HE 169/2001

Hallituksen esitys Eduskunnalle vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymistä edistäväksi lainsäädännöksi

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksen tavoitteena on parantaa vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymisedellytyksiä ja nostaa heidän työhön osallistumisensa lähemmäs muun väestön työllisyysastetta.

Sosiaalihuollon työllistämistehtäviä koskevat vanhentuneet säännökset ehdotetaan uudistettavaksi lisäämällä sosiaalihuoltolakiin uudet säännökset vammaisten henkiöiden työllistymistä tukevasta toiminnasta ja vammaisten henkilöiden työtoiminnasta. Nämä toiminnat kuuluisivat edelleen nykyiseen tapaan kunnan tehtäviin. Vammaisten henkilöiden työllistymistä tukeva toiminta käsittäisi työhön sijoittumista edistävien erityisten tukitoimenpiteiden järjestämisen jos henkilöllä on vaikeuksia työllistyä pelkästään työvoimapalvelujen tai työvoimapoliittisten toimenpiteiden avulla. Suojatyö kuuluisi osana kunnan työllistämistä tukevaan toimintaan. Työtoiminnalla tarkoitettaisiin toimintakyvyn ylläpitämistä ja sitä edistävää toimintaa.

Sosiaalivakuutuslainsäädäntöön ehdotettavilla muutoksilla pyritään edistämään vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden kuntoutumista ja työhön sijoittumista sekä korjaamaan heidän sosiaaliturvassaan olevia työllistämistä estäviä puutteita. Kansaneläkelakiin ehdotetaan tehtäväksi muutos, jolla parannettaisiin työkyvyttömyyseläkkeen lepäämään jättämistä koskevan säännöstön toimivuutta. Ammatillisen kuntoutuksen varmistamiseksi nuorelle maksettavan kuntoutusrahan maksukautta esitetään kuntoutusrahalakia muuttamalla pidennettäväksi 20 vuoden ikään saakka, jolloin vajaakuntoisen nuoren henkilön ensisijaiseksi toimeentuloturvaksi muodostuisi eläkkeen sijasta kuntoutusraha riittävän pitkäkestoisesti niin, että sinä aikana voitaisiin turvata nuorelle riittävä koulutus ja kuntoutus. Alle 20-vuotiaalle ei toisaalta myönnettäisi työkyvyttömyyseläkettä, ennen kuin hänen oikeutensa kuntoutusrahaan olisi päättynyt. Sairausvakuutuslakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että kansaneläkelain mukaista työkyvyttömyyseläkettä saava vammainen tai vajaakuntoinen työntekijä voisi sairastuessaan saada sairauspäivärahaa. Lisäksi ehdotetaan kumottavaksi vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 22 §:n 2 momentti.

Esitys liittyy valtion vuoden 2002 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2002.


SISÄLLYSLUETTELO
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
SISÄLLYSLUETTELO
YLEISPERUSTELUT
1. Johdanto
2. Nykytila
2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö
Työllistyminen työhallinnon tukitoimenpitein
Suojatyö ja työtoiminta
Kuntouttava työtoiminta
Sosiaaliturvan ja ansiotyön yhteensovittaminen
2.2. Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö
2.3. Nykytilan arviointi
3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
4. Esityksen vaikutukset
4.1. Taloudelliset vaikutukset
4.2. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset
4.3. Vaikutukset eri kansalaisryhmien asemaan
5. Asian valmistelu
5.1. Valmisteluvaiheet ja -aineisto
6. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja
6.1. Riippuvuus muista esityksistä
6.2. Riippuvuus kansainvälisistä sopimuksista ja velvoitteista
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1. Lakiehdotusten perustelut
1.1. Sosiaalihuoltolaki
1.2. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu laki
1.3. Kansaneläkelaki
1.4. Vammaistukilaki
1.5. Kuntoutusrahalaki
1.6. Sairausvakuutuslaki
2. Voimaantulo
LAKIEHDOTUKSET
sosiaalihuoltolain muuttamisesta
vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 22 §:n 2 momentin kumoamisesta
kansaneläkelain muuttamisesta
vammaistukilain 2 §:n muuttamisesta
kuntoutusrahalain 5 a §:n muuttamisesta
sairausvakuutuslain 15 ja 19 §:n muuttamisesta
LIITE
RINNAKKAISTEKSTIT
sosiaalihuoltolain muuttamisesta
kansaneläkelain muuttamisesta
vammaistukilain 2 §:n muuttamisesta
kuntoutusrahalain 5 a §:n muuttamisesta
sairausvakuutuslain 15 ja 19 §:n muuttamisesta

YLEISPERUSTELUT

1. Johdanto

Vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymistä pyritään edistämään monin julkisen vallan tukitoimenpitein. Suojatyö on vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden perinteinen työllistämismuoto. Sille on tyypillistä, että työtä tehdään erityisesti tähän tarkoitukseen perustetuissa työkeskuksissa. Suojatyöstä on säädetty sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle kuuluvassa invalidihuoltolaissa. Sosiaalihuollon tehtäväalaan kuuluu myös työtoiminta, johon osallistuvat henkilöt eivät työskentele työsuhteessa, vaan heidän toimeentulonsa perustuu pääosin eläkkeisiin ja muuhun sosiaaliturvaan. Suojatyötä ja työkeskuksia koskeva lainsäädäntö on monessa yhteydessä todettu vanhentuneeksi. Työtoimintaa koskevat säännökset ovat puolestaan puutteellisia.

Vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden mahdollisuuksiin sijoittua työelämään vaikuttaa olennaisesti myös se, miten sosiaaliturva ja ansiotyö liittyvät toisiinsa. Sosiaaliturvaetuuksia on tarpeen kehittää edelleen siten, että ne edistävät nykyistä paremmin ansiotyöhön sijoittumista.

Vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllisyysaste on olennaisesti alhaisempi kuin muun väestön. Huomattava osa työikäisistä vajaakuntoisista henkilöistä on kokonaan työmarkkinoiden ulkopuolella. Siitä huolimatta, että yleinen työllisyystilanne on viime vuosina kehittynyt myönteisesti, vajaakuntoisten henkilöiden työllisyystilanne on pysynyt edelleen vaikeana.

Edellä esitetyistä syistä on tarpeen ryhtyä toimenpiteisiin, joilla voidaan poistaa ja lieventää vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymisen tiellä olevia erilaisia esteitä ja ongelmia sekä nostaa heidän työhön osallistumisensa lähemmäs muun väestön työllisyysastetta. Hallituksen esityksessä ehdotetut lainsäädäntöuudistukset muodostavat osaltaan välttämättömän perustan vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymisen edistämiseksi.

2. Nykytila
2.1. Lainsäädäntö ja käytäntö
Työllistyminen työhallinnon tukitoimenpitein

Vajaakuntoiset henkilöt ovat työttöminä olleessaan yleisten työvoimapalvelujen ja aktiivisten työllistämistoimenpiteiden piirissä. Erityisesti vajaakuntoisille henkilöille tarkoitettuja ovat lisäksi ammatillisen kuntoutuksen palvelut ja heidän työhön sijoittumisensa tukemiseksi tarkoitetut etuudet. Viime mainittuja ovat muun muassa työkunnon tutkimuksista, työ- ja koulutuskokeiluista, työhön valmennuksesta ja työkokeiluista työpaikalla aiheutuvien kustannusten korvaaminen sekä työnantajalle myönnettävä työolosuhteiden järjestelytuki.

Työvoimapalveluja ja niihin liittyviä etuuksia koskevat säännökset sisältyvät työvoimapalvelulakiin (1005/1993) ja sen nojalla annettuihin asetuksiin. Vajaakuntoisuutta koskeva keskeinen säännös työvoimapalveluasetuksen (1251/1993) 10 §:n 2 momentissa määrittelee vajaakuntoiseksi henkilöasiakkaaksi sellaisen henkilön, jonka mahdollisuudet saada sopivaa työtä, säilyttää työ tai edetä työssä ovat huomattavasti vähentyneet asianmukaisesti todetun vamman, sairauden tai vajavuuden takia. Säännökset eivät rajaa työvoimapalveluja pelkästään työttömille tai työttömyysuhan alaisille henkilöille.

Työvoimapalvelut ovat ensisijaisia suhteessa työllisyysvaroilla tapahtuvaan työllistämiseen, joka tulee kysymykseen sen jälkeen, kun työnhakijaa ei ole onnistuttu työllistämään työvoimapalvelujen, työllistymistä edistävän koulutuksen eikä tehostettujen toimenpiteiden avulla. Työllisyysmäärärahojen käytölle on työllisyyslaissa ja -asetuksessa määritelty etusijajärjestys. Työllisyyslain (275/1987) 16 §:n 2 momentin pääsääntö antaa etusijan niille työnhakijoille, joiden työnsaannin tarve on suurin.

Saman lainkohdan mukaan työllisyysmäärärahoja kohdennetaan erityisesti nuorten ja pitkäaikaistyöttömien työllistämiseen, pitkäaikaistyöttömyyden ennalta ehkäisemiseen sekä alueellisesti tasapainoisen työllisyyden edistämiseen. Lisäksi säännöksen nojalla voidaan määrärahojen rajoissa myöntää tukea myös vajaakuntoisten sekä muiden työttömien työllistämiseen ja muuhun työllisyyden edistämiseen.

Työttömän työnhakijan työllistämiseksi voidaan työnantajalle myöntää normaalia tai korotettua työllistämistukea. Niiden vaihtoehtona työnantajalle voidaan suorittaa työmarkkinatuki joko yksinään tai yhdessä työllistämistuen kanssa yhdistelmätukena. Työministeriö vahvistaa vuosittain työllistämistuen myöntämiselle asetettavat työvoimapoliittiset tavoitteet. Työllistämistuella järjestettävän työn erityisenä tarkoituksena on työllisyysasetuksen (1363/1997) 29 §:n 2 momentin mukaan muun muassa edistää ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tulevien työttömien työhön sijoittumista ja pitkään työttömänä olleiden työnhakijoiden palaamista työmarkkinoille sekä estää työttömien syrjäytymistä työmarkkinoilta. Yhdistelmätuki on saman pykälän 3 momentin mukaan tarkoitettu ensi sijassa pitkään työttömänä olleiden työnhakijoiden työllistämiseen.

Työllistämistuen kesto on työllisyysasetuksen 35 §:n mukaan enintään kymmenen ja yhdistelmätuen kesto enintään 12 kuukautta kerrallaan. Työllistämistukea voidaan enimmäiskeston täytyttyä myöntää uudelleen saman henkilön työllistämiseen vasta sen jälkeen, kun hän on ollut viimeisten kuuden kuukauden aikana vähintään viisi kuukautta työttömänä työnhakijana.

Työttömät vajaakuntoiset työnhakijat eivät ole työllistämistuen myöntämisen ja käytön osalta erityisasemassa muuten kuin siten, että työllistämistuki voidaan heidän työllistämisekseen myöntää enintään 24 kuukaudeksi kerrallaan.

Seuraavassa on esitetty työhallinnon tilastoihin perustuvat vajaakuntoisten työnhakijoiden lukumäärät ja työttömien osuus heistä viisivuotiskaudelta 1995―1999 sekä päättyneet työttömyysjaksot vuosina 1995―1999.

      

Vuosi 1995 1996 1997 1998 1999

Vajaakuntoisia työnhakijoita 60 733 65 172 70 753 74 730 80 071

Heistä työttömiä 50 898 54 808 59 571 62 503 66 575

Päättyneitä työttömyysjaksoja 41 063 47 352 60 395 66 065 73 194

- joista työhön sijoittumiseen tai

koulutuksen aloittamiseen päättyi 29 149 34 196 43 384 45 995 49 681

Edellä esitetyistä tiedoista näkyy, että vajaakuntoisten työnhakijoiden määrä työvoimatoimistoissa on viisivuotiskaudella 1995―1999 ollut jatkuvassa kasvussa. Vuonna 1995 heitä oli noin 61 000 ja vuonna 1999 noin 80 000, joista 40 % yli 50-vuotiaita työnhakijoita. Työttömien osuus heistä on samoin kasvanut: vuonna 1995 noin 51 000 ja vuonna 1999 noin 67 000. Sijoittuminen työhön ja koulutukseen on kasvanut suurin piirtein samaa tahtia.

Vajaakuntoisten työllistäminen työllisyysmäärärahojen avulla ja eri toimenpiteet kahtena viime vuonna on esitetty seuraavassa.

      

Tukitoimenpiteet Työllistettyjä Kustannukset

milj. mk milj. euroa

v. 1998 v. 1999 v. 1998

Valtion tukityö 2 319 1 735 115 19,3

Kuntien tukityö 5 455 4 560 125 21

Yhdistelmätuki, kunta 390 726 11 1,9

Yhdistelmätuki, yksit. 1 061 2 298 30 5

Työllistämistuki, yksit. 1 736 1 281 30 5

Suojatyö 28 61 - -

Muut 1 889 1 442 31 5,2

Yhteensä 14 272 13 618 362 60,9

Palkkaperusteisesti tukityöllistettyjen vajaakuntoisten määrä on pysynyt lähes samana: vuonna 1995 noin 11 600 ja vuonna 1999 noin 10 700. Kaiken kaikkiaan vuonna 1999 sijoitettiin työhön työhallinnon tukitoimenpiteiden avulla noin 13 600 vajaakuntoista työnhakijaa. Näistä työhön sijoituksista aiheutuneet kustannukset olivat runsaat 360 milj. mk (61 milj. euroa).

Työllisyys on vajaakuntoisten työnhakijoiden kohdalla kuitenkin jatkuvasti heikentynyt. Vajaakuntoisia työttömiä oli vuonna 1995 keskimäärin noin 32 700 ja vuonna 1999 noin 38 800.

Suojatyö ja työtoiminta

Suojatyöjärjestelmä perustuu vuodelta 1978 oleviin säännöksiin invaliidihuoltolaissa (907/1946), joka on muilta osilta kumottu vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (380/1987) voimaan tullessa vuoden 1988 alussa.

Lain mukaan suojatyötä voidaan järjestää suojatyökeskuksissa, työntekijän kotona tai muussa sopivassa paikassa invalidille ja tarvittaessa muullekin henkilölle, joka työkykynsä vajavuuden takia ei ole voinut saada voimiensa ja kykyjensä mukaista ansiotyötä muualta (22 §). Invalidilla tarkoitetaan henkilöä, jonka työ- ja toimintakyky jonkin elimen puuttumisen tai toimintavajavuuden vuoksi on pysyvästi siinä määrin puutteellinen, että hänellä on siitä olennaista haittaa jokapäiväisessä elämässään tai toimeentulonsa hankkimisessa (2 §).

Suojatyön järjestämisvastuu on kunnalla, kuten muunkin sosiaalihuollon järjestämisvastuu (1 §:n 2 mom.). Suojatyötä voi lain mukaan järjestää kunnan lisäksi kuntayhtymä tai tehtävään sopiva muu yhteisö tai säätiö (22 §). Invalidihuoltolaissa on lisäksi suojatyötä koskevia erityissäännöksiä työntekijöiden valinnasta, palkkauksesta ja irtisanomissuojasta sekä ruokailua ja kuljetuksia koskevista maksuista (22 a, 22 c ja 22 d §).

Sosiaali- ja terveydenhuollon työtoimintaa koskevat säännökset ovat niukat. Vain kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa (519/1977) on erityissäännöksiä työtoiminnasta. Lain 2 §:n 4 kohdan mukaan kehitysvammaisten erityishuoltoon kuuluu mm. työtoiminnan järjestäminen ja 35 §:n 2 momentin mukaan erityishuollon tarpeessa olevalle on pyrittävä järjestämään työhön valmennusta, työtoimintaa ja muuta virikkeitä antavaa toimintaa. Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun asetuksen (988/1977) 24 §:n mukaan työtoimintaan osallistuvalle voidaan sosiaali- ja terveysministeriön vahvistamien perusteiden mukaisesti maksaa työosuusrahaa.

Mielenterveyskuntoutujille ja päihdeongelmaisille järjestetty työtoiminta perustuu sosiaali- ja terveydenhuollon yleisiin säännöksiin.

Kunnan järjestämään suojatyöhön ja työtoimintaan sovelletaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettua lakia (733/1992), jonka mukaan kunta voi järjestää toiminnan itse tai yhdessä muiden kuntien kanssa taikka hankkia palveluja muulta julkiselta tahi yksityiseltä palvelujen tuottajalta.

Vuodesta 1993 alkaen valtionosuus kunnille sosiaali- ja terveydenhuoltoon suoritetaan laskennallisten tekijöiden perusteella. Valtionosuuden käyttö ei ole sidottu määrättyihin tehtäviin. Siten esimerkiksi kunnalle suojatyöstä ja työtoiminnasta aiheutuvien todellisten kustannusten määrä ei vaikuta sen saaman valtionosuuden suuruuteen.

Lainsäädäntöön ei sisälly suojatyön eikä työtoiminnan sisällön määrittelyä. Näiden toimintamuotojen kehityksen ja lainsäädännön valmistelutöiden perusteella suojatyön ja työtoiminnan tehtävä on nähty kahdenlaisena. Toisaalta ne toimivat vajaakuntoisten työnhakijoiden toimeentulon turvaajina ja työllistäjinä. Toisaalta varsinkin työtoimintaa järjestetään itse työn sisällön vuoksi sosiaali- ja terveydenhuollon tavoitteiden edistämiseksi. Toimintojen katsotaan osaltaan ehkäisevän vajaakuntoisten syrjäytymistä työmarkkinoilta sekä vähentävän sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden tarvetta.

Suojatyössä noudatetaan työehtoja- ja oloja koskevia yleisiä säännöksiä. Invaliidihuoltolain 22 c §:n 2 momentin mukaan suojatyössä maksettavaan palkkaan ei kuitenkaan sovelleta työsopimuslain (320/1970) 17 §:n 1 momentin vähimmäispalkkaa koskevia säännöksiä. Mainitun lain säännökset on kumonnut 1.1.2001 voimaan astunut uusi työsopimuslaki (55/2001). Suojatyössä maksettavasta palkasta on sovittu työkeskuksia koskevissa työehtosopimuksissa.

Työtoimintaan osallistuvat henkilöt eivät ole työsuhteessa, vaan heidän toimeentulonsa perustuu eläkkeisiin ja muuhun sosiaaliturvaan. Työtoiminnan työehdoista ja -oloista ei ole määräyksiä lainsäädännössä.

Suojatyöpaikkoja oli vuoden 1986 lopussa runsas 3 000, minkä jälkeen paikkamäärä on vaihdellut vuosittain 2 800:sta 3 500:aan ja oli vuoden 1998 lopussa 3 072.

Kehitysvammaisten työtoimintaan osallistuneiden määrä näyttää olleen koko ajan kasvussa. Vuonna 1986 työtoiminnassa olleiden määrä oli noin 5 000 ja vuoden 1994 lopussa noin 9 200 ja vuoden 1998 lopussa noin 10 300. Lisäksi työtoimintaa järjestetään vähäisessä määrin mielenterveyskuntoutujille ja päihdeongelmaisille.

Suojatyön ja kehitysvammaisten työtoiminnan nettomenot olivat vuonna 1998 yhteensä noin 575 miljoonaa mk (96,7 miljoonaa euroa).

Työkeskuksia koskevan otantaselvityksen mukaan niiden toimintaan vuonna 1999 osallistuneista vajaakuntoisista henkilöistä noin 75 prosenttia osallistui työsuhteiseen työhön. Heistä noin 11 prosenttiyksikköä oli työllistynyt työllistämistuen avulla. Muu 25 prosentin osuus jakaantui puoliksi siten, että puolet oli osallistunut työtoimintaan ilman työsuhdetta ja toinen puoli muun muassa työhallinnon tai kansaneläkelaitoksen rahoittamina työharjoitteluun tai työhön valmennukseen.

Vajaakuntoisten työntekijöiden työ- ja toimintapäivät työkeskuksen ulkopuolella avosuojatyössä, työtoiminnassa, työkokeilussa yms. olivat vain 2―3 prosentin luokkaa kaikista työkeskusten työ- ja toimintapäivistä vuonna 1999. Tuettu työllistäminen sisältyi kahden työkeskuksen toimintamuotoihin. Vajaakuntoisista työntekijöistä oli kokoaikatyössä 72 ja osa-aikatyössä 28 prosenttia. Naisten osuus työntekijöistä oli 39 ja miesten 61 prosenttia.

Vajaakuntoisten työntekijöiden ikäjakauma oli sellainen, että noin 5 prosenttia oli alle 25-vuotiaita, 53 prosenttia 25―45-vuotiaita ja 42 prosenttia yli 45-vuotiaita. Työntekijöiden vajaakuntoisuuden pääasialliset syyt olivat mielenterveysongelmat 24 prosentilla, kehitysvamma 20 prosentilla, liikunta- tai tukielinvamma seitsemällä prosentilla, aistivamma kuudella prosentilla, muu sairaus esimerkiksi epilepsia yhdeksällä prosentilla, päihdeongelma sekä muu syy (pitkäaikaistyöttömyys ja sosiaalinen syy) 34 prosentilla työntekijöistä.

Vuoden 1999 lopussa työssä olleista 50 prosenttia sai täyttä palkkaa, 20 prosenttia oli osapalkkaisia, 16 prosenttia sai työosuusrahaa ja 14 prosenttia työskenteli ilman korvausta.

Kuntouttava työtoiminta

Syyskuun alusta 2001 tuli voimaan laki kuntouttavasta työtoiminnasta (189/2001). Laissa säädetään toimenpiteistä, joilla on tarkoitus parantaa pitkään jatkuneen työttömyyden perusteella työmarkkinatukea tai toimeentulotukea saavan henkilön edellytyksiä työllistyä. Laissa säädetyillä toimenpiteillä on myös tarkoitus parantaa henkilön elämänhallinnan edellytyksiä.

Laki kuntouttavasta työtoiminnasta sisältää säännökset sekä aktivointisuunnitelman tekemisestä että kuntouttavan työtoiminnan järjestämisestä. Kuntien ja työvoimaviranomaisten yhteistyötä on tiivistetty velvoittamalla viranomaiset laatimaan aktivointisuunnitelma yhdessä pitkään työttömänä olleen, työmarkkinatukea tai toimeentulotukea saaneen henkilön kanssa. Aktivointisuunnitelmaan voidaan sisällyttää työllisyyslain mukaisia työllistymistä edistäviä toimenpiteitä sekä tarvittaessa erilaisia sosiaali-, terveys-, koulutus- ja kuntoutuspalveluita. Uutena sosiaalipalvelun muotona suunnitelmaan voidaan sisällyttää kuntouttava työtoiminta.

Aktivointisuunnitelmaa tehtäessä on kartoitettava aluksi mahdollisuudet tarjota henkilölle työhallinnon järjestämiä työllistymistä edistäviä toimenpiteitä. Mikäli työvoimatoimiston arvion mukaan toimenpiteitä ei seuraavan kolmen kuukauden aikana ole tarjottavissa, tulee kunnan tarjota henkilölle kuntouttavaa työtoimintaa.

Kuntouttava työtoiminta on tarkoitettu pääsääntöisesti pitkään työttömänä olleille henkilöille, joiden pääasiallinen toimeentulo on pitkään ollut työmarkkinatuki tai toimeentulotuki ja joiden todennäköiset mahdollisuudet työllistyä käytössä olevin toimenpitein on heikko. Kuntouttava työtoiminta on aina toissijainen varsinaiseen työsuhteeseen, koulutukseen tai muuhun työvoimaviranomaisen tarjoamaan toimenpiteeseen nähden. Kuntouttava työtoiminta on myös järjestettävä niin, ettei sillä korvata normaalisti virka- tai työsuhteessa tehtävää työtä. Kuntouttava työtoiminta ei tapahdu työ- eikä virkasuhteessa. Sen vuoksi osallistumista ei lueta työttömyysturvan työssäoloehtoon, eikä kuntouttava työtoiminta kartuta henkilön eläketurvaa.

Kuntouttavan työtoiminnan käytännön toteuttamisesta päättää kunta. Valtio korvaa kunnille kuntouttavasta työtoiminnasta aiheutuvia kustannuksia. Työministeriön budjetista korvataan suoriteperusteisesti kunnille 10,1 euroa (60 markkaa) päivässä kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvaa kohti. Jäljelle jäävä kustannus on valtionosuuskelpoinen meno, joka korvataan sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuutena.

Kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvalle maksetaan hänelle normaalisti kuuluvat etuudet eli työmarkkinatuki (johon ei sovelleta tarveharkintaa) tai toimeentulotuki. Lisäksi kuntouttavaan työtoimintaan osallistuvalle maksetaan ylläpitokorvauksena 5 euroa (30 markkaa) päivältä tai toimeentulotukea pääasiallisena tulonaan saavalle toimintarahana 5 euroa (30 markkaa) päivältä sekä korvataan matkakustannukset. Matkakorvaukset maksetaan toimeentulotukena.

Kuntouttavan työtoiminnan jakson päätyttyä arvioivat sosiaalitoimi, työvoimaviranomaiset ja kuntouttavaan työtoimintaan osallistunut asiakas kuntouttavan työtoiminnan vaikutuksia henkilön työllistymisedellytysten kannalta.

Koska kuntouttava työtoiminta on tarkoitettu pääsääntöisesti pitkään työttömänä olleille henkilöille, joiden pääasiallinen toimeentulo on pitkään ollut työmarkkinatuki tai toimeentulotuki, on sen kohderyhmä toinen kuin edellä kuvatussa perinteisessä vammaisille ja vajaakuntoisille järjestetyssä työtoiminnassa.

Sosiaaliturvan ja ansiotyön yhteensovittaminen

Kansaneläkelain muuttamisesta annetulla lailla (837/1998), joka tuli voimaan 1 päivänä elokuuta 1999, tehtiin mahdolliseksi lain mukaisen työkyvyttömyyseläkkeen lepäämään jättäminen. Sanotulla lailla kansaneläkelakiin (347/1956) lisätyssä 22 §:n 4 momentissa on säädetty, että eläkkeensaajan ryhtyessä ansiotyöhön, josta hänen katsotaan saavan kohtuullisen toimeentulonsa, eläkettä ei makseta työssäoloajalta, vaan se jätetään lepäämään. Edellytyksenä sille, että eläke voidaan jättää lepäämään on lisäksi, että eläkkeensaajan terveydentilassa ei ole tapahtunut sellaista olennaista muutosta, jonka perusteella eläke voidaan lakkauttaa.

Uudistuksen perusteena on ollut nimenomaan se, että sosiaaliturvan kannalta ansiotyön ensisijaisuus toimeentulon antajana koskee myös vammaisia henkilöitä. Tavoitteena on ollut eläkejärjestelmän joustavuutta lisäämällä nykyistä selkeämmin tukea ja rohkaista heitä hakeutumaan työelämään.

Eläkkeen lepäämään jättämisen mahdollisuus koskee niitä vammaisia henkilöitä, jotka saavat täysimääräistä kansaneläkettä. Työkyvyttömyyseläkkeen voi jättää lepäämään vähintään kuudeksi ja enintään 24 kuukaudeksi. Eläkkeen ollessa lepäävänä henkilöä ei pidetä eläkkeensaajana. Työssäoloaikana henkilö ansaitsee normaalisti omaa eläketurvaansa. Eläkkeen lepäämään jättäminen ei vaikuta henkilön oikeuteen saada kansaneläkelaitoksen järjestämästä kuntoutuksesta annetun lain (610/1991) mukaista kuntoutusta.

Mahdollisuuteen jättää eläke lepäämään liittyy samaan aikaan sen kanssa voimaan tullut vammaistukilain (124/1988) muutos. Ansiotyöhön ryhtyneelle vajaakuntoiselle työntekijälle maksetaan eläkkeen sijasta erityisvammaistuen suuruista vammaistukea eläkkeen lepäämisajalta. Tätä koskevat säännökset sisältyvät kansaneläkelain 22 §:n 4 ja 5 momenttiin ja vammaistukilain 2 §:n 3 momenttiin. Vammaistuen maksaminen eläkkeen lepäämään jättämisen ajalta on katsottu perustelluksi, jotta työssäkäynti olisi kannattavampaa kuin eläkkeellä olo ja koska työssä käynnistä aiheutuu enemmän kustannuksia kuin eläkkeellä olosta.

Vuoden 2001 alusta alkaen erityisvammaistuen määrä on 321,6 euroa (1 912 markkaa). Täysimääräisen kansaneläkkeen määrä on 476,3 euroa (2 832 markkaa) kuukaudessa. Vammaistuki on verotonta tuloa.

Eläkkeensä oli jättänyt lepäämään vuoden 1999 puolella kymmenkunta henkilöä, ja helmikuun lopussa 2001 lepäämässä oli 21 eläkettä. Hallituksen esityksen perusteluissa ei ole esitetty tarkkaa arvioita eläkkeen lepäämään jättävien henkilöiden lukumäärästä. Esityksen kustannusvaikutusten arvioinnissa pidettiin kuitenkin mahdollisena, että eläkkeensä jättäisi lepäämään huomattavasti suurempi määrä kuin mitä on tapahtunut.

Kuntoutusrahaa maksetaan työikäiselle henkilölle kuntoutuksen ajalta, kun kuntoutus estää työnteon. Kuntoutuksen tarkoituksena tulee olla työelämässä pysyminen, sinne palaaminen tai työelämään tulo. Jos työnantaja maksaa kuntoutusajalta palkkaa, kuntoutusraha maksetaan sen osalta työnantajalle.

Elokuun alusta 1999 voimaan tulleella kuntoutusrahalain (611/1991) uudistuksella tuli mahdolliseksi kuntoutusrahan maksaminen 16 vuotta täyttäneelle vajaakuntoiselle nuorelle ammatillisen kuntoutuksen varmistamiseksi. Tavoitteena oli, että vaikeasti vammaisille 16―18-vuotiaille nuorille turvattaisiin mahdollisuus ammatilliseen kuntoutukseen. Edellytyksenä kuntoutusrahan saamiselle on, että vaikeasti vammaiselle nuorelle on laadittu henkilökohtainen opiskelu- ja kuntoutumissuunnitelma. Nuoren henkilön kuntoutusrahan määrä on 1 päivästä tammikuuta 2001 lukien 374,6 euroa (2 227 markkaa) kuukaudessa. Vuonna 2000 nuoren kuntoutusrahaa sai 746 henkilöä.

2.2. Kansainvälinen kehitys ja ulkomaiden lainsäädäntö

Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksen samoin kuin Euroopan unionin neuvoston päätöslauselmissa on tunnustettu vammaisten yhtäläinen oikeus työhön ja asetettu tavoitteeksi heidän integroitumisensa avoimille työmarkkinoille. Tämä on selvästi ilmaistu myös useiden maiden kansallisissa vammaispoliittisissa ohjelmissa, joissa vajaakuntoisten ja vaikeastikin vammaisten henkilöiden työllistymismahdollisuuksien tasa-arvoistaminen asetetaan tavoitteeksi aikaisempaa painokkaammin

Euroopan unionin neuvoston 17 päivänä kesäkuuta 1999 vammaisten yhtäläisistä työllisyysmahdollisuuksista antamassa päätöslauselmassa (EYVL N:o 186, 2.7.1999, s. 3) jäsenvaltioita on kehotettu asettamaan erityiseksi painopisteeksi vammaisten työllisyysmahdollisuuksien edistäminen sekä kehittämään ehkäisevää ja aktiivista politiikkaa, jolla edistetään erityisesti heidän pääsyään työmarkkinoille yksityisellä sektorilla, yrittäjyys mukaan luettuna, sekä julkisella sektorilla.

Euroopan komission suorituttamassa kesällä 2000 julkistetussa laajassa tutkimuksessa vajaakuntoisten työllistämispolitiikasta ovat olleet mukana kaikki EU-maat ja lisäksi Yhdysvallat ja Australia. Tutkimuksessa todetaan, että eräissä maissa suojatyö muodostaa edelleen merkittävimmän osan vajaakuntoisia koskevasta aktiivisesta työllisyyspolitiikasta sekä taloudellisten voimavarojen että työhön sijoittuneiden henkilöiden lukumäärän mukaan. Näyttää ilmeiseltä, että tällöin suojatyöksi on luettu myös toiminta, jota meidän maassamme toteutetaan työtoiminnan muodossa. Viime vuosina on kuitenkin enenevästi painotettu vajaakuntoisten henkilöiden sijoittumista avoimille työmarkkinoille. Eräissä maissa tämä kehitys on liittynyt siihen, että suojatyö on lainsäädännöllä rajattu koskemaan vaikeimmin vajaakuntoisia.

Edellä mainitun kehityksen on katsottu vaikuttavan myös siten, että suojatyölle alunperin asetettu kaksinainen tavoite on vesittymässä. Suojatyöllä on useimmissa maissa pyritty toisaalta tarjoamaan ansiotyötä sellaisissa olosuhteissa, joissa he voivat parantaa yleistä suoriutumiskykyään ja toisaalta edistää työkykyään tavoitteena sijoittuminen avoimille työmarkkinoille. Tutkimustulosten perusteella kaikissa maissa on kuitenkin sama tilanne avoimille työmarkkinoille siirtymisen kohdalla. Joko tietoja sijoittumisesta ei ole taikka se on ollut merkityksetöntä. Tämä on aiheuttanut sen, että suojatyön katsotaan enenevästi muodostuneen pikemminkin sosiaalihuollollisesti kuin työmarkkinoille suuntautuvaksi toiminnaksi. Tästä huolimatta samanaikaisesti on havaittavissa kasvavaa pyrkimystä luoda suojatyöyksiköistä taloudellisesti kannattavampia.

Erityisesti Euroopan unionin työllistämisohjelmien ansiosta kehitys on painottunut yhä enemmän avoimille työmarkkinoille sijoittumista edistäviin tukitoimiin. Yleinen kehityslinja on työhön sijoitus avoimille työmarkkinoille maksamalla taloudellista tukea työnantajalle tai palkkatuloa täydentävää sosiaaliturvaa työntekijälle. Näkemykset sosiaaliturvan ja työhön osallistumisen suhteesta ovat myös yleisesti muuttuneet työllistymistä suosivaan suuntaan.

Muun muassa Ruotsissa ja Iso-Britanniassa, joissa molemmissa maissa on ollut verrattain runsaasti suojatyöpaikkoja, on asetettu tavoitteeksi suojatyöpaikkojen määrän vähentäminen ja pyritty erilaisin tukitoimenpitein edistämään siirtymistä avoimille työmarkkinoille. Tällä tavoin on viime vuosien aikana onnistuttu asteittain vähentämään suojatyössä työskentelevien henkilöiden määrää.

Eri maiden vammaispoliittisissa ohjelmissa yleinen kehityslinja on se, että kukin hallinnonala vastaa oman alansa tehtävistä koko väestön osalta. Tämän linjan mukaisesti päävastuu ja myös valtion rahoitusvastuu vammaisten ja vajaakuntoisten työllistämistoimenpiteistä on useimmiten työllisyydestä vastaavan ministeriön hallinnonalalla.

2.3. Nykytilan arviointi

Vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllisyysaste on selvitysten mukaan olennaisesti alhaisempi kuin muun väestön. Vastaavasti työttömyys on huomattavasti yleisempää. Vajaakuntoisten työttömien työttömyysjaksot ovat keskimääräisesti selvästi pidemmät kuin muilla työttömillä. Huomattava osa työikäisistä vajaakuntoisista on kokonaan työmarkkinoiden ulkopuolella ja heidän toimeentulonsa on vajaakuntoisuuden perusteella myönnettävän sosiaaliturvan varassa. Sosiaaliturvaetuudet vaikuttavat usein siten, että etuudet sulkevat niiden saajat työmarkkinoilta. Monien vajaakuntoisten tilannetta on lisäksi heikentämässä heidän muita alempi peruskoulutuksensa sekä heikko ammattitaito ja alhainen palkkataso. Siitä huolimatta, että yleinen työllisyystilanne on viime vuosina kehittynyt myönteisesti, vajaakuntoisten työllisyystilanne on pysynyt edelleen vaikeana.

Suojatyön ja työkeskusten tehtävän ja merkityksen on jo pitkään katsottu olevan selkiintymätön. Kysymys on ollut muun muassa siitä, onko työkeskusten tarkoitus työllistää vai kuntouttaa, onko työllistäminen pysyvää vai määräaikaista ja miten työkeskusten toiminta rahoitetaan.

Työkeskuksiin on kohdistunut samanaikaisesti odotuksia kuntouttavan toiminnan lisäämiseen ja työllistyvien määrän kasvattamiseen sekä sijoittamiseen ulkopuolisille työmarkkinoille. Monilla työkeskuksilla on kuitenkin puutteelliset resurssit tai yhteydet kuntoutukseen. Työkeskusten mahdollisuudet sijoittaa työntekijöitään avoimille työmarkkinoille ovat yleensä myös vähäiset. Työkeskusten ja suojatyöpaikkojen kokonaismäärä on ollut lievässä laskussa.

Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmän uudistamisen jälkeen työhallinnon tukityöllistämisrahoituksella tapahtuva työhön sijoittaminen on tarjonnut taloudellisesti kannustavamman keinon vajaakuntoisten työhön sijoittamiseen. Tukityöllistämisestä onkin muodostunut määrällisesti ylivoimaisesti merkittävin vajaakuntoisten erityistyöllistämismuoto varsinkin kunnallisiin työpaikkoihin. Tämä kehitys on sinänsä ollut myönteistä ja tukityöllistettyjä on sijoittunut myös työkeskuksiin, mikä on helpottanut niiden rahoitusta. Luvut tukitoimenpitein sijoittuneiden määristä viisivuotiskaudelta 1995―1999 havainnollistavat tältä osin suojatyön määrällistä osuutta vajaakuntoisten erityistyöllistämisessä. Mainittuna ajanjaksona sijoittui vuosittain yhteensä 10 000―11 000 vajaakuntoista työnhakijaa kuntiin, valtiolle ja yksityisiin yrityksiin ja toisaalta 28―62 työnhakijaa suojatyöhön. Rahoitus onkin keskeinen kysymys myös vajaakuntoisten työllistämistoiminnassa.

Vammaisten ja vajaakuntoisten työllistämispolitiikka on sekä meillä että muualla monipuolistunut käsittämään uusia työllistämismenetelmiä. Erityisesti Euroopan sosiaalirahaston rahoitus on mahdollistanut uusien työllistämismuotojen kokeilun ja osittaisen vakiinnuttamisen osaksi eri maiden työllistämistoimintaa. Tieto monien työllistämiskeinojen toimivuudesta on parantunut ja kansainvälinen tietojen vaihto vilkastunut. Siten työllistämispolitiikkaa koskevat ratkaisut voidaan perustaa aikaisempaa laajemmin kokemusperäiseen tietoon.

Suojatyötä ja työkeskuksia koskeva lainsäädäntö on monessa yhteydessä todettu vanhentuneeksi. Se ei enää muodosta riittävää perustaa sosiaali- ja terveydenhuollon toimenpiteiden kehittämiselle ja käyttämiselle hyväksi vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymisen tukemisessa.

Kansaneläkelain 22 §:n 4 momentissa on määrätty, että eläkkeensaajan ryhtyessä ansiotyöhön, josta hänen katsotaan saavan kohtuullisen toimeentulonsa, eläkettä ei makseta työssäoloajalta, vaan se jätetään lepäämään. Esityksen kustannusvaikutusten arvioinnissa oletettiin, että eläkkeensä jättäisi lepäämään huomattavasti suurempi määrä henkilöitä kuin mitä on tapahtunut. Uudistukselle asetetut tavoitteet työkyvyttömyyseläkettä saavien vammaisten ja vajaakuntoisten työllistymisen parantamisesta ovat siten jääneet pääosin toteutumatta.

Mahdollisuus jättää eläke lepäämään ja siihen liittyvä oikeus vammaistukeen on kuitenkin edelleen varteenotettava keino parantaa vammaisten ja vajaakuntoisten edellytyksiä pyrkiä työelämään. Uudistuksen toimivuutta ei voida vielä perusteellisesti arvioida, mutta jo nyt on nähtävissä, että on syytä sen toimivuuden parantamiseen. Eräs keskeinen ongelma lienee se, että eläkkeen lepäämään jättäminen ei sinänsä auta löytämään työpaikkaa.

Eläkkeen lepäämään jättämiselle ei ole lainsäädännössä määritelty tulorajaa, vaan Kansaneläkelaitos päättää asiasta yksityistapauksellisen harkinnan perusteella. Kansaneläkelaitoksen käytäntöä työtulojen huomioon ottamisessa on pidetty kohtuullisen suotuisana, mutta selkeiden rajojen puuttuminen on koettu epäkohdaksi. Nykyisen säännöstön soveltaminen on työlästä ja ansiotyössä käyvien eläkkeensaajien kannalta hankalaa.

Eläkkeen lepäämään jättämisestä joudutaan päättämään jokseenkin yksinomaan eläkkeensaajan ansiotulojen määrän perusteella. Eläkkeensaajat kokevat nykyisen tilanteen epätyydyttäväksi.

Kuntoutusrahalain 5 a §:n nojalla ammatillisen kuntoutuksen varmistamiseksi vaikeasti vajaakuntoiselle nuorelle maksettavaa kuntoutusrahaa voidaan suorittaa enintään kahden vuoden ajan 18 ikävuoden täyttämiseen saakka. Vaikka kuntoutusrahan maksamiseen liittyvien opiskelu- ja kuntoutumissuunnitelmien laadinta ja toteutus on ollut puutteellista, voidaan arvioida, että käytännön menettelytapojen kehittyessä kuntoutusrahan suorittamismahdollisuuden avulla voidaan edistää vajaakuntoisten nuorten työhön kuntoutumista ja ehkäistä työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymistä. Kuntoutusrahan maksukausi on kuitenkin nykyisellään liian lyhyt, jotta sillä voitaisiin turvata riittävä koulutus ja kuntoutus. Nuoren kuntoutusrahaa voidaan nykysäännösten mukaan maksaa vain sellaisille vaikeasti vammaisille nuorille, jotka käytännössä jo 16 vuotta täyttäessään ovat työkyvyttömiä. Arvioinnin mukaan vajaa puolet nuoren kuntoutusrahan saajista siirtyy välittömästi työkyvyttömyyseläkkeelle täytettyään 18 vuotta. Jotta lain alkuperäinen tarkoitus toteutuisi nykyistä paremmin, olisi tarkoituksenmukaista selkiyttää ja jossain määrin lieventää nuoren kuntoutusrahan saamisen edellytyksiä ja pidentää sen maksukautta. Vastaavasti työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymisen ikärajaa myöhennettäisiin. Kuntoutusrahan maksaminen ei myöskään nykyisellään auta turvaamaan työmarkkinoille sijoittumista, mikä selvitysten mukaan on vaikeata varsinkin ammatillisista erityiskouluista valmistuneille.

Sairausvakuutuslain (364/1963) 19 §:n 6 momentin mukaan henkilöllä, jolla on oikeus kansaneläkelain 22 §:n 1 momentin nojalla myönnettyyn työkyvyttömyyseläkkeeseen, ei ole oikeutta saada päivärahaa siltä ajalta, jolta hänellä on oikeus eläkkeeseen. Sairausvakuutuslain säännös estää työtulojen mukaan normaalisti määräytyvän päivärahan maksamisen työkyvyttömyyseläkettä saavalle vammaiselle tai vajaakuntoiselle työntekijälle ja asettaa hänet siten muita työntekijöitä epäedullisempaan asemaan. Tästä on seurauksena myös se, että työnantaja, joka on velvollinen maksamaan työntekijälle sairausloman tai laissa tarkoitetun muun loman ajalta palkkaa tai sitä vastaavaa korvausta, ei voi saada päivärahaa maksamansa palkan osalta itselleen.

3. Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Perustuslain perusoikeuksia koskevien säännösten mukaan julkisen vallan on edistettävä työllisyyttä ja pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus työhön. Ketään ei myöskään saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan muun muassa terveydentilan tai vammaisuuden perusteella. Perustuslaki asettaa julkiselle vallalle velvollisuuden turvata perusoikeuksien toteutuminen.

Uudistusehdotusten päämääränä on vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymisedellytysten parantaminen. Tavoitteena on edistää niiden vammaisten ja vajaakuntoisten työllistymistä avoimille työmarkkinoille, joilla ponnisteluista huolimatta ei ole mahdollisuutta työllistyä muulla tavoin. Esityksessä kohderyhmäksi määriteltäisiin henkilöt, joilla vamman, sairauden tai muun vastaavan syyn johdosta on pitkäaikaisesti erityisiä vaikeuksia suoriutua tavanomaisista elämän toiminnoista. Päämäärään pyritään seuraavien tavoitteiden ja keinojen avulla:

- sosiaalihuollon mahdollisuuksia työllistämistehtävien hoitamiseen selkeytetään siten, että sosiaalihuoltolakiin sisällytetään säännökset vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työtoiminnasta ja muusta työllistymistä tukevasta toiminnasta,

- sosiaalivakuutuksen etuuksia kehitetään tukemaan myös vammaisten ja vajaakuntoisten työllistymistä ja työssä pysymistä.

- toimenpiteitä kohdennetaan erityisesti nuorille vammaisille,

Vaikka yleisenä työvoimapoliittisena tavoitteena onkin vammaisten ja vajaakuntoisten työhön sijoittuminen avoimille työmarkkinoille, on perusteltua, että vammaisten ja vajaakuntoisten työllistymisen tukeminen on edelleen myös kunnan sosiaalihuoltoon kuuluva tehtävä.

Suomen perustuslain mukaan velvollisuus edistää työllisyyttä kuuluu julkiselle vallalle, jolla valtion ohella tarkoitetaan nimenomaan kuntia. Kuntien asemaa työllisyyden hoidossa on ehdotettu vahvistettavaksi useissa selvityksissä. On tärkeää, että kuntien voimavarat aktiivisen työllisyyspolitiikan edistämiseen käytetään hyödyksi mahdollisimman hyvin.

Kunnat ovat merkittäviä työllistäjiä ja niiden organisaatiossa on runsaasti tietoa ja osaamista työhön sijoittamisesta, henkilöstöhallinnasta, kuntoutuksesta ja koulutuksesta. Kuntien eri toimialoilla on myös laajat yhteydet alueensa yrityksiin ja yhteisöihin. Nämä yhteydet tarjoavat luontevan kanavan myös vammaisten henkilöiden työhön sijoituksille. Sen vuoksi sosiaalihuoltolakiin (710/1982) ehdotetaan lisättäväksi uudet säännökset kunnan tehtävistä järjestää työllistymistä tukevaa toimintaa ja työtoimintaa.

Kokemukset monipuolistuneesta työllistämispolitiikasta ovat osoittaneet, että hyviä tuloksia voidaan saavuttaa hyvin erilaisilla työllistämismenetelmillä ja toimintatavoilla. Tämän vuoksi on tärkeää, että kunkin työllistettävän kohdalla voitaisiin valita hänen henkilökohtaisiin ja muihin olosuhteisiinsa parhaiten soveltuva työllistämismuoto. Kaikki tarkoituksenmukaiset työllistymistä tukevat keinot olisivat käytettävissä. Kunnat voisivat myös ostaa palveluja entiseen tapaan muun muassa järjestöjen toimintayksiköiltä.

Sille ratkaisulle, että vajaakuntoisten työllistymisen edistäminen on kunnallinen tehtävä, kuten nyt suojatyö, on useita perusteita. Kuntien sosiaalihuollon panos palveluiden järjestämisessä on tarpeen erityisesti riittävän yhteistyön aikaansaamiseksi vajaakuntoisten työllistämistoimenpiteiden yhteensovittamisessa. Keskeinen tavoite on, että sosiaali- ja terveydenhuollon tukitoimenpiteet sitoutuvat nykyistä tiiviimmin työvoimahallinnon palvelujen yhteyteen vammaisten henkilöiden työllistämiseen.

Sosiaalihuollon yksilöllisiin tehtäviin kuuluu luontevasti edelleen sellaisten henkilöiden työllistymisen edistäminen, jotka voivat hyötyä sosiaali- ja terveydenhuollon työmenetelmistä ja asiantuntija-avusta. Sosiaalihuollon työllistämistoimintaan tuleekin aina liittyä mahdollisuus sosiaali- ja terveydenhuollon tukitoimiin tai muuhun kuntoutukseen.

Kuntien suositellaan erityisesti toimivan aktiivisesti sellaisen seutu- ja maakunnallisen monipalvelutoiminnan aikaansaamiseksi, jolla autetaan luomaan yksilöllisiä työllistymisuria, pitämään yllä kuntoutusta, koulutusta ja työntekoa yhdistäviä työllistymisprosesseja sekä löytämään työpaikkoja avoimilta työmarkkinoilta. Tähän tarkoitukseen sopivien nykyisten työkeskusten mahdollisuudet suositellaan käytettäväksi hyödyksi kehittämällä ja monipuolistamalla niiden toimintaa. Muuten työkeskukset voisivat suunnata toimintansa ylläpitäjien haluamalla tavalla muun muassa lisäämällä uusien työllistämismenetelmien soveltamista.

Vajaakuntoisten työllistämisen tukeminen olisi edellä kuvatulla tavalla työhallinnon ja sosiaalihuollon yhteinen tehtävä. Kunnat voisivat järjestää toiminnan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain mukaisesti voimavarojensa rajoissa. Toiminta kuuluisi sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuden piiriin. Sosiaalihuollon osalta toiminta rahoitettaisiin sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuusjärjestelmän puitteissa. Toimintaa ohjattaisiin työhallinnon ohjauksen lisäksi sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelmalla ja muilla ohjeilla.

Kuntien suojatyön järjestämistä koskevan lainsäädännön mukainen työllistämistoiminta on käytännössä käsittänyt hyvin monenlaisia työllistämismuotoja ja -menetelmiä, joten sosiaalihuoltolakiin ehdotetut uudet säännökset eivät laajenna kuntien tehtäviä. Tarkoituksena on uudistaa vanhentunut lainsäädäntö tältä osin.

Työllistymistavoitteiden toteutuksessa ansiotyöllä ja siitä saatavalla sosiaaliturvalla on olennainen merkitys vammaisten henkilöiden työllistymisen ja työssä pysymisen kannustamisessa. Sosiaaliturvan ja työnteon keskinäisen suhteen tulee tarjota nykyistä useampia vaihtoehtoja sekä olla nykyistä joustavampi ja enemmän työntekoon kannustava. Myös vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden toimeentulon ensisijaiseksi perustaksi tulee mahdollistaa ansiotyö. Hallituksen esityksellä pyritään toteuttamaan näitä tavoitteita.

Esityksessä ehdotetaan kansaneläkelain mukaisen työkyvyttömyyseläkkeen lepäämään jättämistä koskevaa säännöstä selkeytettäväksi siten, että eläkkeen saajan olisi nykyistä turvallisempaa hakeutua töihin ja jättää eläkkeensä lepäämään. Samoin hänellä olisi suurempi varmuus siitä, milloin ansiotulojen vähetessä eläkettä ryhdyttäisiin maksamaan uudelleen. Esityksessä ehdotetaan, että eläkkeen lepäämään jättäminen määräytyisi eläkkeensaajan ansiotulojen mukaan siten, että lakiin otetaan euromääräinen tuloraja. Jos ansiotulot yltävät laissa säädettävään tulorajaan tai ylittävät sen, eläke jätettäisiin lepäämään. Eläkkeen lepäämisaikaa pidennettäisiin kahdesta vuodesta viiteen vuoteen. Eläkkeen ollessa lepäämässä henkilölle maksettaisiin kahden vuoden ajan vammaistukilain mukaista korkeinta vammaistukea. Jos henkilön työnteko lakkaa kokonaan tai ansiotulot vähenevät alle tulorajan, työkyvyttömyyseläkettä ryhdyttäisiin maksamaan uudelleen.

Nuorten vajaakuntoisten kuntoutus- ja koulutusmahdollisuuksia ehdotetaan esityksellä parannettaviksi siten, että nuorelle 16 vuotta täyttäneelle maksettavan kuntoutusrahan maksukautta pidennettäisiin nykyisestä kahdella vuodella 20 ikävuoteen saakka. Nuoren kuntoutusrahan myöntöedellytyksiä esitetään selkiytettäviksi. Kuntoutusrahan maksukauden pidentäminen aiheuttaa vastaavan muutoksen kansaneläkelain mukaisen työkyvyttömyyseläkkeen alkamista koskeviin lainkohtiin. Kuntoutuksena järjestetyn ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisen oppisopimuskoulutuksen ajalta voidaan nuoren kuntoutusraha maksaa työnantajalle tämän maksamaa palkkaa vastaavalta osalta. Lisäksi kuntoutusrahan maksaminen työnantajalle on mukaan mahdollista silloin, kun työnantaja maksaa palkkaa kuntoutusrahaan oikeutetulle nuorelle henkilölle, joka on estynyt työstä kuntoutuksen vuoksi.

Sairausvakuutuslain mukaan henkilöllä, jolla on oikeus kansaneläkelain nojalla myönnettyyn työkyvyttömyyseläkkeeseen, ei ole pääsääntöisesti oikeutta saada päivärahaa siltä ajalta, jolta hänellä on oikeus eläkkeeseen. Työkyvyttömyyseläkettä saava vammainen tai vajaakuntoinen työntekijä on siten muita työntekijöitä epäedullisemmassa asemassa. Tämän perusteella työkyvyttömyyseläkettä saavan työntekijän sairausajanturvaa ehdotetaan yhdenmukaistettavaksi muiden työntekijöiden kanssa. Ehdotuksen mukaan työkyvyttömyyseläkettä saavalla vakuutetulla olisi oikeus saada työtulojensa perusteella sairauspäivärahaa. Näissä tilanteissa päiväraha vahvistettaisiin siitä työstä saatujen työtulojen perusteella, jota vakuutettu on tehnyt eläkkeellä ollessaan. Päiväraha maksettaisiin näissäkin tilanteissa työnantajalle sairausvakuutuslain mukaisena ajalta, jolta työnantaja maksaa sairausajanpalkkaa. Muutos edistäisi osaltansa vammaisten ja vajaakuntoisten työkyvyttömyyseläkettä saavien henkilöiden työllistymismahdollisuuksia.

4. Esityksen vaikutukset
4.1. Taloudelliset vaikutukset

Sosiaalihuoltolakiin lisättäväksi ehdotetuilla uusilla säännöksillä kunnan tehtävistä järjestää työllistymistä tukevaa toimintaa ja työtoimintaa ei ole taloudellisia vaikutuksia. Tavoitteena on ennen kaikkea uudistaa lainsäädännöllinen pohja vammaisten työllistymistoiminnan tarkoituksenmukaiselle kehittämiselle vastaamaan nykyisiä tavoitteita.

Muilta osin uudistuksesta aiheutuvat kustannukset on laskettu siten, että niitä henkilöitä, jotka jättävät eläkkeen lepäämään ja ansaitsevat työtuloja enintään 588,66 euroa kuukaudessa (3 500 mk kuukaudessa), on noin 500.

Vaikka nykylainsäädännön mukaan on mahdollista jättää eläke lepäämään, niin sen rajatulon ilmaiseminen laissa, joka eläkkeensaajalla on mahdollisuus ansaita menettämättä työkyvyttömyyseläkettään, odotetaan lisäävän halukkuutta hakeutua työelämään. Kun henkilö saa lisäksi kahden vuoden ajan korkeinta vammaistukea, työelämään hakeutuvien lukumäärän voidaan arvioida tältäkin osin olevan huomattavasti suurempi kuin nykyisin.

Nuorten kuntoutusrahan jatkamisella 18 vuodesta 20 ikävuoteen aiheutuu vain vähäisiä vaikutuksia, koska nykylainsäädäntö kattaa jo ne 18 ja 19-vuotiaat, jotka osallistuvat koulutukseen. Arvioidaan, että kuntoutusrahan saajat lisääntyisivät 100 henkilöllä.

Sairausvakuutuslain muuttaminen siten, että sairauspäivärahaa voitaisiin maksaa myös työkyvyttömyyseläkettä saavalle työntekijälle ja hänen työnantajalleen, arvioidaan lisäävään sairauspäivärahan saajia 1 000 henkilöllä.

Oheisessa taulukossa on arvioitu ehdotusten kustannusvaikutuksia sosiaalivakuutuksen osalta vuositasolla, miljoonaa euroa (miljoonaa markkaa).

TAULUKKO: katso painettu versio

4.2. Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Esitys ei aiheuta merkittäviä organisaatio- ja henkilöstövaikutuksia. Tällä hetkellä suojatyöhön tai työtoimintaan osallistuvien henkilöiden asema ei muutu esityksen johdosta.

4.3. Vaikutukset eri kansalaisryhmien asemaan

Esitys antaa täysimääräisen kansaneläkkeen varassa eläville vaikeavammaisille henkilöille nykyistä paremmat mahdollisuudet hakeutua ansiotyöhön ja siten ansaita omaa ansioperusteista sosiaaliturvaa. Kuntoutusrahalain uudistus turvaa ammatillisen kuntoutuksen nuorille vajaakuntoisille ja ehkäisee automaattista eläkkeelle siirtymistä. Mahdollisuus saada sairausvakuutuslain mukaista päivärahaa työkyvyttömyyden johdosta lisää eläkkeellä olevien vammaisten henkilöiden tasa-arvoa suhteessa muihin työntekijöihin.

5. Asian valmistelu
5.1. Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Suojatyötoimikunta 1985 esitti jo lokakuussa 1987 valmistuneessa mietinnössään vajaakuntoisten erityistyöllistämistä ja työtoimintaa koskevan lainsäädännön kokonaisuudistusta. Toimikunnan ehdotusten pohjalta tapahtunut pitkäaikainen valmistelutyö ei kuitenkaan vienyt lainsäädännön uudistamiseen asti. Myöskään myöhempien toimikuntien ja työryhmien kannanotot ja ehdotukset eivät ole johtaneet lainsäädännön valmistelun uudelleen käynnistymiseen.

Eduskunta on valtioneuvoston kuntoutusselonteon johdosta tammikuussa 1999 hyväksynyt sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnön mukaisen lausunnon, jossa muun muassa todetaan, että vammaisten ja vajaakuntoisten tuotannolliseen ja terapeuttiseen työllistämiseen pyrkivä lainsäädäntö on kiireellisesti uudistettava. Eduskunta katsoi lausunnossaan muun muassa, että suojatyön ja työtoiminnan kehittämisellä voidaan luoda edellytyksiä omatoimisuuden lisääntymiseen ja itsensä kehittämiseen.

Sosiaali- ja terveysministeriö asetti maaliskuussa 2000 varatuomari Matti Marjasen selvityshenkilöksi, jonka tehtävänä oli vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymisen esteiden selvittäminen ja niiden poistamista koskevien ehdotusten tekeminen. Eduskunnalle nyt annettu hallituksen esitys perustuu selvityshenkilön valmistelemaan ehdotukseen.

Varatuomari Matti Marjasen valmistelemasta ehdotuksesta sosiaali- ja terveysministeriö sai lausunnot työministeriöltä, Valtakunnalliselta vammaisneuvostolta, Kansaeläkelaitokselta, Itä-Suomen lääninhallitukselta, Oulun lääninhallitukselta, Varsinais-Suomen erityishuoltopiirin kuntayhtymältä, Vaalijalan kuntayhtymältä, Etelä-Karjalan sairaanhoitopiirin kuntayhtymältä, Satakunnan erityishuoltopiirin kuntayhtymältä, Pirkanmaan sosiaalipalvelujen kuntayhtymältä, Eskoon sosiaalipalvelujen kuntayhtymältä, Kårkulla samkommunilta, Honkalammen kuntayhtymältä, Kainuun keskussairaalan kuntoutustutkimusyksiköltä, Helsingin kaupungin sosiaalivirastolta, Enon kunnalta, Suomen Kuntaliitolta, Kuntoutussäätiöltä, Honkalampisäätiöltä, Rovaniemen Monitoimikeskus-säätiöltä, Suomen Ammattijärjestöjen Keskusjärjestö SAK ry:ltä, Palvelutyönantajat ry:ltä, Invalidiliitto ry:ltä, Vammaisfoorumi ry:ltä, Kynnys ry:ltä, Kehitysvammaisten Tukiliitto ry:ltä, Kehitysvammaliitto ry:ltä, Förbundet De Utvecklingstördas Väl rf:ltä, Näkövammaisten Keskusliitto ry:ltä, Kuulonhuoltoliitto ry:ltä, Kuurojen Liitto ry:ltä, Lihastautiliitto ry:ltä, Suomen Reumaliitto ry:ltä, Epilepsialiitto ry:ltä sekä Hengitysliitto Heli ry:ltä.

6. Muita esitykseen vaikuttavia seikkoja
6.1. Riippuvuus muista esityksistä

Ennen tätä esitystä vuoden 2002 tulo- ja menoarvioesitykseen liittyen on annettu eduskunnalle hallituksen esitys laeiksi vammaistukilain 2 ja 28 §:n muuttamisesta ja kansaneläkelain 30 a ja 77 §:n muuttamisesta sekä hallituksen esitys sairausvakuutuslain sekä kuntoutusrahalain 14 ja 15 §:n muuttamisesta.

6.2. Riippuvuus kansainvälisistä sopimuksista ja velvoitteista

Euroopan unionin neuvosto on 27.11.2000 hyväksynyt direktiivin yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista (2000/78/EY, ns. työsyrjintädirektiivi). Direktiivi lähtee siitä, että tosiasiallisen yhdenvertaisuuden turvaamiseksi jäsenvaltioissa käytettäisiin myös positiivisia erityistoimenpiteitä. Täytäntöönpanoa valmistellaan työministeriön johdolla kolmikantaisessa työryhmässä.

Tämä hallituksen esitys osaltaan parantaa vammaisten henkilöiden edellytyksiä työllistyä.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Lakiehdotusten perustelut
1.1. Sosiaalihuoltolaki

17 §. Sosiaalihuoltolain 17 §:ssä on määritelty kunnan järjestettäväksi kuuluvat sosiaalipalvelut.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 8 kohta, jonka mukaan kunnan tehtäviin kuuluisi myös nykyiseen tapaan vammaisten henkilöiden työllistymistä tukeva toiminta ja työtoiminta. Työvoimahallinnon piiriin kuuluvat työvoimapalvelut olisivat kuitenkin ensisijaisia työllistämiskeinoja vammaisten henkilöiden kohdalla. Kunnan tehtävät ehdotetaan määriteltäväksi tarkemmin lain 27 d ja 27 e §:ssä.

27 d §. Vammaisten työllistymistä tukevalla toiminnalla tarkoitettaisiin avoimille työmarkkinoille sijoittumista edistävien kuntoutus- ja tukitoimenpiteiden järjestämistä. Muita tukitoimia olisivat esimerkiksi tuetun työllistymisen ja vastaavat työpaikalla järjestettävät toimenpiteet, joiden avulla vammaiset henkilöt työllistyvät työsuhteeseen tavallisiin työpaikkoihin.

Vammaisten työllistymistä tukevaa toimintaa järjestettäisiin henkilöille, jotka vammaisuuden, sairauden tai muun vastaavan syyn takia tarvitsevat erityisiä tukitoimia työllistyäkseen avoimille työmarkkinoille ja joille työhallinnon työvoimapalvelut tai työvoimapoliittiset toimenpiteet eivät ole riittäviä. Vammaisten henkilöiden määritelmä vastaa vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain määritelmää.

Lisäksi suojatyöhön tai vammaisten työtoimintaan nykyisinkin osallistuvat vajaakuntoiset henkilöt kuuluisivat toiminnan piiriin.

Nyt ehdotettavilla säännöksillä ei siten ole tarkoitus muuttaa kuntouttavasta työtoiminnasta annetun lain kohderyhmää, vaan pitää vaikeasti työllistyvien henkilöiden tukimuodot mahdollisimman monipuolisina.

Toimintamuotojen sisältö ehdotetaan laissa määriteltäväksi siten, että kaikki tarkoituksenmukaiset työllistymistä tukevat keinot olisivat käytettävissä. Tarkoituksena on, että säännökset kannustaisivat kehittämään mahdollisimman monipuolista ja eri vaihtoehtoja tarjoavaa toimintaa. Toimenpiteiden tulisi myös auttaa vammaisten henkilöiden siirtymistä työkyvyttömyyseläkkeeltä työelämään.

Osana vammaisten työllistymistä tukevaa toimintaa voitaisiin järjestää suojatyötä. Suojatyöntekijät tekevät työtä työsopimuslain 1 luvun 1 §:ssä tarkoitetussa työsuhteessa. Suojatyöntekijän työsuhteessa sovelletaan työoikeudellista lainsäädäntöä, kuten työsopimuslakia, työaikalakia, vuosilomalakia ja työturvallisuuslakia samalla tavoin kuin muidenkin työntekijöiden työsuhteissa.

Työsuhteessa noudatettavat vähimmäistyöehdot määräytyvät työsopimuslain 2 luvun 7 §:ssä säädetyin tavoin alan yleissitovan työehtosopimuksen mukaan, jollei työnantaja ole työehtosopimuslain nojalla sidottu sellaiseen työehtosopimukseen, jonka sopijaosapuolena on valtakunnallinen työntekijäyhdistys. Säännös on yleinen, ja sitä sovelletaan kaikilla aloilla. Myös suojatyöntekijät voivat tehdä samantyyppisiä työtehtäviä, joista on sovittu yleissitovalla työehtosopimuksella. Suojatyön luonne poikkeaa kuitenkin huomattavasti avoimilla työmarkkinoilla tehtävistä töistä. Suojatyötä järjestetään nimenomaan henkilöille, jotka vammaisuutensa tai alentuneen terveydentilansa vuoksi eivät kykene työllistymään avoimelle sektorille.

Koska suojatyöntekijöiden työn luonne ja työn teettämisen edellytykset poikkeavat niin sanotusta tavanomaisesta työstä, ehdotetaan, että suojatyöntekijöiden palkasta voitaisiin sopia työehtosopimuksella TSL 2 luvun 7 §:n estämättä. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että myös sellaiset rekisteröidyt työntekijäyhdistykset, joiden toimialueena ei ole koko valtakunta, voisivat sopia työnantajan kanssa työehtosopimuksella suojatyöntekijän työssä sovellettavasta palkasta. Työnantajapuolelta sopimuksen voisi solmia yksittäinen työnantaja eli esimerkiksi suojatyön järjestäjänä toimiva yksityinen palvelun tuottaja. Edellä tarkoitetun työehtosopimuksen solmimisen edellytyksenä olisi kuitenkin se, että työnantaja tai työntekijöiden yhdistys ei ole työehtosopimuslain 4 §:n nojalla sidottu samasta asiasta toisin ehdoin aiemmin tehtyyn työehtosopimukseen.

Kunnan palveluksessa olevan suojatyöntekijän työsuhteessa sovelletaan työehtosopimuslain 4 §:n ja työsopimuslain 2 luvun 7 §:n 3 momentin nojalla työehtosopimusta, johon kunta on työehtosopimuslain nojalla sidottu.

Jos suojatyöntekijän tekemästä työstä ei ole solmittu edellä tarkoitettua työehtosopimusta, suojatyöntekijän palkkaehdot määräytyisivät työsopimuslain 2 luvun 7 ja 10 §:ssä säädetyllä tavalla. Jos suojatyöntekijän työstä ei olisi olemassa yleissitovaa työehtosopimusta, palvelussuhteen ehdot määräytyisivät työsopimuksen mukaan.

Suojatyöntekijän irtisanomisessa noudatettaisiin työsopimuslain 6 luvun irtisanomista koskevia yleisiä säännöksiä muun muassa irtisanomisajasta, 7 luvun säännöksiä irtisanomisperusteista jäljempänä olevin poikkeuksin sekä 9 luvun säännöksiä irtisanomisessa noudatettavista menettelytavoista. Myös perusteettoman irtisanomisen seurauksia koskevia säännöksiä sovellettaisiin suojatyöntekijäin työsopimuksen päättämiseen.

Myös suojatyöntekijän työsopimus on irtisanottavissa sekä työntekijästä johtuvasta tai häneen liittyvästä syystä, samoin kuin työnantajan toimintaan liittyvästä taloudellisesta tai tuotannollisesta syystä.

Suojatyössä työsuhteen päättäminen voi olla lisäksi tarpeen sen vuoksi, että työntekijän työkyky on suojatyön aikana parantunut siinä määrin, että hän ei enää ole suojatyön tarpeessa eikä suojatyön perustetta enää ole.

Suojatyön järjestäminen on kuntalaisille tarjottavan sosiaalipalvelun muoto. Sitä järjestetään kunnan taloudellisten resurssien puitteissa henkilöille, jotka vammaisuutensa perusteella ovat suojatyön tarpeessa. Jotta suojatyötä voitaisiin tarjota mahdollisimman monelle sen tarpeessa olevalle henkilölle, suojatyötä on kohdistettava vammaisen henkilön tosiasiallisen tarpeen mukaan. Tämän vuoksi pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että suojatyöntekijän työsopimus voitaisiin irtisanoa työsopimuslain 7 luvussa säädettyjen perusteiden ohella myös silloin, kun kunta palvelun järjestäjänä katsoo, että työntekijä ei ole enää kuntoutumisensa johdosta suojatyön tarpeessa.

Kunta voi järjestää kuntalaisille suojatyötä myös ostamalla palvelun yksityiseltä palvelun tuottajalta. Jos kunta katsoo, että suojatyössä oleva työntekijä ei enää täytä suojatyön järjestämisen kriteereitä, kunta voi irtisanoa yksityisen palvelun tuottajan kanssa tekemänsä sopimuksen. Kunnan ja palvelun tuottajan välisessä sopimuksessa olisi syytä sopia niistä edellytyksistä, joilla sopimus on irtisanottavissa.

Edellä ehdotetun säännöksen tavoite on se, että suojatyöntekijän asema on sama riippumatta siitä, miten kunta palvelun järjestää. Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992) neljännen pykälän mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät hoitamalla toiminnan itse, yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa, olemalla jäsenenä kuntainliitossa tai hankkimalla palvelun valtiolta, toiselta kunnalta, kuntainliitolta tai muulta julkiselta taikka yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Lisäksi saman pykälän 3 mom. mukaan kunnan on varmistuttava siitä, että hankittavat palvelut vastaavat sitä tasoa, mitä edellytetään vastaavalta kunnalliselta toiminnalta.

27 e §. Kun vammaisten henkilöiden työtoiminnasta ei sisälly yleissäännöstä nykyiseen lainsäädäntöön, sosiaalihuoltolakia ehdotetaan täydennettäväksi myös työtoimintaa koskevilla säännöksillä.

Vammaisten henkilöiden työtoiminnan käsite on jo vakiintunut sosiaalipalveluksi, johon osallistuvat eivät ole työsuhteessa ja johon ei sovelleta, mitä työsuhteesta on säädetty. Vammaisten henkilöiden työtoiminta on hyvin monimuotoista eikä sen sisältöä ole mahdollista täsmällisesti määritellä yleisellä säännöksellä. Vammaisten henkilöiden työtoiminnalla tarkoitettaisiin siten pykälän 1 momentin mukaan toimintakyvyn ylläpitämistä ja sitä edistävää toimintaa, jossa ei synny työsopimuslain mukaista työsuhdetta toimintaan osallistuvan henkilön ja toiminnan järjestäjän välille.

Vammaisten henkilöiden työtoimintaa järjestettäisiin henkilöille, joiden työkyky on vammaisuuden tai muun vastaavan syyn takia alentunut siten, että heillä ei ole edellytyksiä osallistua tai hakeutua tavanomaiseen työhön.

Vammaisten henkilöiden työtoimintaan sovellettaisiin kuitenkin, mitä työturvallisuudesta on muualla säädetty. Kunta olisi kuitenkin velvollinen ottamaan tapaturmavakuutuslain 57 §:n 1 momentissa tarkoitetun tapaturmavakuutuksen työtoimintaan osallistuville henkilöille.

1.2. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu laki

Koska sosiaalihuoltolakiin siirrettäisiin vammaisten henkilöiden työllistymistä koskevat erityistoimenpiteet, vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 22 §:n 2 momentti voidaan kumota tarpeettomana.

1.3. Kansaneläkelaki

20 §. Pykälän 1 momentin 2 kohdan a alakohdassa olevaa kansaneläkkeen saamista koskevaa ikärajaa ehdotetaan nostettavaksi siten, että työkyvyttömyyseläke voidaan myöntää alle 20-vuotiaalle vain 39 §:n 4 momentissa säädetyin edellytyksin.

22 §. Pykälän 4 ja 5 momentissa säädetään työkyvyttömyyseläkkeen lepäämään jättämisestä ja vammaistuen suorittamisesta sinä aikana, jolloin eläke on lepäävä.

Yleisperusteluissa on selvitetty, että uusi säännöstö ei ole auttanut työkyvyttömyyseläkettä saavia vammaisia työllistymään odotetulla tavalla. Tähän on arvioitu olevan syynä muun muassa nykyisten säännösten harkinnanvaraisuus siitä, milloin eläke voidaan jättää lepäämään ja erityisesti epävarmuus siitä, millä edellytyksillä eläkkeen voi saada uudelleen maksettavaksi. Lisäksi jo ennen nykyisen säännöstön voimaan tuloa koettiin yleisesti ongelmalliseksi se, miten paljon työkyvyttömyyseläkkeen saaja voi hankkia ansiotuloja menettämättä eläkettään.

Pykälän 4 momentin mukaan eläkkeen lepäämään jättäminen saatetaan riippumaan työstä saatavan ansiotulon määrästä. Tulorajaksi ehdotetaan 588,66 euroa (3 500 mk) kuukaudessa, mikä vastaa kansaneläkelaitoksen käytännössä noudattamaa tulorajaa. Jos ansiotulot yltäisivät tähän määrään, eläke jätetään lepäämään. Lepäämisaikaa ehdotetaan pidennettäväksi viiteen vuoteen.

Pykälän 5 momentin mukaan suoritettaisiin eläkkeensä lepäämään jättäneelle henkilölle yhdenmukaisesti voimassa olevien säännösten kanssa erityisvammaistuen suuruista vammaistukea 24 kuukauden ajalta, jona eläke on lepäävä. Tuen määrä on 321,6 euroa kuukaudessa (1912 mk). Työkyvyttömyyseläkettä ryhdyttäisiin maksamaan uudelleen, jos henkilön työnteko lakkaa kokonaan tai ansiotulot vähenevät alle edellä mainitun tulorajan. Voimassa olevista säännöksistä poiketen ehdotetaan, että eläke voisi olla lepäävä nykyisen 24 kuukauden enimmäisajan sijasta enintään viisi vuotta.

39 §. Pykälän 4 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että työkyvyttömyyseläkkeen myöntämisen ikäraja nostettaisiin 20 vuoteen momentin edellyttämissä tilanteissa.

77 §. Kansaeläkelain 77 §:ssä on säädetty kansaneläkelain mukaisten etuuksien sitomisesta kansaneläkeindeksiin. Kansaneläkelain 22 §:n 4 momentin mukaisen ansiotulon luonteen huomioon ottaen ei ole tarkoituksenmukaista, että se sidotaan indeksiin. Tämän vuoksi kansaneläkelain 77 §:ää ehdotetaan tarkistettavaksi tältä osin.

1.4. Vammaistukilaki

2 §. Pykälän 3 momentissa on säädetty kansaneläkkeen lepäämisajalta suoritettavasta erityisvammaistuen suuruisesta vammaistuesta. Ehdotettu muutos perustuu siihen, että eläkkeen lepäämisen enimmäisaika esitetään kansaneläkelain 22 §:n 5 momentin muutoksella pidennettäväksi 24 kuukaudesta viideksi vuodeksi, mutta vammaistuen maksuaika ehdotetaan säilytettäväksi ennallaan 24 kuukautena.

1.5. Kuntoutusrahalaki

5 a §. Kuntoutusrahalain 5 a §:ssä on säädetty ammatillisen kuntoutuksen varmistamiseksi vaikeasti vajaakuntoiselle nuorelle maksettavasta kuntoutusrahasta, mitä voidaan suorittaa 16 vuotta täyttäneelle nuorelle enintään kahden vuoden ajan 18 ikävuoden täyttämiseen saakka. Kuntoutusrahan maksamisen tavoitteena on edistää vajaakuntoisten nuorten työhön kuntoutumista ja ehkäistä työkyvyttömyyseläkkeelle siirtymistä. Kuntoutumis- ja työllistymismahdollisuuksien parantamiseksi ehdotetaan, että kuntoutusrahan maksukautta pidennetään kahdella vuodella 20 vuoden ikään saakka. Kuntoutusjaksolla tarkoitetaan koko hyväksytyn koulutussuunnitelman toteutumista. Lisäksi kuntoutusrahan myöntämisedellytyksiä selkiytettäisiin. Työllistymisen edistämistavoite ehdotetaan lisättäväksi säännökseen.

1.6. Sairausvakuutuslaki

15 §. Sairausvakuutuslain 15 §:n 4 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi kansaneläkkeen pohjaosan poistumisen johdosta tekninen tarkistus. Eri lakien perusteella työttömyyseläkettä saavat asetettaisiin samaan asemaan sairauspäivärahaan nähden poistamalla sairausvakuutuslain 15 §:n 4 momentista viittaus kansaneläkelakiin. Samalla 15 §:n 4 momentista poistettaisiin viittaus rintamaveteraanien varhaiseläkkeestä annettuun lakiin. Viittaus on käynyt tarpeettomaksi, koska mainitun lain mukaisia eläkkeitä ei enää tule maksettavaksi.

19 §. Sairausvakuutuslain 19 §:n 6 momentin mukaan henkilöllä, jolla on oikeus kansaneläkelain 22 §:n 1 momentin nojalla myönnettyyn työkyvyttömyyseläkkeeseen, ei ole oikeutta saada päivärahaa siltä ajalta, jolta hänellä on oikeus eläkkeeseen. Säännös estää työtulojen mukaan normaalisti määräytyvän päivärahan maksamisen työkyvyttömyyseläkettä saavalle vammaiselle työntekijälle joka on ansiotyössä, ja asettaa hänet siten perusteettomasti muita työntekijöitä epäedullisempaan asemaan. Vakuutetulla olisi oikeus päivärahaan, jos hän tulee työkyvyttömäksi työhön, jota hän eläkkeellä ollessaan välittömästi ennen työkyvyttömyyden alkamista on tehnyt. Päivärahan määrä lasketaan tällöin sanotusta työstä saatujen työtulojen perusteella siten kuin sairausvakuutuslain 16 ja 17 §:ssä säädetään. Samalla 19 §:n 6 momenttiin tehtäisiin kansaneläkkeen pohjaosan poistumisesta johtuva tekninen tarkennus.

2. Voimaantulo

Esitys liittyy valtion vuoden 2002 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä.

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2002.

3. Säätämisjärjestys

Säätämisjärjestyksen kannalta on keskeinen perustuslain 19 §:n 2 momentti. Perustuslakiin sisältyvä perustoimeentulon turvan käsite on voimassa olevasta sosiaaliturvalainsäädännöstä riippumaton. Säännöksen tarkoituksena ei siten ole turvata tavallisella lailla määriteltyjä etuuksia tai tällaisten etuuksien tasoa sellaisenaan. Perustoimeentuloa turvaavat sosiaaliturvajärjestelmät ovat lainsäätäjän tarkoituksen mukaan laadittava siten kattaviksi, ettei niiden ulkopuolelle jää väliinputoajaryhmiä. Järjestelmien ei kuitenkaan tarvitse ulottua sellaisiin henkilöihin, joilla lakisääteiset turvajärjestelmät ja oma tilanteensa, kuten esimerkiksi perhesuhteensa, muutoin kokonaisuutena arvioiden on toimeentulon edellytykset, vaikka heidän normaalit toimeentulomahdollisuutensa ovatkin esimerkiksi sairauden vuoksi heikentyneet. Perustuslain 19 §:n 2 momentin vaatimuksia ei siten vastaisi sellaiset muutokset, jotka merkitsisivät olennaisella tavalla puuttumista edellä tarkoitetuin tavoin suojattuun perustoimeentulon turvaan.

Esitykseen sisältyvillä ehdotuksilla laajennetaan erityisesti vammaisten ja vajaakuntoisten sairaus- ja kuntoutusaikaisen toimeentuloturvan kattavuutta sekä parannetaan toimeentuloturvan tasoa.

Edellä olevan mukaisesti hallituksen esitykseen ei voida katsoa sisältyvän sellaisia ehdotuksia, jotka heikentäisivät perustuslain 19 §:n 2 momentissa tarkoitettua perustoimeentulon turvaa. Tämän johdosta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

Lakiehdotukset

1.

Laki sosiaalihuoltolain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 17 päivänä syyskuuta 1982 annetun sosiaalihuoltolain (710/1982) 17 §:n 1 momentti, sellaisena kuin se on laissa 1365/1992, sekä

lisätään lakiin uusi 27 d ja 27 e §, seuraavasti:

17 §

Kunnan on jäljempänä säädetyin tavoin huolehdittava seuraavien sosiaalipalveluiden järjestämisestä:

1) sosiaalityö;

2) kasvatus- ja perheneuvonta;

3) kotipalvelut;

4) asumispalvelut;

5) laitoshuolto;

6) perhehoito;

7) omaishoidon tuki; sekä

8) vammaisten henkilöiden työllistymistä tukeva toiminta ja vammaisten henkilöiden työtoiminta.


27 d §

Vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevalla toiminnalla tarkoitetaan erityisien työhön sijoittumista edistävien kuntoutus- ja muiden tukitoimien järjestämistä.

Vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevaa toimintaa järjestetään henkilöille, joilla vamman tai sairauden tai muun vastaavan syyn johdosta on pitkäaikaisesti erityisiä vaikeuksia suoriutua tavanomaisista elämän toiminnoista ja jotka tarvitsevat työhallinnon palvelujen ja toimenpiteiden lisäksi 1 momentissa tarkoitettuja tukitoimia työllistyäkseen avoimille työmarkkinoille.

Vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevan toiminnan osana voidaan järjestää suojatyötä. Suojatyössä työntekijä on työsopimuslain (55/2001) 1 luvun 1 §:ssä tarkoitetussa työsuhteessa palvelun tuottajaan.

Suojatyössä noudatettavasta palkasta saadaan sopia työehtosopimuslaissa (436/1946) tarkoitetulla työehtosopimuksella, ja sitä noudatetaan sen estämättä, mitä työsopimuslain 2 luvun 7 §:ssä säädetään.

Suojatyön tuottajalla on oikeus irtisanoa työntekijän työsopimus työsopimuslain 7 luvussa säädettyjen perusteiden ohella myös silloin, kun suojatyön järjestäjä katsoo, ettei työntekijä ei ole 2 momentissa tarkoitetuin tavoin suojatyön tarpeessa.

27 e §

Vammaisten henkilöiden työtoiminnalla tarkoitetaan toimintakyvyn ylläpitämistä ja sitä edistävää toimintaa. Työtoimintaa järjestetään työkyvyttömille henkilöille, joilla vammaisuudesta johtuen ei ole edellytyksiä osallistua 27 d §:ssä tarkoitettuun suojatyöhön ja joiden toimeentulo perustuu pääosin sairauden tai työkyvyttömyyden perusteella myönnettäviin etuuksiin.

Vammaisten henkilöiden työtoimintaan osallistuva henkilö ei ole työsopimuslain 1 luvun 1 §:ssä tarkoitetussa työsuhteessa toiminnan järjestäjään tai palvelun tuottajaan.

Vammaisten henkilöiden työtoimintaan sovelletaan, mitä työturvallisuuslaissa (299/1958) ja nuorista työntekijöistä annetussa laissa (998/1993) sekä niiden nojalla annetuissa säännöksissä säädetään. Vammaisten henkilöiden työtoiminnan järjestäjän on otettava tapaturmavakuutuslain (608/1948) 57 §:n 1 momentin mukainen vakuutus työtoimintaan osallistuvalle. Vakuutuksen vuosityöansiona käytetään tapaturmavakuutuslain 28 §:n 6 momentin mukaista vähimmäisvuosityöansiota.


Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2002.


2.

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 22 §:n 2 momentin kumoamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:

1 §

Tällä lailla kumotaan vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 3 päivänä huhtikuuta 1987 annetun lain (380/1987) 22 §:n 2 momentti, sellaisena kuin se on laissa 743/1992.

2 §

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2002.


3.

Laki kansaneläkelain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 8 päivänä kesäkuuta 1956 annetun kansaneläkelain (347/1956) 20 §:n 1 momentin 2 a kohdan a alakohta, 22 §:n 4 ja 5 momentti, 39 §:n 4 momentti sekä 77 §:n 1 momentti,

sellaisina kuin ne ovat, 20 §:n 1 momentin 2 kohdan alakohta, 22 §:n 4 ja 5 momentti ja 39 §:n 4 momentti laissa 837/1998 sekä 77 §:n 1 momentti laissa 724/2001, seuraavasti:

20 §

Kansaneläkkeenä maksetaan:

2) työkyvyttömyyseläkettä:

a) työkyvyttömälle henkilölle, joka on 65 vuotta nuorempi, alle 20-vuotiaalle kuitenkin vain 39 §:n 4 momentissa säädetyin edellytyksin;


22 §

Jos eläkkeensaaja, jonka terveydentilassa ei ole tapahtunut olennaista muutosta ja joka saa 1 momentin mukaista toistaiseksi myönnettyä täysimääräistä työkyvyttömyyseläkettä, ryhtyy ansiotyöhön ja ansaitsee 588,66 euroa kuukaudessa tai sitä enemmän, hänelle ei makseta eläkettä työssäoloajalta, vaan se jätetään lepäämään. Täysimääräiseen työkyvyttömyyseläkkeeseen rinnastetaan eläke, jonka määrä poikkeaa täysimääräisen eläkkeen määrästä lain 25 b §:stä johtuvasta syystä. Henkilön saamia 26 §:ssä tarkoitettuja perhe- ja huoltoeläkkeitä ei oteta huomioon ratkaistaessa, katsotaanko henkilön saavan sellaista täysimääräistä työkyvyttömyyseläkettä, joka voidaan jättää lepäämään. Eläke voidaan jättää lepäämään vähintään kuuden kuukauden ja enintään viiden vuoden ajaksi.

Työkyvyttömyyseläkkeen ollessa lepäävänä henkilöä ei pidetä eläkkeensaajana. Henkilölle, jonka eläke on jätetty lepäämään 4 momentissa säädetyllä tavalla, maksetaan lepäämistä vastaavalta ajalta, enintään kuitenkin 24 kuukaudelta vammaistukilain (124/1988) 2 §:n 3 momentissa mainittua vammaistukea. Lepäämässä olevaa eläkettä ryhdytään maksamaan uudelleen edellyttäen, että työnteko on lakannut tai ansiotulot ovat vähentyneet siten, että henkilöllä on oikeus saada uudelleen työkyvyttömyyseläkettä. Jollei lepäävänä olevaa eläkettä ole eläkelaitokselle tehdyllä eläkelaitoksen pyytämällä ilmoituksella vaadittu maksettavaksi uudelleen viiden vuoden kuluessa siitä, kun eläke on jätetty lepäämään,katsotaan se ilman eri päätöstä lakanneeksi.


39 §

Alle 20-vuotiaan oikeus työkyvyttömyyseläkkeeseen alkaa aikaisintaan sen kuukauden alusta, jota edeltävän kuukauden aikana hänen oikeutensa kuntoutusrahalain perusteella maksettavaan kuntoutusrahaan on päättynyt. Oikeutta eläkkeeseen ei myöskään ole henkilöllä, jonka kuntoutus jatkuu hänen täyttäessään 20 vuotta, ennen kuntoutuksen tai kuntoutusrahan maksamisen päättymistä. Edellä säädetystä poiketen eläke voidaan kuitenkin myöntää henkilölle, jolla ei selvitysten perusteella katsota olevan mahdollisuuksia ammatilliseen kuntoutukseen tai jonka ammatillinen kuntoutus on sairauden vuoksi keskeytynyt tai päättynyt tuloksettomana.


77 §

Tässä laissa säädetyt etuudet ja niiden määräytymisperusteet sidotaan hintatason muutoksiin siten kuin kansaeläkeindeksistä annetussa laissa (456/2001) säädetään lukuun ottamatta kansaneläkelain 22 §:n 4 momentissa mainittua ansiotuloa.



Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2002.


4.

Laki vammaistukilain 2 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 5 päivänä helmikuuta 1988 annetun vammaistukilain (124/1988) 2 §:n 3 momentti, sellaisena kuin se on laissa 838/1998, seuraavasti:

2 §

Jos henkilö on jättänyt kansaneläkkeensä kansaneläkelain 22 §:n 5 momentissa tarkoitetulla tavalla lepäämään, hänelle maksetaan 1 momentin 1 kohdan mukaista vammaistukea eläkkeen lepäämisajalta, enintään kuitenkin 24 kuukauden ajalta. Henkilö ei voi samalta ajalta saada muulla perusteella vammaistukea.


Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2002.


5.

Laki kuntoutusrahalain 5 a §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 27 päivänä maaliskuuta 1991 annetun kuntoutusrahalain (611/1991) 5 a §:n 1 momentti, sellaisena kuin se on laissa 836/1998, seuraavasti:

5 a §
Ammatillisen kuntoutuksen varmistamiseksi nuorelle maksettava kuntoutusraha

Ammatillisen kuntoutumisen varmistamiseksi ja työllistymisen edistämiseksi kuntoutusrahaa maksetaan 7 §:n 3 momentin estämättä 5 §:ssä mainittujen tilanteiden lisäksi myös vajaakuntoiselle 16 vuotta täyttäneelle nuorelle, jonka työkyky- ja ansiomahdollisuudet tai mahdollisuudet valita ammatti ja työ ovat sairauden, vian tai vamman vuoksi olennaisesti heikentyneet ja joka tämän vuoksi tarvitsee tehostettua työkyvyn arviointia ja kuntoutusta. Lisäksi edellytetään, että nuorelle on laadittu henkilökohtainen opiskelu- ja kuntoutumissuunnitelma. Kuntoutusrahaa maksetaan tämän pykälän nojalla enintään sen kuukauden loppuun, jona henkilö täyttää 20 vuotta. Jos henkilö 20 vuotta täyttäessään on kuntoutuksessa, kuntoutusrahan maksamista jatketaan sen kuukauden loppuun, jona meneillään oleva kuntoutusjakso päättyy.



Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2002.


6.

Laki sairausvakuutuslain 15 ja 19 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 4 päivänä heinäkuuta 1963 annetun sairausvakuutuslain (364/1963) 15 §:n 4 momentti ja 19 §:n 6 momentti, sellaisena kuin ne ovat, 15 §:n 4 momentti laissa 19/1982 ja 19 §:n 6 momentti laissa 350/1996, seuraavasti:

15 §

Päivärahaa suoritetaan enintään sen kalenterikuukauden loppuun, jonka aikana vakuutettu täyttää 65 vuotta taikka jota seuraavan kuukauden alusta lukien vakuutettu alkaa saada työttömyyseläkettä.


19 §

Vakuutetulla, joka saa työttömyyseläkettä tai jolla on oikeus kansaneläkelain (347/1956) 22 §:n 1 momentin nojalla myönnettyyn työkyvyttömyyseläkkeeseen, ei ole oikeutta saada päivärahaa siltä ajalta, jolta hänellä on oikeus eläkkeeseen. Vakuutetulla on kuitenkin oikeus päivärahaan, jos vakuutettu tulee työkyvyttömäksi siihen työhön, jota hän eläkkeellä ollessaan välittömästi ennen työkyvyttömyyden alkamista on tehnyt. Päivärahan määrä lasketaan tällöin sanotusta työstä saatujen työtulojen perusteella siten kuin 16 ja 17 §:ssä säädetään.



Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä huhtikuuta 2002.


Helsingissä 5 päivänä lokakuuta 2001

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Sosiaali- ja terveysministeri
Maija Perho

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.