768 final). Komission ehdotuksen liitteenä on myös EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin välinen Kioton pöytäkirjan 4 artiklan mukainen taakanjakosopimus, jäljempänä taakanjakosopimus. Taakanjakosopimus perustuu siihen, että voimassa oleva EU:n lainsäädäntö kattaa EU:lle ja sen jäsenvaltioille asetetun päästövähennysvelvoitteen eli 20 prosentin päästövähennyksen vuoden 1990 päästötasosta vuoteen 2020 mennessä. Kyseinen 20 prosentin velvoite toteutetaan EU:n ilmasto- ja energiapaketin mukaisesti EU:n päästökauppajärjestelmällä sekä jäsenvaltioille asetetuilla velvoitteilla päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla. Ilmasto- ja energiapaketin sisältöä selostetaan jäljempänä yleisperustelujen jaksossa 2.2.2. Komission ehdotuksen mukaan päästökauppasektorille kuuluvat päästövähennysvelvoitteet saavutetaan EU:ssa yhteisesti päästökauppadirektiivin avulla, eikä näitä velvoitteita jaeta jäsenvaltiokohtaisesti. Sen sijaan jäsenvaltiot vastaavat päästöistä ja niiden vähennyksistä sektoreilla, jotka eivät kuulu päästökaupan piiriin.

Komission neuvotteli EU:n ja sen jäsenvaltioiden puolesta sopimuksen Islannin osallistumisesta Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan mukaisella toisella velvoitekaudella, jäljempänä myös Islannin osallistumissopimus. Komissio antoi toukokuussa 2014 ehdotukset neuvoston päätöksiksi Islannin osallistumissopimuksen allekirjoittamiseksi ja hyväksymiseksi EU:n puolesta (COM(2014) 290 final ja COM(2014) 291 final). Komissio saattoi neuvottelut päätökseen vuoden 2014 aikana. Islannin osallistumissopimuksen liitteenä on samansisältöinen taakanjakosopimus kuin Dohan muutoksen hyväksymistä koskevan komission ehdotuksen liitteenä.

EU:n neuvosto hyväksyi 26 päivänä tammikuuta 2015 neuvoston päätökset Dohan muutoksen hyväksymisestä sekä Islannin osallistumissopimuksen allekirjoittamisesta ja hyväksymisestä. EU, sen jäsenvaltiot ja Islanti voivat allekirjoittaa Islannin osallistumissopimuksen 19 tai 26 päivänä helmikuuta tai 5 päivänä maaliskuuta 2015. Suomen on tarkoitus allekirjoittaa sopimus 19 päivänä helmikuuta 2015.

Dohan muutos ja Islannin osallistumissopimus ovat kummatkin jaetun toimivallan sopimuksia. Tämän vuoksi tässä esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi sopimukset siltä osin kuin ne kuuluvat Suomen toimivaltaan. EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin on tarkoitus tallettaa hyväksymiskirjansa yhtäaikaisesti YK:n pääsihteerille sekä antaa samanaikaisesti ilmoitus YK:n ilmastosopimuksen sihteeristölle Kioton pöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetusta taakanjakosopimuksesta hyvissä ajoin ennen vuoden 2015 lopussa Pariisissa pidettävää ilmastosopimuksen osapuolikokousta.

2 Nykytila
2.1 Kansainvälinen ilmastosopimusjärjestelmä
2.1.1 Yhdistyneiden kansakuntien ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus ja Kioton pöytäkirjan ensimmäinen velvoitekausi

Yhdistyneiden kansakuntien ilmastonmuutosta koskeva puitesopimus hyväksyttiin New Yorkissa 9 päivänä toukokuuta 1992 ja avattiin allekirjoitettavaksi YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssissa Rio de Janeirossa vuonna 1992. Sopimus tuli kansainvälisesti sekä Suomen osalta voimaan vuonna 1994.

Ilmastosopimus on nimensä mukaisesti puitesopimus, joka sisältää määräykset erityisesti pitkän ajan tavoitteesta, periaatteista, sopimuksen hallinnollisesta ja tieteellisestä yhteistyöstä sekä rahoitusjärjestelmästä. Sopimuksen mukaan kaikkien sopimuspuolten tulee laatia kansallisia ohjelmia ilmastonmuutoksen ehkäisemiseksi. Lisäksi sopimuksen I liitteessä luetelluille teollisuusmaille on sopimuksen 4 artiklassa asetettu väljä tavoite vakiinnuttaa kasvihuonekaasupäästöt vuoden 1990 tasolle vuoteen 2000 mennessä. Ilmastosopimuksen ja siihen liittyvien oikeudellisten asiakirjojen perimmäisenä tavoitteena on sopimuksen 2 artiklan mukaan ”saada aikaan kasvihuonekaasujen pitoisuuksien vakiinnuttaminen sellaiselle tasolle, ettei ihmisen toiminnasta aiheudu vaarallista häiriötä ilmastojärjestelmässä”.

Ilmastosopimus tuli voimaan 21 päivänä maaliskuuta 1994. Tämän jälkeen sopimuspuolten ensimmäinen konferenssi (COP 1) pidettiin Berliinissä vuonna 1995. Kokouksessa hyväksyttiin niin sanottu Berliinin mandaatti, jolla käynnistettiin neuvottelut I liitteen osapuolten jatkositoumuksista. Neuvottelut saatiin päätökseen Kiotossa joulukuussa 1997 pidetyssä kolmannessa sopimuspuolten konferenssissa (COP 3), jossa hyväksyttiin Kioton pöytäkirja. Siinä määritellään teollisuusmaille ajalliset ja määrälliset päästövähennysvelvoitteet vuosille 2008—2012, joka on pöytäkirjan ensimmäinen velvoitekausi.

Kioton pöytäkirja sisältää 28 artiklaa ja kaksi liitettä. Pöytäkirjan 3 artikla sisältää määräykset päästöjen määrällisistä rajoitus- ja vähennyssitoumuksista. Sen mukaan sopimuksen I liitteen osapuolten tulee vähentää kuuden pöytäkirjan liitteessä A mainitun kasvihuonekaasun päästöjä ainakin 5 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuosien 2008 ja 2012 välisenä velvoitekautena. Yhteisvelvoite on jaettu kullekin I liitteen osapuolelle yksilöllisiksi velvoitteiksi, jotka on lueteltu pöytäkirjan liitteessä B. EU:lle ja sen silloisille 15 jäsenvaltiolle on asetettu kullekin 8 prosentin vähennystavoite. Pöytäkirjan 4 artikla mahdollistaa kuitenkin sen, että EU ja sen jäsenvaltiot tekevät sisäisen taakanjaon velvoitteen yhteiseksi täyttämiseksi.

Lisäksi pöytäkirja sisältää määräykset niin sanotuista Kioton mekanismeista, joita ovat yhteistoteutus (Joint Implementation, JI), puhtaan kehityksen mekanismi (Clean Development Mechanism, CDM) ja kansainvälinen päästökauppa (International Emissions Trading, IET). Pöytäkirjassa on myös määräykset maa- ja metsätaloudesta, kansallisesta päästölaskentajärjestelmästä, raportoinnista ja asiantuntijaryhmien suorittamasta tutkinnasta sekä määräysten noudattamisen valvonnasta. Pöytäkirjassa on lisäksi pöytäkirjan hallintoa ja yleisiä asioita koskevat määräykset.

Kiotossa sovittu pöytäkirja jätti monia keskeisiä kysymyksiä auki sen vuoksi, ettei niistä pystytty tuolloin vielä sopimaan. Monet kysymykset olivat luonteeltaan niin tärkeitä, etteivät valtiot halunneet ratifioida pöytäkirjaa ennen kuin niillä oli riittävä yhteisymmärrys yksityiskohtaisista määräyksistä. Tämän vuoksi Kioton pöytäkirjan toimeenpanosääntöjä koskevia neuvotteluita käytiin ilmastosopimuksen neljännessä sopimuspuolten konferenssissa (COP 4) Buenos Airesissa vuonna 1998 hyväksytyn toimintaohjelman puitteissa. Neuvottelut saatiin päätökseen Marrakeshissa, Marokossa vuonna 2001 pidetyssä seitsemännessä sopimuspuolten konferenssissa (COP 7). Yhteisymmärrys tulevista säännöistä mahdollisti sen, että Kioton pöytäkirjasta tuli monille valtioille ratifiointikelpoinen. Kioton pöytäkirjan ja Marrakeshin sääntöjen sisältöä on selostettu Kioton pöytäkirjan ratifiointia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 26/2002 vp).

Kioton pöytäkirja tuli kansainvälisesti voimaan 16 päivänä helmikuuta 2005, kun voimaantulon edellytyksenä ollut pöytäkirjaan sitoutuneiden osapuolten määrä (55 ilmastosopimuksen sopimuspuolta) ja niiden edustama päästömäärä (vähintään 55 prosenttia maapallon kokonaispäästöistä) oli saavutettu.

2.1.2 Kioton pöytäkirjan ensimmäisen velvoitekauden jälkeistä aikaa koskevat neuvottelut

Kioton pöytäkirjan tultua voimaan sen ensimmäinen osapuolikokous (CMP 1) pidettiin Montrealissa vuonna 2005. Kokous vahvisti muodollisesti ns. Marrakeshin toimeenpanosäännöt pöytäkirjan alaisiksi osapuolten päätöksiksi. Kyseiset toimeenpanosäännöt koskevat muun muassa Kioton mekanismeja, nieluja, seurantaa, tietojen toimittamista ja määräysten noudattamisen valvontaa.

Montrealin osapuolikokous perusti myös työryhmän (Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol, AWG-KP) valmistelemaan teollisuusmaiden jatkositoumuksia Kioton pöytäkirjan seuraavalle sitoumuskaudelle. Myöhemmin Balilla, Indonesiassa, joulukuussa 2007 pidetyssä ilmastosopimuksen 13. sopimuspuolten konferenssissa (COP 13) perustettiin ilmastosopimuksen alaisuuteen vuoden 2012 jälkeisiä ilmastotoimia käsittelevä työryhmä (Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action, AWG-LCA). Edellä mainitut työryhmät jatkoivat työtään muodollisesti eri ryhminä, mutta käytännössä niiden työskentely koski vuoden 2012 eli Kioton pöytäkirjan ensimmäisen velvoitekauden jälkeistä aikaa.

Neuvottelut etenivät vuoden 2008 PoznaDin, vuoden 2009 Kööpenhaminan ja vuoden 2010 Cancúnin ilmastosopimuksen sopimuspuolikokouksissa sekä niitä valmistelleissa kokouksissa. Varsinainen ratkaisu neuvotteluissa saatiin kuitenkin vasta ilmastosopimuksen sopimuspuolten 17. konferenssissa (COP 17) ja Kioton pöytäkirjan seitsemännessä osapuolten kokouksessa (CMP 7), jotka järjestettiin Etelä-Afrikan Durbanissa 28 marraskuuta ja 9 joulukuuta välisenä aikana 2011. Kokouksen lopussa onnistuttiin sopimaan kokonaispaketti, joka koostui kolmesta asiakokonaisuudesta: maailmanlaajuista sopimusta koskevan neuvotteluprosessin tiekartasta, Kioton pöytäkirjan toisesta velvoitekaudesta sekä Cancúnissa vuonna 2010 tehtyjen päätösten toimeenpanosta ja tarkentamisesta.

Kioton pöytäkirjan osalta Durbanissa tehtiin kokoava päätös (1/CMP.7) toista velvoitekautta koskevista asioista sekä sovittiin säännöistä, jotka koskivat muun muassa hiilinieluja (2/CMP.7), Kioton mekanismeja (3/CMP.7) ja metodologisia kysymyksiä (4/CMP.7). Hiilinieluja koskevassa päätöksessä uudistettiin ensimmäisellä velvoitekaudella käytettyjä laskentasääntöjä Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 4 kohdan mukaiselle metsänhoito- ja käyttötoimenpiteelle. Laskentasääntöjen muutoksia ja niiden vaikutuksia Suomen kannalta on kuvattu tarkemmin jäljempänä tässä jaksossa (2.1.2) sekä jaksossa 4.1.

Durbanissa perustettiin myös uusi neuvotteluraide, jonka lopputuloksena voi olla joko uusi pöytäkirja, muu oikeudellinen instrumentti tai sovittu lopputulos, jolla on oikeudellista vaikutusta (engl. ”a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force”). Uutta sopimusta tai instrumenttia koskevat neuvottelut päätettiin käynnistää välittömästi uudessa työryhmässä (Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action, AWG-ADP). Tavoitteena on päättää neuvottelut viimeistään vuonna 2015 ja saattaa uusi sopimus tai instrumentti voimaan vuonna 2020.

Durbanin kokouksessa ei kuitenkaan ehditty vielä viimeistellä Kioton pöytäkirjan toista velvoitekautta koskevaa muutosta, vaan muutos hyväksyttiin vuonna 2012 Dohassa, Qatarissa pidetyssä Kioton pöytäkirjan kahdeksannessa osapuolikokouksessa (CMP 8). Dohan muutoksen mukaan toinen velvoitekausi alkaa 1 päivänä tammikuuta 2013 ja päättyy 31 päivänä joulukuuta 2020. Lisäksi pöytäkirjan liitteeseen B lisättiin uudet päästövähennysvelvoitteet toiselle velvoitekaudelle osallistuville maille. Kaikki ensimmäiselle velvoitekaudelle osallistuneet teollisuusmaat eivät kuitenkaan osallistu toiselle velvoitekaudelle. Japani, Venäjä ja Uusi-Seelanti eivät ottaneet itselleen päästövähennysvelvoitetta toisella velvoitekaudella. Lisäksi aiemmin vuonna 2001 Yhdysvallat ilmoitti, ettei se tule ratifioimaan Kioton pöytäkirjaa. Kanada ilmoitti puolestaan vuoden 2011 lopussa, että se irtisanoo Kioton pöytäkirjan.

Dohan kokouksessa saatiin päätökseen AWG-LCA:n ja AWG-KP:n työ. Uutta sopimusta koskevia neuvotteluja on tämän jälkeen jatkettu AWG-ADP-työryhmän alaisuudessa. Neuvottelut pyritään saamaan päätökseen Durbanin mandaatin mukaisesti vuonna 2015.

Kioton pöytäkirjan toinen velvoitekausi

Dohan muutoksella perustettiin Kioton pöytäkirjan toinen velvoitekausi (2013—2020). Dohan muutos sisältää toista velvoitekautta koskevat tarpeelliset määräykset. Muutos tulee kansainvälisesti voimaan, kun kolme neljäsosaa Kioton pöytäkirjan osapuolista on sen hyväksynyt. Useimmat Kioton pöytäkirjan artiklat säilyivät muuttumattomina ja niitä sovelletaan myös pöytäkirjan toisella velvoitekaudella.

Kioton pöytäkirjan osapuolikokousten tekemät päätökset soveltuvat joko sellaisinaan toisella velvoitekaudella tai ne sisältävät nimenomaan toista velvoitekautta koskevia toimeenpanosääntöjä. Tällaisia sääntöjä ovat muun muassa Kioton mekanismien käyttöä, maankäyttö-, maankäytön muutos- ja metsätaloussektoria (engl. ”land use, land-use change and forestry”), jäljempänä LULUCF-sektori, kasvihuonekaasupäästöjen raportointia ja kansallisia järjestelmiä, asiantuntijatarkastuksia sekä pöytäkirjan määräysten noudattamisen valvontaa koskevat määräykset. Suomen kannalta erityisen merkittäviä ovat Durbanin osapuolikokouksessa hyväksytyt LULUCF-sektoria koskevat toimeenpanosäännöt, joita käsitellään yksityiskohtaisemmin seuraavassa jaksossa.

Varsovan osapuolikokouksessa pyrittiin hyväksymään Kioton pöytäkirjan 5, 7 ja 8 artiklan mukaisia laskenta- ja raportointisääntöjä koskeva toimeenpanopäätös. Lisäksi Varsovassa jäi avoimeksi Dohan muutoksella Kioton pöytäkirjaan lisätyn 3 artiklan 7 b kohdan tulkinta. Kyseisen kohdan määräyksellä on tarkoitus estää pöytäkirjan osapuolta kasvattamasta päästöjään toisella velvoitekaudella vuosien 2008—2010 keskiarvoa vastaavan päästötason yläpuolelle. EU, sen jäsenvaltiot, Kroatia ja Islanti antoivat Dohassa pidetyssä Kioton pöytäkirjan kahdeksannessa osapuolikokouksessa (CMP 8) julistuksen, jonka mukaan Dohan muutoksen 3 artiklan 7 b kohtaa sovelletaan EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin väliseen taakanjakoon yhteisesti. Tähän mennessä Kioton pöytäkirjan 5, 7 ja 8 artiklan mukaisista laskenta- ja raportointisäännöistä eikä 3 artiklan 7 b kohdan tulkinnasta ole saavutettu yhteisymmärrystä.

Durbanin osapuolikokouksen maankäyttö-, maankäytön muutos- ja metsätaloussektoria koskevat toimeenpanosäännöt

Durbanissa pidetyn Kioton pöytäkirjan seitsemännen osapuolikokouksen (CMP 7) päätöksellä 2/CMP.7 sovittiin LULUCF-sektorin toimeenpanosäännöistä Kioton pöytäkirjan toiselle velvoitekaudelle. Durbanin osapuolikokouksessa sovituilla sääntömuutoksilla on merkitystä Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden päästövähennysvelvoitteiden täytäntöönpanossa.

Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella 3 artiklan 3 kohdan mukainen metsittäminen, uudelleenmetsittäminen ja metsäkato säilyivät pakollisina toimenpiteinä. Sen sijaan Durbanin osapuolikokouksen päätösten myötä aiemmin vapaaehtoinen 3 artiklan 4 kohdan mukainen metsien hoito- ja käyttötoimenpide tulee pakolliseksi toimenpiteeksi. Lisäksi osapuolten on mahdollista 3 artiklan 4 kohdan mukaisesti valita seuraavia vapaaehtoisia toimenpiteitä: viljelysmaan hoitotoimenpide, laidunmaiden hoitotoimenpide, kasvillisuuden palauttamistoimenpide sekä uutena toimenpiteenä kosteikkojen kuivatus ja uudelleenvettämistoimenpide. Mahdolliset valitut vapaaehtoiset toimenpiteet tulee ilmoittaa ja raportoida 15 päivään huhtikuuta 2015 mennessä. Metsäntutkimuslaitos ja Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus ovat analysoineet vapaaehtoisten toimenpiteiden valintamahdollisuuksia.

Sen lisäksi, että 3 artiklan 4 kohdan metsien hoito- ja käyttötoimenpiteestä tuli pakollinen toimenpide, sen laskentamenetelmää muutettiin ensimmäisellä velvoitekaudella käytetystä menetelmästä. Pöytäkirjan toisella velvoitekaudella metsänhoito- ja käyttötoimenpiteitä koskeva niin sanottu vertailutasomenetelmä pohjautuu ennustettuun metsänielun kehitykseen. Ilmastosopimuksen puitteissa hyväksytyssä maakohtaisessa vertailutasossa otetaan huomioon jo sovitut politiikkatoimet. Osapuolet voivat saada vertailutason ylittävästä nielusta lisähyvitystä päästövähennysvelvoitteeseensa enintään 3,5 prosenttia perusvuoden päästöistä. Mikäli vertailutasoa ei saavuteta, osapuoli voi vastaavasti saada lisärasitteen päästövähennysvelvoitteeseensa. Lisärasitteen määrää ei kuitenkaan ole rajoitettu. Osapuolien vertailutasot on tarkastettu ja vahvistettu osapuolikokouksen päätöksellä 2/CMP.7.

Vaikutuksiltaan merkittävin Durbanissa sovittu muutos on kuitenkin niin sanotun metsäkatokompensaatiosäännön poistuminen (osapuolikokouksen päätöksen 16/CMP.1 10 kohta). Muutoksen seurauksena metsäalueiden siirtymistä muuhun käyttötarkoitukseen ei voida enää täysin korvata metsänä säilyneiden alueiden kasvavilla nieluilla. Vaikka toimeenpanosääntöjä koskeva päätös oli EU:n neuvottelutavoitteen vastainen, EU kuitenkin hyväksyi päätöksen osana neuvotteluiden lopullista kokonaiskompromissia. EU:n sisällä Suomi oli valmis hyväksymään päätöksen edistääkseen kansainvälisiä ilmastoneuvotteluita ja saatuaan EU:n komissiolta poliittisen lupauksen, että uudesta laskentasäännöstä aiheutuvan alijäämän laskennallinen lisätaakka korvataan Suomelle EU:n sisäisillä järjestelyillä. EU:ssa sisäisesti neuvoteltu ratkaisu on kuvattu jäljempänä jaksossa 2.2.4 ja sen vaikutuksia Suomelle jaksossa 4.1.

2.2 EU:n ilmastopolitiikka ja -lainsäädäntö
2.2.1 Kioton pöytäkirjan toimeenpano EU:ssa

Kioton pöytäkirjaa koskeneissa neuvotteluissa Euroopan yhteisö (EY) ja sen jäsenvaltiot lupautuivat täyttämään niille asetetun — 8 prosentin päästövähennysvelvoitteen yhteisesti ja ne olivat myös ehdottaneet taakanjaon mahdollisuutta koskevan 4 artiklan sisällyttämistä Kioton pöytäkirjaan. Jo ennen Kioton pöytäkirjan allekirjoittamista EY:n piirissä oli keväällä 1997 tehty sopimus päästövähennysvelvoitteiden alustavasta taakanjaosta jäsenvaltioiden kesken. Sitova taakanjako oli kuitenkin edellytys sille, että EY ja sen jäsenmaat saattoivat ratifioida Kioton pöytäkirjan. Taakanjaosta sovittiin 17 päivänä kesäkuuta 1998 hyväksytyissä ympäristöneuvoston päätelmissä, joissa kullekin jäsenmaalle asetettiin omat sitovat, koko talouden kattavat päästövähennysvelvoitteet. Suomen päästövähennysvelvoitteeksi sovittiin 0 prosenttia eli Suomen tuli palauttaa kasvihuonekaasujensa päästöt vuoden 1990 tasolle vuoteen 2012 mennessä.

Neuvosto päätti yksimielisesti 25 päivänä huhtikuuta 2002 ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä Euroopan yhteisön puolesta sekä sen velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti (2002/358/EY). Samassa yhteydessä neuvosto vahvisti EY:n ja sen jäsenvaltioiden Kioton pöytäkirjan 4 artiklan mukaisen taakanjaon. EY ja sen jäsenvaltiot tallettivat sitoutumiskirjansa yhdessä 31 päivänä toukokuuta 2002 ja ilmoittivat Bonnissa sijaitsevalle ilmastosopimuksen sihteeristölle taakanjakosopimuksen ehdoista. Pöytäkirja tuli EY:n ja sen jäsenvaltioiden osalta voimaan 16 päivänä helmikuuta 2005.

Kioton pöytäkirjan osapuolten suurin sallittu päästömäärä määriteltiin lopullisesti ennen ensimmäisen velvoitekauden alkua. EY:n ja sen jäsenvaltioiden suurimmat sallitut päästömäärät määriteltiin taakanjaossa sovittujen prosenttiosuuksien mukaan komission 14 päivänä joulukuuta 2006 antamalla päätöksellä neuvoston päätöksen 2002/358/EY nojalla yhteisölle ja sen jäsenvaltioille Kioton pöytäkirjan mukaisesti sallittujen päästötasojen määrittämisestä (2006/944/EY).

Kioton pöytäkirjan tultua voimaan EY:n kasvihuonekaasupäästöjen vuodesta 1999 lähtien voimassa ollut seurantajärjestelmä korvattiin Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksellä N:o 280/2004/EY järjestelmästä yhteisön kasvihuonekaasupäästöjen seuraamiseksi ja Kioton pöytäkirjan täytäntöönpanemiseksi. Päätöksen sisältö vastaa Kioton pöytäkirjan ja erityisesti sen 5 artiklan vaatimuksia. Jäsenvaltioiden sallittujen päästömäärien kansalliset inventaariot noudattivat sen jälkeen tätä päätöstä ja siitä johdettuja toimeenpanosäännöksiä.

Euroopan unionin päästökauppajärjestelmä perustettiin 25 päivänä lokakuuta 2003 voimaan tulleella Euroopan yhteisön laajuisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmästä annetulla direktiivillä 2003/87/EY, jäljempänä päästökauppadirektiivi. Päästökaupan tavoite on vähentää kasvihuonekaasujen päästöjä mahdollisimman kustannustehokkaasti ja järjestelmässä kasvihuonekaasujen kokonaispäästömäärälle on asetettu sitova yläraja. Myönnettävien päästöoikeuksien kokonaismäärää vähennetään ajan kuluessa, jolloin myös päästöjen on vastaavasti laskettava. Järjestelmään kuuluville laitoksille huutokaupataan tai jaetaan ilmaiseksi päästöoikeuksia, joilla laitosten on katettava omat päästönsä. Päästöoikeuksilla voidaan myös käydä kauppaa markkinoilla.

2.2.2 EU:n ilmastopolitiikka ja -lainsäädäntö vuoteen 2020 asti

EU:n ilmasto- ja energiapaketissa päätetyt tavoitteet ja toimenpiteet ohjaavat sekä EU:n että sen jäsenvaltioiden kansallisen ilmasto- ja energiapolitiikan valmistelua ja toimeenpanoa. Ilmasto- ja energiapaketissa asetettiin velvoitteet EU:n kasvihuonekaasujen päästövähennyksille vuoteen 2020 saakka sekä asetettiin tavoitteita uusiutuvien energialähteiden käytölle ja energiankäytön tehokkuudelle. Kioton pöytäkirjan toimeenpanon kannalta ilmasto- ja energiapaketin keskeiset osat ovat EU:n päästökauppajärjestelmän uudistaminen sekä sitovien jäsenvaltiokohtaisten päästövähennysvelvoitteiden asettaminen päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla.

Päästövähennysvelvoitteet päästökauppasektorilla

Ilmasto- ja energiapaketin velvoitteiden mukaan EU:n kasvihuonekaasupäästöjä vähennetään ainakin 20 prosenttia vuoteen 2020 mennessä vuoden 1990 tasosta. Tämä päästövähennysvelvoite on jaettu siten, että päästökauppasektorin yhteinen velvoite on 21 prosentin päästövähennys ja päästökauppaan kuulumattomien sektorien velvoite on 10 prosentin päästövähennys vuoden 2005 tasosta.

Päästökauppadirektiiviä muutettiin ilmasto- ja energiapakettiin kuuluvalla direktiivillä 2009/29/EY direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi. Päästökauppaan kuuluvat suurten teollisuuslaitosten sekä nimelliseltä lämpöteholtaan yli 20 MW polttolaitosten päästöt ja niiden kanssa samaan kaukolämpöverkkoon liitettyjen pienempien polttolaitosten päästöt. Lentoliikenne on sisällytetty päästökauppaan vuodesta 2012 direktiivillä 2008/101/EY direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta ilmailutoiminnan sisällyttämiseksi yhteisön kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmään. Päästökauppadirektiivin muutos tuli voimaan 25 päivänä kesäkuuta 2009 ja sitä sovelletaan vuodet 2013—2020 kattavalla kolmannella päästökauppakaudella ja sen jälkeen. Vuoden 2013 alusta EU:ssa siirryttiin keskitettyyn ja harmonisoituun päästökauppajärjestelmään, jossa komissio määrittää koko unionia koskevan päästöoikeuksien kokonaismäärän. Arviolta runsas puolet päästöoikeuksista huutokaupataan, eikä sähköntuotannolle enää jaeta ilmaisia päästöoikeuksia. Hiilivuotoriskille alttiille teollisuudenaloille jaetaan edelleen ilmaisia päästöoikeuksia ja jako tapahtuu harmonisoitujen EU-sääntöjen mukaisesti.

Suuri osa EU:n päästökauppajärjestelmän yksityiskohtaisemmista säännöistä sisältyy päästökauppadirektiivin nojalla annettuihin täytäntöönpanosäädöksiin. Näitä ovat komission päätös 2011/278/EU päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti; komission asetus (EU) N:o 389/2013 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston päätösten N:o 280/2004/EY ja N:o 406/2009/EY mukaisen unionin rekisterin perustamisesta ja komission asetusten (EU) N:o 920/2010 ja (EU) N:o 1193/2011 kumoamisesta, jäljempänä rekisteriasetus; komission asetus (EU) N:o 1031/2010 kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY mukaisen kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien huutokaupan ajoituksesta, hallinnoinnista ja muista näkökohdista; komission asetus (EU) N:o 601/2012 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2003/87/EY tarkoitetusta kasvihuonekaasupäästöjen tarkkailusta ja raportoinnista; sekä komission asetus (EU) N:o 600/2012 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2003/87/EY tarkoitetusta kasvihuonekaasupäästöraporttien ja tonnikilometriraporttien todentamisesta ja todentajien akkreditoinnista.

Päästövähennysvelvoitteet päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla

Päästökauppaan kuulumattomien sektorien, kuten asuminen ja rakentaminen, maatalous, liikenne päästökauppaan kuuluvaa lentoliikennettä lukuun ottamatta ja jätehuolto, jäsenvaltiokohtaiset päästövähennysvelvoitteet asetettiin neuvoston päätöksellä N:o 406/2009/EY jäsenvaltioiden pyrkimyksistä vähentää kasvihuonekaasupäästöjään yhteisön kasvihuonekaasupäästöjen vähentämissitoumusten täyttämiseksi vuoteen 2020 mennessä, jäljempänä taakanjakopäätös. Taakanjakopäätöksen mukaan päästöjä on vähennettävä vuosittain ja lineaarisesti alenevaa polkua myöden. Taakanjakopäätöksessä määritellään myös jäsenvaltioiden käytettävissä olevat joustokeinot päästövähennysvelvoitteiden täyttämiseksi.

Taakanjakopäätöksellä Suomen kansalliseksi päästövähennysvelvoitteeksi päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla on asetettu 16 prosenttia vuoteen 2020 mennessä vuoden 2005 tasosta. LULUCF-sektorin päästöt eivät kuulu taakanjakopäätöksen soveltamisalaan, mikä on Suomen kannalta merkittävää. Myöskään kansainvälisen meri- ja lentoliikenteen päästöt eivät kuulu taakanjakopäätöksen soveltamisalaan.

Osana taakanjakopäätöksen toimeenpanoa komissio antoi 26 päivänä maaliskuuta 2013 päätöksen 2013/162/EU jäsenvaltioiden vuosittaisista päästökiintiöistä kaudeksi 2013—2020. Lisäksi komissio antoi 31 päivänä lokakuuta 2013 täytäntöönpanopäätöksen 2013/634/EU, jäljempänä mukautuspäätös, jolla päästökiintiöitä mukautetaan ottamalla huomioon päästökaupan soveltamisalan muutokset vuosina 2013—2020.

Päästöjen ja nielujen raportointi

Taakanjakopäätöksen voimaantulon sekä kansainvälisten ilmastoneuvottelujen tulosten vuoksi päästöjen raportointia koskevaa lainsäädäntöä on uudistettu. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 525/2013 kasvihuonekaasujen seuraamiseksi ja raportoimiseksi sekä muista ilmastonmuutosta koskevista tiedoista raportoimiseksi kansallisella ja unionin tasolla sekä päätöksen N:o 280/2004/EY kumoamisesta, jäljempänä seurantajärjestelmäasetus, tuli voimaan 8 päivänä heinäkuuta 2013. Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden teknisen täytäntöönpanon mahdollistamiseksi seurantajärjestelmäasetusta muutettiin asetuksella (EU) N:o 662/2014. Tarkemmista raportointivelvoitteista komissio on antanut delegoidun asetuksen (EU) N:o 666/2014 sekä täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 749/2014.

Uusiutuvan energian käytön lisääminen

EU:n uusiutuvan energian loppukulutusta koskevasta tavoitteesta säädetään direktiivillä 2009/28/EY uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä, jäljempänä RES-direktiivi. RES-direktiivin mukaan uusiutuvien energialähteiden osuus energian loppukulutuksesta EU:ssa tulee olla 20 prosenttia vuoteen 2020 mennessä. Suomen kansalliseksi tavoitteeksi vuodelle 2020 on EU:n sisäisessä jaossa asetettu 38 prosenttia energian loppukulutuksesta. Tavoitteiden saavuttamiseksi jäsenvaltioiden on laadittava kansallinen uusiutuvan energian toimintasuunnitelma sekä raportoitava komissiolle tavoitteissa edistymisestä.

RES-direktiivissä asetetaan myös tavoitteeksi nostaa uusiutuvan energian osuus liikennesektorilla 10 prosenttiin energian loppukulutuksesta liikennesektorilla vuoteen 2020 mennessä. Suomi on tältä osin asettanut omaksi kansalliseksi tavoitteekseen 20 prosenttia. Lisäksi bensiinin ja dieselpolttoaineiden laadusta ja neuvoston direktiivin 93/12/ETY muuttamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 98/70/EY, jäljempänä polttoaineiden laatudirektiivi, asetetaan liikennepolttoaineille sitova kuuden prosentin päästövähennystavoite vuoteen 2020 mennessä verrattuna fossiilisten polttoaineiden käytöstä aiheutuviin, elinkaaren aikana mitattuihin keskimääräisiin päästöihin vuonna 2010. RES-direktiivissä ja polttoaineiden laatudirektiivissä säädetään myös kestävyyskriteereistä biopolttoaineille ja bionesteille.

Komissio on esittänyt polttoaineiden laatudirektiiviä ja RES-direktiiviä muutettavaksi siten, että epäsuorista maankäytön muutoksista (engl. indirect land-use change, ILUC) johtuvista hiilivarantojen muutoksista aiheutuvia kasvihuonekaasupäästöjä pyritään vähentämään (COM(2012) 595 final). Komission ehdotuksen mukaan RES-direktiivin mukaisten tavoitteiden saavuttamisessa asetettaisiin enimmäismäärä ravintokasveista tuotettujen biopolttoaineiden ja bionesteiden yhteenlasketulle energialle. Siirtymistä kehittyneisiin biopolttoaineisiin, joihin ei liity riskiä maankäytön muutosten päästöistä, edistettäisiin kasvattamalla niiden painotusta perinteisiin biopolttoaineisiin verrattuna arvioitaessa RES-direktiivissä liikenteelle asetetun 10 prosentin tavoitteen saavuttamista. Toistaiseksi direktiiviehdotuksesta ei ole päästy yksimielisyyteen ja sen hyväksyminen voinee tapahtua aikaisintaan kesällä 2015. Komissio on myös tarkastellut kestävyyskriteerien asettamista kiinteälle biomassalle, mutta ei ole antanut asiasta konkreettista lainsäädäntöehdotusta.

Energian käytön tehokkuuden parantaminen

EU:n tavoitteena on parantaa energiankäytön tehokkuutta 20 prosenttia vuoteen 2020 mennessä. Tavoite koskee EU:n primäärienergian kulutusta ja sitä verrataan vuonna 2007 EU:lle arvioituun perusuran kulutukseen. Energiatehokkuustavoitetta ei ole jaettu kansallisiksi tavoitteiksi jäsenvaltioille. Energiatehokkuustavoitteeseen pyritään muun muassa säädöksillä, joilla edistetään rakennusten, ajoneuvojen ja laitteiden energiatehokkuutta sekä energiapalveluja.

Energiatehokkuusdirektiivissä 2012/27/EU säädetään puitteista 20 prosentin energiatehokkuustavoitteen saavuttamiseksi. Direktiivin mukaan kunkin jäsenvaltion on asetettava viitteellinen kansallinen energiatehokkuustavoite. Jäsenvaltioiden on myös laadittava kansallinen energiatehokkuuden toimintasuunnitelma 30 päivään huhtikuuta 2014 mennessä ja tämän jälkeen joka kolmas vuosi.

Rakennusten energiatehokkuudesta annetun direktiivin 2010/31/EU mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että uudet ja laajamittaiset korjattavat rakennukset täyttävät direktiivin mukaiset energiatehokkuusvaatimukset. Lisäksi on vahvistettava järjestelmävaatimukset rakennusten teknisille järjestelmille laajamittaisten korjausten yhteydessä. Jäsenvaltioiden tulee myös varmistaa, että vuoteen 2020 mennessä kaikki uudet rakennukset ovat lähes nollaenergiarakennuksia. Direktiivi edellyttää myös toimia rakennusten energiatehokkuuden sertifiointijärjestelmän perustamiseksi sekä tietojen antamiseksi energiatodistuksilla.

Energiaan liittyvien tuotteiden ekologiselle suunnittelulle asetettavien vaatimusten puitteista annettu direktiivi 2009/125/EY asettaa puitteet energiaa käyttävien ja energiaan välillisesti liittyvien tuotteiden ekologista suunnittelua koskevalle lainsäädännölle. Vaatimukset kohdistuvat tuotesuunnitteluun ja tuotteen ympäristövaikutusten huomioon ottamiseen tuotteen koko elinkaaren aikana. Myös energiamerkintädirektiivi 2010/30/EU on puitedirektiivi ja siinä säädetään muun muassa tuotteeseen kiinnitettävästä energiamerkinnästä, jonka tarkoitus on auttaa tuotteen loppukäyttäjää valitsemaan mahdollisimman energiatehokkaan tuotteen.

Liikenne

Liikenteen hiilidioksidipäästöjä säännellään asetuksella (EY) N:o 443/2009 päästönormien asettamisesta uusille henkilöajoneuvoille sekä asetuksella (EY) N:o 510/2011 päästönormien asettamisesta uusille kevyille kuljetusajoneuvoille. Lisäksi direktiivi 2009/33/EY puhtaiden ja energiatehokkaiden tieliikenteen moottoriajoneuvojen edistämisestä, jäljempänä puhtaiden ajoneuvojen hankintadirektiivi, velvoittaa julkisia hankintayksiöitä ottamaan huomioon tieliikenteen moottoriajoneuvojen energiatehokkuuden ja ympäristövaikutukset ajoneuvojen ja kuljetuspalveluiden hankinnoissa.

2.2.3 Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden (2013—2020) hyväksyminen ja toimeenpano EU:ssa

Euroopan komissio antoi 6 päivänä marraskuuta 2013 ehdotuksen neuvoston päätökseksi Yhdistyneiden kansakuntien ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan Dohan muutoksen hyväksymisestä ja siihen perustuvien velvoitteiden täyttämisestä yhteisesti EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin välillä (COM (2013) 768 final).

Dohan muutosta koskevan osapuolikokouksen päätöksen yhteydessä EU, sen jäsenvaltiot sekä Kroatia ja Islanti antoivat lausuman, jonka mukaan ne täyttävät Dohan muutoksen mukaiset päästövähennysvelvoitteensa yhteisesti ja toimittavat hyväksymiskirjansa yhtäaikaisesti sopimuksen tallettajalle. EU ja sen 15 jäsenvaltiota käyttivät vastaavaa, Kioton pöytäkirjan 4 artiklan mukaista menettelyä pöytäkirjan ensimmäisellä velvoitekaudella (2008—2012). Komission ehdotuksen mukaan pöytäkirjan Dohan muutosta koskevat hyväksymiskirjat tulisi tallettaa hyvissä ajoin ennen vuoden 2015 lopussa Pariisissa pidettävää ilmastosopimuksen osapuolikokousta.

Dohan muutoksella EU, sen jäsenvaltiot ja Islanti sitoutuvat rajoittamaan keskimääräisiä vuotuisia kasvihuonekaasupäästöjään vuosien 2013 ja 2020 välisenä aikana 80 prosenttiin perusvuoden (pääosin vuosi 1990) päästöistä. Tämä sitoumus perustuu päästövähennysvelvoitteisiin, jotka on sovittu EU:n ilmasto- ja energiapaketin yhteydessä. Neuvosto oli myös 9 päivänä maaliskuuta 2012 tekemissään päätelmissä korostanut, että yksittäisten jäsenvaltioiden velvoitteet eivät saa ylittää niille EU:n lainsäädännössä sovittuja velvoitteita.

Dohan muutokseen sitoutuminen vaatii EU:n puolesta neuvoston ja parlamentin hyväksynnän sekä jäsenvaltioiden hyväksynnän niiden toimivaltaan kuuluvilta osin.

Toisen velvoitekauden velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen osallistuvat myös Kroatia ja Islanti. Kroatia liittyi Euroopan unionin jäseneksi 1 päivänä heinäkuuta 2013, ja maan osallistuminen velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen toteutuu siten EU:n jäsenvaltiona sen liittymissopimuksen perusteella (EUVL, L 112, 24.4.2012).

Komissio neuvotteli EU:n ja sen jäsenvaltioiden puolesta sopimuksen Islannin osallistumisesta Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen Kioton pöytäkirjan mukaisella toisella velvoitekaudella. Islannin osallistumissopimuksessa määrätään EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin päästövähennysvelvoitteiden yhteisestä täyttämisestä ja erityisesti säännöistä Islannin osallistumiselle velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen.

Komissio antoi 23 päivänä toukokuuta 2014 ehdotukset Islannin osallistumissopimuksen allekirjoittamisesta ja tekemisestä EU:n puolesta (COM(2014) 290 final ja COM(2014) 291 final).

Komission ehdotusten käsittely neuvostossa pitkittyi sen vuoksi, etteivät jäsenvaltiot päässeet asiasta yksimielisyyteen. Joulukuussa 2014 asiassa tehtiin kompromissiesitys, jonka pohjalta neuvosto hyväksyi 26 päivänä tammikuuta 2015 neuvoston päätökset Dohan muutoksesta sekä Islannin osallistumissopimuksen hyväksymisestä ja allekirjoittamisesta. Sen jälkeen kun EU:n parlamentti on vielä hyväksynyt Dohan muutoksen ja Islannin osallistumissopimuksen neuvosto voi lopullisesti hyväksyä päätökset.

Neuvoston 26 päivänä tammikuuta 2015 hyväksymä päätös Dohan muutoksen hyväksymiseksi EU:n puolesta lähtee siitä, että voimassa oleva EU:n lainsäädäntö kattaa EU:lle asetetun päästövähennysvelvoitteen eli 20 prosenttia päästövähennyksen vuoden 1990 päästötasosta vuoteen 2020 mennessä ja velvoite toteutetaan päästökauppadirektiivin mukaisella EU:n päästökauppajärjestelmällä sekä taakanjakopäätöksen mukaisesti jäsenvaltioille asetetuilla velvoitteilla päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla.

Neuvoston päätöksen mukaan päästökauppasektorille kuuluvat päästövähennysvelvoitteet saavutetaan EU:ssa yhteisesti päästökauppadirektiivin avulla eikä näitä velvoitteita jaeta jäsenvaltiokohtaisesti. Sen sijaan jäsenvaltiot vastaavat päästöistä ja niiden vähennyksistä sektoreilla, jotka eivät kuulu päästökaupan piiriin. Lisäksi jäsenvaltiot vastaavat EU:n ilmasto- ja energiapaketin ulkopuolella olevien toimien päästöistä, jotka kuitenkin kuuluvat Kioton pöytäkirjan soveltamisalaan, kuten LULUCF-sektori sekä Dohan muutoksella Kioton pöytäkirjan kasvihuonekaasujen luetteloon lisätyn typpitrifluoridin (NF3) päästöt.

Neuvoston päätöksen liitteessä I (Kioton pöytäkirjan 4 artiklan mukainen ilmoitus velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevista ehdoista) olevassa taulukossa 1 esitetään jäsenvaltiokohtaiset päästötasot. Päästötasot perustuvat taakanjakopäätöksen ja edellä mainitun mukautuspäätöksen sisältämiin lukuihin. Ilmasto- ja energiapakettiin kuulumattoman LULUCF-sektorin osalta komissio lähtee siitä, että sektorilla ei ole vaikutusta päästötasoon. Mikäli päästöjä syntyisi, ne voitaisiin kattaa muun muassa ylisuoriutumalla muilla päästökaupan ulkopuolisilla sektoreilla, kuten liikenteessä, maataloudessa tai jätesektorilla, tai käyttämällä Kioton mekanismeja tai edelliseltä velvoitekaudelta syntyvää päästöyksiköiden ylijäämää. Typpitrifluoridin päästöjen oletetaan olevan lähellä nollaa. Jäsenvaltioiden päästötasot, mukaan lukien LULUCF-sektorin päästöt ja typpitrifluoridin päästöt, olisivat siten samansuuruiset kuin jäsenvaltioiden sallittu päästömäärä (Member State assigned amount) toisella velvoitekaudella.

EU:n sallittu päästömäärä (EU assigned amount) kattaa päästökauppasektorin (ETS) päästöt. Se määritetään laskemalla ensin yhteinen sallittu päästömäärä (joint assigned amount) siten, että jäsenvaltioiden ja Islannin perusvuoden päästöt lasketaan yhteen ja kerrotaan tämä kahdeksalla vuodella, so. velvoitekauden pituudella. Yhteinen sallittu päästömäärä on 80 prosenttia tästä luvusta. EU:n sallittu päästömäärä lasketaan vähentämällä yhteisestä sallitusta päästömäärästä jäsenvaltioiden ja Islannin yhteenlasketut sallitut päästömäärät.

Lisäksi Dohan muutosta koskevaan neuvoston 26 päivänä tammikuuta 2015 hyväksymään päätökseen sisältyy kompromissiratkaisu, jonka kaikki jäsenvaltiot hyväksyivät. Sen mukaan toisen velvoitekauden jälkeen mahdollisesti saatavilla olevat sallitut päästömääräyksiköt EU:n rekisterissä jaetaan kaikkien jäsenvaltioiden kesken sen jälkeen, kun seurantajärjestelmäasetuksen mukaiset velvoitteet on täytetty ja asetuksen mukaiset toimeenpanopäätökset on pantu toimeen. Unionin ylimäärä siirretään jäsenmaille päätöksessä mainittujen periaatteiden mukaisesti.

Suomen sallituksi päästömääräksi Kioton toisella velvoitekaudella (2013—2020) on neuvoston päätöksen liitteen I taulukossa laskettu yhteensä 240,5 milj tonnia hiilidioksidiekvivalenttia eli noin 30 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia vuodessa. Suomen kokonaispäästöt Kioton ensimmäisellä velvoitekaudella (2008—2012) ovat vaihdelleet välillä 61,0—74,4 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia vuodessa ja tästä päästökauppaan kuulumattomien sektorien päästöt ovat vaihdelleet välillä 31,5—34,0 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia vuodessa.

EU:n jäsenvaltioiden sallitut päästömäärät Kioton pöytäkirjan toiselle velvoitekaudelle perustuvat EU:n taakanjakopäätöksen päästökauppaan kuulumattomien toimien vahvistettuihin vähennysvelvoitteisiin kaudella 2013—2020. Ne on laskettu Kioton pöytäkirjan ensimmäisellä velvoitekaudella voimassa olleiden inventaario-ohjeiden perusteella. Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella päästöjen ja päästövähennysvelvoitteen laskenta muuttuu uusien, kansainvälisesti sovittujen inventaario-ohjeiden myötä verrattuna ensimmäiseen velvoitekauteen. Uudet ohjeet voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden päästötasoihin. Alustavien arvioiden mukaan Suomen päästötaso nousisi.

Uusien inventaario-ohjeiden käyttöönottamisesta huolimatta jäsenvaltioiden sallitut päästömäärät ovat neuvoston päätöksen liitteessä I ja Islannin osallistumissopimuksen liitteessä 2 olevan taulukon mukaiset. Ohjeiden muuttuminen tiedostettiin EU:ssa seurantajärjestelmäasetuksen valmisteluvaiheessa. Seurantajärjestelmäasetuksessa (27(2) artikla) on sovittu, että mikäli uusien, Kioton pöytäkirjan toista velvoitekautta koskevien ohjeiden aiheuttamat muutokset päästölaskentaan muuttavat taakanjakopäätöksen mukaisia päästöjä enemmän kuin prosentin, komissio voi muuttaa jäsenvaltion vuotuisia taakanjakopäätöksen mukaisia velvoitteita vastaavasti ja tällä tavalla ottaa huomioon nämä muutokset. Komissio tarkastelee asiaa viimeistään joulukuussa 2016. Koska neuvoston päätöksen mukaiset sallitut päästömäärät Kioton pöytäkirjan toiselle velvoitekaudelle vahvistetaan ennen tätä tarkastelua, samaa muutosta ei voida tehdä jäsenvaltion Kioton pöytäkirjan velvoitteeseen. EU:n seurantajärjestelmäasetuksen 10(7) artikla antaa komissiolle kuitenkin mahdollisuuden siirtää jäsenvaltiolle EU:n päästörekisterissä olevia yksiköitä yllättävien ja jäsenvaltiota epäedullisesti kohtelevien tilanteiden kohdatessa. EU:n taakanjakopäätöksen ja Kioton pöytäkirjan toimeenpanon eroavaisuudet mainitaan esimerkkinä tällaisista tilanteista.

Dohan muutoksella päätetyn 20 prosentin päästövähennystavoitteen lisäksi EU on ilmoittanut ehdollisena sitoumuksenaan, että sen vähennystavoite voidaan nostaa 30 prosenttiin, jos saadaan aikaan kansainvälinen sopimus, jossa muut kehittyneet maat sitoutuvat vastaaviin päästövähennyksiin ja taloudellisesti edistyneemmät kehitysmaat sitoutuvat riittävässä määrin osallistumaan päästöjen vähentämiseen. Toistaiseksi tämä ehto ei ole toteutunut ja kansainvälisissä ilmastosopimusneuvotteluissa huomio on kiinnittynyt uuteen sopimukseen, josta sovittaisiin vuonna 2015 Pariisissa pidettävässä osapuolten kokouksessa. Uusi sopimus tulisi voimaan vuodesta 2020 alkaen eli EU:n nykyisen ilmasto- ja energiapaketin aikakehyksen jälkeen.

Keväällä 2014 arvioitujen tietojen mukaan EU, sen jäsenmaat ja Islanti pystyvät yhteisesti saavuttamaan noin 24,5 prosenttia päästövähennyksen vuoteen 2020 mennessä. Niiden tarkoituksena ei kuitenkaan ole muodollisesti nostaa kunnianhimon tasoa Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden aikana Dohan muutoksen 3 artiklan 1 c kohdan mukaisesti. Kesäkuussa 2014 Bonnissa pidetyssä ilmastosopimuksen alaelinten kokouksessa ilmeni, ettei yksikään pöytäkirjan osapuoli valmistele oman kunnianhimon tason nostamista kyseisen kohdan mukaisesti.

2.2.4 Komission päätös päästöyksiköiden siirtämisestä Suomelle

EU:n lähtökohtana Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden hyväksymiselle oli, etteivät EU:n ja sen jäsenvaltioiden päästövähennysvelvoitteet kiristy verrattuna EU:ssa jo voimassa olevaan lainsäädäntöön. Vastaavasti komission päätösehdotus Dohan muutoksen hyväksymiseksi EU:n puolesta lähti siitä, että Dohan muutoksen hyväksyminen EU:ssa ei tule aiheuttamaan jäsenvaltioille lisävelvoitteita.

Suomi oli kuitenkin ainoa EU:n jäsenvaltio, jolle Durbanissa tehdyistä metsäkatokompensaatiota koskevista päätöksistä voitiin odottaa aiheutuvan merkittävä lisärasite pöytäkirjan toisella velvoitekaudella. Durbanissa tehtyjä päätöksiä on kuvattu edellä jaksossa 2.1.2.

Suomi neuvotteli lisärasitteen korvaamisesta komission ja muiden jäsenvaltioiden kanssa Durbanin osapuolikokouksesta lähtien. Asia ratkaistiin lopulta siten, että komissio antoi 16 päivänä huhtikuuta 2014 täytäntöönpanopäätöksen sallittujen päästömääräyksiköiden siirtämisestä Suomen rekisterissä olevalle Kioton pöytäkirjan osapuolen päästöoikeustilille (2014/224/EU). Päätöksen mukaan Suomelle siirretään enintään 10 miljoonaa tonnia hiilidioksidiekvivalenttia vastaava määrä päästöyksiköitä. Siirto tehdään ennen Kioton pöytäkirjan ensimmäisen velvoitekauden täsmäytysjakson päättymistä. Suomi voi käyttää päätöksellä myönnettyjä päästöyksiköitä ainoastaan laskentasäännön muutoksen aiheuttaman lisärasitteen kompensoimiseksi. Päätöksen yhteydessä antamansa poliittisen julistuksen mukaan Suomi sitoutui mitätöimään myönnetyistä yksiköistä käyttämättä jääneet yksiköt toisen velvoitekauden lopussa.

2.2.5 Tavoitteet vuoden 2020 jälkeen

Kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa tavoitteeksi on sovittu, että maapallon keskilämpötilan nousu tulisi rajoittaa kahteen asteeseen verrattuna esiteolliseen aikaan. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi kehittyneiltä mailta vaadittaisiin noin 25—50 prosentin päästövähennykset vuoteen 2020 mennessä vuoteen 1990 verrattuna. Lisäksi kehitysmaiden tulisi samaan aikaan vähentää päästöjään 15—30 prosenttia kasvu-uralta vuoteen 2020 mennessä. Vuoteen 2050 mennessä kehittyneiden maiden tulisi vähentää päästöjään yhteensä 80—95 prosenttia verrattuna vuoden 1990 tasoon.

Komissio antoi 22 päivänä tammikuuta 2014 ehdotuksen EU:n ilmasto- ja energiapolitiikan tavoitteista vuodelle 2030 (COM(2014) 15 final). Komission valmistelemaan kokonaisuuteen kuuluvat tiedonanto vuoden 2030 politiikan kehyksistä, säädösehdotus päästöoikeuksien hallintamekanismista, tiedonanto energian hinnanmuodostuksesta sekä suositus liuskekaasun hyödyntämisestä Euroopassa. Komissio ehdotti EU:n vuoden 2030 päästövähennystavoitteeksi 40 prosenttia vuoden 1990 tasoon verrattuna.

Vuodelle 2030 asettavista ilmasto- ja energiatavoitteista käytiin ensimmäinen keskustelu Eurooppa-neuvostossa maaliskuussa 2014. Päätelmissään neuvosto korosti, että EU:n ilmasto- ja energiapolitiikan tulisi varmistaa edullinen energian hinta loppukäyttäjälle, teollisuuden kilpailukyky, energian saantivarmuus sekä ilmasto- ja ympäristötavoitteiden saavuttaminen. Neuvosto korosti myös, että EU:n tavoite vuodelle 2030 tulee olemaan yhdenmukainen vuodelle 2050 asetettavan kunnianhimoisen tavoitteen kanssa.

Eurooppa-neuvosto päätti vuoden 2030 ilmasto- ja energiapolitiikan kehyksistä 23 ja 24 päivänä lokakuuta 2014. EU:n kasvihuonekaasupäästöjen sitovaksi vähennystavoitteeksi hyväksyttiin vähintään 40 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä EU:n sisällä. Tavoite jaetaan siten, että päästökauppasektorilla päästöjä vähennetään 43 prosenttia vuoden 2005 tasosta ja päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla päästöjä vähennetään 30 prosenttia vuoden 2005 tasosta. Tavoitteeksi asetettiin myös nostaa uusiutuvan energian osuus 27 prosenttiin energian loppukulutuksesta unionissa. Tavoite on EU-tasolla sitova, mutta sitä ei jaeta jäsenvaltiokohtaisiin sitoviin tavoitteisiin. Lisäksi energiatehokkuudelle asetettiin 27 prosentin ohjeellinen parantamistavoite perusuran ennusteisiin verrattuna.

Komission vuonna 2011 julkaisemassa vähähiilitiekartassa (COM(2011) 112 final) todetaan, että EU:n tulisi vähentää päästöjään 80 prosenttia vuoteen 2050 mennessä vuoden 1990 tasosta voidakseen todeta olevansa yllämainitun kahden asteen tavoitteellisella polulla. Komission arvion mukaan EU:n noin 25 prosentin päästövähennys vuoteen 2020 mennessä sopisi lineaariselle polulle kohti 80 prosentin päästövähennystä. Ilmasto- ja energiapaketin mukainen 20 prosentin päästövähennys ei sen sijaan ole kahden asteen polkuun nähden riittävä. Vähähiilitiekartasta ei ole saatu aikaan jäsenvaltioiden kesken yhteistä näkemystä neuvoston päätelminä ja jäsenvaltioiden näkemykset EU:n tulevien tavoitteiden kunnianhimon tasosta poikkeavat toisistaan merkittävästi.

Uusi ilmastosopimus saattaa koostua erilaisista päästövähennysvelvoitteista tai tavoitteista riippuen muun muassa osapuolen taloudellisen ja yhteiskunnallisen kehityksen tasosta ja mahdollisuuksista vähentää päästöjään kustannustehokkaasti. Toistaiseksi ei ole esitettävissä todennäköisiä päästövähennyslukuja eri osapuolten osalta. Tavoite on, että eri osapuolten, EU mukaan lukien, päästövähennystarjoukset olisivat tiedossa viimeistään vuoden 2015 alkupuolella. EU tulee toimittamaan oman panoksensa vuoden 2015 ensimmäisen neljänneksen loppuun mennessä.

2.3 Suomen ilmastopolitiikka ja -lainsäädäntö
2.3.1 Kioton pöytäkirjan toimeenpano Suomessa

Suomen päästövähennysvelvoite Kioton pöytäkirjan ensimmäisellä velvoitekaudella (2008—2012) oli EY:n taakanjaon mukaisesti 0 prosenttia vuoden 1990 päästötasosta, eli Suomen tuli palauttaa kasvihuonekaasujen päästöt vuoden 1990 tasolle vuoteen 2012 mennessä. Komission päätöksen 2006/944/EY mukaan Suomen lopulliseksi päästövelvoitteeksi tuli noin 355 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia.

Taakanjaon mukaisen velvoitteen vaikutuksia Suomelle selvitettiin eduskunnalle 27 päivänä tammikuuta 2001 annetussa valtioneuvoston selonteossa kansallisesta ilmastostrategiasta (VNS 1/2001 vp). Lisäksi EY:n ratifiointia koskevasta komission ehdotuksesta toimitettiin eduskunnalle 23 päivänä marraskuuta 2001 valtioneuvoston kirjelmä (U 81/2001 vp).

Hallitus antoi 28 päivänä maaliskuuta 2002 eduskunnalle esityksensä Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä (HE 26/2002 vp). Eduskunta hyväksyi 8 päivänä toukokuuta hallituksen esityksen ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan hyväksymisestä ja laiksi sen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta (EV 53/2002 vp). Tasavallan presidentti vahvisti pöytäkirjan voimaansaattamista koskevan lain (383/2002) 24 päivänä toukokuuta 2002. Suomi talletti hyväksymiskirjansa yhdessä EY:n ja sen muiden jäsenvaltioiden kanssa YK:n pääsihteerille 31 päivänä toukokuuta 2007. Samana päivänä Suomi antoi yhdessä EY:n ja sen jäsenvaltioiden kanssa Bonnissa sijaitsevalle ilmastosopimuksen sihteeristölle ilmoituksen Kioton pöytäkirjan 4 artiklassa tarkoitetusta taakanjakosopimuksesta.

2.3.2 Ilmastonmuutoksen hillitsemiseen ja siihen sopeutumiseen liittyvä sääntely ja ohjaus eri hallinnonaloilla ja sektoreilla

Valtioneuvosto on antanut eduskunnalle selonteon energia- ja ilmastopolitiikasta vuosina 2001, 2005, 2008 ja 2013. Valtioneuvosto hyväksyi vuonna 2008 pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategian, jossa määriteltiin Suomen ilmasto- ja energiapolitiikan keskeiset tavoitteet sekä keinot, joilla YK:n ja EU:n velvoitteet pannaan toimeen. Strategia päivitettiin valtioneuvoston eduskunnalle 20 päivänä maaliskuuta 2013 antamalla, kansallista energia- ja ilmastostrategiaa koskevalla selonteolla (VNS 2/2013 vp), jäljempänä myös energia- ja ilmastostrategia. Strategialla varmistetaan vuodelle 2020 asetettujen kansallisten ilmasto- ja energiatavoitteiden saavuttaminen sekä valmistellaan pidemmän aikavälin tavoitteita ja niiden saavuttamista.

Valtioneuvosto hyväksyi vuonna 2009 ilmasto- ja energiapoliittisen tulevaisuusselonteon viitoittamaan tietä kohti vähäpäästöistä Suomea vuonna 2050 (VNS 8/2009 vp). Selonteossa asetettiin tavoitteeksi vähentää Suomen ilmastopäästöjä vähintään 80 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä osana kansainvälistä yhteistyötä.

EU:n ja sen jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon mukaisesti Dohan muutoksen kansallinen hyväksyminen kuuluu Suomen toimivaltaan päästökauppaan kuulumattomien sektorien osalta (ks. jäljempänä yksityiskohtaisten perusteluiden jakso 4.1). Tämän lähtökohdan vuoksi tässä jaksossa on keskitytty kuvaamaan toimenpiteitä päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla.

Päästökauppasektori

EU:n päästökauppajärjestelmässä kasvihuonekaasujen kokonaispäästömäärälle on asetettu sitova yläraja, joka varmistaa, että päästökauppasektori, kuten sähköntuotanto, energiavaltainen teollisuus, suuri osa kaukolämmön tuotannosta ja lentoliikenne osittain, täyttää sille asetetut päästövähennystavoitteet. Tämä koskee myös Suomen päästökauppasektoriin kuuluvaa toimintaa, jolle ei tämän vuoksi ole asetettu muita erillisiä kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisvelvoitteita. Suomessa päästökauppa koskee noin 600 laitosta ja kattaa noin puolet maan kasvihuonekaasupäästöistä. Suomessa tärkeä kaukolämpö saa kaudella 2013—2020 ilmaiseksi arviolta puolet tarvitsemistaan päästöoikeuksista. EU:n tasolla päästökauppasektori kattaa noin 45 prosenttia koko EU:n kasvihuonekaasupäästöistä.

Päästökauppadirektiivin muutos on pantu Suomessa täytäntöön päästökauppalailla (311/2011), joka tuli voimaan 1 päivänä toukokuuta 2011. Lakia sovelletaan kolmannesta päästökauppakaudesta lähtien. Lailla kumottiin vanha päästökauppalaki (683/2004), jota sovellettiin ensimmäisellä ja toisella päästökauppakaudella. Päästökauppalain sääntelyä on lisäksi täydennetty useilla lain nojalla annetuilla ministeriön ja valtioneuvoston asetuksilla.

Päästökauppaan kuulumattomat sektorit

Kansallisen energia- ja ilmastostrategian mukaan päästökauppaan kuulumattomien sektorien kuten liikenne, maatalous, asuminen ja rakentaminen, jätehuolto ja F-kaasut, päästövähennysvelvoitteet saattavat täyttyä jo päätettyjen kansallisten toimien avulla, mihin uusimmat päästöinventaariot ja tehdyt laskelmatkin viittaavat. Energia- ja ilmastostrategiassa on kuvattu myös lisätoimia, joista osa vaikuttaisi jo vuoden 2020 päästövähennysvelvoitteen saavuttamiseen ja osa pidemmällä aikavälillä. Strategian toimenpiteisiin kuuluvat myös mineraaliöljyjen käytön vähentämisohjelma ja puhtaan energian toimenpidekokonaisuus sekä tarkemmat suunnitelmat rakentamisen, liikenteen ja jätehuollon päästöjen vähentämiseksi.

Liikenne

Liikenteen kasvihuonekaasupäästöjä vähennetään kansallisen energia- ja ilmastostrategian sekä liikenneministeriön laatiman liikenteen ympäristöstrategian (2013—2020) mukaisesti. Toimet kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi kohdistetaan erityisesti tieliikenteeseen, jossa päästövähennysmahdollisuudet ovat suurimmat. Liikenteen kasvihuonekaasupäästöjä vähennetään muun muassa lisäämällä kestävästi tuotettujen biopolttoaineiden ja muiden vaihtoehtoisten käyttövoimien käyttöä, suosimalla entistä vähäpäästöisempää ajoneuvoteknologiaa sekä parantamalla raskaan liikenteen energiatehokkuutta. Kaupunkiseuduilla tieliikenteen energiankulutusta ja kasvihuonekaasupäästöjä vähennetään myös pyrkimällä vaikuttamaan ihmisten liikkumistarpeeseen, kulkutapavalintoihin ja liikennesuoritteeseen kehittämällä liikenteen ja maankäytön suunnittelua.

EU:n tavoitteet uusiutuvan energian lisäämisestä ajoneuvoliikenteessä on pantu Suomessa täytäntöön lailla biopolttoaineiden käytön edistämisestä liikenteessä (446/2007). Laissa asetetaan polttonesteiden myyjille biopolttoaineiden vuositasoinen jakeluvelvoite, jonka mukaan polttoaineiden jakelijoiden tulee toimittaa biopolttoaineita kulutukseen 6 prosenttia vuosina 2011—2014. Tämän jälkeen jakeluvelvoite nousee tasaisesti ja on 20 prosenttia vuonna 2020.

Uusiutuvien polttoaineiden käyttöä on Suomessa pyritty edistämään myös verotuksen kautta. Energiaverotus uudistui vuoden 2011 alussa, jolloin kestävyyskriteerit täyttävien biopolttoaineiden verotasoa laskettiin hieman. Autoverolaki (1316/2011) ja ajoneuvoverolaki (1317/2011) uudistettiin samoin vuonna 2011. Sekä autovero että ajoneuvovero on porrastettu ajoneuvon hiilidioksidipäästön mukaan niin, että alinta verotasoa sovelletaan silloin, kun ajoneuvon hiilidioksidipäästö on 0 grammaa kilometriä kohden. Ylintä verotasoa sovelletaan, kun ajoneuvon päästöt ylittävät autoveron osalta 360 grammaa ja ajoneuvoveron osalta 400 grammaa kilometriä kohden.

RES-direktiivissä ja polttoaineiden laatudirektiivissä määritellyt kestävyyskriteerit on pantu täytäntöön lailla biopolttoaineista ja bionesteistä (393/2013). Puhtaiden ajoneuvojen hankintadirektiivi on pantu täytäntöön lailla ajoneuvojen energia- ja ympäristövaikutusten huomioonottamisesta julkisissa hankinnoissa (1509/2011).

Maatalous

Maataloustuotannon päästöt jakautuvat eri sektoreille kuten varsinainen maatalous, maankäyttö ja energian kulutus. Suuri osa varsinaisen maatalouden päästöistä on peräisin pienistä, hajallaan olevista biologisista päästölähteistä, joiden päästöarviot ovat epävarmoja. Maatalouden päästövähennystavoite kohdistuu käytännössä dityppioksidiin ja metaaniin eli kotieläimiin ja niiden ruoansulatukseen, lannankäsittelyyn sekä maaperään ja sen mikrobien toimintaan. Päästövähennykset maataloudessa voivat siksi tarkoittaa kotimaisen maataloustuotannon vähentymistä ja ruoan tuonnin lisääntymistä, mikä vähentäisi Suomen ruokajärjestelmän omavaraisuutta. Kansallisen energia- ja ilmastostrategian linjauksen mukaisesti ilmastonmuutoksen hillitsemiseen liittyvät toimet onkin suunniteltava ja toteutettava niin, etteivät ne vaaranna kotimaista ruoan tuotantoa tai heikennä globaalia ruokaturvaa. Maataloustuotantoa tehostamalla on kuitenkin mahdollista pienentää kasvihuonekaasujen päästöjä muun muassa lisäämällä uusiutuvan energian tuotantoa ja kulutusta sekä energiatehokkuutta. Myös ruoan kulutuksen muutoksilla voidaan vaikuttaa ruokajärjestelmän päästöjen määrään ja siten välillisesti ruoan tuotannon päästöihin. Tällainen toimi on muun muassa ruokahävikin vähentäminen.

EU:n yhteistä maatalouspolitiikkaa uudistetaan vuodesta 2015 lähtien. Osa EU:n maksamasta tilatuesta sidotaan viherryttämistukeen, jonka avulla muun muassa lisätään luonnon monimuotoisuutta ja vähennetään yksipuolisen viljelyn haittavaikutuksia. Luonnos Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelmaksi 2014—2020 on parhaillaan komission arvioitavana. Ohjelmaluonnoksen läpileikkaavat teemat ovat ilmastonmuutoksen hillintä ja muutokseen sopeutuminen. Luonnoksessa esitetään lukuisia toimia, joiden avulla maataloutta voidaan muokata vähäpäästöisempään suuntaan. Tällaisia toimia ovat esimerkiksi investointiavustukset uusiutuvan energian lisäämiseksi ja lannankäsittelyn edistämiseksi, neuvonta energiatehokkuuden lisäämiseksi, eloperäisten maiden viljelykäytännöt ja eloperäisen viljelypinta-alan kasvun hidastaminen.

Rakentaminen ja asuminen

Rakentamisessa merkittävimmät energiansäästöön vaikuttavat toimet ovat uudis- ja korjausrakentamisen energiatehokkuusmääräykset, huoneistokohtaisten vesimittareiden pakollisuus, asuinrakennusten uusiutuvien energialähteiden käytön edistäminen, energia-avustukset sekä uudet rakennusten energiatehokkuustodistukset. Energiatodistusta koskevat keskeiset kansalliset säädökset ovat laki rakennuksen energiatodistuksesta (50/2013), valtioneuvoston asetus rakennuksen energiatodistuksen laatijan pätevyydestä ja kevennetyn energiatodistusmenettelyn edellytyksistä (170/2013) sekä ympäristöministeriön asetus rakennuksen energiatodistuksesta (176/2013).

Uudisrakentamisessa rakennusten energiankulutusta ohjataan maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisesti Suomen rakentamismääräyskokoelmalla (SRMK). Korjausrakentamiselle on laadittu omat erilliset vaatimukset energiatehokkuuden parantamiseksi, jotka tulivat voimaan vuonna 2013. Tätä ennen korjausrakentamisessa oli sovellettu uudisrakentamisen määräyksiä.

Rakentamisen ohella myös maankäyttöä ja yhdyskuntasuunnittelua pyritään ohjaamaan energiatehokkaaksi. Valtakunnallisilla alueidenkäyttötavoitteilla (VAT) painotetaan ja ohjataan mm. alueiden käytön energiakysymyksiä, yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja liikennemäärien hillintää sekä tulvavaara-alueisiin liittyvien riskien huomioon ottamista ja varautumista lisääntyviin myrskyihin, rankkasateisiin ja taajamatulviin. Ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta merkitystä on myös maankäyttö- ja rakennuslakiin lisätyillä hulevesien hallintaa koskevilla säännöksillä (682/2014).

Jätehuolto

Jätteiden kaatopaikkasijoittamisen vähentämisellä ja jätteiden hyötykäytön lisäämisellä voidaan vaikuttaa merkittävästi jätesektorin päästöjen kehitykseen. Keskeiset sääntelykeinot tältä osin ovat jätelaki (646/2011) ja sekä sen nojalla annetut asetukset kuten valtioneuvoston asetus jätteistä (179/2012). Lisäksi valtioneuvoston asetus kaatopaikoista (331/2013) rajoittaa orgaanisen jätteen sijoittamista kaatopaikalle. Kaatopaikkoja koskevan sääntelyn myötä on tarkoitus luopua biohajoavan ja muun orgaanisen jätteen sijoittamisesta kaatopaikoille ja siirtyä enenevästi jätteen hyödyntämiseen sekä materiaalina että energiana. Jätteiden sijoittamista kaatopaikoille pyritään vähentämään myös jäteveron avulla.

F-kaasut

Fluorattujen kasvihuonekaasujen eli F-kaasujen päästöt ovat lisääntyneet viime vuosina kasvaneen käytön seurauksena. F-kaasuihin kuuluvat aineet ovat voimakkaita kasvihuonekaasuja. Suomessa F-kaasujen päästöt ovat peräisin kylmä- ja ilmastointilaitteista, aerosoleista, solumuovituotteista, sähkönjakelulaitteista ja joukosta muita pienempiä päästölähteitä. Päästöt syntyvät laitteiden ja tuotteiden valmistuksen, käytön ja käytöstä poiston yhteydessä. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 517/2014 fluoratuista kasvihuonekaasuista ja asetuksen (EY) N:o 842/2006 kumoamisesta on pantu kansallisesti täytäntöön ympäristönsuojelulailla (527/2014) sekä otsonikerrosta heikentäviä aineita ja eräitä fluorattuja kasvihuonekaasupäästöjä sisältävien laitteiden huoltoon liittyvistä velvoitteista annetulla valtioneuvoston asetuksella (452/2009).

Joustokeinot (Kioton mekanismit)

Kansallisen energia- ja ilmastostrategian mukaan sekä metsänielutaseen suotuisa kehitys että Suomen toteuttama Kioton mekanismien mukaisten päästöyksiköiden osto-ohjelma varmistavat osaltaan, että Suomi pystyy täyttämään päästötavoitteensa, vaikka päästökauppaan kuulumattomille sektoreille sisältyisikin epävarmuuksia.

Laissa Kioton mekanismien käytöstä (109/2007) määritellään hallinnolliset puitteet, jotka mahdollistavat osallistumisen Kioton pöytäkirjan mukaisiin hanketoimintoihin ja kansainväliseen päästökauppaan. Laki mahdollistaa myös niin kutsuttujen Kioton päästöyksiköiden hankkimisen edellä mainituilla mekanismeilla. Lisäksi laissa säädetään, että päästökauppalain mukainen rekisteri toimii myös Kioton pöytäkirjan mukaisena päästöyksiköistä kirjaa pitävänä kansallisena rekisterinä.

Kioton mekanismien osto-ohjelmasta ja sitä edeltäneestä puhtaan kehityksen mekanismin (CDM) ja yhteistoteutuksen (JI) koeohjelmasta Suomi saa Kioton pöytäkirjan ensimmäisellä velvoitekaudella arviolta 6 milj. tonnia päästöyksiköitä. Niin sanottuja sallittuja päästömääräyksiköitä eli AAU-yksiköitä jää Suomelta käyttämättä Kioton pöytäkirjan ensimmäiseltä velvoitekaudelta noin 7—8 milj. tonnia. Arvio pohjautuu Tilastokeskuksen julkaisun ”Suomen kasvihuonekaasupäästöt 1990—2012” päästötietoihin sekä tietoihin valtiolle tilitetyistä päästöyksiköistä. Lisäksi Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella on osto-ohjelmasta arvioitu saatavan päästöyksiköitä noin 4—5 milj. tonnia. Nämä yksiköt ovat käytettävissä Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden päästövähennysvelvoitteen täyttämiseen Suomessa.

Maaliskuussa 2014 energia- ja ilmastopolitiikan ministeriryhmä hyväksyi strategian joustokeinojen kestävästä käytöstä vuosille 2013—2020. Strategian mukaan Kioton pöytäkirjan ensimmäiseltä velvoitekaudelta ylijääneet yksiköt pyritään siirtämään täysimääräisesti tulevien vuosien velvoitteiden katteeksi. Joustokeinojen hankintaan ei kuitenkaan kohdisteta uusia määrärahoja. Joustokeinojen käytön tilannetta tarkastellaan uudelleen viimeistään energia- ja ilmastostrategian seuraavan päivittämisen yhteydessä.

Energiatehokkuus

Työ- ja elinkeinoministeriö valmistelee parhaillaan energiatehokkuusdirektiivin kansallista täytäntöönpanoa. Tuotteiden ekologiselle suunnittelulle ja energiamerkinnälle asetettavista vaatimuksista annetussa laissa (1005/2008) asetetaan energiatehokkuutta parantavia vaatimuksia tuotteille, joille Euroopan unionin sääntelyssä on asetettu tuoteryhmäkohtaisia vaatimuksia.

LULUCF-sektori

Kansallinen metsäohjelma 2015 hyväksyttiin valtioneuvoston periaatepäätöksellä 16 päivänä joulukuuta 2010 ja se toimii Suomen metsänhoitotoimenpiteiden politiikka- ja lainsäädäntökehyksenä. Kansallinen metsäohjelma sovittaa yhteen metsien käytölle asetettuja taloudellisia, sosiaalisia ja ekologisia tavoitteita. Metsien hiilinieluvaikutusta edistetään muun muassa huolehtimalla metsien kasvukunnosta sekä myrsky- ja muiden metsätuhojen ehkäisystä.

Valtioneuvoston antoi eduskunnalle helmikuussa 2014 Metsäpoliittisen selonteon 2050 (VNS 1/2014 vp), jossa linjataan Suomen metsäpolitiikan pitkän aikavälin tavoitteita. Selonteon ja eduskunnan kannanoton perusteella on valmisteltu uutta kansallista metsästrategiaa 2025. Strategian valmistelun tavoitteisiin kuuluvat muun muassa puun käytön tavoitteiden suuntaaminen, metsien tuotantokyvyn parantaminen monipuolisen hoidon ja käytön avulla sekä puun energiakäytön lisääminen.

Kestävää metsätaloutta koskevalla rahoituslainsäädännöllä voidaan myös edistää metsien hyödyllisiä vaikutuksia ilmastonmuutokseen turvaamalla puuntuotannon kestävyys, edistämällä energiapuun käyttöä sekä ylläpitämällä metsien biologista monimuotoisuutta.

Maankäytön muutoksia ja metsäkadon määrää pyritään ohjaamaan kansallisen energia- ja ilmastostrategian mukaisesti hyvän maankäytön ja muun suunnittelun avulla.

Muut toimet

Hallitus on antanut eduskunnalle esityksen ilmastolaiksi (HE 82/2014 vp). Lailla säädettäisiin ilmastopolitiikan keskipitkän ja pitkän aikavälin suunnittelujärjestelmästä ja siihen liittyvästä seurannasta.

Lisäksi parlamentaarinen energia- ja ilmastokomitea antoi 16 päivänä lokakuuta 2014 mietintönsä ”Energia- ja ilmastotiekartta 2050” (Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Energia ja ilmasto, 31/2014). Tiekartassa arvioidaan keinot ja kustannukset vähähiilisen yhteiskunnan rakentamiseksi ja kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi 80—95 prosenttia vuoden 1990 tasosta vuoteen 2050 mennessä.

2.4 Nykytilan arviointi

Dohan muutos ja sillä toimeenpantava Kioton pöytäkirjan toinen velvoitekausi liittyy kiinteästi kansainvälisiin neuvotteluihin maailmanlaajuisen ja kunnianhimoisen ilmastosopimuksen solmimiseksi Pariisissa vuoden 2015 joulukuussa. EU:n ja sen 28 jäsenvaltion lisäksi vain yhdeksän pöytäkirjan osapuolta on ottanut itselleen sitovan päästövähennysvelvoitteen pöytäkirjan toisella velvoitekaudella. Kuitenkin EU ja sen jäsenvaltiot olivat valmiita sitoutumaan pöytäkirjan toiseen velvoitekauteen nimenomaisesti sillä ehdolla, että ilmastosopimuksen kaikki osapuolet hyväksyisivät vuoden 2015 loppuun mennessä uuden pöytäkirjan, muun oikeudellisen instrumentin tai sovitun lopputuloksen, jolla on oikeudellista vaikutusta. Muutoksen hyväksyminen on siten tärkeää kansainvälisten neuvotteluiden edistämiseksi.

EU:n voimassa olevan lainsäädännön, erityisesti vuonna 2008 hyväksytyn ilmasto- ja energiapaketin, mukaiset EU:n jäsenvaltioille asetetut velvoitteet kattavat lähtökohtaisesti Dohan muutoksen mukaiset päästövähennysvelvoitteet. Dohan muutoksen täytäntöönpano EU:ssa ei eräitä teknisluonteisia täsmäytyksiä lukuun ottamatta vaadi EU:n lainsäätäjältä lisätoimenpiteitä. Jäsenvaltioiden näkökulmasta Dohan muutoksen ja EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin välillä tehtävän taakanjakosopimuksen hyväksyminen merkitsee kansainvälisoikeudellista sitoutumista vastaavaan päästövähennysvelvoitteeseen, kuin mihin EU:n lainsäädäntö jo jäsenvaltioita velvoittaa. Jaksossa 2.2.3 selostetut inventaario-ohjeiden muutokset voivat kuitenkin vaikuttaa Suomen ja muiden EU:n jäsenvaltioiden päästötasoihin.

Myös neuvosto on 9 päivänä maaliskuuta 2012 antamissaan päätelmissä vahvistanut, että yksittäisten jäsenvaltioiden velvoitteet eivät saa ylittää jo voimassa olevan EU-lainsäädännön mukaisia velvoitteita. Tämän lähtökohdan turvaamiseksi Suomi neuvotteli LULUCF-sektoria koskevan lisärasitteensa korvaamisesta EU:n sisäisen kompensaation, jonka turvin Suomelle ei pitäisi aiheutua toisella velvoitekaudella lisärasitusta. Kompensaation sisältöä on kuvattu edellä jaksossa 2.2.4 ja sen taloudellisia vaikutuksia jäljempänä jaksossa 4.1.2.

Suomessa jo toteutettujen ja energia- ja ilmastostrategian mukaisesti suunniteltujen toimenpiteiden arvioidaan olevan riittäviä paitsi EU-lainsäädännön mukaisten velvoitteiden myös Dohan muutoksen mukaisen päästövähennysvelvoitteen täyttämiseksi. Siten Dohan muutoksen hyväksyminen aiheuttaisi Suomelle kansainvälisoikeudellisen velvoitteen, jonka täyttäminen ei kuitenkaan vaatisi lisätoimenpiteitä jo olemassa oleviin ja suunniteltuihin toimenpiteisiin verrattuna.

Kasvihuonekaasupäästöjen kehitystä Suomessa kuvataan hallituksen esityksen liitteessä III.

3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksen tavoitteena on hankkia eduskunnan hyväksyntä Dohan muutokselle. Esitys sisältää ehdotuksen niin sanotuksi blankettilaiksi Dohan muutoksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta.

Hyväksymällä Dohan muutoksen Suomi hyväksyy omalta osaltaan pöytäkirjan muutoksen määräykset ja myötävaikuttaa pöytäkirjan muutoksen voimaantuloon sekä pöytäkirjan toisen velvoitekauden täysimääräiseen voimaantuloon. Pöytäkirjassa sitoutetaan sen liitteessä B mainitut osapuolet määrällisesti täsmälliseen päästövähennysvelvoitteeseen sekä määritellään tarkemmin ne menettelytavat, joilla ilmastosopimuksen kaikki sopimuspuolet tiivistävät edelleen ilmastopoliittista yhteistyötään ilmastosopimuksessa mainitun yleistavoitteen saavuttamiseksi.

Esityksessä ehdotetaan myös, että eduskunta hyväksyisi Islannin osallistumissopimuksen. Sopimuksessa määritellään ehdot Islannin osallistumiselle EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen. Sopimuksen liitteessä myös vahvistetaan velvoitteiden yhteisen täyttämisen ehdot sekä sopimuksen osapuolten sallitut päästömäärät. Sovitun taakanjaon mukaisesti Suomen vuotuiset kasvihuonekaasupäästöt päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla saavat olla toisella sitoumuskaudella vuosina 2013—2020 keskimäärin noin 30 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia vuodessa.

Edelleen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi annettavaksi pöytäkirjan sihteeristölle pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdan mukaisen ilmoituksen EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin välisen taakanjakosopimuksen ehdoista, jotka on määritelty neuvoston Dohan muutosta koskevan hyväksymispäätöksen liitteessä sekä Islannin osallistumissopimuksen liitteessä 2. Neuvoston ratifiointipäätöksen 5 artiklan mukaisesti Suomi tulee antamaan pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdan mukaisen ilmoituksen samanaikaisesti Dohan muutoksen hyväksymiskirjan tallettamisen yhteydessä.

4 Esityksen vaikutukset
4.1 Taloudelliset vaikutukset

Toinen velvoitekausi ei aiheuta merkittäviä uusia taloudellisia vaikutuksia, koska jo voimassaoleva EU-lainsäädäntö eli ilmasto- ja energiapaketti toteuttaa lähtökohtaisesti EU:n sitovan päästövähennysvelvoitteen suuruiset vähennykset. EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin välisessä taakanjaossa määritetty Suomen sallittu päästömäärä (240 544 599 tonnia hiilidioksidiekvivalenttia) vastaa EU:n taakanjakopäätöksen ja sen mukautuspäätöksen mukaista velvoitetta.

Kioton pöytäkirjan liitteeseen A Dohan muutoksella sisällytetty typpitrifluoridi (NF3) ei sisälly EU:n ilmasto- ja energiapakettiin ja jäsenvaltioiden tulee vastata tämän kaasun päästöjen rajoittamisesta omin toimin. Typpitrifluoridin lisääminen Kioton pöytäkirjan mukaan rajoitettavien kaasujen luetteloon ei nykyisten tietojen mukaan aiheuta taloudellisia vaikutuksia Suomessa. Suomessa on käytetty typpitrifluoridia puolijohteiden valmistuksessa 2000-luvun alussa, mutta käyttö on sen jälkeen loppunut eikä sitä nykyisten tietojen mukaan käytetä Suomessa lainkaan. Kyseisen kaasun lisääminen Kioton pöytäkirjan kaasujen luetteloon ei siten aiheuta lisätoimien tarvetta Suomessa.

Mahdolliset taloudelliset lisävaikutukset liittyisivät lähinnä edellä jaksossa 2.1.2 kuvatun metsäkatokompensaatiota koskevan sääntömuutoksen vaikutuksiin. Sääntömuutoksesta Suomelle mahdollisesti aiheutuvat lisäkustannukset riippuvat metsäkatoalan kehityksestä Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden aikana sekä käytettävissä olevista keinoista metsäkadosta aiheutuvien päästöjen kompensoimiseen. Nyt käytettävissä olevan tiedon perusteella mahdollisuudet kompensoida metsäkadosta aiheutuvat laskennalliset päästöt riittäisivät kattamaan Durbanin osapuolikokouksessa tehtyjen sääntömuutosten Suomelle aiheuttaman lisärasitteen. Tätä kuvataan tarkemmin seuraavissa jaksoissa 4.1.1 ja 4.1.2.

Lisäksi Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 4 kohdan sallimien vapaaehtoisten toimenpiteiden valintamahdollisuuksia (ks. jakso 2.1.2) ja vaikutuksia päästölaskentaan on selvitetty maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskuksessa ja metsätalouden tutkimuslaitoksella. Energia- ja ilmastopolitiikan ministerityöryhmässä on linjattu, että uusia valinnaisia toimenpiteitä ei valita Kioton pöytäkirjan toiselle velvoitekaudelle.

4.1.1 Metsäkadosta aiheutuvien päästöjen sekä metsänielun arvioitu kehitys Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella

Metsäntutkimuslaitoksen tammikuussa 2014 antamien arvioiden mukaan metsäkadon määrä eli metsäalueiden siirtyminen muuhun käyttötarkoitukseen vuosina 2013—2020 olisi luokkaa 3—4 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia vuodessa eli välillä 24—32 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia koko velvoitekauden aikana. Matalampi arvio pohjautuu Kioton ensimmäisen velvoitekauden toteutuneeseen metsäkadon määrään. Metsäkadon määrän arvioiminen tulevaisuudessa sisältää runsaasti epävarmuuksia. Metsäkadon lopullinen määrä Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella tiedetään varmasti vasta velvoitekauden päätyttyä eli vuoden 2020 jälkeen. Vuodesta 1990 lähtien metsäkadon pinta-ala on vaihdellut välillä 7 000—20 000 ha vuodessa. Vuonna 2012 metsäkatoala oli 7 700 ha ja sen päästö oli 2,5 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia.

Metsäkadon määrään vaikuttavat yleinen taloudellinen tilanne sekä yhdyskuntarakenteen kehitys. Metsäkadon taustalla ovat etenkin metsien siirtyminen rakennetuksi maaksi sekä pellonraivaus. Metsäkadon suurin päästö syntyy, kun puubiomassa korjataan pois. Lisäksi kasvihuonekaasujen päästöjä syntyy maaperän päästöistä. Maaperän päästöt lasketaan kumulatiivisesti vuodesta 1990 lähtien siten, että kaikkien vuoden 1990 jälkeisten metsäkatoalojen maaperäpäästöt lasketaan myös tällä velvoitekaudella.

Kioton pöytäkirjan osapuolikokouksen päätöksellä 2/CMP.7 on vahvistettu Suomelle metsänhoitoon liittyvä metsänielun vertailutaso eli ennuste metsänielun kehityksestä. Vertailutason määrittelyssä on käytetty Kansallisen metsäohjelman 2015 mukaista ainespuun hakkuutavoitetta 65 milj. m3vuodessa. Hakkuutavoitetta ei ole saavutettu, vaan hakkuumahdollisuuksia on hyödynnetty viime vuosina keskimäärin 50—55 milj. m3vuodessa. Siten metsiä voitaisiin edelleen hyödyntää enemmän ennen kuin vertailutaso saavutettaisiin.

Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella osapuolet voivat saada vertailutason ylittävästä nielusta lisähyvitystä. Suomen tapauksessa tämä hyvitys on toisella velvoitekaudella enintään 20 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia (8 vuotta x 2,5 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia) vastaava määrä.

Hyvityksen saamiseen sisältyy kuitenkin epävarmuuksia. Esimerkiksi merkittävät myrskytuhot voivat pienentää metsänielua siten, että joinakin vuosina vertailutasoa ei ylitetä, vaan Suomi saisi tästä lisärasitteen. Hyvityksen lopullinen määrä tiedetäänkin varmasti vasta vuoden 2020 jälkeen. Vertailutasoa asetettaessa vuosittaisen metsänielun arvioitiin kaudella 2012–2020 olevan noin 17—27 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia. Arviot metsänielun kehityksestä tarkentuvat kuitenkin koko ajan. Vuosina 2008—2012 Suomen metsien nielu on vaihdellut kokoluokassa 36—50 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia, eli nielu on ollut jonkin verran aiemmin arvioitua suurempi. Metsänielun kokoon vaikuttavat merkittävästi puun käytön lisäksi maaperäpäästöt. Myös laskennan ja arviointimenetelmien kehittyminen etenkin maaperäpäästöjen osalta vaikuttaa metsänielun laskettuun kokoon.

4.1.2 Metsäkadon päästöjen kompensoiminen

Metsäkadon laskennan sääntöjen muutoksista aiheutuvia päästöjä voidaan kompensoida kolmea eri kautta (Taulukko 1).

Ensinnäkin alijäämää voidaan osittain korvata Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 4 kohdan mukaisella metsänhoito- ja käyttötoimenpiteestä saatavalla hyvityksellä, mikäli metsien nielu ylittää ennalta määritellyn vertailutason. Suomen tapauksessa vertailutason ylittävästä nielusta saatava hyvitys Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella olisi enintään 20 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia.

Toiseksi Suomi neuvotteli komission ja EU:n jäsenvaltioiden kanssa korvauksesta Durbanin päätöksen Suomelle aiheuttaman erityisongelman korvaamiseksi. Suomelle siirretään enintään 10 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia vastaava määrä päästöyksiköitä komission 16 päivänä huhtikuuta 2014 antaman täytäntöönpanopäätöksen (2014/224/EU) mukaisesti.

Kolmanneksi alijäämää voidaan osittain korvata Suomen omilla ensimmäiseltä velvoitekaudelta säästyvillä päästöyksiköillä. Ensimmäisen velvoitekauden AAU-yksiköiden ylijäämä on käytettävissä Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden velvoitteiden täyttämiseen. Tilastokeskuksen julkaisussa ”Suomen kasvihuonekaasupäästöt 1990—2012” olevien päästötietojen sekä valtiolle tilitetyistä päästöyksiköistä olevien tietojen perusteella Suomella AAU-yksiköiden ylijäämää arvioidaan olevan käytettävissä 7—8 milj. tonnia hiilidioksidiekvivalenttia vastaava määrä.

Taulukko 1. Metsäkadon arvioitu päästö vuosina 20132020 sekä erilaiset päästön kompensointitavat

Metsittäminen, uudelleenmetsittäminen ja metsäkato -toimenpiteen arvioitu määrä 24—32 Mt CO2ekv

Metsänhoito ja käyttö- toimenpiteellä saatava hyvitys enintään 20 Mt CO2ekv

Komission päätöksen mukaiset korvaavat yksiköt enintään 10 Mt CO2ekv

Ensimmäiseltä velvoitekaudelta siirrettävät AAU-yksiköt 7—8 Mt CO2ekv

Nykyisen tiedon perusteella yllä kuvattujen kompensaatiotapojen arvioidaan korvaavan Suomelle Durbanin osapuolikokouksen päätösten aiheuttaman laskennallisen lisävelvoitteen.

4.2 Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Tilastokeskus toimii kansallisen kasvihuonekaasujen inventaariojärjestelmän vastuuyksikkönä. Suomen ympäristökeskus tuottaa jätesektorin ja F-kaasujen päästötiedot Suomen kasvihuonekaasuinventaarioon. Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus tuottaa maatalouden päästötiedot. Metsäntutkimuslaitos yhdessä Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskuksen kanssa laskee LULUCF-sektorin päästöt ja nielut. Vuoden 2015 alusta maatalous- ja LULUCF-sektorin osalta vastuussa on toimintansa aloittava Luonnonvarakeskus.

Kioton pöytäkirjan Dohan muutoksen hyväksyminen merkitsee päästöjen laskennan ja raportoinnin muuttumista toisen velvoitekauden alusta lukien. Päästöjen laskennassa otetaan käyttöön uudet hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) menetelmäohjeisiin perustuvat laskentamenetelmät. Uusien ohjeiden ja laskentasääntöjen käyttöönotto edellyttää muutoksia päästölaskentaan ja raportointijärjestelmiin ja niihin sisältyy erilaisia valinnaisia toimia. Näitä koskevat päätökset ja raportoinnin muutokset on tehtävä vuoden 2014 aikana, sillä Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden ensimmäinen raportointi tulee tehdä 15. huhtikuuta 2015 mennessä.

Raportoinnin muutokset aiheuttavat jonkin verran lisää tehtäviä Tilastokeskukselle ja muille työhön osallistuville asiantuntijalaitoksille. LULUCF-sektorin laskentasääntöjen muutokset aiheuttavat lisää tehtäviä metsänhoidon vertailutason teknisessä korjaamisessa, päätöksen mukaisen puutuotelaskennan toteuttamisessa sekä valinnaisten sääntöjen ja toimenpiteiden raportoinnissa.

Energiavirasto on kansallinen päästökaupparekisterin valvoja sekä Kioton pöytäkirjan mukaisen kansallisen rekisterin rekisterinpitäjä. Kioton pöytäkirjan muutos ja sen hyväksyminen eivät sellaisinaan toisi uusia tehtäviä Energiavirastolle, jonka nykyiset Kioton pöytäkirjan toimeenpanoon liittyvät tehtävät jatkuvat toisen velvoitekauden aikana. Vaikka Kioton pöytäkirjan muutos ei vaikuta Energiaviraston tehtäviä koskevan lainsäädännön kuten päästökauppalain ja Kioton mekanismilain voimassaoloon, sen toimeenpano edellyttäisi pöytäkirjan toimeenpanoa koskevan lainsäädännön ja toimintaohjeiden päivittämistä vastaamaan uutta EU:n rekisteriä ja rekisteriasetuksen säännöksiä. Tästä saattaa aiheutua Energiavirastolle jonkin verran lisätehtäviä tai olemassa olevien tehtävien muutoksia.

4.3 Ympäristö- ja terveysvaikutukset

Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden päästövähennysvelvoitteet on EU:ssa jo pantu toimeen energia- ja ilmastopaketilla, joten Kioton toisen velvoitekauden hyväksymisellä ei olisi vaikutuksia EU:n ja sen jäsenvaltioiden kasvihuonekaasujen päästöihin.

Kioton pöytäkirjan soveltamisalaan uutena kaasuna lisätyn typpitrifluoridin päästöjä ei nykyisten tietojen mukaan Suomessa ole. Kyseessä on kuitenkin voimakas kasvihuonekaasu, jonka päästöjen rajoittaminen maapallonlaajuisesti on merkityksellistä.

Dohan muutoksessa 38 Kioton pöytäkirjan liitteessä B mainitulle kehittyneelle maalle on asetettu varsinaiset päästövähennysvelvoitteet. Näiden maiden keskimääräinen päästövähennysvelvoite on noin — 18 prosenttia vuoteen 2020 mennessä vuoden 1990 tasosta. Nykyisellään Kioton pöytäkirjan toinen velvoitekausi kattaa noin 14—15 prosenttia maapallonlaajuisista kasvihuonekaasujen päästöistä; EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin yhteisen päästövähennysvelvoitteen vastaava osuus on noin 11 prosenttia. Kioton ensimmäiseen velvoitekauteen osallistuneista valtioista Kanada irtisanoi pöytäkirjan jo ennen ensimmäisen kauden päättymistä. Venäjä, Japani ja Uusi-Seelanti eivät enää osallistu Kioton toiseen velvoitekauteen sitovilla päästövähennyksillä. Uusina valtioina Dohan muutoksen päästövähennysvelvoitteineen ovat hyväksyneet EU:n nykyiset jäsenvaltiot Kypros ja Malta sekä ainakin ehdollisesti Kazakstan ja Valko-Venäjä.

Kansainvälisissä ilmastoneuvotteluissa on kuitenkin tavoitteena saada aikaan kaikki YK:n jäsenvaltiot kattava ilmastosopimus vuonna 2015. Kioton pöytäkirjalla on päästövähennyksiään suurempi esimerkillinen arvo, koska se on toistaiseksi ainoa sääntöihin ja sitoviin velvoitteisiin perustuva kansainvälinen sopimus ilmastonmuutoksen torjumiseksi. EU:n ja sen jäsenvaltioiden sitoutumista odotetaan muun muassa maapallonlaajuisten sopimusneuvottelujen vauhdittamiseksi. Jos EU ja sen jäsenvaltiot viivyttelisivät Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden hyväksymisessä, tällä voisi olla hyvin kielteinen vaikutus kansainvälisiin ilmastosopimusneuvotteluihin ja siten maapallonlaajuiseen ilmastonmuutoksen torjuntaan.

5 Asian valmistelu
5.1 Kansainvälinen neuvotteluprosessi

Edellä jaksossa 2.1 on kuvattu Kioton pöytäkirjan muutoksia koskeva neuvotteluprosessi. Jaksossa 2.2.3 on puolestaan kuvattu Islannin osallistumissopimusta koskeva neuvotteluprosessi.

5.2 Asian kansallinen valmistelu

Ympäristöministeriö pyysi Dohan muutoksen hyväksymisen valmistelun alkuvaiheessa, kesäkuussa 2013, lausuntoja muutoksesta ja sen hyväksymisen tarkoituksenmukaisuudesta. Samalla lausunnonantajia pyydettiin ottamaan kantaa muun muassa siihen, mitä mahdollisia toimenpiteitä sopimus lausunnonantajan hallinnonalalla tai sen edustamalla toimialalla edellyttää. Useat lausunnonantajat korostivat sitä, ettei Kioton pöytäkirjan toinen velvoitekausi ole riittävä torjumaan maapallonlaajuista ilmastonmuutosta ja siksi korostettiin, että Suomen ja EU:n jatkoponnistelut tulisi kohdistaa uuden, kattavan ilmastosopimuksen neuvotteluihin. Yksikään lausunnonantaja ei vastustanut sitä, että Suomi hyväksyisi Dohan muutoksen, mutta samalla huomautettiin, ettei muutoksen hyväksyminen saa aiheuttaa Suomelle lisätaakkaa yli sen, mistä EU:n ilmasto- ja energiapaketissa on jo sovittu.

Ympäristöministeriö asetti 30 päivänä syyskuuta 2013 työryhmän, jonka tehtävänä oli selvittää Kioton pöytäkirjan muutosten ratifiointia ja sen edellytyksiä sekä valmistella ehdotus hallituksen esitykseksi Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden ratifioimiseksi. Työryhmässä oli ympäristöministeriön lisäksi edustajat ulkoasiainministeriöstä, valtiovarainministeriöstä, maa- ja metsätalousministeriöstä, liikenne- ja viestintäministeriöstä sekä työ- ja elinkeinoministeriöstä. Työryhmä seurasi myös EU:n hyväksymispäätöksen valmistelua ja osallistui sen käsittelyyn valtioneuvoston EU-koordinaatiojärjestelmän tukena. Työryhmän toimikausi päättyi 31 päivänä toukokuuta 2014, jonka jälkeen hallituksen esityksen viimeistelyä jatkettiin virkatyönä ympäristöministeriössä.

Ympäristöministeriö pyysi 30 päivänä kesäkuuta 2014 lausuntoja hallituksen esityksen luonnoksesta. Lausuntopyyntö lähetettiin seuraaville tahoille: valtioneuvoston kanslia, ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, valtiovarainministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, liikenne- ja viestintäministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Energiavirasto, Ilmatieteen laitos, Maa- ja elintarviketalouden tutkimuskeskus, Metsähallitus, Metsäntutkimuslaitos, Suomen ympäristökeskus, Teknologian tutkimuskeskus, Tilastokeskus, Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VTT, Akava ry, Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry, Energiateollisuus ry, Greenpeace Suomi ry, Kehitysyhteistyön palvelukeskus KEPA ry, Kemianteollisuus ry, Maan ystävät ry, Metsäteollisuus ry, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry, Natur och Miljö r.f., Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry, STTK ry, Suomen Kuntaliitto ry, Suomen luonnonsuojeluliitto ry, Teknologiateollisuus ry, WWF Suomi ry.

Lausunnoissa suhtauduttiin Dohan muutoksen ja Islannin osallistumissopimuksen kansalliseen hyväksymiseen myönteisesti. Useassa lausunnossa todettiin, että Kioton toisen velvoitekauden hyväksyminen ei aiheuttaisi Suomelle merkittävää lisärasitetta. Sen sijaan muutoksen hyväksymisellä olisi tärkeä merkitys kansainvälisten ilmastoneuvotteluiden edistämisen kannalta. Usea lausunnonantaja kuitenkin huomautti, että Dohan muutoksessa päästövähennyksiin sitoutuneiden osapuolten osuus maailman kasvihuonekaasupäästöistä on vain 14—15 prosenttia, ja ilmastonmuutoskysymyksen ratkaisemiseksi tulisi saavuttaa laaja-alainen ja kunnianhimoinen sopimus vuoden 2020 jälkeiselle ajalle.

Moni lausunnonantaja toi esiin LULUCF-sektorin ja sen päästöjen ja nielujen merkityksen Suomelle. Osa lausunnonantajista korosti, että komission huhtikuussa 2014 antama täytäntöönpanopäätös (2014/224/EU) päästöyksikköjen siirtämisestä Suomelle mahdollistaa Dohan muutoksen kansallisen hyväksymisen.

Eräissä lausunnoissa kiinnitettiin huomiota siihen, että Dohan muutoksen ja Islannin osallistumissopimuksen hyväksyminen EU:n puolesta oli lausuntokierroksen aikana yhä kesken, ja lopulliseen hallituksen esitykseen tulisi tarpeen mukaan päivittää hyväksymiseen liittyvät yksityiskohdat. Tietyissä lausunnoissa kiinnitettiin myös huomiota Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden kannalta vielä keskeneräisiin toimeenpanosääntöihin, jotka liittyvät 3 artiklan 7 b kohtaan sekä pöytäkirjan 5, 7 ja 8 artiklan mukaisiin laskenta- ja raportointisääntöihin. Lisäksi monissa lausunnoissa tuotiin esiin yleisiä ilmastopoliittisia näkökohtia. Lausuntojen johdosta hallituksen esityksen sisältöä on täsmennetty.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1 Dohan muutoksen sekä Islannin osallistumissopimuksen sisältö ja suhde Suomen lainsäädäntöön
1.1 Dohan muutos

1 artikla. Artikla sisältää muutokset Kioton pöytäkirjan artikloihin ja liitteisiin. Artiklan A kohdassa korvataan Kioton pöytäkirjan liitteessä B oleva taulukko uudella taulukolla. Uudessa taulukossa luetellaan kasvihuonekaasupäästöjen määrälliset rajoitus- tai vähennysvelvoitteet niille pöytäkirjan osapuolille, jotka ovat ottaneet itselleen velvoitteen pöytäkirjan toiselle velvoitekaudelle. Pöytäkirjan osapuolista 36 ilmastosopimuksen I liitteessä mainittua teollisuus- ja siirtymätalousmaata, Kazakstan sekä EU ovat ottaneet itselleen päästövähennysvelvoitteen pöytäkirjan toiselle velvoitekaudelle. Jäljempänä ilmastosopimuksen I liitteessä mainitulla osapuolella tarkoitetaan Kioton pöytäkirjan 1 artiklan 7 kohdassa määriteltyjä osapuolia.

Uuden taulukon kolmannessa sarakkeessa EU:lle, sen jäsenvaltioille, Kroatia mukaan lukien, ja Islannille on kirjattu velvoitteeksi 20 prosentin päästövähennys vuoden 1990 tasosta vuoteen 2020 mennessä. Taulukon 4 ja 8 alaviitteeseen on kirjattu, että EU, sen jäsenvaltiot ja Islanti täyttävät pöytäkirjan liitteen B taulukkoon kirjatut velvoitteensa yhteisesti pöytäkirjan 4 artiklan mukaisesti.

Taulukon 7 alaviitteeseen on kirjattu EU:n tarjous nostaa päästövähennysvelvoitteensa 30 prosenttiin sillä ehdolla, että myös muut teollisuusmaat sitoutuvat vastaaviin päästövähennyksiin ja että kehitysmaat antavat riittävän panoksen vastuidensa ja valmiuksiensa mukaan.

Artiklan B kohdassa korvataan Kioton pöytäkirjan liitteessä A oleva luettelo ”Kasvihuonekaasut” uudella luettelolla, johon on uutena kaasuna lisätty typpitrifluoridi (NF3).

Artiklan C kohdassa lisätään Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 1 kohdan jälkeen 1 a kohta. Kohdan mukaan ilmastosopimuksen I liitteessä mainitut osapuolet varmistavat, etteivät niiden ihmisen toiminnasta aiheutuvat pöytäkirjan liitteessä A lueteltujen kaasujen päästöt ylitä pöytäkirjan liitteen B ja 3 artiklan määräysten mukaisesti laskettua sallittua päästömäärää. Päästöjä tulisi kokonaisuutena vähentää ainakin 18 prosenttia vuoden 1990 tasosta toisella velvoitekaudella (2013—2020).

Artiklan D ja E kohdissa määritellään uusi, kevennetty menettelytapa osapuolen kunnianhimon yksipuoliselle nostamiselle. Edelleen 1 artiklan D kohdassa lisätään 3 artiklan 1 a kohdan jälkeen 1 b kohta. Kohdan mukaan liitteessä B mainittu osapuoli voi ehdottaa liitteen B kolmanteen sarakkeeseen kirjatun päästöjen määrällisen rajoitus- ja vähennysvelvoitteen tarkistamista tiukemmaksi. Sihteeristö ilmoittaa osapuolille tällaisesta tarkistusehdotuksesta vähintään kolme kuukautta ennen pöytäkirjan osapuolten kokouksena toimivan osapuolikonferenssin istuntoa, jossa se esitetään hyväksyttäväksi.

Artiklan E kohdassa lisätään Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 1 b kohdan jälkeen 1 c kohta. Kohdan mukaan uuden 3 artiklan 1 b kohdan mukainen tarkistus katsotaan pöytäkirjan osapuolten kokouksena toimivan osapuolikonferenssin hyväksymäksi, ellei yli kolme neljäsosaa läsnä olevista ja äänestävistä osapuolista äänestä ehdotuksen hyväksymistä vastaan.

Pöytäkirjan ensimmäisellä velvoitekaudella vastaava tarkistus olisi merkinnyt pöytäkirjan liitteen B muutosta, jonka hyväksymisessä ja voimaantulossa olisi tullut noudattaa pöytäkirjan 21 artiklan mukaista menettelyä. Uusi 3 artiklan 1 b ja 1 c kohdan mukainen kunnianhimon tarkistus on siten menettelyltään huomattavasti aiempaa menettelyä kevyempi.

Artiklan F kohdassa lisätään Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 7 kohdan jälkeen 7 a kohta, jossa määrätään sallitun päästömäärän laskemisesta pöytäkirjan toisella velvoitekaudella. Kohdan mukaan kunkin ilmastosopimuksen I liitteessä mainitun osapuolen sallittu päästömäärä on yhtä kuin kyseiselle osapuolelle liitteessä B olevan taulukon kolmannessa sarakkeessa määritetty prosenttiosuus sen liitteessä A mainittujen kasvihuonekaasujen ihmisen toiminnan aiheuttamista kokonaispäästöistä ilmaistuna vastaavana hiilidioksidimääränä vuonna 1990 tai 3 artiklan 5 kohdan mukaisesti määritettynä perusvuotena tai kautena kerrottuna kahdeksalla. Ne ilmastosopimuksen I liitteessä mainitut pöytäkirjan osapuolet, joiden osalta maankäytön muutokset ja metsätalous olivat kasvihuonekaasujen päästöjen nettolähde vuonna 1990, sisällyttävät perusvuoteen tai kauteen kasvihuonekaasujen lähteistä syntyvien ihmisen toiminnasta aiheutuvien päästöjen vastaavana hiilidioksidimääränä ilmaistun kokonaismäärän vuonna 1990, josta vähennetään maankäytön muutoksiin liittyvien nielujen aiheuttamat poistumat vuonna 1990. Määräys vastaa sallitun päästömäärän laskentatapaa pöytäkirjan ensimmäisellä velvoitekaudella.

Artiklan G kohdassa lisätään Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 7 a kohdan jälkeen 7 b kohta. Kohdan mukaan ilmastosopimuksen I liitteessä mainitun osapuolen toisen velvoitekauden sallitun päästömäärän ja edeltävän velvoitekauden ensimmäisten kolmen vuoden vuosittaisten päästöjen kahdeksalla kerrotun keskiarvon välisen erotuksen ollessa positiivinen kyseinen erotus siirretään osapuolen mitätöintitilille. Näin tapahtuvan päästövähennysvelvoitteen tason nostamisen tarkoituksena on estää pöytäkirjan osapuolta kasvattamasta päästöjään toisella velvoitekaudella vuosien 2008—2010 keskiarvoa vastaavan päästötason yläpuolelle.

Artiklan H kohdassa korvataan Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 8 kohdan ilmaisu ”tämän artiklan 7 kohdassa tarkoitettua päästömäärän laskemista varten” ilmaisulla ”tämän artiklan 7 ja 7 a kohdassa tarkoitettua päästömäärän laskemista varten”.

Artiklan I kohdassa lisätään Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 8 kohdan jälkeen 8 a kohta. Kohdan mukaan jokainen ilmastosopimuksen I liitteessä mainittu osapuoli voi käyttää vuotta 1995 tai 2000 perusvuotena typpitrifluoridin osalta sallitun päästömäärän laskemisessa.

Artiklan J kohdassa lisätään Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 12 kappaleen jälkeen 12 a ja 12 b kohta. Kohdan 12 a mukaan ilmastosopimuksen I liitteessä mainitut osapuolet voivat käyttää ilmastosopimuksen tai sen alaisten elinten puitteissa perustettavista markkinapohjaisista mekanismeista saatavia yksiköitä auttamaan niitä 3 artiklan mukaisten päästövähennysvelvoitteiden täyttämisessä. Kaikki yksiköt, jotka osapuoli hankkii toiselta sopimuksen osapuolelta, lisätään hankkivan osapuolen sallittuun päästömäärään ja vähennetään luovuttavan osapuolen yksiköiden määrästä. Kohdan 12 b mukaan, kun markkinapohjaisista mekanismeista saatuja yksiköitä käytetään 3 artiklan mukaisten velvoitteiden täyttämiseen, osa näistä yksiköistä tulee käyttää hallintokulujen kattamiseen sekä sellaisten osapuolten, jotka ovat ilmastonmuutoksen haittavaikutuksille erityisen alttiita kehitysmaita, tukemiseen sopeutumiskustannusten kattamisessa, jos yksiköt on hankittu Kioton pöytäkirjan 17 artiklan mukaisesti. Määräykset tarkoittavat, että mahdollisia ilmastosopimuksen alla perustettavia uusia markkinamekanismeja voi käyttää Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden velvoitteiden täyttämiseen. Aikaisemmin vain puhtaan kehityksen mekanismia (CDM) koskenut share of proceeds -maksu laajennetaan koskemaan kaikkia mekanismeja.

Artiklan K kohdassa muutetaan Kioton pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohtaa, joka liittyy pöytäkirjan 4 artiklan mukaisen taakanjakosopimuksen ehtoja koskevan ilmoituksen ajankohtaan. Uuden tekstin mukaisesti ilmoituksen voi tehdä pöytäkirjan ratifioimis-, hyväksymis-, ja liittymisasiakirjojen tallettamispäivän lisäksi myös 3 artiklan 9 kohdan nojalla tehtävien liitteen B muutoksia koskevien hyväksymiskirjojen tallettamispäivänä. Muutettu määräys mahdollistaa taakanjakosopimuksen tekemisen myös pöytäkirjan toisella velvoitekaudella.

Artiklan L kohdan mukaan Kioton pöytäkirjan 4 artiklan 3 kohdan tekstiä korjataan niin, että viittaus 3 artiklan 7 kohtaan muutetaan muotoon ”3 artiklassa täsmennetyn velvoitekauden ajan, jota se koskee”.

2 artikla. Artiklan mukaan muutos tulee voimaan Kioton pöytäkirjan 20 ja 21 artiklojen mukaisesti. Muutoksen voimaantuloa on selvitetty jäljempänä jaksossa 3.

1.2 Islannin osallistumissopimus

1 artikla. Artiklan mukaan sopimuksen tavoitteena on määritellä ehdot Islannin osallistumiselle EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella sekä mahdollistaa Islannin osallistumisen tehokas täytäntöönpano myös raportointivelvoitteet huomioiden.

2 artikla. Artiklassa määritellään eräät sopimuksessa käytetyt ilmaisut (Kioton pöytäkirja, Dohan muutos, velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevan sopimuksen ehdot, päästökauppadirektiivi). Velvoitteiden yhteistä täyttämistä koskevan sopimuksen ehdoilla tarkoitetaan sopimuksen liitteessä 2 olevia ehtoja. Päästökauppadirektiivillä tarkoitetaan päästökauppadirektiiviä (2003/87/EY) sen muutokset mukaan lukien.

3 artikla. Artiklan 1 kohdan mukaan sopimuksen osapuolet täyttävät Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden määrällisen päästöjen rajoitus- tai vähennyssitoumuksensa yhteisesti sopimuksen liitteessä 2 olevien ehtojen mukaisesti. Artiklan 2 kohdan mukaan Islannin on ryhdyttävä kaikkiin tarpeellisiin toimenpiteisiin varmistaakseen, että Islannin ihmisen toiminnasta aiheutuneet Kioton pöytäkirjan liitteessä A mainittujen kasvihuonekaasujen kokonaispäästöt, jotka eivät kuulu päästökauppadirektiivin soveltamisalaan, eivät ylitä sopimuksen liitteessä 2 vahvistettua Islannin sallittua päästömäärää. Artiklan 3 kohdan mukaan Islannin tulee toisen velvoitekauden lopussa poistaa kansallisesta rekisteristään päästöyksiköitä määrä, joka vastaa kasvihuonekaasupäästöjä, jotka ovat peräisin Islannin sallitun päästömäärän kattamista päästölähteistä ja nielujen aikaansaamista poistumista.

4 artikla. Artiklassa määrätään sopimuksen alaan kuuluvan EU:n lainsäädännön soveltamisesta Islannissa. Artiklan 1 kohdan mukaan Islantia sitovat ja Islannissa sovellettavat EU:n säädökset määritellään sopimuksen liitteessä 1. Kyseisten säädösten sisältäessä viittauksia EU:n jäsenvaltioihin viittausten katsotaan sopimusta sovellettaessa koskevan myös Islantia. Artiklan 2 ja 3 kohdan mukaan sopimuksen 6 artiklan mukainen komitea voi päättää liitteen 1 muuttamisesta sekä liitteessä 1 lueteltujen säädösten soveltamisen teknisistä yksityiskohdista. Artiklan 4 kohdan mukaan, jos sopimuksen liitteen 1 muutos vaatii lainsäädännön muuttamista Islannissa, liitteen muutoksen voimaantulossa on huomioitava Islannissa muutosten hyväksymiseen tarvittava aika sekä tarve varmistaa, että noudatetaan Kioton pöytäkirjan ja osapuolikokousten päätöksiä. Artiklan 5 kohdan mukaan on erityisen tärkeää, että komissio kuulee myös Islannin asiantuntijoita ennen liitteeseen 1 sisältyvien tai sisällytettävien delegoitujen säädösten hyväksymistä.

5 artikla. Artiklan 1 kohdan mukaan Islanti antaa ilmastosopimuksen sihteeristölle 15 päivä huhtikuuta 2015 mennessä kertomuksen, jonka tarkoitus on helpottaa Islannille vahvistettavan sallitun päästömäärän laskemista. Artiklan 2 kohdan mukaan EU antaa ilmastosopimuksen sihteeristölle 15 päivä huhtikuuta 2015 mennessä kertomuksen, jonka tarkoitus on helpottaa taakanjakosopimuksen osapuolten yhteisen sallitun päästömäärän laskemista.

6 artikla. Artiklan 1 kohdassa perustetaan velvoitteiden yhteistä täyttämistä käsittelevä komitea, joka koostuu osapuolten edustajista. Artiklan 2 kohdan mukaan komitea varmistaa sopimuksen tehokkaan täytäntöönpanon ja toiminnan. Komitea tekee päätöksensä yksimielisesti. Artiklan 3 kohdan mukaan komitea kokoontuu sopimuksen osapuolen pyynnöstä tai EU:n aloitteesta. Pyyntö komitean koolle kutsumiseksi osoitetaan EU:lle. Artiklan 4 kohdan mukaan EU:n ja sen jäsenvaltioiden edustajat 6 artiklan mukaisessa komiteassa ovat alustavasti komission ja jäsenvaltioiden edustajia, jotka osallistuvat seurantajärjestelmäasetuksen 26 artiklan nojalla perustettuun ilmastonmuutoskomiteaan. Islannin ympäristö- ja luonnonvaraministeriö nimittää Islannin edustajan. Mikäli mahdollista, komitean kokoukset järjestetään ilmastonmuutoskomitean kokousten yhteydessä. Artiklan 5 kohdan mukaan komitea hyväksyy työjärjestyksensä yksimielisesti.

7 artikla. Artiklan mukaan sopimukseen ei voi tehdä varaumia.

8 artikla. Artiklassa määrätään sopimuksen kestosta ja noudattamisesta. Artiklan 1 kohdan mukaan sopimus on voimassa Kioton pöytäkirjan toisen velvoitekauden mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi myönnetyn lisäajan päättymiseen saakka tai kunnes on ratkaistu osapuolten osalta Kioton pöytäkirjan mukaiset, kyseiseen velvoitekauteen tai velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen liittyvät mahdolliset täytäntöönpanokysymykset, sen mukaan, kumpi ajankohta on myöhäisempi. Sopimusta ei voida irtisanoa aikaisemmin.

Artiklan 2 kohdan mukaan Islannin tulee ilmoittaa 6 artiklan mukaiselle komitealle tapauksista, joissa sopimuksen määräyksiä ei sovelleta tai niiden soveltamatta jättäminen on todennäköistä. Määräysten noudattamatta jättäminen on perusteltava komitean jäsenten riittäväksi katsomalla tavalla 30 päivän kuluessa ilmoittamisesta. Muutoin sopimuksen määräysten noudattamatta jättäminen katsotaan sopimuksen rikkomiseksi.

Artiklan 3 kohdan mukaan, mikäli sopimusta rikotaan tai Islanti vastustaa 4 artiklan 2 kohdan mukaista sopimuksen liitteen 1 muuttamista, pöytäkirjan toisella velvoitekaudella Islanti vastaa pöytäkirjan kattamista lähteistä aiheutuvien päästöjen ja nieluista aiheutuvien poistumien yhteenlasketusta määrästä Islannissa, mukaan lukien EU:n päästökauppajärjestelmän soveltamisalaan kuuluvat lähteet, Kioton pöytäkirjan liitteessä B mainitun päästövähennysvelvoitteensa mukaisesti. Tällöin Islannin tulee toisen velvoitekauden lopussa poistaa rekisteristään päästöjään vastaava määrä päästöyksiköitä.

9 artikla. Artiklan mukaan sopimuksen alkuperäiskappale talletetaan Euroopan unionin neuvoston pääsihteerin huostaan. Alkuperäiskappale on yhtä todistusvoimainen kaikilla EU:n virallisilla kielillä sekä islannin kielellä.

10 artikla. Artiklassa määrätään sopimuksen ratifioimiskirjojen tallettamisesta. Artiklan 1 kohdan mukaan sopimuksen osapuolet tallettavat sopimuksen ratifioimiskirjansa Euroopan unionin neuvoston pääsihteerin huostaan joko ennen, kun osapuoli tallettaa Dohan muutoksen hyväksymiskirjansa YK:n pääsihteerin huostaan, tai samanaikaisesti tämän kanssa. Artiklan 2 kohdan mukaan Islanti tallettaa Dohan muutoksen hyväksymiskirjansa YK:n pääsihteerin huostaan Kioton pöytäkirjan 20 artiklan 4 kohdan ja 21 artiklan 7 kohdan mukaisesti ja viimeistään sinä päivänä, jona EU tai sen jäsenvaltiot tallettavat viimeisen hyväksymiskirjansa.

11 artikla. Artiklan mukaan sopimus tulee voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä siitä päivästä, jona kaikki sopimuksen osapuolet ovat tallettaneet ratifioimiskirjansa.

Liite 1. Liitteessä luetellaan sopimuksen 4 artiklan mukaisesti EU:n lainsäädäntö, joka sitoo Islantia ja jota sovelletaan Islannissa. Luettelon ensimmäisenä kohtana on seurantajärjestelmäasetus, lukuun ottamatta sen 4 artiklan 7 kohdan f alakohtaa, 15—20 kohtaa ja 22 kohtaa. Seurantajärjestelmäasetuksen 21 artiklaa sovelletaan tapauksen mukaan. Luettelon toisena kohtana on seurantajärjestelmäasetukseen perustuvat voimassa olevat ja tulevat delegoidut säädökset ja täytäntöönpanosäädökset.

Liite 2. Liitteessä määrätään velvoitteiden yhteisen täyttämisen ehdot.

Liitteen 1 kohdassa luetellaan taakanjakosopimuksen jäsenet, eli EU, sen jäsenvaltiot ja Islanti.

Liitteen 2 kohdassa määrätään ehdot Kioton pöytäkirjan 3 artiklan mukaisten velvoitteiden yhteiselle täyttämiselle. Kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa määrätään, että taakanjakosopimuksen jäsenet varmistavat yhteisesti, että EU:n jäsenvaltioiden ja Islannin yhteenlasketut kokonaispäästöt eivät ylitä jäsenten yhteistä sallittua päästömäärää. Yhteinen sallittu päästömäärä lasketaan Kioton pöytäkirjan liitteen B ja 3 artiklan määräysten mukaisesti.

Liitteen 2 kohdan toisen luetelmakohdan mukaan lento- ja meriliikenteen päästöistä vain jäsenvaltioiden ja Islannin kansallisen lento- ja meriliikenteen päästöt sisällytetään jäsenten päästövähennystavoitteisiin. Määräys ei vaikuta EU:n ilmasto- ja energiapaketin mukaisten velvoitteiden tiukkuuteen eikä mahdollisiin tuleviin lento- ja meriliikennettä koskeviin toimenpiteisiin.

Liitteen 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan mukaan taakanjakosopimuksen jäsenet voivat kukin nostaa velvoitteensa kunnianhimon tasoa siirtämällä päästöyksiköitä kansalliselle mitätöintitililleen. Jäsenet yhdessä antavat Kioton pöytäkirjan osapuolikokouksen päätöksen 1/CMP.8 9 kohdan mukaisia, Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 1 b ja 1 c kohdan mukaisen kunnianhimon tason nostamiseen liittyviä tietoja. Jäsenet antavat yhteisesti pöytäkirjan 3 artiklan 1 b ja 1 c kohdan mukaisen ehdotuksen päästövähennysvelvoitteensa kunnianhimon tason nostamisesta.

Liitteen 2 kohdan neljännen luetelmakohdan mukaan jäsenet soveltavat itsenäisesti Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 3 ja 4 kohtaa sekä niiden mukaisesti tehtyjä päätöksiä.

Liitteen 2 kohdan viidennen luetelmakohdan mukaan taakanjakosopimuksen jäsenten yhteenlasketut perusvuoden päästöt ovat kunkin EU:n jäsenvaltion ja Islannin oman perusvuoden päästöjen summa.

Liitteen 2 kohdan kuudennen luetelmakohdan mukaan, jos maankäytön muutos tai metsätalous oli jäsenvaltiolle tai Islannille nettolähde vuonna 1990, kyseinen jäsen sisällyttää Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 7 a kohdan mukaisesti perusvuoteen tai -kauteen kasvihuonekaasujen lähteistä syntyvien ihmisen toiminnasta aiheutuvien päästöjen vastaavana hiilidioksidimääränä ilmaistun kokonaismäärän vuonna 1990, josta vähennetään maankäytön muutoksiin liittyvien nielujen aiheuttamat poistumat vuonna 1990. Pöytäkirjan 3 artiklan 7 a kohta huomioidaan siten taakanjakosopimuksen jäsenten yhteisen sallitun päästömäärän laskemisessa.

Liitteen 2 kohdan seitsemännen luetelmakohdan mukaan Kioton pöytäkirjan 3 artiklan 7 b kohtaa sovelletaan taakanjakosopimuksen jäsenten yhteiseen sallittuun päästömäärään toisella velvoitekaudella sekä jäsenten ensimmäisen velvoitekauden ensimmäisten kolmen vuoden vuosittaisten päästöjen kahdeksalla kerrottujen keskiarvojen kokonaismäärään.

Liitteen 3 kohdassa määritellään taakanjakosopimuksen jäsenten sallitut päästötasot. Jäsenten yhteinen päästöjen määrällinen vähennys- ja rajoitusvelvoite on 80 prosenttia Kioton pöytäkirjan liitteen B kolmannen sarakkeen mukaisesti. Jäsenten yhteinen sallittu päästömäärä määritellään pöytäkirjan 3 artiklan 7 a, 8 ja 8 a kohdan mukaisesti. EU antaa laskelman helpottamiseksi päätöksen 2/CMP.8 2 kohdan mukaisen kertomuksen.

EU:n päästötasoksi määritellään taakanjakosopimuksen jäsenten yhteisen päästötason ja EU:n jäsenvaltioiden ja Islannin päästötasojen summan erotus. Kunkin EU:n jäsenvaltion ja Islannin päästötasoksi määritellään jäljempänä liitteessä olevan taulukon mukainen päästötaso, johon lisätään pöytäkirjan 3 artiklan 7 a kohdan mukaisen laskelman tulos. Taakanjakosopimuksen jäsenten sallitut päästömäärät ovat yhtä suuret kuin niiden päästötasot.

Päästökauppajärjestelmän soveltamisalaan kuuluvat päästöt kuuluvat EU:n sallittuun päästömäärään siltä osin kuin nämä päästöt kuuluvat Kioton pöytäkirjan soveltamisalaan. Kunkin EU:n jäsenvaltion ja Islannin sallittuun päästömäärään kuuluu päästöt ja nielujen aiheuttamat poistumat päästökauppaan kuulumattomilla sektoreilla. Jäsenvaltioiden ja Islannin sallittuun päästömäärään sisältyvät myös pöytäkirjan 3 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaiset maankäytön muutoksen ja metsätalouden päästöt ja poistumat sekä typpitrifluoridin päästöt.

Taakanjakosopimuksen jäsenet raportoivat kukin erikseen sallittuun päästömääräänsä kuuluvista päästöistään ja poistumistaan.

2 Lakiehdotuksen perustelut
2.1 Laki ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan muutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

1 §. Pykälän mukaan Dohan muutoksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lain tasoisina sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut. Lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä selvitetään eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta käsittelevässä jaksossa.

2 §. Dohan muutoksen muiden kuin lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja lain voimaantulosta ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun muutos tulee Suomen osalta voimaan.

2.2 Laki Islannin osallistumisesta Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan mukaisella toisella velvoitekaudella tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

1§. Pykälän mukaan Islannin osallistumissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan voimaan lain tasoisina sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut. Lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä selvitetään eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta käsittelevässä jaksossa.

2 §. Sopimuksen muiden kuin lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja lain voimaantulosta ehdotetaan säädettäväksi valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti, kun taakanjakosopimus tulee voimaan.

3 Voimaantulo

Kioton pöytäkirjan osapuolet hyväksyvät Dohan muutoksen omien menettelysääntöjensä mukaisesti. Kioton pöytäkirjan 20 ja 21 artiklan mukaisesti muutos tulee sen hyväksyneiden osapuolten osalta voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun tallettaja on vastaanottanut hyväksymiskirjat vähintään kolmelta neljäsosalta pöytäkirjan osapuolista. Kioton pöytäkirjalla on 192 osapuolta, ja Dohan muutoksen voimaantulolle vaaditaan siten 144 osapuolen hyväksyntä. Vuoden 2014 loppuun mennessä 23 osapuolta on hyväksynyt muutoksen.

Islannin osallistumissopimus tulee sen 11 artiklan mukaisesti voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä sen päivämäärän jälkeen, jona kaikki sopimuksen osapuolet ovat tallettaneet ratifioimiskirjansa EU:n neuvoston pääsihteerin huostaan.

Dohan muutoksen ja Islannin osallistumissopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta annettavien lakien ehdotetaan tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti muutoksen ja Islannin osallistumissopimuksen voimaantulon kanssa.

Dohan muutos ja Islannin osallistumissopimus sisältävät määräyksiä, jotka kuuluvat Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 18 §:n mukaan maakunnan lainsäädäntövaltaan. Dohan muutoksen 1 artiklan C kohdan mukaista päästövähennysvelvoitetta ja Islannin osallistumissopimuksen 3 artiklan mukaista määräystä velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä voidaan pitää Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 10 kohdassa tarkoitettuna ympäristönsuojelua koskevana määräyksenä. Siten Dohan muutoksen ja Islannin osallistumissopimuksen voimaansaattamiseksi Ahvenanmaan maakunnassa on itsehallintolain 59 §:n 1 momentin mukaan saatava Ahvenanmaan maakuntapäivien hyväksyntä.

Dohan muutosta koskevan päätöksen 1/CMP.8 II kappaleessa mahdollistetaan Dohan muutoksen soveltaminen ennen sen kansainvälistä voimaantuloa joko soveltamalla sopimusta väliaikaisesti (5 kohta), tai panemalla täytäntöön toisen velvoitekauden velvoitteet kansallisen lainsäädännön ja kansallisten menettelyjen mukaisesti 1 päivä tammikuuta 2013 alkaen muutoksen voimaantuloon saakka (6 kohta). EU panee muutokset täytäntöön edellä mainitun päätöksen täytäntöönpanoa koskevan 6 kohdan mukaisesti. Myös Suomi panee täytäntöön velvoitteensa EU:n lainsäädännön kautta ja tekemällä velvoitteiden vaatimat muutokset kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Menettelyä on kuvattu tarkemmin jaksossa 4.1.

4 Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys
4.1 Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus

EU:n ja jäsenvaltioiden välinen toimivallanjako

Dohan muutos on niin sanottu sekasopimus, joka sisältää sekä EU:n että sen jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä. Myös Islannin osallistumissopimus on sekasopimus. Perustuslakivaliokunnan vakiintuneen käytännön mukaan eduskunta hyväksyy unionin ja jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluvia määräyksiä sisältävät sekasopimukset vain siltä osin kuin ne kuuluvat kansalliseen toimivaltaan (PeVL 6/2001 vp, PeVL 31/2001 vp ja PeVL 16/2004 vp).

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä SEUT, 4 artiklan 2 kohdan e alakohdan mukaan ympäristöasiat kuuluvat unionin ja jäsenvaltioiden kesken jaetun toimivallan piiriin. Jaetun toimivallan aloilla jäsenvaltioilla on toimivaltaa vain siltä osin, kuin unioni ei ole käyttänyt omaa toimivaltaansa. SEUT 191 ja 192 artikloissa täsmennetään unionin toimivaltaa ympäristöasioissa. EU on käyttänyt näiden määräysten mukaista toimivaltaansa vuoden 2009 ilmasto- ja energiapaketissa, jossa määritellään EU:n sisäinen päästövähennystavoite vuodelle 2020. Ilmasto- ja energiapaketin mukainen päästövähennystavoite toteutetaan EU:ssa yhtäältä päästökauppadirektiivin ja toisaalta taakanjakopäätöksen mukaisesti.

Päästökaupan toiminta on EU:ssa täysharmonisoitua lainsäädäntöä. Päästökauppadirektiivin piiriin kuuluvat sektorit ja päästöt kuuluvat siten EU:n yksinomaisen toimivallan piiriin. Sen sijaan päästökauppajärjestelmän ulkopuolisilla sektoreilla päästövähennysten toteuttaminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Unionin lainsäädäntö kuitenkin asettaa eräitä rajauksia jäsenvaltioiden toimivaltaan. EU:n taakanjakopäätöksellä (406/2009/EY) perustetaan kansallinen päästövähennysvelvoite päästökaupan ulkopuolisilla sektoreilla, lukuun ottamatta LULUCF-sektoria ja typpitrifluoridin päästöjä, mutta päätöksessä ei ole säädetty tarkemmista toimenpiteistä päästövähennysten toteuttamiseksi. Muualla unionin ilmastotavoitteisiin liittyvässä sektorikohtaisessa lainsäädännössä, kuten RES-direktiivissä, polttoaineiden laatudirektiivissä ja rakennusten energiatehokkuusdirektiivissä, määritellyt velvollisuudet rajaavat jäsenvaltioiden toimivaltaa ilmastopolitiikkansa toteuttamisessa myös päästökauppasektorin ulkopuolella.

Siten Dohan muutoksen 1 artiklan C kohdan mukainen päästövähennysvelvoite, sellaisena kuin se muutoksen 1 artiklan A kohdan taulukosta ilmenee, kuuluu Suomen toimivaltaan päästökauppajärjestelmään kuulumattomilla sektoreilla, kuitenkin huomioiden unionin sektorikohtaisen lainsäädännön aiheuttamat rajoitukset käytännön päästövähennystoimenpiteiden toteuttamisessa. Unionin sektorikohtaista lainsäädäntöä on kuvattu edellä yleisperusteluiden jaksossa 2.2.2. Suomen toimivaltaan kuuluvat erityisesti toimenpiteet LULUCF-sektorilla sekä Dohan muutoksen 1 artiklan B kohdan mukaisesti pöytäkirjan soveltamisalaan lisätyn typpitrifluoridin päästöt.

Dohan muutoksen 1 artiklan D ja E kohtien mukaisesti pöytäkirjan osapuoli voi yksinkertaistetulla menettelyllä nostaa päästövähennysvelvoitteensa kunnianhimon tasoa. Islannin osallistumissopimuksen 2 liitteen 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan mukaisesti sopimuksen jäsenet ehdottavat velvoitteiden yhteisen täyttämisen kunnianhimon tason nostamista yhteisesti. Tällaisesta ehdotuksesta päättämisessä toimivallan jakoon soveltuu, mitä yllä on esitetty muutoksen 1 artiklan C kohdan osalta.

Dohan muutoksen 1 artiklan F–H ja J kohdissa lisätään sekä tarkennetaan Kioton pöytäkirjan 3 artiklan määräyksiä. Kyseiset pöytäkirjan 3 artiklan muutokset liittyvät päästövähennysvelvoitteen toteuttamiseen pöytäkirjan toisella velvoitekaudella. Toimivallan jakoon soveltuu, mitä yllä on esitetty muutoksen 1 artiklan C kohdan osalta.

Dohan muutoksen 1 artiklan I kohdassa määritellään perusvuosi typpitrifluoridin päästöjen osalta. Typpitrifluoridin päästöt ja siten myös päästöjen perusvuoden määrittely kuuluu Suomen toimivaltaan.

Dohan muutoksen 1 artiklan K ja L kohdissa muutetaan Kioton pöytäkirjan 4 artiklan 2 ja 3 kohdan sanamuotoja. Pöytäkirjan 4 artiklassa määrätään pöytäkirjan 3 artiklan mukaisten velvoitteiden yhteisestä täyttämisestä. Velvoitteiden yhteisen täyttämisen osalta toimivallan jakoon soveltuu, mitä yllä on esitetty muutoksen 1 artiklan C kohdan osalta.

Islannin osallistumissopimuksen 3 artiklassa sekä liitteessä 2 määrätään sopimuksen osapuolten päästövähennysvelvoitteiden yhteisestä täyttämisestä Kioton pöytäkirjan toisella velvoitekaudella pöytäkirjan 4 artiklan mukaisesti. Islannin osallistumissopimuksen muut määräykset liittyvät 3 artiklan ja liitteen 2 mukaisten määräysten toimeenpanoon ja erityisesti Islannin osallistumiseen EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteisessä täyttämisessä. Siten toimivallan jakoon soveltuu koko sopimuksen osalta, mitä yllä on esitetty Dohan muutoksen 1 artiklan C kohdan osalta.

Lainsäädännön alaan kuuluvat sopimusmääräykset

Perustuslain 94 §:n 1 momentin mukaan eduskunta hyväksyy sellaiset valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä tai ovat muutoin merkitykseltään huomattavia taikka vaativat perustuslain mukaan muusta syystä eduskunnan hyväksyminen.

Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan määräys luetaan lainsäädännön alaan kuuluvaksi, jos määräys koskee jonkin perustuslaissa turvatun perusoikeuden käyttämistä tai rajoittamista, jos määräys muutoin koskee yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteita, jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on perustuslain mukaan säädettävä lailla tai jos määräyksen tarkoittamasta asiasta on jo voimassa lain säännöksiä taikka siitä on Suomessa vallitsevan käsityksen mukaan säädettävä lailla. Kansainvälisen velvoitteen määräys kuuluu näiden perusteiden mukaan lainsäädännön alaan riippumatta siitä, onko määräys ristiriidassa vai sopusoinnussa Suomessa lailla annetun säännöksen kanssa (PeVL 11/2000, PeVL 12/2000 vp).

Lisäksi perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön mukaan sopimuksen alueellista soveltamisalaa koskevat määräykset samoin kuin muut lainsäädännön alaan kuuluvien aineellisten sopimusmääräysten sisältöön ja soveltamiseen välillisesti vaikuttavat määräykset kuuluvat lainsäädännön alaan (PeVL 6/2001 vp).

Suomen toimivaltaan kuuluu päästövähennysten toteuttaminen päästökaupan ulkopuolisilla sektoreilla. Näitä sektoreita säännellään laajasti voimassaolevalla lainsäädännöllä. Suomen kansallista ilmastotavoitteiden täytäntöönpanoon liittyvää lainsäädäntöä on kuvattu edellä yleisperusteluiden jaksossa 2.3.

Siten Dohan muutoksen 1 artiklan C kohdan mukaista päästövähennysvelvoitetta, sellaisena kuin se muutoksen 1 artiklan A kohdan taulukosta ilmenee, on pidettävä perustuslain 94 §:n 1 momentissa tarkoitettuna lainsäädännön alaan kuuluvana määräyksenä, jonka hyväksyminen edellyttää eduskunnan suostumusta.

Dohan muutoksen 1 artiklan B, D–G, I ja J kohtien mukaiset määräykset vaikuttavat muutoksen 1 artiklan C kohdan mukaisen päästövähennysvelvoitteen sisältöön ja soveltamiseen. Nämä määräykset kuuluvat siten lainsäädännön alaan ja niiden hyväksyminen edellyttää eduskunnan suostumusta.

Dohan muutoksen 1 artiklan H, K ja L kohtien mukaiset määräykset ovat pöytäkirjan tekstin sanamuotojen teknisluonteisia korjauksia, eikä niillä ole vaikutusta Kioton pöytäkirjan tai Dohan muutoksen aineellisten määräysten sisältöön tai soveltamiseen. Kohtien mukaiset määräykset eivät siten kuulu lainsäädännön alaan, eikä niiden hyväksyminen edellytä eduskunnan suostumusta.

Islannin osallistumissopimus vaikuttaa välittömästi Dohan muutoksen 1 artiklan C kohdan mukaisen päästövähennysvelvollisuuden sisältöön ja soveltamiseen. Suomen kannalta Islannin osallistumissopimuksen 3 artiklan ja liitteen 2 mukainen velvoitteiden yhteinen täyttäminen merkitsee käytännössä Dohan muutoksen 1 artiklan C kohdan mukaisen päästövähennysvelvoitteen korvautumista sopimuksessa määritellyn taakanjaon mukaisella päästövähennysvelvoitteella.

Islannin osallistumissopimuksen muut määräykset vaikuttavat sen 3 artiklan ja liitteen 2 mukaisen EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteisen täyttämisen sisältöön ja soveltamiseen. Islannin osallistumissopimuksen määräykset kuuluvat siten lainsäädännön alaan ja sopimuksen hyväksyminen edellyttää eduskunnan suostumusta.

Perustuslakivaliokunta on pitänyt asianmukaisena, että eduskunta antaa nimenomaisella päätöksellään suostumuksensa myös sellaisten eduskunnan toimivallan alaan kuuluvien sopimusmääräyksiä koskevien ilmoitusten antamiseen, jotka vaikuttavat Suomen kansainvälisen velvoitteen sisältöön tai laajuuteen itse sopimukseen verrattuna (PeVL 45/2000 vp, PeVL 21/2003 vp).

Kioton pöytäkirjan 3 artikla mahdollistaa artiklan mukaisten velvoitteiden yhteisen täyttämisen, mutta vasta 4 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetulla ilmoituksella taakanjakosopimuksen osapuoli osoittaa kansainvälisellä tasolla, että velvoitteista vastataan yhdessä. Pöytäkirjan 4 artiklan 6 kohdan mukaan, mikäli yhteistä päästövähennystavoitetta ei saavuteta, Suomi vastaa 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti ilmoitetusta päästötasostaan. Siten pöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleen mukaisen ilmoituksen EU:n, sen jäsenvaltioiden ja Islannin välisen taakanjakosopimuksen ehdoista on katsottava vaikuttavan Suomen kansainvälisen velvoitteen sisältöön ja laajuuteen Kioton pöytäkirjan muutokseen verrattuna, ja ilmoituksen antaminen edellyttää näin ollen eduskunnan suostumusta.

Neuvoston hyväksymispäätöksen 5 artiklan 1 kohdan mukaan kukin jäsenvaltio ilmoittaa samanaikaisesti Dohan muutoksen hyväksymisasiakirjansa tallettamisen kanssa omasta puolestaan taakanjakosopimuksen ehdoista pöytäkirjan 4 artiklan 2 kappaleessa tarkoitetussa menettelyssä.

Dohan muutosta koskevan päätöksen 1/CMP.8 II kappaleessa mahdollistetaan Dohan muutoksen soveltaminen ennen sen kansainvälistä voimaantuloa. Kappaleen 5 kohdan mukaan osapuoli voi soveltaa muutosta väliaikaisesti ennen sopimuksen voimaantuloa, jos se ilmoittaa tallettajalle aikeestaan kirjallisesti. Edelleen 6 kohdan mukaan osapuoli, joka ei sovella muutosta väliaikaisesti 5 kohdan nojalla, panee täytäntöön toisen velvoitekauden velvoitteet oman kansallisen lainsäädäntönsä ja kansallisten menettelyjensä mukaisesti 1 tammikuuta 2013 alkaen muutoksen voimaantuloon saakka.

Monille osapuolille, kuten Suomelle, väliaikainen soveltaminen on mahdollista, mutta edellyttää valtiosäännön mukaan samaa kansallista menettelyä kuin sopimuksen hyväksyminen. Väliaikainen soveltaminen ei siten nopeuttaisi Dohan muutoksen täytäntöönpanoa. Täytäntöönpanoa koskeva 6 kohta lisättiin Dohan muutosta koskevaan päätökseen EU:n ehdotuksesta. EU:n ehdotuksen taustalla oli se, että EU:n lainsäädäntö sisällöllisesti pitää jo sisällään tulevat muutokset. Dohan muutoksen hyväksymisen yhteydessä EU:n neuvosto päättikin, ettei EU soveltaisi Dohan muutosta väliaikaisesti, vaan EU panee muutokset täytäntöön 1 tammikuuta 2013 alkaen Dohan muutosta koskevan päätöksen II kappaleen 6 kohdan mukaisesti. Komissio on painottanut, että Dohan muutoksen väliaikainen soveltaminen on vapaaehtoista myös jäsenvaltioille.

Hallitus pitää Dohan muutosta koskevan päätöksen II kappaleen 6 kohdan mukaista velvoitteiden täytäntöönpanoa lainsäädäntöteitse myös Suomen kannalta parempana vaihtoehtona. Muutosten täytäntöönpano ei tarkoita kansainvälisoikeudellista sitoutumista muutokseen ennen sen voimaantuloa, eikä siitä tarvitse tehdä erillistä ilmoitusta tallettajalle. Tämä merkitsisi, että Suomi panee täytäntöön velvoitteensa EU:n lainsäädännön kautta, ja tekee velvoitteiden vaatimat muutokset kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

4.2 Käsittelyjärjestys

Dohan muutos tai Islannin osallistumissopimus eivät sisällä määräyksiä, jotka koskisivat perustuslakia sen 94 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla, eivätkä esitykseen sisältyvät lakiehdotukset koske perustuslakia sen 95 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla. Dohan muutos ja Islannin osallistumissopimus voidaan hallituksen käsityksen mukaan hyväksyä äänten enemmistöllä ja ehdotukset niiden voimaansaattamislaeiksi voidaan hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä olevan perusteella ja perustuslain 94 §:n mukaisesti esitetään,

että eduskunta hyväksyisi Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjaan Dohassa 8 päivänä joulukuuta 2012 tehdyt muutokset sekä Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Islannin välillä Brysselissä 19 päivänä helmikuuta 2015 tehdyn sopimuksen Islannin osallistumisesta Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan mukaisella toisella velvoitekaudella siltä osin kuin ne kuuluvat Suomen toimivaltaan ja

että eduskunta hyväksyisi annettavaksi pöytäkirjan 4 artiklan 2 kohdan mukaisen ilmoituksen Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin välisen taakanjakosopimuksen ehdoista.

Koska Dohan muutos sekä Islannin osallistumissopimus sisältävät määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset

1.

Laki ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan muutosten lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 §

Ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjaan Dohassa 8 päivänä joulukuuta 2012 tehtyjen muutosten lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.

2 §

Pöytäkirjan muutosten muiden määräysten voimaansaattamisesta ja tämän lain voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksella.


2.

Laki Islannin osallistumisesta Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan mukaisella toisella velvoitekaudella tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 §

Islannin osallistumisesta Euroopan unionin, sen jäsenvaltioiden ja Islannin velvoitteiden yhteiseen täyttämiseen ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden kansakuntien puitesopimuksen Kioton pöytäkirjan mukaisella toisella velvoitekaudella Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sekä Islannin välillä Brysselissä 19 päivänä helmikuuta 2015 tehdyn sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.

2 §

Sopimuksen muiden määräysten voimaansaattamisesta ja tämän lain voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksella.


Helsingissä 12 päivänä helmikuuta 2015

Pääministerin sijainen, valtiovarainministeri
ANTTI RINNE

Ympäristöministeri
Sanni Grahn-Laasonen

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.