HE 9/1992

1Nykyinen tilanne ja asian valmistelu

Suomen pohjoisissa ja itäisissä lääneissä on viime vuosina aktiivisesti pyritty yhteistyöhön Murmanskin, Karjalan ja nykyisen Pietarin alueiden kanssa. Venäjän alueelliset ja paikalliset viranomaiset ovat omalta osaltaan pyrkineet solmimaan suoria yhteyksia Suomen eri viranomaistasojen kanssa. Lähialueyhteistyön tarpeita samoin kuin eri lääneissä ja kunnissa toteutettuja hallinnollisia järjestelyjä koskevan selvityksen nojalla lähialueyhteistyö päätettiin kesällä 1991 sisällyttää hallituksen Keski- ja Itä-Eurooppa -toimintaohjelmaan. Samalla päätettiin selvittää mahdollisuudet lähialueyhteistyötä koskevan sopimuksen tekemiseen Venäjän kanssa.

Sopimusjärjestelyn haluttiin kattavan alueellisten ja paikallisten viranomaisten harjoittaman lähialueyhteistyön lisäksi myös ympäristöalan, maatalouden ja elintarviketuotannon sekä koulutusalan yhteistyön, jota koskevia hankkeita oli jo toteutettu Keski- ja Itä-Eurooppa -toimintaohjelman puitteissa asianomaisten ministeriöiden toimesta. Luonnos lähialueyhteistyösopimukseksi valmisteltiin ulkoasiainministeriössä. Sopimusluonnosta käsiteltiin 7 päivänä lokakuuta 1991 ulkoasiainministeri Paavo Väyrysen koollekutsumassa kokouksessa, johon osallistuivat lähialueyhteistyön kannalta keskeisten ministeriöiden kansliapäälliköt samoin kuin neljän itärajaan rajoittuvan läänin maaherrat. Kokouksen osanottajilla oli mahdollisuus esittää kommenttejaan sopimusluonnokseen myös neuvotteluvaiheessa.

Suomen osapuolen luonnos lähialueyhteistyötä koskevaksi sopimukseksi luovutettiin Venäjän edustajille lokakuussa 1991. Sopimus allekirjoitettiin kolmen neuvottelutapaamisen jälkeen Helsingissä 20 päivänä tammikuuta 1992. Sopimus vastaa hyvin Suomen asettamia neuvottelutavoitteita. Myös Venäjän federaation samoin kuin Murmanskin, Karjalan, Pietarin ja Leningradin alueen edustajat ovat korostaneet sopimuksen merkitystä lähialueyhteistyön kehittämiselle.

Hallituksen esitys on valmisteltu virkatyönä ulkoasiainministeriössä.

2Sopimuksen pääasiallinen sisältö

Sopimuksella määritellään oikeudelliset puitteet avustusluonteiselle yhteistyölle Murmanskin alueen, Karjalan tasavallan ja Pietarin sekä Leningradin alueen kehittämiseksi. Lisäksi luodaan tarvittavat järjestelyt viranomaisten suoraa yhteistoimintaa ja sen koordinointia varten. Yhteistyötä voidaan har]oittaa lukuisilla molempia osapuolia kiinnostavilla aloilla, joista nimenomaisesti on mainittu keskinäisen kaupan edistäminen ja taloudellinen kehitys, luonnonvarojen hyväksikäyttö, maatalouden ja elintarviketuotannon kehittäminen, liikenne- ja tietoliikenneyhteyksien parantaminen, tiedonvaihdon parantaminen, ympäristönsuojelu ja ydinvoimaloiden turvallisuuden parantaminen, hallinnon kehittäminen, terveydenhuolto ja sosiaaliturva, tutkimus ja tuotekehittely, matkailu, koulutus ja kulttuuri samoin kuin ystävyyskaupunki- ja ystävyyskuntatoiminta, urheilu ja nuorison yhteydet. Myös muista yhteistyöaloista voidaan sopia. Yhteistyö voi käsittää selvitysten ja tutkimusten tekemistä, hankkeiden valmistelua ja toteutusta, teknistä apua, yhteisyritysten perustamista tai muita yhteisesti sovittavia yhteistyömuotoja.

Yhteistyön toteuttamista varten perustetaan lähialueyhteistyön kehittämisryhmä. Suomen osalta on suunniteltu, että ryhmä toimisi ulkoasiainministeriön puheenjohdolla. Ryhmän jäsenten enemmistön on tarkoitus edustaa yhteistyön kannalta keskeisiä ministeriöitä. Nykyisin lähialueyhteistyötä koordinoi valtiosihteeri Martti Ahtisaaren johtama kansliapäällikkötason työryhmä, jonka kokouksiin myös Lapin, Oulun, Pohjois-Karjalan ja Kymen läänien maaherrat osallistuvat.

Toimivaltaiset viranomaiset eli Suomen osalta kustakin yhteistyöalasta vastaavat ministeriöt voivat sopimukseen sisältyvän valtuutuksen nojalla sopia keskenään sopimuksen toteuttamista koskevista kysymyksistä toimivaltansa ja käytettävissään olevien määrärahojen puitteissa. Sopimuksentekovaltaa annetaan myös alueellisille ja paikallisille viranomaisille, jotka voivat kuitenkin sopia vain yhteistyön hankekohtaisesta toteuttamisesta. Lääninhallituksille, valtion piirihallintoviranomaisille ja kunnille sekä kuntainliitolle näin annettu rajoitettu sopimuksentekovalta vastaa ilmeistä käytännön tarvetta.

Sopimus toteuttaa osaltaan hallituksen Keski- ja Itä-Eurooppa -toimintaohjelmaa, jossa katsotaan, että Suomen kahdenvälisen yhteistyön tulee maamme omia lähtökohtia korostaen täydentää monenvälistä avustustoimintaa. Suomen kahdenvälinen toiminta keskittyy lähialueille Venäjällä ja Baltiassa, missä toimintaedellytyksemme ovat parhaat ja toiminta hyödyttää tehokkaimmin avun vastaanottajia. Suomen kannalta on tärkeää, että kehitys maan lähialueilla on vakaata, ja taloudelliset kehityserot pienenevät. Valitsemalla tiettyjä yhteistyöaloja Suomella on mahdollisuus tarjota korkeatasoista ja kansainvälisesti kilpailukykyistä asiantuntemusta. Samalla voidaan vähentää Suomeen heijastuvia kielteisiä ilmiöitä kuten ympäristön pilaantumista. Sopimusjärjestelyllä halutaan lisäksi edistää monipuolisten yhteistyösuhteiden kehittymistä ja kannustaa taloudellista toimintaa, joka pitkällä tähtäyksellä luo apua kestävämmän pohjan lähialueidemme kehitykselle. Kansainvälisessä kehitysyhteistyössä vakiintuneen käytännön mukaisesti on pyritty siihen, että avustusluonteisia hankkeita ei vastaanottajamaassa rasitettaisi veroilla, tulleilla ja muilla maksuilla.

Taloudelliset velvoitteet sisältyvät sopimuksen 6 artiklaan, jonka mukaan Suomen hallitus sitoutuu osallistumaan yhteistyön kustannuksiin tähän tarkoitukseen kunakin varainhoitovuonna varattujen määrärahojen puitteissa. Venäjän hallitus sitoutuu vastaavasti kaikin tavoin helpottamaan hankkeiden toteuttamista ja erityisesti parantamaan suomalaisten yritysten ja yhteisöjen toimintaedellytyksiä sopimuksen tarkoittamilla yhteistyöalueilla. Hankkeisiin osallistuva suomalainen henkilöstö samoin kuin niihin liittyvät palvelut ja toimitukset vapautetaan hankekohtaisen sopimuksen mukaisesti kokonaan tai osittain Venäjälle maksettavista veroista, tulleista ja muista maksuista.

3Esityksen taloudelliset ja organisatoriset vaikutukset

Suomen hallitus osallistuu yhteistyön kustannuksiin kunakin varainhoitovuonna tähän tarkoitukseen varattujen määrärahojen puitteissa. Sopimuksella sinänsä ei ole budjettivaikutuksia.

Vuosien 1991 ja 1992 tulo- ja menoarvioissa on varattu sopimuksen tarkoittamien lähialueiden avustamiseen yhteensä 160 miljoonaa markkaa lahjaluonteista apua. Määrärahat jakautuvat sektoreittain seuraavasti: ympäristöyhteistyö 60 miljoonaa markkaa, maatalousyhteistyö 50 miljoonaa markkaa, humanitaarinen apu 30 miljoonaa markkaa, koulutus ja tekninen apu 14 miljoonaa markkaa ja lähialueyhteistyön tukeminen 2 miljoonaa markkaa. Lisäksi ohjelma käsittää takuu- ja rahoitusjärjestelyjä. Sektoriviranomaiset vastaavat oman hallinnonalansa määrärahojen kohdentamisesta. Lähialueyhteistyön edistämiseen varattua 2 miljoonan markan määrärahaa on tarkoitus käyttää valtioneuvoston tarkemmin määrittelemien perusteiden mukaan lähialueita koskevien selvitysten, tutkimusten, hankevalmistelun ja teknisen avun rahoitukseen. Sisäasiainministeriö pyytää lääninhallituksilta esityksiä määrärahan käytöstä.

Sopimuksella ei ole organisatorisia vaikutuksia. Sen toteuttamista valvoo hallitustenvälinen elin, lähialueyhteistyön kehittämisryhmä, johon kumpikin osapuoli nimeää edustajansa.

1Sopimuksen sisältö

1 artikla. Artiklassa ilmaistaan sopimuksen tarkoitus, Suomen osallistuminen Venäjään kuuluvien lähialueidensa kehittämiseen. Suomessa mahdollisesti toteutettavat yhteishankkeet eivät siten kuulu sopimuksen piiriin.

2 artikla. Artiklan 1 kappale sisältää luettelon nimenomaan sovituista yhteistyöaloista. Yhteistyötä voidaan kuitenkin harjoittaa myös muilla yhteisesti sovittavilla aloilla. Artiklan 2 kappaleessa todetaan yhteistyön muodot. Artiklan 3 kappale koskee yhteistyöohjelmia, joita voidaan laatia yhteistyön suunnittelemiseksi ja koordinoimiseksi. Yhteistyöohjelmissa voidaan myös sopia yhteistyön laajentamisesta uusille aloille tai 2 kappaleessa mainitsemattomien yhteistyömuotojen käyttöönotosta.

3 artikla. Artiklan 1 kappaleen mukaan sopimuspuolet perustavat lähialueyhteistyön kehittämisryhmän, johon kumpikin sopimuspuoli nimeää edustajansa. Kehittämisryhmä on siten hallitustenvälinen elin. Ryhmän keskeinen tehtävä on koordinoida yhteistyön toteutusta ja siten myös valvoa 3 ja 4 artiklan sisältämien valtuutusten nojalla viranomaistasolla tapahtuvaa sopimustoimintaa. Kehittämisryhmä laatii myös yhteistyöohjelmat, joiden kautta yhteistyötä voidaan laajentaa uusille aloille ja päättää sopimuksen liitteiden tarkistuksista.

Kehittämisryhmän valtuuksia laajentaa yhteistyötä uusille aloille rajoittaa yhtäältä yhteistyöalueiden rajaaminen Venäjän puolelle ja toisaalta liite 1, jossa yhteistyötä toteuttavat toimivaltaiset viranomaiset on lueteltu. Kukin viranomainen osallistuu yhteistyöhön toimivaltansa puitteissa. Yhteistyön laajentaminen sellaisille aloille, jotka eivät kuulu minkään liitteessä 1 mainitun viranomaisen toimivaltaan ei siten voi tulla kysymykseen. Liitteiden tarkistuksella tarkoitetaan tässä yhteydessä lähinnä viranomaisten uudelleenjärjestelyistä tai nimen- tai osoitteenmuutoksista johtuvia teknisluonteisia korjauksia.

Artiklan 2 kappale koskee liitteessä 1 lueteltuja toimivaltaisia viranomaisia. Suomen osalta toimivaltaisia viranomaisia ovat liitteessä mainitut ministeriöt, jotka voivat olla suorassa yhteydessä Venäjän toimivaltaisiin viranomaisiin ja sopia niiden kanssa sopimuksen toteuttamiseen liittyvistä kysymyksistä toimivaltansa ja käytettävissään olevien määrärahojen puitteissa.

4 artikla. Artikla koskee alueellisten ja paikallisten viranomaisten eli liitteen 2 mukaan Suomessa lääninhallitusten, valtion piirihallintoviranomaisten sekä kuntien ja kuntainliittojen asemaa lähialueyhteistyössä. Artiklan 1 kappaleen mukaan sopimuspuolet sitoutuvat edistämään yhteistyötä alueellisella ja paikallisella tasolla ja ovat yhteydessä keskenään varmistaakseen, että alueellisilla ja paikallisilla viranomaisilla on tarpeellisiksi katsottavat edellytykset sopimuksessa tarkoitettuun yhteistyöhön. Yhteydenpito tapahtuu liitteessä 1 lueteltujen toimivaltaisten viranomaisten kautta tai lähialueyhteistyön kehittämisryhmässä.

Alueelliset ja paikalliset viranomaiset voivat artiklan 2 kappaleen mukaan olla myös suoraan yhteydessä keskenään sopimuksessa tarkoitetun yhteistyön hankekohtaiseen toteuttamiseen liittyvissä kysymyksissä. Tällöin niiden on noudatettava oman maansa lainsäädäntöä ja muita määräyksiä. Alueelliset ja paikalliset viranomaiset voivat toimivaltansa ja käytettävissään olevien määrärahojen puitteissa sopia keskenään yhteistyöhankkeiden toteuttamisesta. Sopimuksentekovalta on kuitenkin rajoitettu käytännössä varsin konkreettisiin, yhteistyöhankkeiden toteuttamiseen liittyviin kysymyksiin.

Alueellisia ja paikallisia viranomaisia koskeva sopimuksentekovaltuutus on sopimuskäytännössämme suhteellisen harvinainen. Lähin vertailukohta on vuonna 1977 tehty pohjoismainen sopimus kunnallisesta yhteistyöstä (SopS 1―2/1979). Tämän sopimuksen mukaan kunta ei saa siirtää julkista valtaa toisen pohjoismaan kunnalle, ja se vastaa itse sitoumuksistaan. Lähialueyhteistyösopimuksessa yhteistyöalueet on rajattu Venäjän puolelle, minkä vuoksi julkisen vallan siirtoa Venäjän viranomaisille ei tapahdu. Huolimatta 6 artiklan 1 kappaleesta, jonka mukaan sopimuspuolet myötävaikuttavat hankkeiden toteutumiseen yhteisesti, on lähialueyhteistyössäkin pääsääntönä se, että alueelliset ja paikalliset viranomaiset vastaavat itse sitoumuksistaan.

Näin rajoitettunakin artiklan 2 kappaleen määräyksen alueellisten ja paikallisten viranomaisten sopimustoimivallasta voidaan katsoa laajentavan niiden toimivaltaa ja siten kuuluvan lainsäädännön alaan.

Laitosten, yritysten ja yhteisöjen tekemät sopimukset ovat luonteeltaan yksityisoikeudellisia, eikä niihin tarvita Suomessa erillistä valtuutusta. Niiden mainitsemista artiklassa on kuitenkin pidetty tarpeellisena Venäjän kannalta.

5 artikla. Artikla koskee sellaisia sopimuspuolten toimia, joilla yhteistyöhankkeiden valmisteluun ja toteuttamiseen liittyviä muodollisuuksia voidaan helpottaa voimassaolevan lainsäädännön puitteissa. Esimerkkeinä voidaan mainita rajanmuodollisuuksien vähentäminen tai uusien rajanylityspaikojen avaaminen.

6 artikla. Artiklan 1 kappaleen mukaan Suomen hallitus sitoutuu osallistumaan yhteistyön kustannuksiin. Tästä käy ilmi sopimuksen tarkoittaman yhteistyön avustusluonne, koska kyse on Venäjään kuuluvien alueiden kehittämisestä yhteistyön avulla. Suomen hallitus ei kuitenkaan vastaa yksin yhteishankkeiden rahoituksesta, joihin liittyvistä kysymyksistä artiklan 2 kappaleen mukaan sovitaan erikseen. Suomen panos on lisäksi riippuvainen tähän tarkoitukseen kunakin vuonna osoitetuista määrärahoista. Venäjän hallitus sitoutuu parantamaan suomalaisten yritysten ja yhteisöjen toimintaedellytyksiä Murmanskin alueella, Karjalan tasavallassa, Pietarissa ja Leningradin alueella. Tätä yleistä velvoitetta täsmennetään artiklan 3 kappaleessa, jonka mukaan yhteishankkeet samoin kuin niissä työskentelevä suomalainen henkilöstö vapautetaan hankekohtaisen sopimuksen perusteella kokonaan tai osittain veroista, tulleista ja muista maksuista mainituilla alueilla. Oikeudesta käyttää tai vuokrata maa-alueita tai luonnonvaroja sopimuksen tarkoittamilla yhteistyöalueilla sovitaan artiklan 2 kappaleen mukaisesti lähemmin erikseen.

Artiklan sisältämät sitoumukset ovat yksipuolisia, mikä johtuu siitä, että yhteistyötä toteutetaan vain Venäjän puolella. Esimerkiksi artiklan 3 kappaleen mukaiset vapautukset eivät koske Suomen lainsäädännön nojalla Suomeen maksettavia veroja, maksuja ja tulleja.

7 artikla. Artiklan mukaan sopimuksen liitteet ovat sen erottamaton osa. Liitteiden muutos vastaa siten sopimuksen muutosta, josta on sovittava hallitusten kesken. Liitteiden tarkistusta koskeva menettely on selostettu edellä 3 artiklan 1 kappaleen yhteydessä.

8 artikla. Artikla sisältää määräyksiä sopimuksen voimaantulosta ja sen irtisanomisesta. Sopimus voidaan irtisanoa päättyväksi 6 kuukauden kuluttua irtisanomisilmoituksen saamisesta. Sopimuksen voimassaolon lakkaaminen ei kuitenkaan vaikuta sen nojalla aloitettuihin hankkeisiin, jotka saatetaan loppuun ikään kuin sopimus olisi voimassa.

2Voimaantulo

Sopimus tulee voimaan 30 päivän kuluttua sen jälkeen, kuin sopimuspuolet ovat ilmoittaneet toisilleen sopimuksen hyväksymisestä. Esitykseen liittyvä laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samana ajankohtana kuin sopimuskin.

3Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja säätämis-järjestys

Sopimuksen 3 ja 4 artiklat sisältävät sopimuksentekovallan delegoimisen yhteistyöalojen toimivaltaisille viranomaisille samoin kuin alueellisille ja paikallisille viranomaisille.

Keskusviranomaisia koskeva valtuutus sopia oman toimialansa piiriin koskevista kysymyksistä toisen valtion vastaavan viranomaisen kanssa on varsin yleinen menettely nykyisessä sopimuskäytännössä, eikä sen yleensä ole katsottu vaativan eduskunnan suostumusta. Käsillä olevassa sopimuksessa yhteistyöalojen luettelo on tosin varsin laaja, ja 3 artiklan 1 kappaleessa on annettu lähialueyhteistyön kehittämisryhmälle mahdollisuus edelleen laajentaa sitä.

Niin kehittämisryhmän päätösten kuin viranomaistason sopimusjärjestelyjenkin on vastattava sopimuksen yleistä tarkoitusta ja liitteessä 1 lueteltujen viranomaisten toimivaltaa, minkä vuoksi mahdollisuutta sopimuksen soveltamisalan asialliseen muuttamiseen ei ole. Sopimuksen 3 artiklan valtuutuksen voidaan kuitenkin katsoa vaativan eduskunnan suostumuksen poikkeuksellisen laajuutensa vuoksi.

Sopimuksen 4 artiklan 2 kappaleeseen sisältyvän määräyksen sopimuspuolten alueellisten ja paikallisten viranomaisten oikeudesta sopia keskenään yhteistyön hankekohtaisesta toteuttamisesta voidaan katsoa laajentavan näiden viranomaisten toimialaa, minkä vuoksi sopimus on lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä sisältävänä saatettava voimaan lailla. Koska sopimuksentekovallan delegoiminen alueellisille ja paikallisille viranomaisille koskee yksinomaan konkreettisten hankkeiden toteuttamista Venäjällä viranomaisten toimivallan puitteissa, ja ottaen huomioon, että sopimuksentekovallan käyttöä sopimuksen mukaan valvotaan, hallitus katsoo, että sopimus voidaan hyväksyä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Kun säätämisjärjestystä voidaan valtiosääntöoikeudellisesti pitää jossakin määrin tulkinnanvaraisena sopimuksentekovallan siirtämisen osalta alueellisille ja paikallisille viranomaisille hallitus pitää suotavana, että perustuslakivaliokunnan lausunto hankittaisiin.

Edellä olevan perusteella ja Hallitusmuodon 33 §:n mukaisesti esitetään,

että Eduskunta hyväksyisi ne Suomen tasavallan ja Venäjän federaation välillä 20 päivänä tammikuuta 1992 yhteistyöstä Murmanskin alueella, Karjalan tasavallassa, Pietarissa ja Leningradin alueella tehdyn sopimuksen määräykset, jotka vaativat Eduskunnan suostumuksen.

Koska sopimus sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Helsingissä 20 päivänä tammikuuta 1992 Suomen Tasavallan ja Venäjän Federaation välillä yhteistyöstä Murmanskin alueella, Karjalan tasavallassa, Pietarissa ja Leningradin alueella tehdyn sopimuksen määräykset ovat, mikäli ne kuuluvat lainsäädännön alaan, voimassa niin kuin siitä on sovittu.

Tämä laki tulee voimaan asetuksella säädettävänä ajankohtana.