HE 26/2000

Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi valtioneuvostosta annetun lain ja ulkoasiainhallintolain 3 §:n muuttamisesta

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi valtioneuvostosta annettua lakia ja ulkoasiainhallintolakia. Muutokset aiheutuvat Euroopan unionia koskevien asioiden yhteensovittamisen ja eräiden muiden tehtävien siirtämisestä ulkoasiainministeriöstä valtioneuvoston kansliaan.

Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2000.


YLEISPERUSTELUT

1. Johdanto

Hallitusohjelmaan liittyvässä pöytäkirjamerkinnässä todetaan, että Euroopan unionia koskevien asioiden valmistelun ja yhteensovittamisen tehostamiseksi EU-sihteeristö siirretään valtioneuvoston kansliaan.

EU-sihteeristön siirto merkitsee ulkoasiainministeriölle kuuluvien Euroopan unionia koskevien tiettyjen tehtävien siirtämistä valtioneuvoston kanslialle. Ministeriöiden tehtävien jaosta EU-sihteeristöön liittyen säädetään valtioneuvostosta annetussa laissa (78/1922), jäljempänä valtioneuvostolaki, ja valtioneuvoston ohjesäännössä (1522/1995).

Valtioneuvostolain 3 a §:n 3 momentin mukaan ulkoasiainministeriö avustaa eri ministeriöissä käsiteltävien kansainvälisten asioiden yhteensovittamisessa. Momentti saa sisältönsä saman pykälän 1 ja 2 momentista, joissa säädetään kansainvälisiä sopimuksia koskevasta työnjaosta sekä EU:ssa päätettävien asioiden työnjaosta ministeriöiden kesken.

EU-sihteeristön ja sille kuuluvien tehtävien siirron toteuttamiseksi valtioneuvostolain 3 a §:ää ehdotetaan muutettavaksi ja lakiin lisättäväksi uusi EU-asioita koskeva 3 b §. Muutoksilla ei puututa muilta osin ministeriöiden väliseen toimivallan jakoon.

Ulkoasiainhallintolain (204/2000) 3 §:ssä on säädetty ulkoasiainministeriön ja edustustojen välisistä toiminnallisista johtosuhteista. Ministeriöllä on toimivalta antaa määräyksiä edustustoille yksittäisissä tapauksissa eli niin sanottuja pääkaupunkiohjeita. EU-sihteeristö on välittänyt tällaisia määräyksiä EU-asioissa erityisesti Suomen pysyvälle edustustolle Euroopan unionissa (EU-edustusto) ja joissakin tapauksissa myös muille edustustoille niiden toimiessa EU-asioissa sekä varmistanut tiedonkulun EU-edustuston ja kansallisten viranomaisten välillä. EU-sihteeristön tehtävien siirtyessä valtioneuvoston kansliaan on ulkoasiainhallintolain asianomaista kohtaa täydennettävä.

Vuoden 2000 valtion talousarvioon sisältyy EU-sihteeristön siirto ulkoasiainministeriöstä valtioneuvoston kansliaan. Siirto on tarkoitus toteuttaa 1 päivästä heinäkuuta 2000 lukien.

2. Nykytila
2.1. Lainsäädäntö

Suomen liittyessä vuoden 1994 alusta Euroopan talousalueeseen ja sittemmin vuoden 1995 alusta Euroopan unioniin tarkistettiin ministeriöiden välistä toimivallan jakoa perinteisesti ulkopolitiikkaan kuuluvien asioiden käsittelyn osalta. Toimivallan jaon tarkistus toteutettiin osin valtioneuvostolain ja osin valtioneuvoston ohjesäännön muutoksella.

Lakiin otettiin uusi 3 a §. Sen 1 momentin mukaan valtiosopimuksen ja muun kansainvälisoikeudellisen velvoitteen, johon ei liity merkittäviä ulko- tai turvallisuuspoliittisia näkökohtia, käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan sopimus tai muu velvoite sisällöltään kuuluu, siten kuin asetuksella säädetään. Tähän perustuen on osa kansainvälisistä sopimuksista, niiden valmistelu ja yhteyksien hoitaminen kansainvälisiin järjestöihin siirretty vastaavan toimialan tehtäviä hoitavalle ministeriölle. Kunkin ministeriön osalta sen tehtävät ilmenevät valtioneuvoston ohjesäännöstä.

Pykälän 2 momentin mukaan Euroopan unionissa päätettävät asiat käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan asia sisällöltään kuuluu. Ministeriön toimiala säädetään kuten edellä todetaan valtioneuvoston ohjesäännössä. Näin ollen Euroopan unionissa päätettävät asiat jakautuvat ministeriöille valtioneuvoston ohjesäännössä säädetyn ministeriön toimialan mukaisesti.

Valtioneuvostolain 3 a §:n 3 momentin mukaan ulkoasiainministeriön tehtäväksi säädettiin eri ministeriöissä käsiteltävien kansainvälisten asioiden yhteensovittamisessa avustaminen. Tätä säännöstä on täydentänyt valtioneuvoston ohjesäännössä oleva säännös, jonka mukaan ulkoasiainministeriön toimialaan kuuluvat Euroopan unionia koskevat asiat, mikäli ne eivät kuulu valtioneuvostolain 3 a §:n nojalla muun ministeriön toimialaan. Euroopan unionissa päätettävien asioiden yhteensovittamista ei valtioneuvoston ohjesäännössä ole EU-puheenjohtajuuskautta koskevaa säännöstä lukuun ottamatta säädetty muun ministeriön tehtäväksi.

Valtioneuvoston ohjesäännön 14 §:ssä on säännökset valtioneuvoston kanslian toimialasta. Sen 1 momentin 23 kohdassa on säännös, jonka mukaan kanslian tehtävänä on Suomen Euroopan unionin puheenjohtajakauden kansainvälisen ja kansallisen valmistelun ja täytäntöönpanon yleinen yhteensovittaminen yhteistyössä ulkoasiainministeriön kanssa. Säännös lisättiin asetukseen vuonna 1997, kun valmistauduttiin hoitamaan Euroopan unionin puheenjohtajuutta vuonna 1999.

Suomen uusi perustuslaki vahvistaa valtioneuvoston toimivaltaa kansainvälisissä asioissa ja selkeyttää sen asemaa EU-asioissa. Pääministerin asema korostuu EU-asioissa ja valtioneuvostolle kuuluvien asioiden yhteensovittamisessa, mitä myös ehdotettu EU-sihteeristön siirto on omiaan tukemaan.

Perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Eduskunta hyväksyy kuitenkin kansainväliset velvoitteet ja niiden irtisanomisen sekä päättää kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamisesta siltä osin kuin perustuslaissa siitä säädetään.

Pykälän 2 momentissa säädetään, että valtioneuvosto vastaa Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä.

Perustuslain 93 §:n 3 momentissa on säädetty ulkopoliittisesti merkittävien kannanottojen ilmoittamisesta muille valtioille ja kansainvälisille järjestöille. Säännöksen mukaan siitä vastaa ministeri, jonka toimialaan kansainväliset suhteet kuuluvat.

Pääministerin tehtäviä koskeva yleisäännös on perustuslain 66 §:ssä. Sen 1 momentin 1 virkkeen mukaan pääministeri johtaa valtioneuvoston toimintaa ja huolehtii valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamisesta.

Pääministerin on perustuslain 97 §:n 3 momentin mukaan annettava eduskunnalle tai sen valiokunnalle tietoja Eurooppa-neuvoston kokouksessa käsiteltävistä asioista etukäteen sekä viipymättä kokouksen jälkeen. Samoin on meneteltävä valmisteltaessa muutoksia niihin sopimuksiin, joihin Euroopan unioni perustuu.

Perustuslakivaliokunta on todennut uutta perustuslakia koskevassa mietinnössään (PeVM 10/1998 vp) 93 §:n osalta muun ohella seuraavaa: "Esityksen perustelujen mukaan 93 §:n 2 momentti ei aseta rajoituksia sille, miten Euroopan unionia koskevien asioiden valmistelun ja päätöksenteon koordinointi järjestetään valtioneuvoston piirissä. Valiokunnan käsityksen mukaan hallituksen tulee selvittää, mitä etuja ja haittoja liittyisi järjestelyyn, jossa kyseiset asiat hoidetaan mahdollisimman keskitetysti valtioneuvoston kansliassa."

2.2. Käytäntö

Päätösvalta EU-asioissa kuuluu toimivaltaiselle ministeriölle, valtioneuvoston yleisistunnolle tai eduskunnalle. Käytännössä EU-asioista on valtioneuvostossa päätetty toimivaltaisissa ministeriöissä ja pääministerin johdolla EU-ministerivaliokunnassa, jonka tehtävänä on valmistavasti käsitellä ne Euroopan unionissa päätettävät asiat, jotka pääministeri määrää käsiteltäviksi valiokunnassa tai jotka se ministeri, jonka toimialaan asia kuuluu, saattaa käsiteltäviksi valiokunnassa taikka joiden käsittelemistä valiokunnassa EU-asioiden komitea pitää aiheellisena. Merkittäviä unionin yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevia asioita on käsitelty valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa valiokunnassa.

Ulkoasiainministeriö on avustanut EU:ssa päätettävien asioiden yhteensovittamisessa valtioneuvostolain 3 a §:n 3 momentin ja ulkoasiainhallintoasetuksen (166/1995) 1 §:n mukaisesti.

Ulkoasiainministeriön sisäisestä tehtävien jaosta ministeriön eri yksiköiden kesken määrätään ulkoasiainhallintoasetuksen lisäksi tarkemmin ulkoasiainministeriön työjärjestyksessä. Työjärjestyksen mukaan EU-koordinaatioon liittyviä tehtäviä hoidetaan EU-sihteeristön lisäksi myös ministeriön muissa yksiköissä, kuten poliittisella, kauppapoliittisella ja oikeudellisella osastolla.

Työjärjestyksen 58 §:n mukaan EU-sihteeristön tehtäviin ovat kuuluneet seuraavat asiat:

― toiminta EU-ministerivaliokunnan ja EU-asioiden komitean sihteeristönä,

― toimivaltaisten ministeriöiden avustaminen EU-asioiden yhteensovittamisessa,

― tiedonkulun varmistaminen EU:ssa olevan pysyvän edustuston ja kansallisten viranomaisten välillä sekä toimintaohjeiden välittäminen pysyvälle edustustolle,

― horisontaaliset EU-asiat, jotka eivät kuulu muulle ulkoasiainministeriön toimintayksikölle tai muulle ministeriölle,

― EU:n yleinen kehittäminen ja laajentuminen sekä institutionaaliset kysymykset, ellei asia kuulu muulle toimintayksikölle,

― valmistelu ja yhteensovittaminen EU-asioissa, jotka eivät kuulu ministeriön muiden toimintayksikköjen tehtäviin,

― valmisteluun osallistuminen ja yhteensovittamisessa avustaminen ministeriön muille toimintayksiköille kuuluvissa EU-asioissa.

EU-sihteeristön päällikkö on toiminut sihteerinä EU-ministerivaliokunnassa ja puheenjohtajana EU-asioiden komiteassa, joka on EU-asioiden valmistelun yhteensovittamista varten ulkoasiainministeriön yhteyteen perustettu neuvoa-antava toimielin. EU-sihteeristö on vastannut komitean työn organisoinnista. Komitea on asettanut yhteensä 39 valmistelujaostoa, joiden toimintaa EU-sihteeristö on seurannut ja huolehtinut niiden kokoonpanojen muuttamisesta. Toimivaltaiset ministeriöt ovat vastanneet jaostojen puheenjohdosta ja käsiteltävien asioiden valmistelusta sekä yhteensovittamisesta.

Osana EU:n yleisen kehittämisen, EU:n laajentumisen sekä institutionaalisten kysymysten valmistelua ja yhteensovittamista EU-sihteeristön vastuulla on ollut laajentumisjaoston ja institutionaalisen työryhmän toiminta. Näistä tehtävistä EU:n laajentumista ja EU:n perussopimusten muuttamista koskevien hallitusten välisten konferenssien on kansallisesti katsottu olevan muodollisesti kansainvälisiä asioita eikä EU-asioita, vaikka ne tosiasiallisesti ovat EU:n toimintaa. Yhteensovitusta edellyttävien horisontaalisten EU-asioiden valmisteluvastuuta on kuulunut myös muille ministeriöille EU-asioiden komitean alaisissa valmistelujaostoissa.

EU-sihteeristön keskeisenä tehtävänä on ollut Suomen virallisten kantojen kokoaminen ja välittäminen EU-edustustolle sekä EU:n toimielinten virallisten asiakirjojen välittäminen ministeriöille Suomessa. Sihteeristön virkamiehet ovat osallistuneet toimialueensa neuvostojen kokousten valmisteluun ja kokouksiin.

EU-sihteeristön lisäksi ulkoasiainministeriössä on ollut Euroopan unionin toimielimistä tulevien ja sinne lähetettävien asiakirjojen kirjaamis-, jakelu- ja arkistointijärjestelmä. Sen kautta on muun ohella valmistettu ja jaettu vuosittain noin 7,5 miljoonaa asiakirjakopiota ministeriöille. Ulkoasiainministeriön tietohallintolinja on organisoinut tämän EU-asiakirjajärjestelmän osaksi ulkoasiainministeriön tietohallintoa.

3. Keskeiset tavoitteet ja ehdotukset

Hallitusohjelmassa EU-sihteeristön siirron tavoitteeksi asetettiin Euroopan unionia koskevien asioiden valmistelun ja yhteensovittamisen tehostaminen. EU-sihteeristön sijoittaminen valtioneuvoston kansliaan tukee myös uuden perustuslain tavoitetta vahvistaa pääministerin roolia EU-politiikassa ja valtioneuvostolle kuuluvien asioiden koordinoinnissa.

EU-sihteeristön siirrolla ja esitetyillä lakimuutoksilla pyritään kehittämään EU-asioiden käsittelyä valtioneuvostossa siten, että kaikki Euroopan unionia koskevat asiat kuuluisivat yhtenäisen koordinaatiojärjestelmän piiriin. Tavoitteena on Suomen EU-politiikan johdonmukaisuuden ja vaikuttavuuden vahvistaminen.

Valtioneuvoston kansliassa EU-sihteeristön tehtävänä on vastata EU-asioiden yhteensovittamisesta ja Euroopan unionin yleiseen kehittämiseen liittyvien asioiden kokonaisvaltaisesta valmistelusta. EU-asiat yhteensovitettaisiin ja hallituksen EU-politiikan yleislinjat määriteltäisiin nykykäytännön mukaisesti pääministerin johdolla EU-ministerivaliokunnassa ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa valiokunnassa.

Euroopan unionin yleinen kehittäminen ja institutionaaliset kysymykset ovat luonteeltaan sellaisia EU-asioita, että ne koskevat lähes kaikkia unionin toimielimiä, neuvoston eri kokoonpanoja ja koko Suomen valtionhallintoa. Näiden asioiden valmistelu sopii vastedeskin hyvin EU-sihteeristön tehtäväksi, koska valtioneuvoston kantojen määrittely edellyttää usean ministeriön näkökantojen yhteensovittamista. Valtioneuvoston kanslian EU-sihteeristön tehtäviin sisältyisivät myös ne EU-asiat, jotka eivät kuulu millekään muulle ministeriölle.

EU-sihteeristön tehtäviin kuuluneet Euroopan unionin yleistä kehittämistä, toimielinrakenteiden uudistamista ja laajentumista koskevat perussopimusten muutokset eivät ole muodollisesti Euroopan unionissa päätettäviä asioita. Ne ovat perustuslain 93 §:n 1 momentissa tarkoitettuja jäsenvaltioiden välisiä kansainvälisiä sopimuksia, joissa toimivalta kuuluu tasavallan presidentille yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa. Perustuslain perusteluista (HE 1/1998 vp ja PeVM 10/1998 vp) ilmenevän tulkinnan mukaan valtioneuvostoa edustaa suhteessa tasavallan presidenttiin tapauksen merkittävyyden ja kiireellisyyden mukaan joko valtioneuvosto, ministerivaliokunta tai yksittäinen ministeri, lähinnä pääministeri, ulkoasiainministeri tai kulloinkin käsillä olevan asian valmistelusta vastaava ministeri.

Euroopan unionin perussopimusten muutokset käsittelisi ulkoasiainministeriö yhdessä valtioneuvoston kanslian kanssa. Ulkoasiainministeriöllä säilyisi ensisijainen esittelyvastuu perussopimusten muutoksista, koska valtioneuvostolain mukaan ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävät valtiosopimusasiat kuuluvat pääsääntöisesti ministeriön toimialaan.

Valtioneuvoston kanslialla olisi yhteensovitusvastuu ja rinnakkainen käsittelyvastuu EU:n perussopimusten muutoksista. Nämä tehtävät tukevat pääministerin johtavaa asemaa EU-politiikan yhteensovituksessa valtioneuvostossa ja vastaavat perustuslain 97 §:n 3 momentissa pääministerille asetettua tietojenantovelvollisuutta eduskunnalle Euroopan unionin perussopimusten muutosten valmistelusta. Sen lisäksi ne liittyvät läheisesti EU-sihteeristössä käsiteltäviin horisontaalisiin ja institutionaalisiin EU-asioihin.

Euroopan unionin laajentumisasioissa ensisijainen vastuu neuvotteluprosessin valmistelusta ja kansallisten kantojen yhteensovittamisesta säilyisi ulkoasiainministeriöllä. Valtioneuvoston kanslian EU-sihteeristö osallistuisi muiden toimivaltaisten ministeriöiden tavoin laajentumisasioiden käsittelyyn sekä vastaisi viime kädessä Suomen EU-politiikan johdonmukaisuudesta.

Laaja-alaisten EU-asioiden valmistelujen vetovastuu on pääsääntöisesti syytä säilyttää sillä ministeriöllä, jonka toimivaltaan se sisältönsä puolesta lähinnä kuuluu. Tietyissä tapauksissa valmistelujen ja yhteensovituksen johto saattaa kuitenkin olla perusteltua osoittaa EU-sihteeristölle.

EU-asioiden komitea ja sen alaiset valmistelujaostot tarjoavat edelleen puitteet ministeriöiden väliselle yhteistyölle EU-asioiden valmistelussa, joskin niiden toimintatapoja on syytä arvioida uudelleen. EU-asioiden valmistelun ja yhteensovituksen tehostaminen edellyttää tiivistä yhteistyötä ja avointa vuorovaikutusta valtioneuvoston kanslian EU-sihteeristön, ministeriöiden ja EU-edustuston välillä.

Kansallisten kantojen yhteensovittaminen ja esiintyminen johdonmukaisesti niiden puolesta Euroopan unionin toimielimissä on ehdoton edellytys Suomen menestymiselle Euroopan unionin päätöksenteossa. Euroopan unionin laajetessa ja toiminnan syventyessä kansallisen yhteensovittamisen tarve tulee jatkuvasti korostumaan. Myös suorat kontaktit EU:n jäsenvaltioiden pääkaupunkeihin ja pääministerien kanslioihin ovat entistä tärkeämpiä Suomen EU-politiikan tavoitteiden edistämisessä.

EU-sihteeristön siirtämisen toteuttaminen edellyttää ministeriöiden välistä toimivaltaa koskevan valtioneuvostolain, sitä täydentävän valtioneuvoston ohjesäännön sekä ulkoasiainhallintolain säännösten tarkistamista. Ehdotetut muutokset koskevat EU-sihteeristön ja sen tehtävien siirtoa ulkoasiainministeriön ja valtioneuvoston kanslian välillä ja siitä seuraavia välittömiä muutostarpeita eikä niillä puututa muutoin näiden ministeriöiden toimialoille kuuluviin tehtäviin. Muutoksilla ei myöskään puututa muiden ministeriöiden eikä muiden valtioelinten toimivaltaan.

Tehtävät, jotka ehdotetaan kuuluviksi valtioneuvoston kanslian EU-sihteeristön toimialaan, ovat seuraavat:

― toiminta EU-ministerivaliokunnan ja EU-asioiden komitean sihteeristönä,

― EU-asioiden yhteensovittaminen,

― tiedonkulun varmistaminen EU-edustuston ja kansallisten viranomaisten välillä sekä toimintaohjeiden välittäminen EU-edustustolle,

― EU-asiat, jotka eivät kuulu muulle ministeriölle,

― EU:n yleinen kehittäminen ja institutionaaliset kysymykset,

― EU:n perussopimusten muutosten käsittely yhdessä ulkoasiainministeriön kanssa ja niiden yhteensovittaminen.

EU-sihteeristön siirtämisen myötä valtioneuvoston kanslialle siirtyy vastuu virallisten asiakirjojen välittämisestä suoraan EU-edustustolle ja EU-edustustolta ministeriöille ja tähän liittyvät asiakirjahallinnon tehtävät. Lisäksi kanslialle siirtyisivät EU-sihteeristön tehtäviin liittyvät muualla ulkoasiainministeriössä hoidetut asiakirjahallinnon tehtävät.

Voimassa olevassa valtioneuvostolain 3 a §:ssä säädetty yhteensovittamisessa avustaminen on käytännössä ymmärretty yhteensovittamiseksi kuitenkin siten, että yhteensovittajalla ei ole ratkaisuvaltaa ministeriöiden toimivaltaan kuuluvissa asioissa.

Perustuslain 66 §:ssä on pääministerin tehtäväksi säädetty valtioneuvoston toiminnan johtaminen ja huolehtiminen valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamisesta.

Säännös kuvaa lakiesityksen perustelujen mukaan pääministerin roolin korostumista valtioneuvoston työn johtajana ja yhteensovittajana niin valtioneuvoston sisällä kuin suhteessa muihin valtioelimiin. Perustelujen mukaan Suomen liittyminen Euroopan unioniin on edelleen lisännyt pääministerin yhteensovitustehtäviä. Säännös muodostaisi valtiosääntöisen pohjan pääministerin aseman edelleen kehittämiselle ja lujittamiselle.

Lakia muutettaessa tulisikin valtioneuvoston kanslian osalta EU-asioissa käyttää termiä yhteensovittaminen yhteensovittamisessa avustamisen sijasta, mikä ei kuitenkaan merkitse ratkaisuvallan siirtämistä valtioneuvoston kanslialle toimivaltaisilta ministeriöiltä.

4. Esityksen vaikutukset
4.1. Taloudelliset vaikutukset

Valtioneuvostolain 3 a §:n 3 momentissa tarkoitettujen tehtävien siirtäminen merkitsee EU-sihteeristön siirtämistä ulkoasiainministeriöstä valtioneuvoston kansliaan. Siirron toteuttamiseksi on vuoden 2000 talousarviossa siirretty ulkoasiainministeriön pääluokasta momentilta 24.01.21 Toimintamenot valtioneuvoston pääluokkaan momentille 23.01.21 Toimintamenot 4 290 000 mk 37 henkilön palkkaus- ja muita menoja varten. Lisäksi on siirretty 250 000 markkaa momentilta 24.99.01 momentille 23.02.21. Kertaluonteisena kustannuksena on otettu huomioon 4 200 000 mk:n lisäys valtion vuoden 2000 talousarvioon tarvittavien toimitilojen järjestämiseksi ja asiakirjahallinnon tietotekniikkainvestointeihin.

Lopullisesti vasta siirron toteuduttua nähdään siirron lopulliset vaikutukset, mutta lähtökohtana on, että pysytään määrärahojen ja resurssien puitteissa.

4.2. Organisatoriset vaikutukset

Siirto muuttaa ulkoasiainministeriön ja valtioneuvoston kanslian organisaatioita. Ulkoasiainministeriön EU-sihteeristön 27 palvelussuhteesta 5 jää edelleen ulkoasiainministeriöön, joihin sisältyvät niin sanotut erittelyvirat. Kansliaan on perustettava ainakin 22 EU-sihteeristön virkaa, mukaan lukien erittelyvirkoja vastaavat johtotehtävät, sekä tieto- ja asiakirjahallintoa varten 15 virkaa. Ulkoasiainministeriössä on tieto- ja asiakirjahallintotehtäviä hoitanut 12 virassa olevaa ja 3 muussa palvelussuhteessa ollutta henkilöä.

Valtioneuvoston kanslia luo tekniset yhteydet EU-edustustoon yhteistyössä ulkoasiainministeriön kanssa.

5. Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä yhdessä ulkoasiainministeriön kanssa. Esitysluonnoksesta on saatu lausunnot tasavallan presidentin kanslialta, oikeuskanslerin virastolta ja kaikilta ministeriöiltä.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Lakiehdotusten perustelut
1.1. Valtioneuvostolaki

Voimassa olevassa lain 3 a §:ssä säädetyt asiaryhmät ehdotetaan erottaviksi kahteen eri pykälään: 3 a ja 3 b §:ään. Lain 3 a § käsittelisi kansainvälisiä asioita ja 3 b § EU-asioita.

3 a §. Pykäläehdotuksen 1 momentti sekä 2 ja 3 momentin ensimmäiset virkkeet vastaavat sisällöllisesti voimassa olevan lain 3 a §:n 1 ja 3 momenttia. Ehdotuksessa ne on ryhmitelty uudella tavalla.

Pykälän 1 momenttiin on sisällytetty pääsääntö valtiosopimusten ja muiden kansainvälisten velvoitteiden käsittelystä. Niistä vastaavat ministeriöt kansainvälisen velvoitteen sisällön mukaan. Tarkemmin toimialajaosta ministeriöiden välillä säädetään valtioneuvostolaissa ja valtioneuvoston ohjesäännössä.

Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että valtiosopimukset ja muut kansainväliset velvoitteet, jotka sisältävät merkittäviä ulko- ja turvallisuuspoliittisia näkökohtia, kuuluvat ulkoasiainministeriön toimivaltaan. Säännös vastaa nykyisen lain sisältöä.

Pykälän 2 momentin jälkimmäisessä virkkeessä säädettäisiin Euroopan unionin perussopimusten muutosten käsittelystä. Säännös ehdotetaan sijoitettavaksi 2 momenttiin, koska tällaiset sopimukset rinnastuvat useimmin pykälän 2 momentin ensimmäisen virkkeen tarkoittamiin sopimuksiin.

Euroopan unionin perussopimukset ja niiden muutokset päätetään hallitusten välillä ja ratifioidaan jäsenvaltioissa. Tällaisia asioita ovat muun muassa hallitusten välisessä konferenssissa valmisteltavat unionin päätöksenteon tehostamiseen tähtäävät perussopimusten uudistamiset, uusien toimivaltuuksien luovuttaminen jäsenvaltioilta unionin toimielimille, Euroopan unionin laajentumisen edellyttämät muutokset perussopimuksiin sekä uusien jäsenvaltioiden liittymissopimukset.

Pykälän 2 momentin mukaan unionin perussopimusten muutosten käsittely kuuluisi ulkoasiainministeriölle yhdessä valtioneuvoston kanslian kanssa. Ulkoasiainministeriöllä olisi ensisijainen esittelyvastuu näissä asioissa valtioneuvostossa.

Valtioneuvoston kanslialle kuuluisi 3 momentissa säädettävän yhteensovitustehtävän lisäksi keskeinen vastuu EU:n perussopimusten muutosten käsittelyssä yhdessä ulkoasiainministeriön kanssa. Sen lisäksi ulkoasiainministeriön ja valtioneuvoston kanslian tehtäviin kuuluisi tasavallan presidentin nimittämien neuvotteluvaltuuskuntien avustaminen kansainvälisissä neuvotteluissa.

Pykälän 3 momentin ensimmäinen virke vastaa voimassa olevan lain 3 a §:n 3 momentin säännöstä. Ulkoasiainministeriön tehtävänä on avustaa toimivaltaisia ministeriöitä niiden hoitamien kansainvälisten asioiden yhteensovittamisessa.

Momentin toinen virke on uusi, jonka mukaan valtioneuvoston kanslia yhteensovittaa Euroopan unionin perussopimusten muuttamista koskevat asiat sekä Euroopan unionissa käsiteltäviä valtiosopimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita koskevat asiat siten kuin 3 b §:n 2 momentissa säädetään. EU:n perussopimuksen muutokset liittyvät kiinteästi keskeisiin institutionaalisiin EU-asioihin, joiden valmistelu ja yhteensovitus on tarkoitus säilyttää kansliaan siirrettävän EU-sihteeristön tehtävänä. Perussopimusmuutosten ja institutionaalisten EU-asioiden yhteensovittaminen tapahtuisivat valtioneuvoston kanslian EU-sihteeristön johdolla institutionaalisessa työryhmässä.

Euroopan unionin laajentuminen merkitsee yhtäältä liittymissopimuksiin johtavia perusteellisia neuvotteluja unionin politiikan eri sektoreilla hakijavaltioiden kanssa ja toisaalta liittymisestä aiheutuvia muutoksia unionin toimielinjärjestelmässä ja perussopimuksissa. Laajentumisasioiden yleinen yhteensovitusvastuu kuuluisi 3 momentin mukaan valtioneuvoston kanslialle. Tarkoituksena on kuitenkin säilyttää neuvotteluprosessin valmisteluun liittyvä kansallisten neuvottelutavoitteiden yhteensovittaminen ulkoasiainministeriön tehtävänä. Laajentumisneuvotteluihin liittyvät toimialakohtaiset kannat valmisteltaisiin toimivaltaisissa ministeriöissä ja käsiteltäisiin asianomaisessa valmistelujaostossa ulkoasiainministeriön johdolla. Valtioneuvoston kanslian EU-sihteeristö osallistuisi laajentumisasioiden yhteensovittamiseen ja huolehtisi siitä, että muodostettava kanta sopii yhteen hallituksen EU-poliittisten yleislinjausten kanssa ja että laajentumista koskevat kannat otetaan huomioon myös muissa EU-asioissa.

Voimassa olevan valtiosopimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita koskevan valtioneuvostolain 3 a §:n 1 momentin ― jota myös ehdotettu 3 a §:n 1 momentti sisällöltään ja tarkoitukseltaan vastaa ― perusteella on ministeriöille annettu toimivaltaa käsitellä velvoitteita, jotka sisällöllisesti liittyvät läheisesti Euroopan unionissa päätettäviin asioihin.

Erityisesti oikeus- ja sisäasioissa ja Euroopan yhteisöjen ja jäsenvaltioiden välisen jaetun toimivallan alalla tehdään sopimuksia sekä jäsenvaltioiden välillä että kolmansien valtioiden kanssa, jotka eivät muodollisesti kuulu unionin toimivaltaan. Niitä koskevat päätökset EU:n toimielimissä ovat rinnastettavissa perustuslain 93 § 2 momentin ja 96 §:n tarkoittamiin Euroopan unionissa tehtäviin päätöksiin.

On tarkoituksenmukaista, että siltä osin kuin EU:ssa käsiteltävät valtiosopimusasiat eivät muodollisesti kuuluisi jo ehdotetun 3 b §:n alaan, näihin liittyvät yhteensovitusasiat käsitellään samalla tavoin kuin muutkin Euroopan unionia koskevat asiat. Säännös selkeyttää yhteensovittamisvastuuta ministeriöiden välisessä työnjaossa.

3 b §. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi EU-asioita koskeva 3 b §.

Pykälän 1 momentti on samansisältöinen kuin voimassa olevan lain 3 a §:n 2 momentti, jonka mukaan Euroopan unionissa päätettävät asiat käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan sopimus tai muu velvoite sisällöltään kuuluu.

Pykälän 1 ja 2 momentissa käytetty Euroopan unionissa päätettävät asiat vastaa tulkintasisällöltään perustuslain 93 §:n 2 momentissa säädettyä vastaavaa ilmaisua. Siihen sisältyvät varsinaiset Euroopan unionin toimivaltaan kuuluvat asiat sekä sen toimielinjärjestelmässä tehtävät päätökset, jotka eivät muodollisesti kuulu unionin toimivaltaan, mutta ovat unioniasioihin sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastettavia. Näitä päätöksiä ovat myös jäsenvaltioiden edustajien perustamissopimuksen mukaisessa menettelyssä unionin tehtävien hoitamiseksi yhdessä tekemät nimityspäätökset (PeVM 10/1998 vp ja 6/1999 vp).

Unionin perussopimusten muutosten käsittelystä olisi erityissäännös 3 a §:n 2 momentissa.

Lain perusteella annettavassa valtioneuvoston asetuksessa on tarkoitus määritellä valtioneuvoston kanslian toimialaan kuuluviksi EU:n yleinen kehittäminen, institutionaaliset kysymykset sekä muut EU-asiat, jotka eivät kuulu muulle ministeriölle. Kanslian tehtävänä on hallituksen EU-politiikan yleislinjausten valmistelu ja seuranta.

Pykälän 2 momentti vastaa sisällöltään voimassa olevan lain 3 a §:n 3 momenttia silloin, kun sillä tarkoitetaan EU-asioiden yhteensovittamista. Momentissa säädettäisiin Euroopan unionissa päätettävien asioiden yhteensovittamisen siirtämisestä ulkoasiainministeriöstä valtioneuvoston kansliaan. Näiden asioiden osalta päävastuu yhteensovittamisesta kuuluisi valtioneuvoston kanslialle. Momenttiin on jätetty säännös, jonka nojalla valtioneuvoston asetuksella voitaisiin tästä poiketa jonkin asiaryhmän osalta.

Osallistuminen Euroopan unionissa tehtäviin päätöksiin edellyttää Suomen kannan määrittelyä sekä osallistumista asioiden käsittelyyn ja päätöksentekoon Euroopan unionissa. Jokaiseen näistä eri vaiheista voi liittyä yhteensovitustarpeita eri ministeriöiden välillä.

Jokaisella ministeriöllä on vastuu omaan toimialaansa kuuluvien asioiden yhteensovittamisesta EU-asioiden komitean alaisessa jaostossa tai osana tavanomaista toimialaan kuuluvien tehtävien valmistelua. Esityksellä ei ole tarkoitettu muuttaa tätä perusasetelmaa. Päätösvalta kuuluisi edelleenkin toimivaltaiselle ministeriölle tai valtioneuvoston yleisistunnolle asiaa koskevien muiden säännösten mukaisesti.

Valtioneuvostossa tapahtuvassa yhteensovittamisessa muodostetaan kansallinen kanta yhdessä asianomaisten ministeriöiden kanssa. Valtioneuvoston kanslian EU-sihteeristön tehtävänä on vastata koko yhteensovitusjärjestelmän toimivuudesta ja varmistaa yksittäisissä EU-asioissa, että Suomella on yhtenäinen kansallinen kanta riittävän ajoissa, että sen muodostamiseen osallistuvat kaikki asian kannalta toimivaltaiset ministeriöt ja että kanta on linjassa hallituksen EU-politiikan yleistavoitteiden kanssa. Käytännössä poliittinen yhteensovitus tapahtuisi pääministerin johdolla EU-ministerivaliokunnassa ja valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisessa valiokunnassa.

Yhteensovitukseen voi katsoa kuuluvaksi myös muita sen välttämättömästi edellyttämiä toimenpiteitä, kuten kansallisen kannan välittäminen Suomen edustajalle esitettäväksi EU:n toimielimissä, kannan toteutumisen seuranta ja sen mahdollinen uudelleen arvioitavaksi saattaminen.

Päätöksentekoon liittyvät muut toimenpiteet eli lähinnä Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallinen täytäntöönpano eivät enää edellyttäisi yhteensovitusta. Siihen sovellettaisiin tavanomaisia ministeriöiden välistä toimivallan jakoa ja päätöksentekoa valtioneuvostossa koskevia säännöksiä.

Lain toimeenpanon edellyttämiin toimiin voitaisiin ryhtyä jo ennen sen voimaantuloa.

Voimaantulosäännöksessä säädettäisiin nimittäjälle annettavasta mahdollisuudesta EU-sihteeristön siirron johdosta perustettavien virkojen täyttämiseen ilman hakemusmenettelyä. Tällainen virkojen täyttäminen edellyttäisi, että nykyisessä EU-sihteeristössä ulkoasiainhallinnon vakinaisessa virassa oleva henkilö tai siihen liittyvän asiakirjahallinnon tehtäviä vakinaisesti hoitanut henkilö jatkaisi samoissa tai niihin rinnastettavissa tehtävissä valtioneuvoston kansliassa.

1.2. Ulkoasiainhallintolaki

Yhteensovittamisen tehokas toteuttaminen edellyttäisi myös suoraa virallista yhteyttä valtioneuvoston kanslian ja EU-edustuston välillä. Kanslian tehtäviin kuuluisi toimittaa kansalliset kannat suoraan EU-edustustolle.

3 §. Toiminnalliset johtosuhteet. Ulkoasiainhallintolain 3 §:ssä säädetään ulkoasiainministeriön ja ulkomaanedustustojen välisistä toiminnallisista johtosuhteista. Säännöksen mukaan ulkoasiainministeriö voi toimialaansa kuuluvassa asiassa antaa edustuston toimintaa yksittäisessä tapauksessa koskevia määräyksiä ja ohjeita, millä tarkoitetaan niin sanottuja pääkaupunkiohjeita. Toiminnallista johtosuhdetta voidaan kutsua myös edustuston käskynalaisuudeksi suhteessa ulkoasiainministeriöön.

Tässä säännöksessä on kysymys ulkoasiainministeriön ja edustustojen suhteesta yleisesti eikä sitä ole säädetty erityisesti EU-asioiden käsittelyä varten. Kuitenkin EU-asioiden yhteensovittamistehtävän ollessa ulkoasiainministeriössä myös EU-edustustolle annettavissa toimintaohjeissa perustana on ulkoasiainhallintolain 3 §.

EU-asioiden yhteensovittamistehtävien siirtyessä valtioneuvoston kanslialle tarkoituksena on järjestää sitovien toimintaohjeiden antaminen EU-edustustolle siten, että valtioneuvoston kanslia antaa ohjeet. Pykälän uudessa 2 momentissa säädettäisiin valtioneuvoston kanslialle annettavasta tätä koskevasta toimivallasta.

Valtioneuvoston kanslian EU-sihteeristö välittäisi aiemman käytännön mukaisesti ohjeet EU-edustustolle pääsääntöisesti silloin, kun asioita käsitellään pysyvien edustajien komiteassa (Coreper). Tehtävä koskisi kaikkia Euroopan unionissa käsiteltäviä asiaryhmiä. Ohjeen antajana valtioneuvoston kanslian EU-sihteeristö ei voisi muuttaa ohjetta toimivaltaisen ministeriön kannan vastaisesti.

Perustuslain 93 §:n 3 momentin mukaan ulkopoliittisesti merkittävien kannanottojen ilmoittamisesta vastaa ministeri, jonka toimialaan kansainväliset suhteet kuuluvat. Perustuslaissa tarkoitettu vastuu toteutuisi järjestelyllä, jonka mukaan valtioneuvoston kanslia varmistaisi ennen ulkopoliittisesti merkittävän EU-ohjeen lähettämistä, että ulkoasiainministeriö hyväksyy sen toimialaansa kuuluvien asioiden osalta. Tämä koskee erityisesti EU:n yhteiseen ulko- ja turvalisuuspolitiikkaan kuuluvia asioita, joita käsitellään ulkoasiainministeriössä.

Nykyisen pykälän säännös siitä, että ohjeistaminen ei koskisi edustuston ratkaisuvaltaan kuuluvia yksittäisiä hallintoasioita, soveltuisi myös valtioneuvoston kanslialle annettavaan tehtävään. Tämän perusteella voimassa olevan lain 3 §:n jälkimmäinen virke siirrettäisiin pykälän uudeksi 3 momentiksi.

2. Voimaantulo

Lait ehdotetaan tuleviksi voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2000.

3. Tarkemmat säännökset ja määräykset

Esityksen liitteenä on valmistelun yhteydessä laadittu luonnos valtioneuvoston ohjesäännön muutoksiksi. Asetuksessa olisi tarkempia säännöksiä valtioneuvoston kanslian ja ulkoasiainministeriön toimialasta EU- asioissa sekä EU-asioiden komiteaa koskevan säännöksen tekninen muutos. Säännökset olisi tarkoitus saattaa voimaan yhtä aikaa esitettyjen lainmuutosten kanssa.

4. Säätämisjärjestys

Ehdotukset liittyvät perustuslain 8 luvun säännöksiin kansainvälisten suhteiden hoitamisesta. Ehdotettavat muutokset koskevat EU-sihteeristön ja sen tehtävien siirtoa ulkoasiainministeriön ja valtioneuvoston kanslian välillä eikä niillä puututa näiden ministeriöiden toimialoille kuuluviin tehtäviin. Muutoksilla ei myöskään puututa muiden ministeriöiden eikä muiden valtioelinten toimivaltaan. Tämän perusteella ehdotus esitetään käsiteltäväksi tavanomaisen lain säätämisestä määrätyssä järjestyksessä.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:

1.

Laki valtioneuvostosta annetun lain muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan valtioneuvostosta 30 päivänä maaliskuuta 1922 annetun lain (78/1922) 3 a §, sellaisena kuin se on laissa 1552/1994 ja

lisätään lakiin uusi 3 b § seuraavasti:

3 a §

Valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan sopimus tai velvoite sisällöltään kuuluu, sen mukaan kuin tässä laissa tai valtioneuvoston asetuksessa säädetään.

Ulkoasiainministeriö käsittelee merkittäviä ulko- ja turvallisuuspoliittisia näkökohtia sisältävän valtiosopimuksen ja muun kansainvälisen velvoitteen. Euroopan unionin perussopimusten muuttamista koskevat asiat ulkoasiainministeriö käsittelee yhdessä valtioneuvoston kanslian kanssa.

Ulkoasiainministeriö avustaa 1 momentissa tarkoitettujen eri ministeriöissä käsiteltävien kansainvälisten asioiden yhteensovittamisessa. Valtioneuvoston kanslia kuitenkin yhteensovittaa Euroopan unionin perussopimusten muuttamista koskevat asiat sekä Euroopan unionissa käsiteltäviä valtiosopimuksia ja muita kansainvälisiä velvoitteita koskevat asiat siten kuin 3 b §:n 2 momentissa säädetään.

3 b §

Euroopan unionissa päätettävät asiat käsittelee se ministeriö, jonka toimialaan asia sisällöltään kuuluu.

Valtioneuvoston kanslia yhteensovittaa eri ministeriöissä käsiteltävien Euroopan unionissa päätettävien asioiden valmistelun ja käsittelyn, jollei valtioneuvoston asetuksessa jonkin asiaryhmän osalta toisin säädetä.


Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2000.

Täytettäessä ensimmäistä kertaa valtioneuvoston kansliassa EU-sihteeristön siirron johdosta perustettuja virkoja, voidaan ne täyttää haettaviksi julistamatta.

Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä sen täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin.


2.

Laki ulkoasiainhallintolain 3 §:n muuttamisesta

Eduskunnan päätöksen mukaisesti

muutetaan 25 päivänä helmikuuta 2000 annetun ulkoasiainhallintolain (204/2000) 3 § seuraavasti:

3 §
Toiminnalliset johtosuhteet

Ulkoasiainministeriö voi toimialaansa kuuluvassa asiassa antaa edustuston toimintaa yksittäisessä tapauksessa koskevia määräyksiä ja ohjeita.

Valtioneuvoston kanslia voi Euroopan unionia koskevassa yksittäisessä asiassa ilmoittaa kansallisen kannan tai muun toimintaohjeen Suomen pysyvälle edustustolle Euroopan unionissa. Ulkoasiainministeriö vastaa ulkopoliittisesti merkittävien kannanottojen ilmoittamisesta

Tässä pykälässä tarkoitettu toimivalta ei koske edustuston ratkaisuvaltaan kuuluvia yksittäisiä hallintopäätöksiä.


Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä heinäkuuta 2000.


Helsingissä 20 päivänä huhtikuuta 2000

Tasavallan Presidentti
TARJA HALONEN

Pääministerin estyneenä ollessa Ministeri
Jan-Erik Enestam

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.