HE 168/2014

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 13 §:n muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annettua lakia siten, että poliisilla olisi oikeus saada tietoja yhteisöiltä ja yhtymiltä matkustajaa ja kulkuneuvon henkilökuntaa koskevista rekistereistä rikosten estämiseksi, paljastamiseksi, selvittämiseksi ja syytteeseen saattamiseksi sekä etsintäkuulutettujen tavoittamiseksi. Tietojen toimittamisvelvollisuutta voitaisiin tehostaa asettamalla uhkasakko.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.


ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ  1
SISÄLLYS 2
PERUSTELUT 3
1 Johdanto 3
2 Nykytila 3
2.1 Lainsäädäntö 3
2.2 Käytäntö 5
2.3 Lentoliikenteen matkustajatietojen kansainvälinen kehitys 6
2.4 Nykytilan arviointi 7
3 Ehdotetut muutokset 7
4 Esityksen vaikutukset 8
5 Asian valmistelu 10
6 Voimaantulo 10
7 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys 10
LAKIEHDOTUS 12
Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 13 §:n muuttamisesta 12
LIITE 13
RINNAKKAISTEKSTI 13
Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 13 §:n muuttamisesta 13

PERUSTELUT

1 Johdanto

Rikostorjunnassa voidaan hyödyntää yhteisöiltä ja yhtymiltä saatuja matkustajatietoja. Tällaisten tietojen saamisesta ja käyttämisestä on säädetty Tullin ja Rajavartiolaitoksen osalta siten, että Tullilla on tullirikosten ja Rajavartiolaitoksella sen tutkittavaksi määriteltyjen rikosten ehkäisemiseksi ja torjumiseksi oikeus saada tietoja yhteisöiltä ja yhtymiltä matkustajaa ja kulkuneuvon henkilökuntaa koskevista rekistereistä, myös teknisen käyttöyhteyden avulla.

Poliisia koskevassa lainsäädännössä ei ole erityistä sääntelyä oikeudesta saada matkustajatietoja. Poliisilain (872/2011) yleinen säännös oikeudesta saada tietoja yksityiseltä yhteisöltä tai henkilöltä on soveltamisalaltaan suppea koskien vain yksittäistapauksia eikä oikeuta tietojen saamiseen teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona.

Esityksen tavoitteena on parantaa poliisin mahdollisuuksia matkustajatietojen hyödyntämiseen rikostorjunnassa yhtenäistämällä tietojen saantioikeuksia Tullin ja Rajavartiolaitoksen tiedonsaantioikeuksien kanssa.

Matkustajatietojen hyödyntäminen on tarpeellista myös terrorismin torjunnassa. Valtioneuvosto hyväksyi 6 päivänä maaliskuuta 2014 toisen kansallisen terrorismintorjunnan strategian. Strategia sisältää muun muassa toimenpiteen huolehtia viranomaisten toimivaltuuksien ajantasaisuudesta, jotta viranomaisten toimintakyky säilyy terrorismintorjunnan jatkuvasti muutoksessa olevassa toimintaympäristössä. Osana tätä toimenpidettä arvioidaan tarvetta muuttaa kansallista lainsäädäntöä siten, että toimivaltaisilla viranomaisilla olisi oikeus saada terrorismin torjunnassa välttämättömät matkustajarekisteritiedot.

Matkustajatiedoilla on kasvava merkitys laajemminkin terrorismin ja vakavan rikollisuuden torjunnassa. Tämä ilmenee muun muassa Euroopan unionin (EU) ja kolmansien valtioiden solmimista lentoliikenteen matkustajatietojen toimittamista koskevista sopimuksista, joiden valmistelun yhteydessä Suomikin on pitänyt tarpeellisena tietojen hyödyntämismahdollisuutta lainvalvonnassa.

2 Nykytila
2.1 Lainsäädäntö

Poliisin, Tullin ja Rajavartiolaitoksen (jäljempänä PTR-viranomaiset) tehtäviin kuuluu myös rikostorjunta. Tätä toimintaa hoidetaan osin yhteistyössä, jota sääntelee laki poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen yhteistoiminnasta (687/2009).

Tulli

Tullin tehtävänä on valvontatehtävien lisäksi torjua rikoksia. Rikoksilla tarkoitetaan tullilain (1466/1994) 3 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan rikosta, joka käsittää tullilain tai muun lain säännösten, joiden noudattamisen valvonta tai täytäntöönpano on Tullin tehtävänä, tai näiden nojalla annettujen säännösten tai määräysten rikkomisen taikka rikoslain (39/1889) 46 luvussa tarkoitettua laitonta tuontitavaraan ryhtymistä, sellaista rikoslain 32 luvussa tarkoitettua rahanpesurikosta ja sellaista säännösten rikkomista, johon sisältyy omaisuuden maahantuontia tai maastavientiä.

Tullin oikeudesta saada matkustajatietoja rikosten ehkäisyä ja tutkintaa varten säädetään tullilain 28 §:n 1 momentin 1 kohdassa, jonka mukaan Tullilla on sen estämättä, mitä tietojen salassa pitämisestä säädetään, oikeus saada tullirikosten ehkäisyä ja tutkintaa varten tarpeellisia tietoja yhteisöiltä ja yhtymiltä matkustajaa ja kulkuneuvon henkilökuntaa koskevista rekistereistä, myös teknisen käyttöyhteyden avulla, siten kuin rekisterinpitäjän kanssa sovitaan.

Rajavartiolaitos

Rajavartiolaitoksen toiminnan tavoitteena on rajavartiolain (578/2005) 3 §:n mukaan rajaturvallisuuden ylläpitäminen. Rajavartiolaitos toimii rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa. Rajavartiolaitos suorittaa erikseen säädettyjä valvontatehtäviä sekä toimenpiteitä rikosten ennalta estämiseksi, selvittämiseksi ja syytteeseen saattamiseksi yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa. Rajavartiolaitos suorittaa poliisi- ja tullitehtäviä, etsintä- ja pelastustehtäviä sekä osallistuu sotilaalliseen maanpuolustukseen.

Rajavartiolaitoksen oikeudesta saada matkustajatietoja rajatarkastusten helpottamiseksi ja laittoman maahantulon sekä laittoman maahanmuuton torjumiseksi ja rajatarkastusviranomaiselle säädetyssä muussa tehtävässä on säädetty laissa henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa (579/2005). Lain 19 §:ssä säädetään tiedoista rajan ylittävässä kulkuneuvossa olevista henkilöistä. Pykälän 1 momentin mukaan Rajavartiolaitoksella on sen estämättä, mitä tietojen salassa pitämisestä säädetään, oikeus saada Rajavartiolaitoksen tutkittavien rikosten estämiseksi, selvittämiseksi ja syytteeseen saattamiseksi sekä rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi tarpeellisia tietoja yhteisöiltä ja yhtymiltä matkustajaa ja kulkuneuvon henkilökuntaa koskevista rekistereistä. Tiedot on oikeus saada myös teknisen käyttöyhteyden avulla, siten kuin rekisterinpitäjän kanssa sovitaan.

Pykälän 2 momentin mukaan maahan saapuvan ja maasta lähtevän ajoneuvon kuljettajan on toimitettava maahantulo- tai maastalähtöpaikan rajatarkastusviranomaiselle tiedot ajoneuvossa olevista henkilöistä. Aluksen tai ilma-aluksen päällikön sekä junan tai muun liikennevälineen omistajan tai haltijan taikka tämän edustajan on annettava maahantulo- tai maastalähtöpaikan rajatarkastusviranomaiselle matkustaja- ja miehistöluettelo taikka muutoin tiedot liikennevälineen henkilökunnasta, matkustajista ja muista liikennevälineessä olevista henkilöistä. Tiedot voidaan luovuttaa teknisen käyttöyhteyden avulla. Pykälän 3 momentin mukaan matkustaja- ja miehistöluettelosta tulee käydä ilmi jokaisen siihen merkityn henkilön suku- ja etunimi, syntymäaika, sukupuoli ja kansalaisuus sekä liikennevälineen kansallisuus- ja rekisteritieto sekä saapumis- ja lähtöpaikka.

Lain 20 §:n mukaan sen lisäksi, mitä 19 §:ssä säädetään, on ammattimaisesti henkilöiden kuljetusta ilmateitse harjoittavan luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön (lentoliikenteen harjoittaja) toimitettava rajatarkastusviranomaiselle tämän pyynnöstä tässä pykälässä mainitut tiedot matkustajista, jotka lentoliikenteen harjoittaja kuljettaa viralliselle rajanylityspaikalle, jonka kautta kyseiset henkilöt saapuvat Euroopan unionin jäsenvaltioiden alueelle tai lähtevät jäsenvaltioiden alueelta (lentoliikenteen matkustajatiedot).

Lentoliikenteen matkustajatietoihin on sisällyttävä käytetyn matkustusasiakirjan numero ja tyyppi, kansalaisuus tai kansalaisuudettomuus, koko nimi, syntymäaika, rajanylityspaikka, jonka kautta henkilö saapuu jäsenvaltioiden alueelle tai lähtee jäsenvaltioiden alueelta, kuljetuksen koodi, kuljetuksen lähtö- ja saapumisaika, asianomaisella kuljetuksella kuljetettujen henkilöiden kokonaismäärä sekä alkuperäinen lähtöpaikka. Tiedot on luovutettava sähköisesti tai, jos se ei ole mahdollista, muulla asianmukaisella tavalla. Rajatarkastusviranomainen saa käsitellä tässä pykälässä ja 19 §:ssä tarkoitettuja tietoja rajatarkastusten helpottamiseksi ja laittoman maahantulon sekä laittoman maahanmuuton torjumiseksi ja rajatarkastusviranomaiselle säädetyssä muussa tehtävässä.

Tiedot on toimitettava välittömästi lähtöselvityksen päätyttyä. Rajatarkastusviranomaisen on hävitettävä tiedot 24 tunnin kuluessa niiden toimittamisesta matkustajien saavuttua maahan tai lähdettyä maasta, jollei tietoja tarvita rajatarkastusviranomaisen muussa lakisääteisessä tehtävässä. Jollei muuta säädetä, tietojen luovuttajan on hävitettävä hankkimansa ja rajaviranomaisille toimittamansa henkilötiedot 24 tunnin kuluessa kuljetuksessa käytetyn liikennevälineen saapumisesta määränpäähänsä.

Lain 21 §:n mukaan edellä 20 §:ssä liikenteenharjoittajalle säädetyn velvollisuuden laiminlyömisen johdosta seuraamusmaksun määräämisestä säädetään ulkomaalaislain (301/2004) 179 §:ssä, jonka mukaan liikenteenharjoittajalle, joka rikkoo 173 §:ssä säädetyn tarkastusvelvollisuuden tai henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annetun lain 20 §:ssä säädetyn tietojenantovelvollisuuden, määrätään seuraamusmaksu (liikenteenharjoittajan seuraamusmaksu). Maksun suuruus 173 §:n rikkomisesta on 3 000 euroa kuljetettua henkilöä kohden. Maksun suuruus henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annetun lain 20 §:n rikkomisesta on 3 000 euroa kutakin sellaista matkaa kohden, jolta ei ole ilmoitettu matkustajatietoja tai ne on ilmoitettu puutteellisesti tai virheellisesti. Lain 180 §:ssä säädetään liikenteenharjoittajan kuulemisesta, 181 §:ssä maksun määräämisestä, 182 §:ssä maksun poistamisesta, 183 §:ssä maksuajasta ja 184 §:ssä maksun täytäntöönpanosta.

Poliisi

Poliisin tehtävänä on poliisilain 1 §:n 1 momentin mukaan oikeus- ja yhteiskuntajärjestyksen turvaaminen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen sekä rikosten ennalta estäminen, paljastaminen, selvittäminen ja syyteharkintaan saattaminen. Poliisi toimii turvallisuuden ylläpitämiseksi yhteistyössä muiden viranomaisten sekä yhteisöjen ja asukkaiden kanssa ja huolehtii tehtäviinsä kuuluvasta kansainvälisestä yhteistyöstä.

Keskusrikospoliisin tehtävänä on poliisin hallinnosta annetun lain (110/1992) 9 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan torjua kansainvälistä, järjestäytynyttä, ammattimaista, taloudellista ja muuta vakavaa rikollisuutta.

Suojelupoliisin tehtävänä on poliisin hallinnosta annetun lain 10 §:n mukaan torjua sellaisia hankkeita ja rikoksia, jotka voivat vaarantaa valtio- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtakunnan sisäistä tai ulkoista turvallisuutta sekä suorittaa tällaisten rikosten tutkintaa. Sen tulee myös ylläpitää ja kehittää yleistä valmiutta valtakunnan turvallisuutta vaarantavan toiminnan estämiseksi.

Poliisin oikeus saada matkustajatietoja rikosten estämiseksi tai selvittämiseksi määräytyy poliisilain 4 luvun 3 §:n tietojen saantia yksityiseltä yhteisöltä tai henkilöltä koskevan sääntelyn perusteella. Pykälän 1 momentin mukaan poliisilla on päällystöön kuuluvan poliisimiehen pyynnöstä oikeus saada rikoksen estämiseksi tai selvittämiseksi tarvittavia tietoja yhteisön jäsentä, tilintarkastajaa, toimitusjohtajaa, hallituksen jäsentä tai työntekijää velvoittavan yritys-, pankki- tai vakuutussalaisuuden estämättä. Poliisilla on sama oikeus saada lain 6 luvussa tarkoitetussa poliisitutkinnassa tarvittavia tietoja, jos tärkeä yleinen tai yksityinen etu sitä vaatii.

Poliisilaissa säädetty oikeus saada matkustajatietoja koskee vain yksittäisiä tapauksia eikä anna oikeutta tietojen saamiseen teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona.

2.2 Käytäntö
Tulli

Tulli on solminut maa-, meri- ja ilmaliikenteenharjoittajien kanssa laissa tarkoitettujen tietojen toimittamisesta yhteistyösopimuksia (ns. Memorandum of understanding, MoU), joissa on sovittu käytännön yksityiskohdista tietojen toimittamisesta teknisen käyttöyhteyden avulla. Sopimusten nojalla osapuolet tekevät yhteistyötä rikosten estämiseksi, selvittämiseksi ja paljastamiseksi. Yhteistyötä toteutetaan vastavuoroisesti lain sallimissa rajoissa niin tiedonvaihdon kuin koulutuksenkin alalla.

Koska eri liikenteenharjoittajat tallentavat järjestelmäänsä eri tietoja, on luonnollista että tiedot joita voidaan toimittaa vaihtelevat osin liikenteenharjoittajakohtaisesti. Käytännössä kyseessä ovat esimerkiksi rikosten estämiseksi, selvittämiseksi tai paljastamiseksi tarpeelliset varustamoiden tai lentoyhtiöiden matkustajalista- tai rahtikirjatiedot.

Tulli hyödyntää kyseisiä eri liikennemuotojen matkustajatietoja rikostorjunnassa erityisesti kolmessa tyyppitapauksessa. Kun tiedot saadaan jo ennen matkustajan saapumista, analyysitoiminta mahdollistaa tehokkaan ja tarkoituksenmukaisen rikostorjunnan, jossa operatiivisia toimia voidaan suunnata tarkoituksenmukaisesti ja resurssitehokkaasti. Etukäteen toimitetut matkustajatiedot tekevät mahdolliseksi sen, että jo aiemmin tunnistettuihin, rikolliseen toimintaan liittyviin henkilöihin voidaan maahan saapumisen yhteydessä kohdistaa valvontaviranomaisten toimesta operatiivisia toimia. Tällaisia voivat olla esimerkiksi etsintäkuulutetun kiinniotto, rikollisen toiminnan paljastaminen tarkastustoimenpitein tai rikoksesta epäillyn toiminnan tarkkaileminen.

Lisäksi matkustajatiedot ja niiden analysointi antavat mahdollisuuden tunnistaa ennalta tunnistamattomia, rikolliseen toimintaan liittyviä henkilöitä niin sanotun kohdevalinnan perusteella. Kohdevalinnassa on keskeistä havainnoida henkilön matkustukseen liittyviä epäloogisuuksia, joita kansainvälisen viranomaistuntemuksen perustella tyypillisesti liittyy rikolliseen toimintaan.

Kolmantena tyypillisenä tietojen käyttökohteena ovat tapauskohtaiset tietotarpeet, joita ilmenee yleensä laajempien rikostutkintojen yhteydessä.

Rajavartiolaitos

Rajavartiolaitos on velvoittanut ulkorajaliikennettä Suomeen harjoittavat lentoliikenteenharjoittajat luovuttamaan laissa tarkoitetut matkustajatiedot teknisen käyttöyhteyden avulla Rajavartiolaitoksen rajatarkastussovellukseen (Ratas). Rajavartiolaitoksen tavoitteena on, että vastaisuudessa kaikki liikenteenharjoittajat luovuttaisivat tiedot suoraan Ratas-järjestelmään, jossa tietoja voidaan verrata Rajavartiolaitoksen käytössä oleviin tietojärjestelmiin ja rekistereihin. Määrämuotoinen matkustajatietojen saaminen tehostaa resurssien käyttöä ja tiedon hyödynnettävyyttä.

Rajavartiolaitos hyödyntää matkustajatietoja samoin periaattein kuin Tulli. Lisäksi matkustajatiedoilla voidaan torjua Schengen-alueelle kohdistuvaa laitonta maahanmuuttoa ja varmistaa rajatarkastusten sujuva suorittaminen.

Poliisi

Poliisi voi hyödyntää matkustajatietoja rikostorjunnassa ainoastaan yksittäistapauksissa pyytämällä yhtiöiltä tietoja yksittäiseen rikostutkintaan liittyen. Poliisille ei ole säädetty oikeutta saada tietoja teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona.

2.3 Lentoliikenteen matkustajatietojen kansainvälinen kehitys

Matkustajatiedoilla ja niiden analysoinnilla on kasvava rooli rikollisuuden torjunnassa myös kansainvälisesti. Erityisesti lentomatkustajia koskevien tietojen hyödyllisyyden havaitseminen rikollisuuden torjunnassa on johtanut siihen, että kasvava määrä valtioita pyrkii tehostamaan näiden tietojen hyödyntämismahdollisuuksia myös kansainvälisesti, asettamalla lentoliikenteen harjoittajille velvoitteita lentoliikenteen matkustajarekisterin tietojen (passenger name record, jäljempänä PNR-tiedot) toimittamiseksi oman maansa lainvalvontaviranomaisille.

Eräät EU:n ulkopuoliset maat ovat esittäneet EU:n jäsenvaltioille vaatimuksia lentomatkustajia koskevien PNR- tietojen toimittamisesta. EU on neuvotellut ja neuvottelee parhaillaan tietojen luovuttamista koskevista sopimuksista oikeudellisen perustan ja riittävän tietosuojan tason luomiseksi siirrettäville tiedoille. Tällä hetkellä EU:lla on voimassa kahdenväliset sopimukset PNR- tietojen luovuttamisesta Australian (VL L 186/14 14.7.2012) ja Amerikan Yhdysvaltojen (VL L 215/5 11.8.2012) kanssa. Sopimukset tulivat voimaan kesällä 2012. Neuvottelut tietojen toimittamisesta ovat parhaillaan käynnissä Kanadan kanssa (U 67/2013 vp).

Valtioneuvosto on kesäkuussa 2013 antanut selvityksen Venäjän määräyksestä lentoliikenteen matkustajatietojen luovuttamisesta (E 87/2013 vp). Myös useat muut EU:n ulkopuoliset maat ovat komission mukaan esittäneet tai aikovat esittää EU:n jäsenvaltioille vaatimuksia lentomatkustajia koskevien PNR- tietojen luovuttamisesta, esimerkkeinä Etelä-Korea, Japani, Qatar, Meksiko, Brasilia ja Yhdistyneet arabiemiirikunnat.

EU:n komissio julkaisi vuonna 2007 ehdotuksen neuvoston puitepäätökseksi lentomatkustajien rekisteritietojen käytöstä lainvalvontatarkoituksiin (U 3/2008 vp). Ehdotuksen tavoitteena oli lentoliikenteen PNR- tietojen saaminen EU:n omien lainvalvontaviranomaisten hyödynnettäväksi terrorismin ja vakavan rikollisuuden torjunnassa. Ehdotusta ei kuitenkaan ehditty hyväksyä ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa, joten ehdotus raukesi siirryttäessä uuteen oikeusperustaan. Tämän vuoksi komissio julkaisi aiheesta direktiiviehdotuksen helmikuussa 2011 (U 66/2010 vp). Tätä direktiiviehdotusta koskevat neuvottelut ovat edelleen kesken. Oikeus- ja sisäasiainneuvosto hyväksyi huhtikuussa 2012 direktiiviehdotuksesta yhteisen näkemyksen, joka lähetettiin Euroopan parlamentille hyväksyttäväksi (EU-perusmuistio SM2012-00171). Parlamentti ei ole vielä muodostanut näkemystään ehdotuksesta.

EU:n komission ehdotuksen valmistelun yhteydessä Yhdistynyt kuningaskunta, Ranska, Belgia, Tanska ja Ruotsi ovat kuvailleet miten kyseiset valtiot hyödyntävät lentomatkustajatietoja.

2.4 Nykytilan arviointi

Poliisilla on yleinen vastuu rikollisuuden torjunnasta sekä erityinen vastuu kansainvälisen, järjestäytyneen, ammattimaisen, taloudellisen ja muun vakavan rikollisuuden sekä valtion turvallisuutta vaarantavien rikosten torjunnassa. Poliisilla ei kuitenkaan ole mahdollisuutta hyödyntää rikostorjuntatehtävässään matkustajatietoja yhtä kattavasti kuin Tullilla ja Rajavartiolaitoksella. Matkustajatietojen hyödyntämismahdollisuus on tärkeä rikostorjunnan väline Tullin ja Rajavartiolaitoksen toiminnassa.

Tämän vuoksi poliisille ehdotetaan oikeutta saada tarpeellisia tietoja rikosten estämiseksi, paljastamiseksi, selvittämiseksi ja syyteharkintaan saattamiseksi sekä etsintäkuulutettujen tavoittamiseksi yhteisöiltä ja yhtymiltä matkustajaa ja kulkuneuvon henkilökuntaa koskevista rekistereistä, myös teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona. Sääntely vastaisi periaatteeltaan tullilain 28 §:n 1 momentin 1 kohdan ja henkilötietojen käsittelystä rajavartiolaitoksessa annetun lain 19 §:n 1 momentin vastaavaa sääntelyä.

Lisäksi poliisille ehdotetaan oikeutta asettaa uhkasakko mahdollisissa tietojen toimittamisvelvollisuuden laiminlyöntitapauksissa.

3 Ehdotetut muutokset

Henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 761/2003 (jäljempänä poliisin henkilötietolaki) 13 §:n 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 16 kohta, jonka mukaan poliisilla olisi sen lisäksi, mitä muualla laissa säädetään, oikeus saada tehtäviensä suorittamista ja henkilörekisteriensä ylläpitämistä varten salassapitosäännösten estämättä teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona tarpeellisia tietoja rekistereistä siten, kuin asianomaisen rekisterinpitäjän kanssa sovitaan myös rikosten estämiseksi, paljastamiseksi, selvittämiseksi ja syyteharkintaan saattamiseksi sekä etsintäkuulutettujen tavoittamiseksi yhteisöiltä ja yhtymiltä matkustajaa ja kulkuneuvon henkilökuntaa koskevista rekistereistä. Kyseisillä rekistereillä tarkoitetaan henkilöiden matkustustapahtumaan liittyviä, henkilöistä ja kulkuneuvoista tietoa sisältäviä rekistereitä, ei liikenteenharjoittajan muuhun toimintaan liittyviä rekistereitä kuten asiakas-rekistereitä. Esimerkiksi varustamoilla on velvollisuus matkustaja-aluksen henkilöluetteloista annetun lain 1038/2009 nojalla kirjata meripelastustoimintaa varten henkilön etu- ja sukunimi, sukupuoli, kansalaisuus, syntymävuosi sekä mahdollinen liikuntarajoite. Tietojoukolla tarkoitetaan tiettyyn hakuun liittyvää usean yksittäisen tiedon muodostamaa kokonaisuutta. Tietojoukko on esimerkiksi tietojärjestelmästä ohjelmallisesti poimittu tietokokonaisuus, jossa haku on tapahtunut automaattisesti ennalta määriteltyjen poimintaehtojen mukaisesti.

Tietojen käsittely

Saatuja tietoja verrattaisiin alempana mainittuihin poliisin tietojärjestelmien tietoihin. Tiedoista ei muodostettaisi omaa henkilörekisteriä muodostavaa tietojärjestelmää. Vertaamisen jälkeen tiedot hävitettäisiin, mikäli tietojen tallettamiseen johonkin muuhun poliisin rekisteriin ei ole rikostorjunnallisia, näiden rekistereiden tallettamisedellytykset täyttäviä perusteita.

Pääsyoikeus saatuihin tietoihin tultaisiin rajoittamaan erillisen matkustajatietoyksikön käyttöön tai muuten vastaavasti huomioiden Euroopan unionin perusoikeusviraston helmikuussa 2014 laatima ohjeistus matkustajatietojen käsittelystä "Twelve operational fundamental rights considerations for law enforcement when processing Passenger Name Record (PNR) data" (http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra-2014-fundamental-rights-considerations-pnr-data-en.pdf). Virasto on laatinut kyseisen ohjeistuksen, jotta käsiteltäessä matkustajatietoja kansallisesti lainvalvontatarkoituksessa kunnioitettaisiin Euroopan unionin perusoikeuskirjassa mainittuja perusoikeuksia, erityisesti oikeutta yksityis- ja perhe- elämän kunnioittamiseen, henkilötietojen suojaan, elinkeinonvapauteen sekä syrjintäkieltoon. Kyseiseen epävirallisessa yhteistyössä Euroopan komission ja Euroopan tietosuojavaltuutetun kanssa valmisteltuun ohjeistukseen kiinnitetään erityistä huomioita tietojen käsittelyssä poliisissa.

Saatuja tietoja verrattaisiin poliisin henkilötietolain 2 §:n 2—4 kohtien mukaisiin poliisiasiain tietojärjestelmän henkilökuulutustietoihin ja tunnistettavien henkilöiden sekä etsittävien ajoneuvojen tietoihin. Suojelupoliisissa tietoja verrattaisiin lisäksi Suojelupoliisissa käytössä oleviin rekistereihin ja erityisesti poliisin henkilötietolain 2 luvun 5 §:n mukaisen Suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän tietoihin. Lisäksi tietojen avulla pyritään havaitsemaan esimerkiksi kohdevalintamenettelyn kautta tai saatujen uhkatietojen perusteella valikoituneiden henkilöiden liikkeitä.

Tavoitteena on keskittää myös yksittäistapauksissa tehtävät tietopyynnöt matkustajatietoyksikköön, joka huolehtisi pyyntöjen yhtenäisistä käytännöistä tiedonsaantioikeuksia käytettäessä (esim. päällystöön kuuluvan poliisimiehen pyyntö poliisilain 4 luvun 3 §:n mukaisessa tilanteessa).

Yksittäisen asian yhteydessä tapahtuva erikseen pyydettyjen tai saadun hitin perusteella tietojen tallentaminen tapahtuisi syytä epäillä -kynnyksen ylittyessä poliisin henkilötietolain 2 §:n mukaiseen poliisiasiain tietojärjestelmään. Vastaavasti tietoja voitaisiin tallentaa edellytysten täyttyessä myös poliisin henkilötietolain 2 §:n 3 momentin 11 kohdan mukaiseen havaintotieto-osioon, 3 momentin 8 kohdan mukaiseen tiedotustietoja sisältävään osioon tai edellytysten täyttyessä tiettyä tarkoitusta varten perustettuun poliisin henkilötietolain 6 §:n mukaiseen poliisin muuhun henkilörekisteriin. Mikäli tieto täyttäisi poliisin henkilötietolain 4 §:n mukaisen epäiltyjen tietojärjestelmään tallentamiselle poliisin henkilötietolain 4 §:n 2 momentissa asetut tallentamisedellytykset, tiedot tallennettaisiin myös sinne. Suojelupoliisi tallentaisi tiedot Suojelupoliisin toiminnalliseen tietojärjestelmään, mikäli kyseisten tietojen tallentaminen täyttäisi poliisin henkilörekisterilain 5 §:ssä asetut edellytykset oikeus- ja yhteiskuntajärjestystä tai valtion turvallisuutta vaarantavien hankkeiden tai rikosten estämisestä tai selvittämisestä.

Käyttöoikeudet poliisin rekistereihin myöntää kunkin rekisterin rekisterinpitäjä. Poliisin henkilötietolain 7 §:n mukaan poliisiasiain tietojärjestelmän, epäiltyjen tietojärjestelmän sekä poliisin muiden, valtakunnallisessa käytössä olevien tilapäisten tai manuaalisten henkilörekistereiden rekisterinpitäjä on Poliisihallitus. Yhden tai useamman poliisiyksikön käytössä olevan henkilörekisterin rekisterinpitäjä on toiminnasta vastaava poliisiyksikkö. Suojelupoliisin toiminnallisen tietojärjestelmän rekisterinpitäjä on Suojelupoliisi. Henkilörekisterien ja niihin talletettujen tietojen käsittelyn valvonnan osalta poliisin henkilötietolain 19 b §:n 1 kohta toteaa, että pääsy tietoihin on annettava vain niille, jotka tarvitsevat tietoja työtehtäviensä hoitamiseksi.

Seuraamukset

Rajavartiolaitoksella on oikeus määrätä seuraamusmaksu liikenteenharjoittajalle tietojenantovelvollisuuden laiminlyönnin johdosta. Poliisille ehdotetaan mahdollisuutta määrätä päävelvoitteen eli pyynnön tehosteeksi uhkasakko mahdollisissa laiminlyöntitapauksissa. Poliisi voisi velvoittaa sen, jolta se on oikeutettu saamaan kyseisiä tietoja, antamaan tiedot kohtuullisessa määräajassa ja asettaa velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon siten, kuin uhkasakkolaissa (1113/1990) sakon asettamisen, sakon määrän ja muiden menettelyjen suhteen säädetään. Uhkasakon asettamispäätöstä olisi noudatettava sitä koskevasta muutoksenhausta huolimatta. Uhkasakkoa ei kuitenkaan saisi asettaa, jos asianosaista on aihetta epäillä rikoksesta ja pyydetty aineisto liittyy rikosepäilyn kohteena olevaan asiaan. Uhkasakkolain 4 §:n mukaan viranomainen voi asettaa uhkasakon, jos niin on laissa säädetty. Uhkasakon asettamista ei ole erikseen säädetty tietyn poliisiyksikön tehtäväksi. Poliisin hallinnosta annetun lain 7 §:n 5 kohdan mukaan paikallispoliisin tehtävänä on suorittaa muut poliisille säädetyt tai määrätyt tehtävät.

4 Esityksen vaikutukset

Ehdotettu säännös tehostaisi poliisin rikostorjuntaa poliisin kyetessä hyödyntämään matkustajatietoja rikostorjunnassaan. Toimintaa voitaisiin suunnitella ja suunnata tehokkaammin ja rikoksia estää ja selvittää tehokkaammin esitetyllä tietojen saantioikeudella.

Tietojen saaminen teknisen käyttöyhteyden avulla tehostaisi toimintaa ilman merkittäviä henkilöresurssien lisäyksiä ja mahdollistaisi resurssien entistä tarkemman kohdentamisen rikostorjunnassa. Tietojen vertaaminen tietojen käsittely- jaksossa kuvatuin tavoin esimerkiksi etsintäkuulutettujen henkilöiden rekisteriin sekä kansallisessa maahantulokiellossa olevien henkilöiden rekisteriin vähentäisi huomattavasti kyseisten henkilöiden maahantulon estämisen sattumanvaraisuutta.

PTR-viranomaisista poliisin toimialueena on koko maa. Viime vuosien aikana voimakkaasti lisääntynyt liikkuvien ulkomaalaisten rikollisryhmien toiminta Suomessa on nostanut erityisen tarpeen oikeudesta matkustajatietojen hyödyntämiseen rikostorjunnassa, esimerkiksi rikostorjuntakohteiden määrittelyssä.

Niin kutsutussa "hit and run"- tyyppisessä rikollisuudessa rikollisryhmät saapuvat eri liikennemuodoilla johonkin osaan maata nimenomaisesti tietyntyyppisten rikosten tekemistä varten, minkä jälkeen he poistuvat maasta mahdollisimman pian kiinnijäämisen välttämiseksi. Tällaisen rikollisryhmän työnjako on usein eriytynyttä; kohdetta saattaa tarkkailla ja rikollista tekoa valmistella eri henkilö tai henkilöt ja rikoksen voivat toteuttaa eri henkilö tai henkilöt. Toiminnan paljastumisen estämiseksi henkilöt liikkuvat yleensä erillään toisistaan ja saapuvat maahan sekä poistuvat maasta eri aikoina ja käyttävät eri reittejä ja eri liikennevälineitä.

Esimerkkinä voidaan mainita tilanne, jossa toisesta maasta saadaan vihjetieto, jonka mukaan sieltä on mahdollisesti lähtenyt ryhmä kohti Suomea tekemään omaisuusrikoksia, kuten asunto- ja liikemurtoja. Ryhmän jäsenten tarkempi henkilöllisyys ei ole vielä tiedossa, mutta vihjeen mukaan ryhmällä on käytössään tietyn merkkinen ajoneuvo. Osa ryhmästä on saadun tiedon mukaan vieraillut jokin aika aiemmin Suomessa ja Ruotsissa mahdollisesti havainnoiden sopivia rikoksentekopaikkoja. Ainoa menettelytapa tällaisessa tilanteessa on aloittaa matkustajatietojen läpikäynti sopivan ryhmän löytämiseksi. Tietojen saaminen teknisen käyttöyhteyden välityksellä nopeuttaa ja tehostaa ratkaisevasti tiedon keräämistä ja analysointia ja tätä kautta ryhmän jäsenten henkilöllisyyksien ja kulkureittien selvittämistä kuvatunlaisessa tilanteessa. Tiedoista voidaan todeta ryhmän käytössä olevien ajoneuvojen saapuminen sekä tarvittaessa myös maasta poistumisaikeet. Mainitunlaisten vihjetietojen perusteella ei ole käytännössä mahdollisuutta perustaa esimerkiksi poliisin henkilötietolain 6 §:n mukaista tilapäistä analyysirekisteriä tietojen käsittelyä varten.

Esimerkkinä terrorismin torjunnan toiminnallisesta tarpeesta voidaan mainita tilanne, jossa Suojelupoliisin yhteistyökumppani välittää tiedon Suomeen kohdistuvasta terrorismiuhasta ja siihen liittyvästä henkilöstä. Tällaisen tiedon luovuttaminen Suomelle perustuu luovuttajan harkintaan ilman juridista velvollisuutta tiedon luovuttamiseen sekä siihen luottamukseen, että tietoa ei luovuteta kolmannelle osapuolelle ilman tiedon luovuttajan suostumusta. Näin ollen Suojelupoliisi ei voisi ilman luovuttajan suostumusta luovuttaa tietoa toisille PTR- viranomaisille rajatarkastusten toimeenpanemiseksi. Kyseisen uhkatiedon hyödyntäminen tarkoittaa tyypillisesti kyseisten henkilöiden maahan saapumisen, maassa oleskelun tai maasta poistumisen havainnointia ja valvontaa. Käytännössä ainoa tapa, jolla tarkoitussidonnaisuuden periaatetta kunnioittaen voidaan ryhtyä tehokkaisiin toimenpiteisiin, on se että Suojelupoliisi tarkistaa itse tarvittavat viranomaisrekisterit ja matkustajaliikenteeseen liittyvät tiedot. Matkustusaika Suomeen saattaa olla hyvin lyhyt kuvatunlaisessa tapauksessa, joten tällaisiin tilanteisiin voidaan reagoida riittävällä nopeudella ainoastaan, jos Suojelupoliisilla on itsellään kyky tarkistaa tiedot teknisen käyttöyhteyden avulla.

Laittoman tiedustelutoiminnan eli vakoilun valmistelemiseen tai harjoittamiseen puolestaan liittyy tyypillisesti matkustamista valtioiden välillä. Vakoilun estämisessä, paljastamisessa ja selvittämisessä on olennaista saada tietoa maahan saapumisesta, maassa oleskelusta ja maasta poistumisesta ilman, että tekijöiden henkilöllisyys tulee tarpeettomasti Suojelupoliisin ulkopuolisten tietoon.

Kun tiedot saadaan teknisen käyttöyhteyden avulla, mahdollistaa analyysitoiminta tarkoituksenmukaisten toimien suuntaamisen vakoilun torjumiseksi.

Ääriliikkeiden ja väkivaltaisen ekstremismin torjuntaan liittyen puolestaan saatetaan saada tiedustelutieto, jonka mukaan jokin äärijärjestöön kuuluva henkilö matkustaa Suomeen osallistuakseen täällä äärijärjestön järjestämään mielenosoitukseen jonka voidaan esimerkiksi aiempien kokemusten valossa arvioida olevan väkivaltainen.

Sotilaskurinpidosta ja rikostorjunnasta puolustusvoimissa annetun lain (255/2014) 86 §:n 3 momentin mukaan Suojelupoliisi huolehtii sotilaallisen maanpuolustuksen alalla Suomeen kohdistuvaan tiedustelutoimintaan liittyvän rikoksen ja sotilaallisen maanpuolustuksen tarkoitusta vaarantavan rikoksen selvittämisestä. Lain 91 §:n 8 kohdan mukaan puolustusvoimien rikostorjuntaviran-omaisilla on oikeus saada tehtäviensä hoitamiseksi välttämättömiä tietoja matkustaja-aluksen henkilöluetteloista annetun lain (1038/2009) mukaisista matkustajia koskevista henkilöluetteloista, myös teknisen käyttöyhteyden avulla. Voidakseen hoitaa tarkoituksenmukaisesti 86 §:n 3 momentin mukaisten rikosten selvittämisen myös Suojelupoliisin tulisi saada matkustajatiedot itsenäisesti teknisen käyttöyhteyden avulla.

Neuvoteltaessa EU:n VIS- viisumitietojärjestelmästä (EUVL L 213, 15.6.2004) jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisille nähtiin tarpeelliseksi myöntää erillisellä päätöksellä oikeus tehdä hakuja viisumitietojärjestelmästä terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjumiseksi, havaitsemiseksi ja tutkimiseksi (EUVL L 218, 13.8.2008). EU käy parhaillaan viisumivapausneuvotteluja Venäjän kanssa. Mikäli EU:n ja Venäjän välinen viisumivapaus toteutuisi, viisumitietoja ei enää kerättäisi Venäjältä eikä niitä olisi enää mahdollisuutta hyödyntää rikostorjunnassa. Siten ehdotettava tiedonsaantioikeus korvaisi myös osaltaan mahdollisen viisumivapauden myötä poistuvan rikostorjunnan työvälineen.

Esityksen tarkoittamat tietopyynnöt aiheuttaisivat jonkin verran kustannuksia liikenteenharjoittajille, mutta taloudelliset vaikutukset eivät olisi merkittäviä. Esitettävän tyyppisten tietojen toimittamisvelvollisuus sisältyy jo voimassa olevaan Tullin ja Raja-vartiolaitoksen tiedonsaantioikeutta sääntelevään lainsäädäntöön näiden rikostorjunnan tarpeisiin. Edellä mainittujen viranomaisten tavoin myös poliisi kohdentaisi tietopyyntönsä liikenteenharjoittajille rikostorjunnallisten tarpeiden perusteella. Esityksellä ei olisi merkittäviä taloudellisia vaikutuksia poliisille, tietojen käsittely ja analysointi toisivat jonkin verran rikostorjuntaa tehostavaa lisätyötä. Tiedonvaihdon teknisestä toteuttamistavasta sovittaisiin osapuolten välillä erikseen.

5 Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä sisäministeriön poliisiosastolla. Esityksestä pyydettiin lausunnot sisäministeriön rajavartio-osastolta, oikeusministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, liikenne- ja viestintäministeriöltä, Poliisihallitukselta, Tullilta ja tietosuojavaltuutetulta.

Liikenne- ja viestintäministeriöllä ei ollut lausuttavaa esityksestä. Muiden lausuntojen perustella esitystä on täydennetty tietosuojaan (tietojen käsittely, tallettaminen ja käyttö) liittyvien näkökohtien osalta sekä tietojen toiminnallisen tarpeellisuuden osalta.

6 Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan mahdollisimman pian.

7 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Ehdotettu sääntely liittyy perustuslain 10 §:ssä turvattuun henkilötietojen ja yksityisyydensuojaan. Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan henkilötietojen suojasta on säädettävä tarkemmin lailla. Perustuslakivaliokunta on pitänyt henkilötietojen suojan kannalta tärkeinä sääntelykohteina ainakin rekisteröinnin tavoitetta, rekisteröitävien henkilötietojen sisältöä, niiden sallittuja käyttötarkoituksia mukaan luettuna tietojen luovutettavuus sekä tietojen säilytysaikaa henkilörekisterissä ja rekisteröidyn oikeusturvaa (PeVL 25/1998 vp). Näiden seikkojen sääntely lain tasolla tulee lisäksi olla kattavaa ja yksityiskohtaista. Lailla säätämisen vaikutus ulottuu valiokunnan mukaan myös mahdollisuuteen luovuttaa henkilötietoja teknisen käyttöyhteyden avulla (esimerkiksi PeVL 12/2002 ja PeVL 14/2008 vp).

Tiedoista ei muodostettaisi henkilötietolain (523/1999) 3 §:n 3 kohdassa tarkoitettua henkilörekisteriä.

Edellä mainituilla perusteilla lakiesitys voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Lakiehdotus

Laki henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain 13 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan henkilötietojen käsittelystä poliisitoimessa annetun lain (761/2003) 13 §:n 1 momentin 15 kohta, sellaisena kuin se on laissa 1181/2013, sekä

lisätään 13 §:n 1 momenttiin, sellaisena kuin se on laissa 1181/2013, uusi 16 kohta ja 13 §:ään, sellaisena kuin se on laissa 1181/2013, uusi 2 momentti, jolloin nykyinen 2 ja 3 momentti siirtyvät 3 ja 4 momentiksi, seuraavasti:

13 §
Poliisin oikeus saada tietoja eräistä rekistereistä ja tietojärjestelmistä

Poliisilla on sen lisäksi, mitä muualla laissa säädetään, oikeus saada tehtäviensä suorittamista ja henkilörekisteriensä ylläpitämistä varten salassapitosäännösten estämättä teknisen käyttöyhteyden avulla tai tietojoukkona tarpeellisia tietoja rekistereistä siten kuin asianomaisen rekisterinpitäjän kanssa sovitaan, seuraavasti:


15) panostajalain (219/2000) 3 §:ssä tarkoitetusta panostajarekisteristä valvonta- ja hälytystehtäviä sekä rikosten estämistä, selvittämistä ja paljastamista varten;

16) rikosten estämiseksi, paljastamiseksi, selvittämiseksi ja syyteharkintaan saattamiseksi sekä etsintäkuulutettujen tavoittamiseksi yhteisöiltä ja yhtymiltä matkustajaa ja kulkuneuvon henkilökuntaa koskevista rekistereistä.

Poliisi voi velvoittaa sen, jolta se on oikeutettu saamaan 1 momentin 16 kohdassa tarkoitettuja tietoja, antamaan tiedot kohtuullisessa määräajassa. Poliisi voi asettaa velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon asettamispäätöstä on noudatettava sitä koskevasta muutoksenhausta huolimatta. Uhkasakkoa ei kuitenkaan saa asettaa, jos asianosaista on aihetta epäillä rikoksesta ja pyydetty aineisto liittyy rikosepäilyn kohteena olevaan asiaan. Uhkasakosta säädetään muutoin uhkasakkolaissa (1113/1990).



Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .


Helsingissä 25 päivänä syyskuuta 2014

Pääministeri
ALEXANDER STUBB

Sisäministeri
Päivi Räsänen

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.