HE 289/1993

Hallituksen esitys Eduskunnalle ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen hyväksymisestä

ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ

Esityksessä ehdotetaan, että Eduskunta hyväksyisi New Yorkissa 9 päivänä toukokuuta 1992 tehdyn ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen.

Yleissopimuksen tavoite on ilmastonmuutosta kiihdyttävien ilmakehän kasvihuonekaasupitoisuuksien vakiinnuttaminen siten, että ihmisen toiminnasta ei aiheudu vaarallista häiriötä ilmastojärjestelmässä. Sopimus luo puitteet ilmastonmuutosta koskevalle kansainväliselle yhteistyölle. Se sisältää yleisen kasvihuonekaasujen päästöjen vakiinnuttamisvelvoitteen, mutta ottaa kansalliset erityisolot huomioon kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittamisessa. Sopimuksessa otetaan lisäksi huomioon eri maaryhmien mahdollisuudet ja voimavarat torjua ilmastonmuutosta. Se asettaa erikseen luetelluille teollisuusmaille, joihin Suomi kuuluu, tiettyjä erityisvelvoitteita. Nämä velvoitteet eivät kuitenkaan sisällä ehdottomia velvoitteita päästövähennysten määrälle tai aikataululle.

Yleissopimus tulee voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä siitä, kun viisikymmentä sopimuksen allekirjoittanutta valtiota on tallettanut ratifioimis- tai hyväksymiskirjat sopimuksen edellyttämällä tavalla.

Sopimuksen hyväksyminen ei edellytä Suomessa lainsäädäntötoimia, mutta sille haetaan eduskunnan hyväksymistä sopimuksen suuren merkityksen ja laajakantoisuuden vuoksi.


SISÄLLYSLUETTELO
YLEISPERUSTELUT
1. Nykytila
1.1. Ihmisen aiheuttama ilmastonmuutos
1.2. Ilmastosopimuksen pääasiallinen sisältö
1.3. Tärkeimmät kasvihuonekaasut ja niiden lähteet
2. Yleissopimuksen merkitys
2.1. Puitteet kansainväliselle yhteistyölle
2.2. Kansainvälinen kehitys sopimuksen
allekirjoittamisen jälkeen
3. Ilmastonmuutoksen torjunta Suomessa
3.1. Suomen toimintaohjelma
3.2. Kasvihuonekaasujen päästöt ja hiilen varastot
Suomessa
3.3. Kasvihuonekaasujen päästöjen kehitys Suomessa
vuoteen
3.4. Energian käytön ja tuotannon päästöjen vähentämisen
vaihtoehtoja
3.5. Kasvihuonekaasujen päästöjen vähentäminen muualla
kuin energiantuotannossa
3.6. Muut kasvihuoneilmiön torjuntatoimet
3.7. Suomen toimintaohjelma ja sen kansantaloudelliset
vaikutukset
4. Esityksen valtiontaloudelliset ja organisatoriset
vaikutukset
5. Yleissopimuksen ja sen hyväksymisen valmistelu
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1. Sopimuksen sisältö
2. Voimaantulo
3. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus
SOPIMUSTEKSTI

YLEISPERUSTELUT

1. Nykytila
1.1. Ihmisen aiheuttama ilmastonmuutos

Kansainvälisin tutkimuksin on pystytty luotettavasti todistamaan, että ihmisen toiminnasta aiheutuvat kasvihuonekaasujen päästöt vaikuttavat merkittävästi maailman ilmastojärjestelmään. Lähinnä fossiilisten polttoaineiden käytöstä aiheutuva hiilidioksidi ja muut niin kutsutut kasvihuonekaasut nostavat maapallon keskilämpötilaa ja voimistavat luonnollista kasvihuoneilmiötä. Lämpötilan nousun vaikutukset voivat vaihdella maapallon eri alueilla suuresti. Toisaalta se voi aiheuttaa kuivuutta ja toisaalta tulvia, merenpinnan nousua ja myrskyjä.

Maailman ilmatieteellisen järjestön WMO:n asettaman hallitustenvälisen ns. ilmastonmuutospaneelin (IPCC) vuonna 1990 julkaisemaan selvitykseen on koottu parhaat käytettävissä olevat tieteelliset tiedot ilmastonmuutoksesta. IPCC esitti arvionaan, että ihmisen toiminnasta aiheutuvien kasvihuonekaasujen päästöjen kasvu nykyisellä tavalla ilman kasvun rajoittamista johtaa maapallon keskilämpötilan nousuun 0,3øC vuosikymmenessä seuraavan sadan vuoden aikana. Tästä seuraisi nopein ilmastonmuutos maapallolla viimeisen 10 000 vuoden aikana.

IPCC:n arvioiden mukaan ihmisen toiminnasta aiheutuvien pitkäikäisten kasvihuonekaasujen päästöjä tulisi vähentää koko maapallolla välittömästi yli 60 prosenttia, jotta niiden pitoisuudet saataisiin vakiinnutettua vuoden 1990 tasolle. IPCC:n esittämien arvioiden ja marraskuussa 1990 pidetyn Maailman toisen ilmastokonferenssin päätöslauselman mukaisesti ryhdyttiin Yhdistyneiden Kansakuntien piirissä valmistelemaan ilmastonmuutosta koskevaa kansainvälistä sopimusta. Puolitoista vuotta kestäneiden neuvottelujen tuloksena syntynyt Yhdistyneiden Kansakuntien ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen teksti hyväksyttiin 9 päivänä toukokuuta 1992. Ilmastosopimuksena tunnettu sopimus avattiin allekirjoitettavaksi YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssin (UNCED) yhteydessä Rio de Janeirossa kesäkuussa 1992.

1.2. Ilmastosopimuksen pääasiallinen sisältö

Ilmastosopimus on luonteeltaan puitesopimus, johon on kirjattu ilmastonmuutoksen torjunnan yleiset periaatteet ja pitkänajan tavoitteet sekä sopimuksen täytäntöönpano-, rahoitus- ja valvontajärjestelmät. Sopimuksen tavoitteena on vakiinnuttaa kasvihuonekaasujen pitoisuudet ilmakehässä sellaiselle tasolle, ettei ihmisen toiminta aiheuta vaarallista häiriötä ilmastojärjestelmässä.

Sopimuksessa määritellään yleisesti ne toimenpiteet ja sitoumukset, joihin valtioiden tulee ryhtyä sopimuksen tavoitteen saavuttamiseksi. Näihin kuuluvat sekä kasvihuonekaasujen päästöjen rajoittaminen että hiilidioksidia sitovien nielujen ja niiden varastojen, kuten metsien, ylläpitäminen ja kehittäminen sekä ilmastonmuutoksen huomioon ottaminen kaikilla yhteiskunnan aloilla, joita asia koskee.

Kunkin sopimuspuolen tulee, samalla kun niiden kansalliset lähtökohdat otetaan huomioon, selvittää kasvihuonekaasujen päästöt ja nielujen aikaansaamat poistumat omalla alueellaan sekä laatia ja panna toimeen kansallisia ohjelmia ilmastonmuutoksen ehkäisemiseksi. Yleissopimus velvoittaa edelleen sopimusvaltioita toimittamaan sopimuksen määräysten mukaisesti sopimuspuolten konferenssille tietoja sopimuksen täytäntöönpanosta.

Teollisuusmaille, jotka aiheuttavat suurimman osan nykyisistä kasvihuonekaasujen päästöistä, on sopimuksessa erityisvelvoitteita. Sopimuksen mukaan teollisuusmaiden tulee hyväksyä ja panna toimeen kansallisia ilmastonmuutosta hidastavia ohjelmia, jotka rajoittavat kasvihuonekaasujen päästöjä sekä suojelevat ja lisäävät niiden nieluja ja varastoja. Kunkin teollisuusmaan tulee toimittaa sopimuspuolten konferenssille yksityiskohtaisia tietoja kyseisistä ohjelmista sekä niiden vaikutuksista kasvihuonekaasujen päästöihin ja nieluihin kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun sopimus on tullut voimaan asianomaisen maan osalta.

Sopimus ei myöskään teollisuusmaiden osalta sisällä ehdottomia velvoitteita päästövähennysten määrälle tai aikataululle, vaan niiden määritteleminen jää kansallisesti harkittavaksi. Sopimuksessa teollisuusmaat tunnustavat, että jo kuluvan vuosikymmenen loppuun mennessä tulisi kansallisten ohjelmien avulla hiilidioksidin ja muiden kasvihuonekaasujen päästöt pyrkiä palauttamaan aikaisempiin määriin, jolloin kuitenkin otetaan huomioon eri teollisuusmaiden omat lähtökohdat, kuten taloudellinen rakenne ja voimavaraperusta sekä muut erityiset seikat. Teollisuusmaille on sopimukseen kirjattu tavoitteeksi sopimuksen sääntelemien kasvihuonekaasujen päästöjen palauttaminen vuoden 1990 tasolle. Itä- ja Keski-Euroopan siirtymätalouden maista todetaan erikseen, että ne tarvitsevat joustavuutta sopimuksen sitoumusten toteuttamisessa. Suomen kannalta on tärkeätä, että sopimus koskee hiilidioksidin lisäksi myös muita kasvihuonekaasuja ja että siinä on otettu huomioon metsien hiilensitomiskyky.

Kehitysmaiden tulevaisuudessa aiheuttamien huomattavasti kasvavien kasvihuonekaasujen päästöjen määrä pyritään sopimuksen avulla saamaan hallintaan. Sopimus asettaa tässä tarkoituksessa teollisuusmaille yleisen velvoitteen auttaa kehitysmaita sopimuksen täytäntöönpanossa rahoituksen, teknologian siirron sekä tietojenvaihdon avulla. Kehitysmaille ei sopimuksessa aseteta velvoitetta rajoittaa kasvihuonekaasujen päästöjä.

Sopimus asettaa sopimusvaltioiden edustajista koostuvalle sopimuspuolten konferenssille, joka on sopimuksen korkein päättävä elin, velvoitteen tarkistaa yleissopimuksen toimivuutta. Tässä yhteydessä sen tulee tarvittaessa pyrkiä hyväksymään yleissopimukseen sen tehokkuutta ja toimivuutta parantavia muutoksia. Tässä työssä sopimuspuolten konferenssilla ovat apuna sopimusvaltioiden toimittamat tiedot niiden kasvihuonekaasujen päästöistä ja nielujen aikaansaamista poistumista sekä tieteellisen tutkimuksen antamat lisätiedot ilmastonmuutoksesta. Sopimukseen tehtävien muutosten, esimerkiksi yksilöityjen päästöjen vähentämisvelvoitteiden, hyväksyminen edellyttää kunkin sopimuspuolen osalta muutosten valtionsisäistä hyväksymistä.

Ilmastosopimuksen soveltamisalan ulkopuolella ovat kloorihiilifluorivedyt eli CFC-yhdisteet. Niiden käyttöä rajoitetaan kansainvälisesti Montrealin pöytäkirjalla, jonka sopimuspuoli myös Suomi on (SopS 65―66/1988, muutettu SopS 21/1991 ja SopS 63/1993).

1.3. Tärkeimmät kasvihuonekaasut ja niiden lähteet

Tärkeimmät kasvihuonekaasut ovat hiilidioksidi (CO2), metaani (CH4), dityppioksidi eli typpioksiduuli (N2O) ja CFC-yhdisteet. Määrällisesti yleisin kasvihuonekaasu on vesihöyry, mutta sen määrää ilmakehässä säätelevät pääosin ilmastosysteemin sisäiset tekijät eikä ihmisen toiminta. Välillisesti ilmakehän kemiallisten reaktioiden kautta kasvihuonekaasujen, erityisesti alailmakehän otsonin (O3), pitoisuuksia lisääviä päästöjä ovat typen oksidit (NOx), hiilimonoksidi (CO) ja haihtuvat hiilivedyt.

Välillisesti vaikuttavien kasvihuonekaasujen suhteellinen kasvihuonevaikutus tunnetaan huonommin kuin hiilidioksidin, metaanin ja dityppioksidin. Viime aikoina on saatu tietoja siitä, että alailmakehän otsonin vaikutus kasvihuoneilmiöön olisi aiemmin arvioitua suurempi. On myös esitetty tutkimustuloksia, joiden mukaan CFC-yhdisteiden osuus kasvihuoneilmiöstä olisi aiemmin arvioitua pienempi. Tutkimusten edistyessä voi käsitys eri kaasujen merkityksestä muuttua, ja esimerkiksi alailmakehän otsonia lisäävien päästöjen rajoittaminen osoittautua arvioitua tärkeämmäksi.

Hiilidioksidin päästöt aiheutuvat etenkin fossiilisten polttoaineiden käytöstä energiantuotannossa, teollisuudessa ja liikenteessä. Vähäisiä määriä hiilidioksidia vapautuu ilmakehään eräissä teollisissa prosesseissa, kuten sementin valmistuksessa. Myös luonnosta vapautuu ihmisen toiminnan seurauksena hiilidioksidia ja muita kasvihuonekaasuja. Suurin syy päästöihin luonnosta on metsien häviäminen.

Metaanin pääasialliset päästölähteet ovat jätteet ja jätevedet, maatalous sekä polttoaineiden tuotanto ja poltto. Typpioksiduulia vapautuu myös polttoaineiden poltossa sekä lannoitteiden käytöstä. Välillisesti vaikuttavien kasvihuonekaasujen eli typenoksidien, hiilimonoksidin ja haihtuvien hiilivetyjen päästölähteitä ovat muun muassa energiantuotanto, liikenne, öljynjalostus ja muu teollisuus sekä liuotinten käyttö.

Hiilidioksidin osuus on noin 55 prosenttia ihmisen toiminnan aiheuttamista kasvihuonekaasujen päästöistä, CFC-yhdisteiden noin 24 prosenttia, metaanin noin 15 prosenttia ja typpioksiduulin noin 6 prosenttia. Maailman hiilidioksidipäästöt olivat 1980-luvun lopulla yhteensä noin 25 miljardia tonnia vuodessa, josta noin 6 miljardia tonnia aiheutui metsien häviämisestä. Ellei päästöjen vähennystoimiin ryhdytä, kasvavat hiilidioksidipäästöt nykyisten arvioiden mukaan vuoteen 2025 mennessä 40 ― 55 miljardiin tonniin vuodessa.

2. Yleissopimuksen merkitys
2.1. Puitteet kansainväliselle yhteistyölle

Ilmastosopimus on ensimmäinen kestävän kehityksen periaatteet huomioon ottava globaalinen ympäristösopimus. Se luo ilmastonmuutoksen torjuntatoimille joustavan kansainvälisen yhteistyön järjestelmän, joka mahdollistaa uusien tieteellisten tietojen huomioon ottamisen. Lisäksi sopimuksessa otetaan huomioon teollisuusmaiden ja kehitysmaiden kehityserot ja erilaiset mahdollisuudet torjua ilmastonmuutosta, sekä köyhimpien kehitysmaiden erityisolosuhteet ja prioriteettitarpeet. Ilmastosopimuksen on toistaiseksi allekirjoittanut yli 160 valtiota, joten on perusteltua odottaa ilmastosopimuksen soveltamisen muodostuvan maailmanlaajuiseksi.

Yleissopimuksen hyväksymisessä on kyse sitoutumisesta pitkään prosessiin, joka kestää vuosikymmeniä. Ihmisen toiminta on nopeasti lisäämässä kasvihuonekaasujen pitoisuuksia ilmakehässä. Aina 1700-luvulle saakka pitoisuudet olivat melko muuttumattomia, mutta ne lähtivät sen jälkeen jyrkästi nousemaan muun muassa teollistumisen myötä. Entistä jyrkemmin ne ovat kohonneet 1950-luvulta lähtien, ja tämä kehitys kiihtyy edelleen, jos päästökehitys jatkuu nykyisten kehityskulkujen mukaisena. Vuonna 2100 voisi esimerkiksi ilmakehän hiilidioksidipitoisuus olla lähes kolminkertainen nykyhetkeen verrattuna. Pitoisuuksien kasvun pysäyttäminen edellyttäisi mittavia toimenpiteitä maailmanlaajuisesti. Tällaisia toimia ei voida toteuttaa lyhyessä ajassa.

Kasvihuonekaasujen pitoisuudet ilmakehässä tulevat siten edelleen kohoamaan, vaikka torjuntatoimet käynnistyisivät maailmassa tehokkaasti. Keskeisten kasvihuonekaasujen elinikä ilmakehässä on pitkä, esimerkiksi hiilidioksidilla jopa 200 vuotta. Mittavatkaan päästövähennystoimet eivät tällöin voi vaikuttaa nopeasti ja merkityksellisesti kaasupitoisuuksiin. Sopimuksen tavoite pitoisuuksien vakiinnuttamisesta on erittäin vaativa.

Sopimuksen tulevan kehittämisen tarve on otettu huomioon sopimusta laadittaessa. Sopimukseen liittyvät valtiot sitoutuvat tekemään selkoa kasvihuonekaasujen päästöjen ja nielujen kehityksestä. Tämän tiedon perusteella sopimuspuolten konferenssi arvioi sopimuksen sitoumusten riittävyyttä ja voi päättää niiden tiukentamisesta.

Ilmastosopimuksen myötä kansainvälinen sääntely koskee kaikkia merkityksellisiä kasvihuonekaasuja. CFC-yhdisteiden käyttöä rajoittavan Montrealin pöytäkirjan lisäksi typenoksidien ja haihtuvien hiilivetyjen päästöjä rajoitetaan vuoden 1979 ilman epäpuhtauksien kaukokulkeutumista koskevan yleissopimuksen (SopS 15/83) nojalla tehdyin pöytäkirjoin.

2.2. Kansainvälinen kehitys sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen

Yleissopimuksen valmistumisen ja Rion ympäristö- ja kehityskonferenssin (UNCED) jälkeen teollisuusmaissa on käynnissä laaja keskustelu ja valmistelu erilaisten päästöjen vähentämistä koskevien sitoumusten aikaansaamiseksi. Euroopan yhteisöissä on valmisteltu laajaa hiilidioksidistrategiaa, joka edistää muun muassa energiansäästötoimia ja uusiutuvien energiamuotojen käyttöä. EY on myös päättänyt kasvihuonekaasuja koskevasta seurantaohjelmasta. Lisäksi valmisteltavana on päätös EY:n hiilidioksidi- ja energiaverosta. Suurin osa EY:n jäsenmaista kannattaa periaatteessa hiilidioksidi- ja energiaveroa, mutta yksimielisyyttä asiassa ei ole vielä saavutettu. Yhdysvallat on lokakuussa 1993 julkistanut vuodelta 1992 peräisin olevan ilmasto-ohjelmansa tarkistuksen. Yhdysvaltain hallitus on ilmoittanut olevansa valmis sitoutumaan kasvihuonekaasujen päästöjen vakiinnuttamiseen vuoden 1990 tasolle vuoteen 2000 mennessä.

Ilmastosopimuksen puitesopimuksen luonteesta johtuu, että sen täytäntöönpano edellyttää monien sopimuksessa avoimeksi jääneiden yksityiskohtien sopimista erikseen. Sopimuksen mukaan sopimuspuolten konferenssi päättää näistä täytäntöönpanoon liittyvistä seikoista. Sopimuspuolet kokoontuvat ensimmäiseen konferenssiin viimeistään vuoden kuluttua sopimuksen voimaatulosta eli nykyisten arvioiden mukaan vuoden 1995 alkupuolella. Sopimuspuolten konferenssin ensimmäisen istunnon päätöksiä valmistellaan sopimuksen neuvotelleessa hallitustenvälisessä neuvottelukomiteassa (INC). Hallitustenvälinen ilmastonmuutospaneeli IPCC toimii INC:n tieteellisenä ja teknisenä asiantuntijaelimenä.

Sopimuksen pysyvän rahoitusjärjestelmän toiminnan valmistelu on läheisesti sidoksissa Maailmanlaajuisen ympäristörahaston (GEF) lisärahoitusneuvotteluihin ja hallintorakenteen uudistamistyöhön, joista on tarkoitus tehdä periaatepäätökset vuoden 1993 loppuun mennessä. Sopimuksen mukaan GEF toimii väliaikaisena rahoitusjärjestelmänä. Sopimuspuolten ensimmäisessä konferenssissa tulee tehdä päätös pysyvästä rahoitusjärjestelmästä. Teollisuusmaat, myös Suomi, ovat tukeneet käsitystä, jonka mukaan GEF:stä tulisi tehdä myös pysyvä rahoitusjärjestelmä. Kehitysmaiden kantaan vaikuttaa olennaisesti se, tyydyttävätkö GEF:n rakenneuudistuksen ja lisärahoitusneuvottelujen tulokset kehitysmaita sekä miten päätöksentekovalta järjestetään GEF:n ja sopimuspuolten konferenssin kesken.

3. Ilmastonmuutoksen torjunta Suomessa
3.1. Suomen toimintaohjelma

Suomi on muiden sopimuksen I liitteessä mainittujen teollisuusmaiden tavoin sopimuksessa velvoitettu laatimaan ilmastonmuutoksen ehkäisemiseen tähtäävän ohjelman. Ilmastosopimus määrittelee näille kunkin maan toimintaohjelmille asetettavat tavoitteet väljästi ja joustavasti. Se asettaa teollisuusmaille yleisen velvoitteen rajoittaa näiden ohjelmien avulla kasvihuonekaasujen päästöjä sekä suojella ja lisätä niiden nieluja ja varastoja. Ohjelmien yksityiskohdat, kuten päästövähennysten määrä ja aikataulu, jäävät kunkin maan itse päätettäviksi. Yleissopimus velvoittaa teollisuusmaat toimittamaan sopimuspuolten konferenssin ensimmäistä istuntoa varten sekä määräajoin sen jälkeen yksityiskohtaisia tietoja toimintaohjelmistaan sekä niiden seurauksena toteutuvasta päästö- ja nielukehityksestä. Suomen toimintaohjelmaa valmistelee ympäristöministeriön asettama Hiilidioksiditoimikunta II. Toimikunnan tehtävänä on laatia ehdotus Suomen toimintaohjelmaksi vuoden 1993 loppuun mennessä.

3.2. Kasvihuonekaasujen päästöt ja hiilen varastot Suomessa 1990

Suomessa tärkeimmät kasvihuonekaasut, joilla on suoria päästölähteitä, ovat hiilidioksidi, metaani, typpioksiduuli sekä CFC-yhdisteet. Suomen kasvihuonekaasujen päästöt ovat noin 0,2 prosenttia maailman kokonaispäästöistä.

Verrattaessa kasvihuonevaikutukseltaan erilaisia kaasuja toisiinsa käytetään mittayksikkönä niin kutsuttua hiilidioksidiekvivalenttia (CO2-ekv.) sadan vuoden aikajaksolle laskettuna. Kaiken kaikkiaan ihmisen toiminnan aiheuttamat kasvihuonekaasujen arvioidut päästöt olivat Suomessa vuonna 1990 yhteensä:

päästöt päästö CO2-ekv/100 a

(1000 t) miljoonaa t.

Hiilidioksidi 58 600 58,6

Metaani 250 3

Typpioksiduuli 20 5,4

CFC-yhdisteiden käyttö 2 9

Typen oksidit NOx 310 (noin 2)

Hiilimonoksidi 480 (noin 0,5)

Haihtuvat hiilivedyt 230 (noin 2)

Yhteensa noin 80 milj.t

Luvut sisältävät myös ulkomaanliikenteen polttoaineiden käytöstä aiheutuvat päästöt. Taulukon typenoksidien, hiilimonoksidin ja haihtuvien hiilivetyjen hiilidioksidiekvivalenttiarvot ovat suluissa, koska niiden suhteellinen kasvihuonevaikutus on huomattavan epävarmaa.

Taulukon hiilidioksidipäästöihin ei sisälly luonnosta vapautuvia ihmisen toiminnan aiheuttamia päästöjä. Niiden päästöarviot vaihtelevat suuresti. Pienimpien alustavien arvioiden mukaan päästöt ovat vähäiset, suurimpien arvioiden mukaan ne ovat kymmeniä miljoonia tonneja hiilidioksidia. Luotettavia arvioita kokonaispäästöistä ei toistaiseksi pystytä esittämään.

Energiantuotannon hiilidioksidipäästöt loppukulutuksesta Suomessa olivat eri lohkoilla vuonna 1990:

Teollisuus 23 milj.t CO2

Kotitaloudet 12 milj.t

Palvelut 5 milj.t

Liikenne 12 milj.t

Muut 2,5 milj.t

Yhteensä 54,5 milj.t

Energiantuotannon typpioksiduuli- ja metaanipäästöt ovat noin 2,5 miljoonaa tonnia CO2-ekv/100 a ja energiantuotannon välillisten kasvihuonekaasujen päästöt noin 4 miljoonaa tonnia CO2-ekv/100 a.

Hiilidioksidia sitoutuu ilmakehästä kasveihin ja muuhun biosfääriin. Tehokkaasti hiiltä varastoituu Suomessa metsiin ja turpeena soihin, joissa turvekerros vielä jonkin verran kasvaa. Metsiin sitoutuu hiilidioksidia, koska ne ovat ikärakenteen takia ja tehokkaan metsänhoidon ansiosta voimakkaassa kasvuvaiheessa. Kasvua pienempien hakkuumäärien vuoksi metsiin kertyy jatkuvasti puustoa ja niihin varastoituu nettomääräisesti hiiltä. Suomen metsät ovat viimeiset vuosikymmenet olleet hiilidioksidin nielu ilmakehästä. Hakkuu- ja metsätilastojen mukaan hiilen vuotuinen nettokertymä metsiin Suomessa 1980-luvun loppupuolella vastaa noin 27 miljoonaa tonnia hiilidioksidia.

3.3. Kasvihuonekaasujen päästöjen kehitys Suomessa vuoteen 2010

Kauppa- ja teollisuusministeriön arvioiden mukaan energiantuotannon hiilidioksidipäästöt kasvavat vuoteen 2000 mennessä 78 miljoonaan tonniin ja vuoteen 2010 mennessä 91 miljoonaan tonniin vuodessa, jos energiapoliittiset ja päästöjen rajoittamiseen tähtäävät toimet eivät poikkea tähänastisista. Arvio perustuu siihen, että sähkön tuonti päättyy vuonna 2000 ja erillisen sähköntuotannon lisäys perustuu kivihiileen. Energiantuotannon ja -kulutuksen päästöarvioiden tarkkuutta heikentää epävarmuus taloudellisesta kehityksestä. Mikäli taloudellinen taantuma pitkittyy, vaikuttaa siitä seuraava energiankulutuksen kasvun hidastuminen kauppa- ja teollisuusministeriön arvioiden mukaan niin, että päästöt vuonna 2000 ja 2010 olisivat noin 3 miljoonaa tonnia pienemmät kuin vertailutilanteessa.

Energiantuotannon metaani- ja typpioksiduulipäästöjen arvioidaan vertailutilanteessa kasvavan samassa suhteessa kuin hiilidioksidipäästöjen. Maatalouden metaani- ja typpioksiduulipäästöjen kehityksessä määräävin tekijä on maataloustuotannon ja karjan määrä sekä lannoitteiden käyttö. Metaanin päästöt jätteistä ja jätevesistä määräytyvät jätevesien ja kaatopaikoille joutuvan jätteen määrän mukaan.

Epäsuorasti kasvihuonekaasujen pitoisuuteen vaikuttavien typenoksidien ja haihtuvien hiilivetyjen sekä CFC-yhdisteiden päästöille on Suomessa asetettu tavoitteet ja laadittu päästöjen vähentämisohjelmia. Hallitus on jo päättänyt luopua CFC-yhdisteiden käytöstä asteittain vuoteen 1995 mennessä. Hallitus on lisäksi ottanut tavoitteeksi vähentää typen oksidien päästöjä noin 30 prosenttia vuoteen 2000 ja haihtuvien hiilivetyjen päästöjä 30 prosenttia vuoteen 1999 mennessä. Hiilimonoksidipäästöjä liikenteessä rajoitetaan pakokaasumääräyksin.

3.4. Energian käytön ja tuotannon päästöjen vähentämisen vaihtoehtoja

Energiantuotannon hiilidioksidipäästöjä voidaan vähentää hillitsemällä energian loppukulutusta ja käyttämällä niukkapäästöisiä tai päästöttömiä energiamuotoja.

Energiamuotoja, joiden käytöstä ei aiheudu suoria hiilidioksidipäästöjä, ovat ydinenergia, vesivoima, puusta peräisin olevat polttoaineet, kuten polttopuu, hake ja metsäteollisuuden jäteliemet, sekä tuuli- ja aurinkoenergia ja maalämpö. Puusta peräisin olevista polttoaineista ei aiheudu nettomääräisesti päästöjä, koska Suomessa noudatettavat metsänhoidon periaatteet huolehtivat metsien säilymisestä sekä hiilensitomiskyvyn ylläpitämisestä. Polttoturve on niin hitaasti uudistuvaa biomassaa, ettei sitä hiilidioksidipäästöjen suhteen voida rinnastaa päästöttömiin energiamuotoihin. Kivihiilestä, öljystä ja maakaasusta suurimmat hiilidioksidipäästöt polttoaineen energiasisältöä kohden on kivihiilellä. Maakaasun polton hiilidioksidipäästöt energiasisältöä kohden ovat noin 60 prosenttia kivihiilen ja noin 80 prosenttia öljyn polton hiilidioksidipäästöistä.

Lähivuosien aikana tehokkaimpia mahdollisia hiilidioksidipäästöjen vähentämiskeinoja Suomessa ovat energiatehokkuuden parantaminen ja energiansäästö, ydinvoima sekä eräin edellytyksin maakaasu ja puubiomassa. Lisää ydinvoimaa ei Suomeen toistaiseksi rakenneta eduskunnan tehtyä 24 päivänä syyskuuta 1993 kielteisen päätöksen viidennen ydinvoimalan rakentamisesta.

Hallituksen eduskunnalle äskettäin syksyllä 1993 antamaan energiapolitiikkaa koskevaan selontekoon sisältyy useita toimia, joilla hiilidioksidipäästöjä pyritään rajoittamaan. Tällaisia selontekoon sisältyviä toimia ovat hiilidioksidiperusteinen energiaverotus, energiansäästöohjelma, uuden tekniikan kehittämiselle osoitettu tuki, bioenergian sekä tuuli- ja aurinkoenergian käytön lisäämiseen tähtäävät ohjelmat.

Hallituksen energiansäästöohjelman tavoite on, että hiilidioksidipäästöt vuonna 2000 olisivat noin 7 miljoonaa tonnia ja vuonna 2010 noin 18 miljoonaa tonnia pienemmät kuin vertailutilanteessa.

Energiansäästöohjelma rakentuu sen olettamuksen varaan, että kansainvälisesti otetaan käyttöön ympäristöperusteiset verot, jotka nostavat useilla kymmenillä prosenteilla fossiilisten polttoaineiden hintoja. Hallitus on jo antanut eduskunnalle esityksen polttoaineverotuksen muuttamisesta pysyvästi hiili- ja energiasisältöön perustuvaksi vuoden 1994 alusta lukien. Energiansäästöä edistävää julkista rahoitusta on tarkoitus energiansäästöohjelman mukaan lisätä nykyisestä noin 60 miljoonasta markasta noin 150 ― 170 miljoonaan markkaan vuodessa.

Periaatteessa energiansäästöohjelman päästötavoitetta olisi mahdollista kiristää jo asetetusta 2 ― 3 miljoonalla tonnilla vuoteen 2000 mennessä ja 3 ― 10 miljoonalla tonnilla vuoteen 2010 mennessä. Tämä edellyttäisi kuitenkin huomattavaa julkisen rahoituksen lisäämistä muiden valtion menojen kustannuksella samoin kuin turvautumista tiukkoihin energian säästöön tähtääviin normeihin, kieltoihin ja määräyksiin.

Energiansäästöohjelman nykyisenkin päästötavoitteen saavuttamiseen liittyy epävarmuuksia muun muassa ympäristöperusteisen verotuksen kansainvälisen etenemisen osalta. Mahdollisuudet kiristää näitä veroja edelleen yksipuolisesti Suomessa ovat verrattain rajalliset.

Liikenteessä energiankäyttöä voidaan vähentää hillitsemällä liikenteen kasvua yhteiskunnallisesti hyväksyttävin rakenteellisin ja taloudellisin keinoin. Tarvittavat kuljetukset voidaan hoitaa nykyistä tehokkaammin ja taloudellisemmin, vaikka mahdollisuudet henkilöliikenteen osalta ovat tavaraliikennettä selvästi suuremmat. Liikenteen energiankäyttöä voidaan tehostaa ja vähentää ajoneuvoteknisin keinoin sekä taloudellisella ohjauksella, ottaen huomioon myös EY:n kehitys. Henkilöautoilulle vaihtoehtoisten kulkutapojen, kuten joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, toimintaedellytyksiä taajamissa voidaan parantaa. Energiankäyttöä voidaan tehostaa myös valtakunnallisesti tasapainoisen aluerakenteen ja yhdyskuntien eheyttämisen avulla siten, että liikennetarve vähenee. Liikennejärjestelmien ja yhdyskuntarakenteen yhteensovittamisen tarve on tässä keskeinen.

Maakaasun lisäkäyttö yhdistetyssä sähkön- ja lämmöntuotannossa vähentäisi hiilidioksidipäästöjä vuonna 2000 vertailutilanteeseen nähden enimmillään noin 3 miljoonaa tonnia. Tämä edellyttäisi maakaasuverkoston laajentamista Turun suuntaan. Mikäli toinen maakaasun hankintalähde olisi käytettävissä, ja kaasua käytettäisiin perusvoiman tuotannon lisäykseen kivihiilen sijasta, olisivat päästöt tuolloin noin 3 miljoonaa tonnia vertailutilanteen päästöjä pienemmät.

Bioenergian käyttöä huomattavasti lisäämällä ja korvaamalla fossiilisia polttoaineita voidaan päästöjä vuonna 2000 vähentää noin 2 miljoonaa tonnia ja vuonna 2010 jo noin 6 miljoonaa tonnia vertailutilanteeseen nähden. Bioenergian käytön lisääminen edellyttäisi nykyistä tehokkaampien ja taloudellisempien korjuu-, siirto- ja käyttömenetelmien kehittämistä ja käyttöönottoa. Samoin se vaatisi voimakasta taloudellista tukea sekä bioenergiaa suosivien energiaverojen pitkäjänteistä käyttöä.

Kauppa- ja teollisuusministeriön arvioiden mukaan energiantuotannon ja -kulutuksen päästöt kasvavat ilman uusien keinojen käyttöä yli 40 prosenttia vuotta 1990 suuremmiksi vuoteen 2000 mennessä. Hiilidioksidipäästöjä on mahdollista rajoittaa hiilidioksiditoimikunnan alustavien laskelmien mukaan siten, että ne ovat vuonna 2000 ilman lisäydinvoimaa ja tuontisähköä 6 ― 12 prosenttia suuremmat kuin vuonna 1990. Kasvu riippuu taloudellisen taantuman kestosta ja vaikutuksesta energian kulutukseen. Tällaisten päästövähennysten aikaansaaminen jo vuoteen 2 000 mennessä edellyttäisi kuitenkin kaikkien periaatteessa käytettävissä olevien keinojen täysimääräistä käyttöä, mikä voi käytännössä olla hyvin vaikeaa. Pidemmällä aikavälillä vuoden 1990 päästötason saavuttaminen on huomattavasti helpompaa.

3.5. Kasvihuonekaasujen päästöjen vähentäminen muualla kuin energiantuotannossa

Tiedot ojitusten aiheuttamista hiilidioksidipäästöistä vaihtelevat suuresti. Maatalouskäyttöön ojitetuista ns. suopelloista, joita nykyisin on 200 000 ― 400 000 hehtaaria, arvioidaan vapautuvan vuosittain 3 ― 10 miljoonaa tonnia hiilidioksidia. Näiden alueiden metsittäminen tai uudelleen soistaminen lopettaisi nämä päästöt.

Metsätalouskäyttöön on Suomessa ojitettu noin 4 miljoonaa hehtaaria soita. Nykyisin arvioidaan, että metsäojituksista 5 ― 15 prosenttia ei ole tuottanut toivottua metsänkasvua, vaan ne ovat ylläpitokelvottomia. Näiltä alueilta voi vapautua merkityksellisiä määriä hiilidioksidia ilmakehään. Ojien umpeenkasvu tai aktiivinen umpeenluonti vähentäisi merkittävästi päästöjä. Tutkimukset näistä päästöistä ovat meneillään.

Turvetuotantoalueilta vapautuu hiilidioksidia ilmakehään vajaat miljoona tonnia vuodessa. Turvetuotannon siirtäminen luonnontilaisilta soilta vanhoille suopelloille tai metsäojitetuille alueille pienentäisi päästöjä. Käytöstä vapautuvien turvetuotantoalueiden uudelleen soistaminen tai metsitys pienentäisi päästöjä pitkällä aikavälillä.

Metaanin päästöjä voidaan vähentää estämällä jätteen syntymistä ja kehittämällä jätteiden käsittelyä. Karjan määrän väheneminen vähentää myös metaanipäästöjä.

Typpioksiduulipäästöjä voidaan vähentää typpilannoitteiden käyttöä vähentämällä. Energiantuotannon typpioksiduulipäästöjen vähentämiseksi tulisi kehittää teknisiä menetelmiä.

Kaikkiaan metaanin ja typpioksiduulin päästövähennysmahdollisuuksien on arvioitu olevan 1 ― 2 miljoonaa tonnia hiilidioksidiekvivalentteina.

3.6. Muut kasvihuoneilmiön torjuntatoimet

Ilmastosopimuksen tavoitteena on vähentää ilmakehässä olevien kasvihuonekaasujen määrää. Hiilidioksidipäästöjen vähentäminen vaikuttaa hitaasti ilmakehässä olevan hiilidioksidin määrään, koska hiilidioksidin viipymäaika ilmakehässä on pitkä, 50 ― 200 vuotta. Sitomalla ilmakehässä hiilidioksidina olevaa hiiltä kasvimassaan voidaan verraten nopeasti vähentää ilmakehän hiilidioksidipitoisuutta.

Suomessa oli vuonna 1990 metsien puustoon sitoutunut noin 800 miljoonaa tonnia hiiltä. Jokainen puuston yhden prosentin lisäys, joka on saatu pysyvästi aikaan esimerkiksi 10 vuoden aikana, merkitsee tuona aikana keskimäärin 3 miljoonan hiilidioksiditonnin vuotuista nettomääräistä sitoutumista ilmakehästä eli nielua. Jos hakkuut eivät 1980-luvun lopun määristä oleellisesti lisäänny, kasvavat Metsä 2000 -toimikunnan arvioiden mukaan metsien puuvarat siten, että metsien puustossa on vuonna 2000 sitoutuneena yli 80 miljoonaa tonnia enemmän hiiltä kuin nyt. Tämä merkitsisi, että vuosittain sitoutuu keskimäärin 30 miljoonaa tonnia hiilidioksidia metsiin. Kun metsät saavuttavat täysi-ikäisyyden, kasvu taantuu ja hiilen nettositoutuminen lakkaa.

Kasvihuoneilmiön torjumiseksi on tavoitteeksi otettava, että kestävällä tavalla ja pysyvästi lisätään metsissä olevan puuston määrää. Toinen tavoite on, että metsätalouskäytössä olevat metsät ovat elinvoimaisia ja uudistuvat, jolloin niiden hiilensitomiskyky säilyy pitkälläkin aikavälillä.

3.7. Suomen toimintaohjelma ja sen kansantaloudelliset vaikutukset

Yleissopimus velvoittaa teollisuusmaat laatimaan kasvihuonekaasujen päästöjä rajoittavia ja niiden nieluja ja varastoja suojelevia ja lisääviä ohjelmia, mutta se ei aseta ohjelmien sisällölle, esimerkiksi päästöjen vähentämisen määrälle tai aikataululle, ehdottomia vaatimuksia. Suomen toimintaohjelma on tarkoitus laatia Hiilidioksiditoimikunta II:n ehdotuksen pohjalta vuonna 1994.

Sopimuksen yleinen tavoite päästöjen vakiinnuttamisesta antaa mahdollisuuden kunkin maan harkintaan yksityiskohtaisista tavoitteista ja aikatauluista. Yleissopimuksen ja sen nojalla tehdyn Suomen toimintaohjelman vaikutukset kansantalouteen ja yhteiskuntaan riippuvat siten siitä, miten vaativiksi tavoitteet kansallisessa ohjelmassa asetetaan. Suomen tavoitteita tullaan arvioimaan laajemmin yleissopimuksen mukaisen toimintaohjelman käsittelyn yhteydessä.

Energiapoliittisessa selonteossa eduskunnalle syksyllä 1993 on asetettu tavoitteeksi pysäyttää energian tuotannon ja kulutuksen hiilidioksidipäästöjen kasvu 1990-luvun lopulla. Samoin siinä hallitus on ilmaissut tavoitteen tässä vaiheessa pyrkia vakiinnuttamaan Suomen nettohiilidioksidipäästöt vuoteen 2000 mennessä. Useat teollisuusmaat sekä Euroopan Yhteisö ovat ilmaisseet tavoitteekseen vakiinnuttaa hiilidioksidipäästöt vuoden 1990 määrään vuoteen 2000 mennessä. Suomessa päästöjen vakiinnuttaminen vuoden 1990 määrään vuoteen 2000 mennessä ei ole mahdollista ilman merkittäviä taloudellisia vaikutuksia. Mikäli päästöjen vakiinnuttamisessa otetaan myös nielujen vaikutus huomioon, voidaan toimenpiteiden kansantaloudelle aiheuttamia kustannuksia oleellisesti pienentää.

Sopimuksen pitkän aikavälin tavoite kasvihuonekaasujen pitoisuuksien vakiinnuttamisesta edellyttää huomattavia muutoksia yhteiskuntien rakenteissa ja toimintatavoissa maailmanlaajuisesti. Tavoitteen saavuttaminen kestää vuosikymmeniä. Kasvihuonekaasujen vakiinnuttamisen pitkän aikavälin vaikutuksia Suomessa on vaikea arvioida.

4. Esityksen valtiontaloudelliset ja organisatoriset vaikutukset

Sopimuksen hyväksymisellä ei ole välittömiä valtiontaloudellisia tai organisatorisia vaikutuksia. Sopimuksen mukaisen toimintaohjelman toimeenpano tulee kuitenkin vaikuttamaan valtiontalouteen eri tavoin.

Sopimus sisältää sopimuksen liitteessä lueteltuihin teollisuusmaihin, joihin Suomi kuuluu, kohdistuvan yleisen velvoitteen osallistua kehitysmaille sopimuksesta aiheutuvien lisäkustannusten maksamiseen. Sopimuksen määräysten nojalla rahoitus on vapaaehtoista ja sitä koskevat päätökset ovat kunkin teollisuusmaan päätösvallassa. Ilmastosopimuksen rahoitusjärjestelmän toiminnasta ja rahoituksessa noudatettavista kriteereistä päätetään sopimuspuolten konferenssin ensimmäisessä istunnossa.

Suomen osuus ilmastosopimuksen rahoituksesta on tarkoitus maksaa pääosin rahoitusosuuksina ilmastosopimuksen väliaikaisena ja mahdollisesti myöhemmin pysyvänä rahoitusjärjestelmänä toimivalle GEF:lle. Vuoden 1993 talousarvioon on Suomen maksuosuutta varten GEF:lle myönnetty valtuuksia vuosille 1994―1996 yhteensä 105 miljoonaa markkaa. Vuosittainen maksuosuus, 35 miljoonaa markkaa, sisältyy vuoden 1993 talousarviossa ulkoasiainministeriön määrärahoihin momentille 24.99.66. Maksuosuuden arviointi on perustunut GEF:n ensimmäiseen vaiheen vapaaehtoiseen sitoumukseen, jonka Suomi on antanut. On todennäköistä, että Suomen maksuosuus kasvaa kauden 1994 ― 1996 loppupuolella, kun rahaston lisärahoitusneuvottelut saadaan päätökseen ja rahoittajien yleisestä taakanjakoperiaatteesta on päästy sopimukseen. Ilmastosopimusta koskeva rahoitus on yksi GEF:n neljästä päärahoitusalasta, ja ilmastosopimuksen mukaisten hankkeiden osuus GEF:n myöntämästä kokonaisrahoituksesta on noin 50 prosenttia.

5. Yleissopimuksen ja sen hyväksymisen valmistelu

Sopimuksen laatimista koskeneissa puolitoista vuotta kestäneissä neuvotteluissa lähdettiin siitä, että ilmastonmuutoksen torjuminen on kaikkien maailman valtioiden vastuulla. Edelleen lähtökohtana oli, että teollisuusmaat aiheuttavat valtaosan kasvihuonekaasujen päästöistä ja niille tulee siten asettaa erityissitoumuksia päästörajoituksista. Neuvotteluissa läntisillä teollisuusmailla oli erilaisia tavoitteita. Euroopan talousyhteisön linjana oli tiukan, aikaan sidotun tavoitteen kirjaaminen sopimukseen eli päästöjen vakiinnuttaminen vuoden 1990 tasolle vuoteen 2000 mennessä. Yhdysvallat taas ajoi väljää ja joustavaa päästösitoumusta. Kompromissin tuloksena teollisuusmaita koskevat velvoitteet ovat joustavia ja sallivat sopimuspuolille ilman tiukkaa aikataulua eri keinojen käytön kasvihuonekaasujen rajoitustoimissa ja nielujen lisäämisessä.

Kehitysmaiden ensisijaisena tavoitteena neuvotteluissa oli varmistaa, että päästöjen vakauttamista koskeva sitoumus koskee ensi vaiheessa vain teollisuusmaita, koska kehitysmaat halusivat säilyttää itsellään mahdollisuuden lisätä kasvihuonekaasujen päästöjä taloudellisen kehityksensä edistämiseksi. Sopimuksen päästöjen rajoittamisvelvoitteet koskevatkin vain I liitteessä lueteltuja teollisuusmaita. Kehitysmaiden toinen keskeinen tavoite oli saada teollisuusmailta sitoumus siitä, että teollisuusmaat rahoittavat ilmastonmuutoksen torjunnasta ja siihen sopeutumisesta kehitysmaille aiheutuvat lisäkustannukset sekä antavat niiden käyttöön ympäristöä säästävää teknologiaa ja taitotietoa.

Suomi osallistui aktiivisesti sopimusta valmistelleen YK:n neuvottelukomitean työhön alusta alkaen. Ulkoasiainministeriö asetti marraskuussa 1990 sopimuksen valmisteluja varten laajapohjaisen, eri viranomaisten ja etujärjestöjen edustajista koostuvan toimikunnan. Toimikunta seurasi sopimusneuvotteluita ja määritteli Suomen kantoja neuvotteluissa esille tulleisiin kysymyksiin.

Ennen sopimuksen allekirjoittamista suoritettiin toukokuussa 1992 lausuntokierros, johon osallistuivat keskeisten ministeriöiden lisäksi Teollisuuden Keskusliitto ja Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö. Kaikki lausunnonantajat pitivät sopimuksen syntymistä merkittävänä. Lausunnonantajat katsoivat myös, että Suomella on edellytyksiä toteuttaa sopimuksen velvoitteet ja että sopimus voidaan allekirjoittaa. Suomi allekirjoitti sopimuksen Rion konferenssissa 4 päivänä kesäkuuta 1992.

Sopimuksen edellyttämistä lainsäädäntömuutoksista suoritettiin lausuntokierros alkuvuodesta 1993. Lausunnonantajina olleet ministeriöt eli oikeusministeriö, liikenneministeriö, valtiovarainministeriö, maa- ja metsätalousministeriö, kauppa- ja teollisuusministeriö sekä ympäristöministeriö totesivat, ettei sopimus sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä. Useissa lausunnoissa esitettiin kuitenkin, että yleissopimus tulee saattaa eduskunnan hyväksyttäväksi sen suuren poliittisen ja periaatteellisen tärkeyden vuoksi. Lisäksi lausunnoissa pidettiin tärkeänä, että Suomi on mukana sopimuksen kehittämisestä päättävässä ensimmäisessä sopimuspuolten konferenssissa.

Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä ulkoasiainministeriössä ja ympäristöministeriössä. Sen valmistelussa on kuultu myös valtiovarainministeriötä, maa- ja metsätalousministeriötä, liikenneministeriötä sekä kauppa- ja teollisuusministeriötä. Hallituksen esityksen valmisteluissa on lisäksi kuultu ympäristöministeriön asettamaa Hiilidioksiditoimikunta II:ta, joka valmistelee esitystä Suomen toimintaohjelmaksi kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämiseksi ja nielujen kehittämiseksi. Toimikunnan työn on määrä valmistua vuoden 1993 loppuun mennessä.

YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT

1. Sopimuksen sisältö

1 artiklassa on määritelty tärkeimmät sopimuksessa käytetyt käsitteet.

2 artikla sisältää sopimuksen tavoitteen, joka on kasvihuonekaasujen ilmakehäpitoisuuksien vakiinnuttaminen sellaisiksi, että ihmisen toiminta ei vaaranna ilmastojärjestelmää. Kasvihuonekaasujen pitoisuudet ilmakehässä pyritään sopimuksen avulla vakiinnuttamaan sellaisessa ajassa, joka mahdollistaa ekosysteemien sopeutumisen, turvaa elintarviketuotannon ja sallii kestävän taloudellisen kehityksen.

3 artikla sisältää sopimuksen keskeiset periaatteet. Maiden tulee suojella ilmastojärjestelmää tasaveroisesti, yhteisen mutta eriytyneen vastuun periaatetta noudattaen, jonka mukaisesti kehitysmaiden ja teollisuusmaiden kehityserot otetaan huomioon ilmastonmuutoksen torjunnassa. Ilmastonmuutosta tulisi pyrkiä ehkäisemään ennakoivilla ja ilmastonmuutosta lieventävillä toimilla. Sopimuksen toimeenpanossa kiinnitetään erityistä huomiota köyhimpien ja ilmastonmuutokselle haavoittuvimpien kehitysmaiden erityisasemaan. Yleissopimuksen mukaan sopimuspuolilla on oikeus kestävään taloudelliseen kehitykseen. Lisäksi todetaan, että ilmastonmuutoksen torjuntatoimet eivät saisi tulla kansainvälisen kaupan peitellyksi rajoitukseksi.

4 artikla sisältää sopimuspuolten sitoumukset. Kaikille sopimuspuolille asetetaan 1 kappaleessa yhteiset velvoitteet ilmastonmuutoksen torjuntatoimille. Näihin kuuluvat muun muassa kasvihuonekaasujen päästöjä ja nieluja koskevien kansallisten selvitysten laatiminen, kansallisten ja alueellisten ilmastonmuutosta lieventävien ohjelmien laatiminen, kansainvälinen yhteistyö ilmastonmuutokseen vaikutuksiin sopeutumisessa, kasvihuonekaasujen nielujen ja varastojen kestävän hoidon edistäminen, ilmastonmuutosta koskevan tutkimuksen ja tietojenvaihdon edistäminen sekä yleisen ilmastonmuutosta koskevan tietoisuuden lisääminen. Lisäksi sopimuspuolten tulee mahdollisuuksien mukaan ottaa ilmastonmuutos huomioon myös eri yhteiskuntasektoreita koskevissa suunnitelmissa.

Sopimuksen I liitteessä luetellut teollisuusmaat, joihin Suomi kuuluu, sitoutuvat artiklan 2 kappaleessa hyväksymään kansallisen ilmastonmuutoksen lieventämiseen tähtäävän toimenpideohjelman, joka rajoittaa kasvihuonekaasujen päästöjä sekä suojelee ja lisää niiden nieluja ja varastoja. Ohjelmien avulla teollisuusmaiden tulisi pyrkiä palauttamaan hiilidioksidin ja muiden sopimuksen sääntelemien kasvihuonekaasujen päästöt aikaisemmille tasoille vuoteen 2000 mennessä. Niiden toteuttamisessa otetaan kuitenkin huomioon teollisuusmaiden yksilölliset olosuhteet, kuten taloudellinen rakenne ja voimavarapohja.

Kansallisesta ohjelmasta tulee antaa yksityiskohtaisia tietoja sopimuspuolten konferenssille kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun yleissopimus on tullut voimaan asianomaisen sopimuspuolen osalta. Näihin tietoihin tulee sisältyä ohjelman kasvihuonekaasujen päästöihin ja nieluihin aikaansaamien vaikutusten arviointi vuoteen 2000 saakka. Sopimukseen on kirjattu teollisuusmaiden osalta tavoitteeksi palauttaa hiilidioksidin ja muiden kasvihuonekaasujen päästöt vuonna 1990 vallinneelle tasolle. Teollisuusmaat voivat panna täytäntöön näitä ohjelmia yhdessä muiden sopimuspuolten kanssa. Yhteisen täytäntöönpanon kriteereistä päätetään ensimmäisessä sopimuspuolten konferenssissa. Sopimuksen mukaan sopimuspuolten konferenssi arvioi ensimmäisessä istunnossaan 4 artiklan sisältämien sitoumusten riittävyyttä ja ryhtyy tarpeellisiin toimiin.

Teollisuusmaat sitoutuvat yleisesti kehitysmaiden ilmastonmuutosta koskevien vastustustoimien sekä kansallisten päästö- ja nieluselvi- tysten aiheuttamien kustannusten rahoittamiseen. Niille Itä- ja Keski-Euroopan maille, jotka ovat siirtymässä markkinatalouteen, sallitaan tietty jousto teollisuusmaille asetettujen velvoitteiden täyttämisessä.

5 artiklan mukaan sopimuspuolten tulee edistää ilmastonmuutosta koskevaa kansainvälistä tutkimusta ja järjestelmällistä havainnointia.

6 artiklassa sopimuspuolet sitoutuvat edistämään ilmastonmuutosta koskevaa kasvatusta, koulutusta ja yleisen tietoisuuden lisäämistä.

7 artikla sisältää määräykset sopimuspuolten konferenssista. Konferenssi on sopimuksen ylin päättävä elin, ja sen tehtävänä on tarkistaa yleissopimuksen täytäntöönpanoa ja yleissopimuksen asettamien sitoumusten toteutumista, pyrkiä järjestämään sopimuksen täytäntöönpanossa tarvittavaa rahoitusta ja ryhtyä tarvittaessa toimiin sopimuksen toimivuuden parantamiseksi. Sopimuspuolten konferenssin odotetaan kokoontuvan ensimmäiseen istuntoonsa vuoden 1995 alkupuolella. Ensimmäisessä istunnossa päätetään monista Suomen kannalta merkityksellisistä kysymyksistä, kuten kasvihuonekaasujen nieluja koskevista kriteereistä, joten Suomen osallistuminen täysivaltaisena sopimuspuolena tähän konferenssiin on erittäin tärkeätä.

8 artikla koskee sopimuksen sihteeristön perustamista. Sen tehtävänä on avustaa sopimuspuolten konferenssia ja tarpeen mukaan sopimuspuolia sopimuksen täytäntöönpanoon liittyvissä kysymyksissä. Pysyvä sihteeristö nimitetään sopimuspuolten konferenssin ensimmäisessä istunnossa.

9 artikla sisältää määräykset tieteellistä ja teknologista neuvontaa antavasta toimielimestä. Sen tehtävänä on avustaa sopimuspuolten konferenssia ilmastonmuutoksen tieteellisessä arvioinnissa.

10 artiklan mukaan perustetaan sopimuksen täytäntöönpanoa valvomaan erityinen toimielin. Se arvioi sopimuspuolten 12 artiklan nojalla toimittamia tietoja ja avustaa sopimuspuolten konferenssia tämän päätösten valmistelussa.

11 artikla sisältää määräykset yleissopimuksen rahoitusjärjestelyistä. Tarpeellinen rahoitus pyritään hankkimaan lahjoituksina tai saajille edullisin ehdoin. Rahoitusjärjestelmän hoito annetaan olemassaolevalle kansainväliselle organisaatiolle. Lisäksi artikla sisältää yleisperiaatteet sopimuksen täytäntöön panemiseksi rahoitettavien hankkeiden arvioinnista.

12 artiklan mukaan kaikki sopimuspuolet toimittavat sopimuspuolten konferenssille säännöllisesti tietoja kunkin maan kasvihuonekaasujen päästöjen ja nielujen määristä sekä toimistaan yleissopimuksen täytäntöönpanemiseksi. Teollisuusmaita koskevat lisäksi erityisvelvoitteet 4 artiklan 2 kappaleen mukaisten velvoitteiden täyttämistä koskevien yksityiskohtaisten tietojen toimittamisessa. Teollisuusmaiden tulee toimittaa ensimmäinen ilmoituksensa kuuden kuukauden kuluessa sopimuksen voimaantulosta omalta osaltaan. Muiden sopimuspuolten tulee toimittaa selvityksensä kolmen vuoden kuluessa sopimuksen voimaantulosta.

Selvityksiä Suomen päästöistä ja nieluista on tehty muun muassa kauppa- ja teollisuusministeriössä ja Hiilidioksiditoimikunta II:ssa, joka valmistelee ehdotusta Suomen toimintaohjelmaksi.

13 artiklan mukaan sopimuspuolten konferenssi harkitsee erityisen toimielimen perustamista ratkaisemaan yleissopimuksen täytäntöönpanoon liittyviä kysymyksiä.

14 artikla sisältää määräykset riitojen ratkaisemisesta koskevasta menettelystä. Yleissopimuksen soveltamista tai tulkintaa koskevat riidat pyritään ensi sijassa ratkaisemaan neuvotteluilla. Jos sopimuspuolet eivät pääse ratkaisuun, riita alistetaan asianomaisten sopimuspuolten suostumuksella Kansainvälisen tuomioistuimen ratkaistavaksi tai ratkaistavaksi välimiesmenettelyllä. Sopimuspuoli voi antaa selityksen, jossa se tunnustaa vastavuoroisuuden perusteella Kansainvälisen tuomioistuimen tuomiovallan tai pakollisen välimiesmenettelyn. Lisäksi artikla sisältää määräyksiä sovittelumenettelystä, jonka lopputulos on riidan osapuolille suositusluonteinen. Sopimus ei sisällä tarkempia määräyksiä välimiesmenettelyn muodosta ja menettelytavoista eikä yksityiskohtaisia määräyksiä sovittelumenettelystä. Sopimuspuolten konferenssin on tarkoitus päättää mainituista määräyksistä, ja ne on tarkoitus hyväksyä yleissopimukseen liitteiksi.

15 artiklan mukaan yleissopimusta voidaan muuttaa sopimuspuolten konferenssin varsinaisessa istunnossa. Sopimuspuolet pyrkivät yksimieliseen päätökseen muutoksista, mutta ne voidaan hyväksyä kolmen neljäsosan ääntenenemmistöllä läsnäolevien ja äänestävien sopimusvaltioiden äänistä. Sopimuspuolten on hyväksyttävä kaikki muutokset. Ne tulevat voimaan muutokset hyväksyneiden sopimuspuolten osalta yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun kolme neljäsosaa kaikista sopimuspuolista on ilmoittanut hyväksyvänsä muutokset.

16 artiklan mukaan yleissopimuksen liitteet ovat sen erottamaton osa. Yleissopimukseen voidaan hyväksyä liitteitä sopimuspuolten konferenssin päätöksellä. Liitteet voivat sisältää ainoastaan luetteloita, kaavioita ja muuta kuvaavaa aineistoa, joka on luonteeltaan tieteellistä, teknistä tai hallinnollista. Liitteiden hyväksymisessä noudatetaan samaa menettelyä kuin itse yleissopimuksen muuttamisessa. Liitteet ja niiden muutokset tulevat voimaan kaikkien sopimuspuolten osalta kuuden kuukauden kuluttua hyväksymisedellytysten täyttymisestä, ellei sopimuspuoli ilmoita vastustavansa liitettä tai sen muutosta.

17 artikla koskee yleissopimukseen hyväksyttäviä pöytäkirjoja.

Niitä voidaan hyväksyä sopimuspuolten konferenssin varsinaisissa istunnoissa. Yleissopimus ei sisällä määräyksiä pöytäkirjojen voimaantulosta, vaan ne määritellään erikseen kussakin pöytäkirjassa.

18 artikla sisältää määräykset äänioikeudesta. Jokaisella sopimuspuolella on yksi ääni. Taloudelliset yhdentymisjärjestöt voivat erikseen määritellyn toimivallan puitteissa käyttää niin monta ääntä kuin niiden jäsenvaltioista on yleissopimuksen sopimuspuolena. Järjestöt eivät saa käyttää äänioikeuttaan, jos niiden jäsenvaltiot käyttävät omaa äänioikeuttaan.

19 artiklan mukaan yleissopimuksen tallettajana toimii Yhdistyneiden Kansakuntien pääsihteeri.

20 artikla sisältää määräykset sopimuksen allekirjoittamisesta.

21 artikla sisältää määräykset väliaikaisjärjestelyistä sihteeristön ja rahoitusjärjestelmän osalta. Väliaikaisen rahoitusjärjestelmän toiminnasta vastaa Maailmanlaajuinen ympäristörahasto GEF. Väliaikaisjärjestelyjä sovelletaan sopimuspuolten konferenssin ensimmäiseen istunnon päättymiseen asti. Konferenssin on tarkoitus sopia pysyvistä järjestelyistä tältä osin ensimmäisessä istunnossaan.

22 artiklan mukaan yleissopimuksen allekirjoittajavaltion on ratifioitava tai hyväksyttävä yleissopimus. Yleissopimus on myös avoinna liittymistä varten.

23 artiklan mukaan yleissopimus tulee voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä siitä, kun viideskymmenes 22 artiklan mukainen asiakirja on talletettu. Myöhemmin liittyvien sopimuspuolten osalta yleissopimus tulee voimaan yhdeksäntenäkymmenentenä päivänä liittymiskirjan tallettamisesta.

24 artiklan mukaan yleissopimukseen ei voi tehdä varaumia.

25 artiklan mukaan sopimuspuoli voi milloin tahansa irtisanoa yleissopimuksen, kun on kulunut kolme vuotta sen voimaantulosta asianomaisen sopimusvaltion osalta. Irtisanominen tulee voimaan vuoden kuluttua siitä, kun tallettaja on vastaanottanut irtisanomista koskevan ilmoituksen.

2. Voimaantulo

Yleissopimuksen osapuolena on lokakuun 1993 loppuun mennessä 36 valtiota, joihin kuuluvat muun muassa Yhdysvallat, Ruotsi, Norja, Kiina sekä Japani. Kansainväliseen voimaantuloon tarvittavien 50 ratifioinnin tai hyväksymisen odotetaan kertyvän vielä vuoden 1993 aikana. Yleissopimus tulisi siten kansainvälisesti voimaan vuoden 1994 alkupuolella. Tarkoituksena on, että Suomi hyväksyisi yleissopimuksen vielä ennen sen kansainvälistä voimaantuloa.

3. Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus

Yleissopimus ei sisällä lainsäädännön alaan kuuluvia tai valtiosäännön mukaan muuten eduskunnan suostumusta vaativia määräyksiä. Hallitus pyytää kuitenkin sopimukselle eduskunnan suostumuksen, koska sopimus on periaatteellisesti tärkeä ja muodostaa puitteet tulevalle ilmastonmuutosta koskevalle kansainväliselle yhteistyölle, jolla tulee olemaan laajakantoisia ja useille yhteiskunnan aloille ulottuvia seurauksia.

Edellä olevan perusteella ja valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n 2 momentin mukaisesti esitetään,

että Eduskunta hyväksyisi New Yorkissa 9 päivänä toukokuuta 1992 tehdyn ilmastonmuutosta koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien puitesopimuksen.

Helsingissä 26 päivänä marraskuuta 1993

Tasavallan Presidentti
MAUNO KOIVISTO

Ulkoasiainministeri
Heikki Haavisto

Finlex ® on oikeusministeriön omistama oikeudellisen aineiston julkinen ja maksuton Internet-palvelu.
Finlexin sisällön tuottaa ja sitä ylläpitää Edita Publishing Oy. Oikeusministeriö tai Edita eivät vastaa tietokantojen sisällössä mahdollisesti esiintyvistä virheistä, niiden käytöstä käyttäjälle aiheutuvista välittömistä tai välillisistä vahingoista tai Internet-tietoverkossa esiintyvistä käyttökatkoista tai muista häiriöistä.